Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА 11
1.1. Сиротство, как социальное явление: виды и причины появления 11
1.2 Социальные проблемы детей-сирот в современном российском обществе 31
ГЛАВА 2. ТРАНСФОРМАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА И ИХ ВЛИЯНИЕ НА СУДЬБЫ ДЕТЕЙ- СИРОТ 58
2.1 Социальные факторы и реформы, обуславливающие влияние на положение детей-сирот 58
2.2 Основные пути решения проблемы социального сиротства 81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 120
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 124
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Сиротство, как социальное явление: виды и причины появления
- Социальные проблемы детей-сирот в современном российском обществе
- Социальные факторы и реформы, обуславливающие влияние на положение детей-сирот
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена потребностью комплексного осмысления феномена социального сиротства, так как данное социальное явление часто отрицательным образом сказывается на всем общественном состоянии. Эта научно-исследовательская проблема носит межотраслевой характер, находится на пересечении проблемных полей социологии, социальной психологии и педагогики, включая в себя вопросы социальных истоков и социального содержания феномена сиротства, социальной политики в отношении данной категории населения, устройства осиротевших детей в приемные семьи, помещения их в соответствующие учреждения, проблемы обучения, социальных выплат и льгот, обеспечения жильем и т.д. От того, насколько благополучно социальные сироты будут интегрироваться в общество, будет во многом зависеть стабильность и успешное развитие российского государства.
Проблема социального сиротства в России еще в недостаточной степени концептуализирована. Положение осложняется тем, что формирование принципиально новой системы социальной поддержки и помощи сиротам осуществляется в условиях перехода экономики страны на рыночные отношения, повышения социальной напряженности, резкого усиления социального неравенства и социальной дискриминации, которая усугубляется многочисленными социальными конфликтами. Вопросы социального сиротства в качестве самостоятельной социальной проблемы рассматривались фрагментально, в отдельных его аспектах в отечественной социологической науке.
Современное российское общество со всей очевидностью поставлено перед объективной необходимостью решения проблемы социального сиротства в связи с интенсивным увеличением числа социальных сирот. В данной работе уделено определенное место деятельности социальных и общественных служб. Представлен необходимый анализ функционирования социальной политики государства, которая должна отвечать за создание
4 эффективных регламентирующих правовых норм, а также за разработку социальных технологий поддержки и помощи детям - сиротам, отвечающим современным требованиям.
Наибольшую важность в современных условиях приобретают причины появления социальных сирот, методы и пути решения проблемы, исследования социально-институционального аспекта проблем социальной адаптации, социальной защиты, социальной поддержки детей-сирот как относительно самостоятельной группы населения, анализ социального содержания сиротства, исследование положение и социальных перспектив этой социальной группы, разрешение вопроса о социальной защите детей-сирот.
Степень научной разработанности проблемы. Изучением сиротства, как социального явления занимались и ученые нашей страны, и зарубежные специалисты. Вопросы социальной защиты детей-сирот, проблемы их образования, трудоустройства, жилищного обеспечения и другие социальные аспекты их жизнедеятельности исследовались и исследуются в рамках социология семьи многими учеными, такими как: Т.А.Гурко, И.Ф.Дементьева, А.Н.Елизаров, Г.Г.Силласте, Г.И.Осадчая, Е.Г.Смирнова, В.В.Форсова, Д.С.Барашкова, Е.М.Рыбинский, Л.В.Кузнецова, М.И.Несмеянова, С.Ю.Барсукова, С.В.Кочеткова, О.Г.Исупова и др.1 Вопросы социального сиротства рассматриваются также в контексте анализа трансформационных процессов в современном российском обществе, а также в контексте общих проблем детей-сирот. Так, большой вклад в разработку
Гурко Т.А. Родительство: социологические аспекты. М.: Институт социологии РАН, 2003; Дементьева И.Ф. Социальное сиротство: генезис и профилактика. - М: Полиграфсервис, 2000; Елизаров А.Н. Основы индивидуального и семейного психологического консультирования. - М.: Ось - 89, 2003; Силасте Г.Г. Тендерная социология как частная социологическая теория // Социс. - 2000. -№11; Осадчая Г.И. Социализация молодежи В современной России. - М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2002; Смирнова Е.Г., Лагутина А.Е. Осознание своего опыта детьми в семье и детском доме // Вопросы психологии. - 1991. - № 6; Форсова B.B. О религиозных корнях толерантности // Социологические исследования. - 2004. - № 1; Рыбинский Е.М. Сиротливое детство России. Что делать? - М., 1997; Кузнецова Л.В. Социальные стереотипы восприятия выпускников детских домов // Социологические исследования. - 2003. - №11; Несмеянова М. И., Малярова Н. В., Мухортова Е. А. Ребенок в карусели развода. - М.: Дрофа, 2001; Барсукова СЮ. Модели успеха женщин советского и постсоветского периодов: идеологическое мифотворчество // Социологические исследования. - 2001. - № 2; Исупова О.Г. Отказ от новорожденного и репродуктивные права женщин // Социологические исследования. - 2002. - № 11.
5 проблем социальной защиты сирот внесли Л.А.Селянина, В.Н.Лыков, В.В.Смирнов, М.А.Журавлева, И.Л.Шатилов и др.
Проведено большое количество разнообразных исследований феномена социального сиротства и его аспектов Л.А.Байбородовой, И.Ф.Дементьевой, И.В.Дубровиной, Н.П.Ивановой, Г.М.Иващенко, М.М.Плоткиным, Г.В.Семья, Л.М.Щипициной.
В последнее время проблемы социальной интеграции, социальной стратификации всё чаще рассматриваются в тесной связи с модификацией социальной политики и всей системы социальной защиты в условиях современной России. Эти проблемы отражены в работах Н.И.Гриценко, Т.Н.Заславской, А.Н.Криворучко, Л.Г.Манцуровой, Т.И.Орлова, Т.Г.Шанина и др.
Закономерности психического и личностного развития, психолого-педагогических особенностей развития детей из неблагополучных семей, детей, воспитывающихся в детских сиротских учреждениях и условия их адаптации и социализации, рассмотрены в работах ЛЛ.Олиференко, А.М.Прихожан, Е.О.Смирновой, Н.Н.Толстых, А.Б.Холмогоровой.
Общие вопросы социального благополучия все чаще рассматриваются в контексте институциализации социальной работы (J.M.Bruson); феномен социального построения, имеющий отношение к проблематике данной работы, изучен Т.И.Заславской, Ж.Т.Тощенко. Значительно расширяются пространственные границы проблемы - речь, в частности, идет об исследовании организационной культуры системы социальной защиты. Вопросы организационных культур и социологии организаций представлены в трудах В.Л.Доблаева, А.И.Егорова, А.И.Пригожина, Б.Р.Смирноной, Т.П.Фокиной.
Общие проблемы трансформации российского общества и Республики
Башкортостан освещены в работах А.А.Валькова, У.С.Вильданова,
Б.С.Галимова, Дж.М.Гилязитдинова, Р.И.Ирназарова, А.Ф.Кудряшева,
М.С.Кунафина, А.Б.Курлова, А.В.Лукьянова, Т.П.Моисеевой,
Ф.У.Мухаметлатыпова, Д.А.Нуриева, С.М.Поздяевой, З.Я.Рахматуллиной, Р.М.Тухватуллина, Ф.С.Файзуллина, В.С.Финогентова, В.С.Хазиева и других. Идеи, изложенные в трудах данных авторов, позволяют осуществить всесторонний анализ социального сиротства в современном российском обществе.
Однако следует отметить, что пока проблема социального сиротства системно не исследовалась. В частности, мало внимания уделялось межведомственному взаимодействию при решении данной проблемы; не получил всестороннего социологического анализа имеющийся в различных регионах страны опыт взаимодействия государственных, общественных институтов и бизнес-структур в решении проблем социальных сирот. Недостаточно изучено соотношение социальных, экономических и нормативно-правовых методов воздействия на качество социальной защищенности детей-сирот. Особую актуальность в области социальной политики в период становления социально-ориентированной экономики приобретает разработка системы социальной интеграции детей, оставшихся без попечения родителей.
Помимо традиционных источников информации, автором анализировались данные с Web-сайтов в Интернете (правовые, социологические и политологические порталы).
Обьект исследования - сиротство как социальное явление, в современном российском обществе.
Предмет исследования - социальное сиротство, как одна из главных проблем трансформирущегося российского общества.
Цель исследования - осуществить социологический анализ сиротства как социального явления современного российского общества на материалах социологических исследований, проведенных в Республике Башкортостан, выявить динамику социального сиротства и определить пути решения данной проблемы.
7 Основные задачи:
раскрыть содержание понятия «социальное сиротство» и выявить причины появления данного социального явления;
показать основные существующие проблемы социальных сирот;
выявить влияние проводимых реформ и основных социальных факторов на положение детей-сирот;
определить основные пути решения проблемы социального сиротства.
Теоретическо-методологической основой диссертационного
исследования выступили работы классиков социологии, исследования современных ученых, посвященные проблемам социального порядка, отклоняющегося поведения и вопросам социальной политики. В данной диссертационной работе были использованы социокультурный и структурно-функциональный подходы к анализу феномена социального сиротства в современном российском обществе, а так же применялись основные положения теории аномии в интерпретации Э.Дюркгейма и Р.Мертона. В качестве элементов методологической базы в работе используются теория семейных структур, основы теории воспитательных систем и современные теории управления.
Законодательно-правовую базу составили законодательные акты, регулирующие положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также акты, регламентирующие работу государственных и муниципальных органов, имеющих отношение к социальной защите.
Эмпирическую базу исследования сформировали данные авторских социологических исследований различных слоев населения, целью которых являлось выявить отношение граждан Российской Федерации, на примере южной части Республики Башкортостан, к проблеме сиротства в современном обществе. Основными методами явились: метод анкетирования и интервьюирования; моделирования, при исследовании основных программ и направлений работы с детьми-сиротами, а так же неформализованное
8 наблюдение за детьми-сиротами и лицами, занимающимися воспитанием детей-сирот. Обработка и анализ массива эмпирических данных проводились с использованием вероятностно-статистического метода.
Кроме того, проводился экспертный опрос специалистов, занимающихся вопросами детства.
Полем исследования стал Юг Республики Башкортостан: города
Стерлитамак, Ишимбай, Салават и Стерлитамакский район. Исследование
проводилось методом квотной выборки. Объем выборки составил - 450
человек, 57% - женщины, 43% - мужчины. Исследование проводилось в период февраля 2006 года.
Экспертный опрос проводился среди воспитателей, психологов, социальных педагогов детских домов и домов ребенка, инспекторов по делам несовершеннолетних. Было опрошено - 110 специалистов.
Использовались также материалы официальной статистики Российской Федерации и Республики Башкортостан по предмету данного диссертационного исследования.
Научная новизна диссертации может быть выражена в следующих тезисах:
определены причины возникновения и роста количества социальных сирот в условиях современного российского общества, которые обусловлены социальной дезорганизацией семей и снижением материального потенциала, а так же рядом деградационных явлений в сфере нравственности;
выявлены основные пути и программы решения проблемы социального сиротства, их специфика и направленность в современных экономических и политических условиях развития российского общества, которые основаны на практическом и коррекционном подходе;
аргументированы положения о необходимости возвращения «воспитания» в учебные заведения, духовного и эстетического возрождения гуманистических ценностей, что будет способствовать снижению негативных последствий социального сиротства, а так же разработаны рекомендации по
9 решению проблемы социального сиротства в условиях трансформации современного общества;
раскрыт опыт патронатного воспитания на общефедеральном уровне и в Республике Башкортостан и обосновано положение о необходимости его поддержки и конструктивного использования в практике социальной реабилитации детей-сирот.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе разработки программ по сокращению количества социальных сирот.
Результаты диссертационного исследования способствуют углублению теоретических представлений о сиротстве как социальном явлении и его связи с системным кризисом современного российского общества.
Выводы, сделанные? в работе, могут также использоваться в практической деятельности педагогов и социальных работников, включенных в непосредственное воспитание детей-сирот.
Полученные в ходе диссертационной работы результаты найдут свое применение в преподавании отдельных разделов вузовских курсов социологии, регионоведения, муниципального управления и социальной работы.
Апробация диссертации. Основные идеи диссертации, концептуальные положения и результаты докладывались на Международной научно-практической конференции «Психология на службе мира» (Сочи, 2005), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правоприменительной деятельности: теория и практика» (Ульяновск, 2005), международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (Тюмень, 2005), II научно-практической конференции педагогов Стерлитамакского района «Поиск» (Стерлитамак, 2006 - диплом II степени), заочной электронной конференции «Исследования в области образования, молодежной политики и социальной политики в сфере образования» (Москва, 2006), IV международной научной конференции «Современные наукоемкие
10 технологии» (Египет, 2006), Всероссийском открытом конкурсе «Педагогические инновации - 2006» (Москва, 2006 - диплом I степени), республиканской научно-практической конференции «Социологическая наука и социологическое образование в Республике Башкортостан» (Уфа, 2006), региональной научно-практической конференции «Философская мысль и философское образование в Республике Башкортостан: история и современность» (Уфа, 2006).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и списка литературы в количестве 208 наименований. Общий объем диссертации - 142 страницы.
Сиротство, как социальное явление: виды и причины появления
Сиротство - социальное явление, обусловленное наличием в обществе детей, родители которых умерли, а также детей, оставшихся без попечения родителей вследствие лишения родительских прав, признание в установленном порядке родителей недееспособными, безвестно отсутствующими и т. д. Сюда также относят детей, родители которых не лишены родительских прав, но фактически не осуществляют какой-либо заботы о своих детях.
Сиротство в нашей стране уходит своими корнями глубоко в историю, оно связано с периодом формирования феодального государства. С тех пор государственные указы касались в основном, институциональной формы обустройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Считается, что первый воспитательный дом для «незаконнорожденных и всяких подкидных младенцев» был открыт в Новгороде в 1706 году при монастыре. В дальнейшем воспитательные дома возникли при других Православных монастырях и церквях. Содержались воспитательные дома на «доброхотные подаяния благодетелей».
По указу Петра Первого, изданному в 1715 году, было открыто около 10 воспитательных домов («сиротопитатель»). При приемниках Петра Первого они закрылись. Вновь появляются воспитательные дома при Екатерине Второй. Под патронажем императрицы существовали «воспитательные дома» и приюты, главное назначение которых было, укрыть на время детей от беды, а затем определить в «семью благонравного поведения».
Первого сентября 1763 года был издан Манифест об «Учреждении Московского Воспитательного дома». В его стены принимали младенцев, «не спрашивая приносящего», кто он таков и чьего младенца принес, требовалось только спросить, не знает ли он, крещен ли младенец и как его имя. Будучи в
Москве, Императрица обязательно посещала дом, оставляя там крупные суммы. В число жертвователей вошли виднейшие государственные деятели, сановники, иерархи русской Православной церкви.
Число детей в воспитательных домах быстро росло, а условия жизни ухудшались. Чрезвычайная скученность, недостаточность в питании, отсутствие ухода и медицинской помощи приводили к чрезвычайно высокой детской смертности. С конца 19 века активное участия в деятельности воспитательных домов стали принимать земства. При некоторых домах открывались школы, воспитанники обучались ремеслам для обеспечения их трудоустройства. Существовавшая сеть воспитательных домов не могли принять всех беспризорных детей.2
События Первой мировой войны и Гражданской войны привели к огромному числу беспризорных детей. В 1921 году их насчитывалось 4,5 миллиона человек. Для ликвидации массовой детской беспризорности потребовалось примерно 15 лет. Для решения проблемы детской беспризорности потребовалось значительные усилия со стороны государства и общества в целом.
В 1919 году издается декрет об утверждении Совета защитников детей. Председателем Совета был А.В. Луначарский. Совет занимался эвакуацией детей в «хлебные районы», организацией общественного питания, продовольственного и материального снабжения детей. К работе Совета привлекались органы ВЧК на местах. В 1920 по губерниям разослано постановление наркомата образования, в котором указывается на необходимость создания детской специальной милиции, на необходимость скорейшей организации бесплатного питания беспризорников, их лечение, организации приемников, поэтому что «должно заметить крайне вредно помещение детей в общие участки милиции».
В 1921 году при ВЦИКе образована Комиссия по улучшению жизни детей. Председателем был избран Дзержинский, в комиссию входили представители наркоматов Просвещения, здравоохранения, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, ВЦСПС, ВЧК.
Дзержинский так объяснял привлечение к работе комиссии. «Я думаю, что наш аппарат один из наиболее четко работающих. Его разветвления есть повсюду, с ним считаются. Его побаиваются. А между тем даже в таком деле, как спасение и снабжение детей, встречаются и халатность, и даже хищничество».1 Комиссия обратилась ко всему населению с призывом прийти на помощь детям. Средства на борьбу с беспризорностью составлялись из ассигнований государственного и местного бюджетов, общественных организаций и пожертвований. Основной формой работы с беспризорностью было определение детей и подростков в учреждения интернатного типа. Создавались приемно-распределительные пункты, задачей которых было оказание первой помощи беспризорным детям, подготовку их к вступлению в организованные коллективы и распределение по стационарным учреждениям. В приемно-распределительных пунктах дети находились под наблюдением педагогов и врачей до четырех месяцев. За это время их либо направляли в детские учреждения постоянного пребывания, либо трудоустраивали, либо возвращали родителям или родственников. Как указано, а Педагогической энциклопедии, в 1917 году в детских домах воспитывалось 30 тысяч детей, в 1919 году - 125 тысяч, в 1921-1922 году- 540 тысяч детей.
В 1921 году в вязи с чрезвычайным положением, вызванного засухой и массовым голодом, при наркомате образования создается ДЧК - Детская чрезвычайная комиссия, которая разрабатывает меры по борьбе с голодом, создание столовых, приемников, эвакуацией детей. В хлебные губернии вывезено 150 тысяч детей и примерно 100 тысяч детей прибыло неорганизованным порядком.
Тогда стал популярен плакат: «6000000 детей, не обслуженных школой -страшная угроза революции и стране. Помогите организовать труд беспризорников». Делом борьбы с беспризорностью занялась ЧК. В эти годы было создано общество «Друзья детей», которое занималось организацией лагерей, ночлежек, рабочих мастерских. Общество имело свои клубы, столовые, чайные, приюты. В его рядах трудилось около 1 800 тысяч членов.
Социальные проблемы детей-сирот в современном российском обществе
Сиротство как социальное явление существует столько же, столько человеческое общество, и является неотъемлемым элементом цивилизации. Тем не менее, наиболее актуальной данная проблема становится для стран, переживающих различные социальные трансформации. Известно, что сиротство - почти неизбежный спутник военных конфликтов, радикальных реформ и революций. Появляется и так называемое социальное сиротство, когда дети лишаются попечения родителей в силу нежелания или невозможности осуществлять последними родительские обязанности, в результате чего родители отказываются от ребенка или устраняются от его воспитания. В Библии, других литературных источниках древности имеются упоминания об отказах родителей от своих детей, о подкидышах, воспитывающихся в чужих семьях. Однако только с середины XX века социальное сиротство стало приобретать угрожающие масштабы, причем рост «отказничества» наблюдается во многих странах мира, в том числе и в развитых (Франция, Италия и др.). В Российской Федерации социальные сироты составляют абсолютное большинство детей, оставшихся без попечения родителей: 95%, причем в 60% случаев они были рождены матерями в возрасте от 16 до 19 лет.1
Проблема детей-сирот приобретает еще большую остроту и актуальность, так как число их не уменьшается, а непрерывно растет. В сегодняшнем обществе происходят сложные и неоднозначные процессы. Глобальные изменения, происходящие на мировой арене, позволили философам и культурологам назвать современную эпоху вторым «осевым временем». Известный философ Карл Ясперс, введший это понятие в научный оборот, подразумевал под ним эпоху резкого поворота в истории от мифологического сознания к научно-философскому осмыслению мира и места человека в нем, «одухотворение человеком смысла своего бытия».1 Сегодня термин Ясперса приобретает новый смысл. В развитии современной цивилизации ясно просматриваются две тенденции. С одной стороны, происходит религиозное и философское осознание человечеством смысла бытия, становление личностного сознания, осмысление мировым сообществом наличия глобальных общечеловеческих проблем, от стратегии, разрешения которых зависит дальнейшее существование современной цивилизации. На рубеже столетий к таким глобальным проблемам специалисты относят: угрозу мировой термоядерной войны, истощение природных ресурсов, загрязнение природной среды и др. С другой стороны, налицо явный кризис культуры, охвативший различные страны и слои общества и приведший к переоценке и перекомпоновке слагаемых духовно-смыслового ядра культуры, включая вековечные народные традиции; «крушение гуманизма», итогом которого стали разгул насилия, терроризма и обесценивание человеческой жизни; утверждение надындивидуальных форм культуры - от диктата группы до тоталитаризма; обострение проблем одиночества и взаимопонимания в обществе.
Политические и социально - экономические изменения, происходящие в последние десять лет в нашей стране, придали этим явлениям особую остроту. Особенностями России стали: обострение противоречий между жизненными установками поколений, различных слоев общества, резкое падение уровня жизни большинства населения, резкое и прогрессирующее ослабление этических мотиваций в обществе, чему в немалой степени способствует и «расцвет масс культуры», поддерживаемый средствами массовой информации. Проявлением общего духовного кризиса стал и кризис воспитания.
Важнейший круг проблем, не обошедших стороной детей оказавшихся без родительского попечения, связан, помимо прочего, не только с социальными, но и нравственными аспектами общественного бытия, с отношением самих людей к тем, кто нуждается в помощи. Понятие проблемы при этом мы отличаем от понятия задачи, задачи предполагают наличие определенного алгоритма их решения, тогда проблема возникает именно там, где не срабатывают.
Традиционно проблемы сиротства анализируются представителями, прежде всего, социологии семьи: М.Л. Аракеловой, ТА Гурко, М.Ф. Дементьевой, А.Н. Елизаровым, Г.Г. Силласте, Г.И. Осадчей, Е.Р. Смирновой В.В. Ворсовой, А.Р. Барашковой, Е.М. Рыбинской, Л.В. Кузнецовой, М.И. Несмеяновой, СЮ. Барсуковой, СВ. Кочетковой, О.Г. Исуповой и др. Вместе с тем, следует заметить, что проблема сиротства нечасто анализируется специально в институциональном аспекте, а сами дети-сироты обычно не рассматриваются в качестве особой социальной группы, объекта социальной политики, социальной защиты и социальной работы. Учитывая данное обстоятельство, можно говорить о рассмотрении проблем сиротства в настоящее время через анализ таких классических социологических категорий, как «социальная система», «социальный порядок», «социальный институт».
С точки зрения структурного функционализма, социальная система - это система, образуемая состояниями и процессами социального взаимодействия между действующими субъектами.
В исследованиях Т. Парсонса социальная система определяется как состоящая из двух и более социальных деталей, находящихся в ситуации более или менее стабильного взаимодействия в пределах ограниченной среды, действующих на основе общепринятых норм и ценностей. По Т. Парсонсу, структуру социальных систем можно анализировать, применяя четыре типа независимых переменных: ценности, нормы, коллективы, роли. Чтобы достичь стабильной: институализации, коллективы и роли должны руководствоваться конкретными ценностями И нормами, а сами ценности и нормы коллективами и ролями.
По нашему мнению, наиболее серьезный анализ социально-институционального содержания феномена сиротства и общественных функций социальной защиты детей-сирот можно осуществить в контексте рассмотрения проблем социального порядка и социальной дезорганизации.
Социальные факторы и реформы, обуславливающие влияние на положение детей-сирот
Для детального рассмотрения реформ касающихся детей-сирот обратимся к освещению основных направлений реформирования законодательства РФ и РБ в сфере защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Проблема беспризорности и социального сиротства на фоне постоянно снижающегося в целом по стране уровня рождаемости приобрела в Российской Федерации угрожающие масштабы и была обозначена среди первоочередных задач общефедерального уровня. Снижение уровня жизни населения, локальные конфликты и связанные с ними интенсивные миграционные процессы, деградация системы учреждений социальной защиты, начального и среднего образования, хроническое недофинансирование социальной сферы на протяжении целого ряда лет не могли пройти бесследно для российского общества. Однако реальные масштабы проблемы сиротства и беспризорности превзошли даже некоторые пессимистические оценки, в то время как реальные результаты предпринимаемых как на федеральном, так и на региональном уровне усилий можно охарактеризовать как более чем скромные.
Среди факторов, которые оказывают существенное негативное воздействие на сложившуюся ситуацию и подрывают усилия, предпринимаемые государством и обществом для разрешения указанной проблемы, необходимо указать следующие:
1. Вопросы "воспитания, образования, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты (включая социальное обеспечение)" отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пп. "е" и "ж" п.1 ст.72 Конституции РФ и пп. "д" и "е" п.1 ст.2 Федеративного Договора "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации").1
Такой подход в принципе отвечает мировой практике распределения властных полномочий в федеративных государствах. Однако, в российском контексте это означает, что федеральная власть, в силу ограниченности своих полномочий, не в состоянии выработать соответствующие политические и правовые меры, которые бы обеспечивали комплексное решение проблемы безнадзорности и сиротства. С другой стороны, отсутствие эффективных механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами, а также на межрегиональном уровне, вкупе с низким уровнем правового обеспечения решений региональных органов власти привели к тому, что в сфере борьбы с безнадзорностью и сиротством отсутствует целостная скоординированная политика на региональном и федеральном уровне, а многие региональные инициативы оказываются нежизнеспособными и дают скорее негативный, чем позитивный эффект.
2. В соответствии со ст. 34 Гражданского кодекса РФ функции органов опеки и попечительства возложены на органы местного самоуправления.2
Такой подход является общепринятым, поскольку считается, что органы местного самоуправления находятся "ближе всего" к рядовым гражданам и способны наиболее оперативно и эффективно разрешать задачи такого уровня. Однако именно органы местного самоуправления в силу объективно присущей им консервативности подходов и инерционности мышления труднее всего поддаются реформированию. Подавляющее большинство органов местного самоуправления все еще несут на себе отпечаток советской системы, для которой были характерны следующие черты:
-"самоуправление" носило в значительной степени номинальный характер;
-властные функции были жестко централизованными, проявление инициативы не поощрялось;
-местные бюджеты формировались в значительной мере за счет дотаций, получаемых из центра.
В сложившейся ситуации органы местного самоуправления оказались неготовыми принимать на себя больший объем полномочий и ответственности, чем санкционирование лишения родителей их родительских прав с последующей передачей детей (и связанной с ними ответственности) в систему государственных воспитательных учреждений.
3. Еще одним фактором, крайне негативно влияющим на положение, складывающееся относительно борьбы с безнадзорностью и сиротством, является традиционная низкая культура взаимодействия между различными ведомствами практически на всех уровнях. Среди ведомств, так или иначе принимающих участие в реализации государственной политики в указанной сфере, следует отметить Министерство образования РФ (в чьем ведении находятся детские дома интернатного типа, на которые приходится большая часть устроенных детей), Министерство труда и социального развития РФ (в чьем ведении находятся приюты и специализированные учреждения для детей с психическими и физическими отклонениями), Министерство здравоохранения РФ (в чьем ведении находятся дома ребенка). Взаимодействие между указанными ведомствами организовано крайне плохо, и проведение единой комплексной государственной политики представляется неразрешимой задачей. Вызывает также некоторые опасения усиливающаяся тенденция вмешательства в эту сферу таких специфических органов, как Министерство внутренних дел РФ и Министерство обороны РФ. Причем тревогу вызывает не столько принципиальная возможность создания специализированных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой правовой базы и четкой концепции места и роли таких учреждений в системе этих ведомств, системы контроля за их деятельностью, процедур отбора воспитанников и определения их дальнейшей судьбы.
