Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования функционирования системы социальной защиты населения в условиях общества переходного периода 17
1.1. Понятие социальной защиты населения 17
1.2. Регион как территориальная основа организации социальной защиты населения
1.3.Социально-экономическое развитие региона - необходимое условие социальной защиты граждан 50
Глава II. Особенности региональной системы социальной защиты населения в контексте необходимости ее реформирования 76
2.1. Региональные особенности системы социальной защиты населения 76
2.2. Показатели эффективности социальной защиты населения в условиях конкретного региона 89
2.3. Пути совершенствования региональной системы социальной защиты населения
Заключение 135
Литература 140
Приложения 150
- Понятие социальной защиты населения
- Регион как территориальная основа организации социальной защиты населения
- Региональные особенности системы социальной защиты населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения эффективности социальной защиты населения и разработки ее региональной модели как составного элемента единой социальной политики российского государства.
С конца 80-х - начала 90-х гг. XX в. осуществляется переход нашей страны к созданию рыночных отношений. Этот процесс затянулся на долгие годы, хотя некоторые этапы были форсированными (например, приватизация и либерализация цен). За последние 10-15 лет в России произошли коренные изменения, коснувшиеся почти каждого из ее граждан. Переход экономики страны к рыночным отношениям не сопровождался усилением внимания к социальным последствиям такого перехода. Именно игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к значительному падению реальных доходов населения, резкому имущественному расслоению общества.
Уже в середине 90-х гг. XX в. кризис существующей системы социальной защиты населения был признан одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации.1 В национальных интересах России -исключить бедность как социальное явление из жизни российского общества. Однако попытки решить проблему бедности за счет введения фиксированных доплат к пенсиям и зарплатам без учета доходов семьи не привели к желаемому результату. В серьезном реформировании нуждается вся социальная сфера и, прежде всего, социальная защита населения.
Недостаток существующих институтов социальной защиты населения в том, что ими объективно порождается иждивенчество. Государство как основной институт власти не смогло создать условий (экономических,
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.12.97, №1300 // «Российская газета» от 26.12.97.
правовых, организационных) для повышения ответственности самих граждан за собственное материальное благополучие. В массовом сознании господствует убеждение, что государству принадлежит вся полнота власти, что в его компетенцию входят все аспекты жизни страны, что оно распоряжается всеми общественными институтами. Государство, взвалившее на себя огромное бремя социальных и экономических функций, не в состоянии справиться с вытекающими из этого задачами. Между тем, без развитых институтов гражданского общества социальная защита населения не может быть эффективной. Об этом свидетельствует и международный опыт.2
Меняется соотношение централизованного государственного управления и самоорганизации в пользу самоорганизации как тенденции. На это влияют объективные минусы унитарного управления из единого центра в условиях такого масштабного по территории государства как Российская Федерация. Вся палитра особенностей возрастно-полового состава населения региона, его территориальной структуры, воздействие социально-экономических, этнических, экологических и других факторов более полно отражается при активизации субъектов социальной защиты регионального уровня. Необходимо также подчеркнуть, что значительную роль в непосредственном обеспечении социальной защиты населения призваны играть органы местного самоуправления. Поэтому логика развития Российской Федерации как социального государства подразумевает дальнейший отказ от жесткой централизации в вопросах оперативного управления. Общефедеральная система сводится к формированию правовых основ, осуществлению необходимого контроля, а в вопросах совершенствования социальной защиты населения на первый план выходят её региональные подсистемы.
2 Антология социальной работы. - М.: Сварогь+НВФ СПТ, 1994.- Т.1; 1995.-T2; 1995.- T.3.
В этой связи вопросы взаимодействия региональных и муниципальных подсистем социальной защиты населения с учетом конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления нуждаются в строгом научном обосновании.
Степень разработанности проблемы. Вопросы функционирования социальной защиты населения как системы в нашей стране, в основном, находили свое отражение в плоскости практической реализации. Недостаточно уделялось внимание теоретическому осмыслению и анализу причин необходимости и возможных путей совершенствования системы.
В Российской Империи начала XX века система социальной защиты только начинала формироваться, в основном, она распространялась на отдельные категории населения и носила ярко выраженный социально дифференцированный характер. Например, на 01 января 1912 г. минимальная пенсия чиновника согласно действию «Пенсионного устава» 1827 года составляла 300 рублей в год, максимальная - 12 тысяч рублей. Максимальная пенсия инвалидов-солдат в соответствии с «Правилами о мерах призрения нижних чинов и их семейств», принятыми в 1885 году, составляла 36 рублей в год.3 Поэтому объективно вопросы развития социальной защиты во многом поглощались или рассматривались в контексте идеологической борьбы и находили свое отражение не в научных, а в публицистических работах.
Для большинства научных трудов советского периода по рассматриваемой тематике практически с самого начала была характерной замена понятия «социальная защита» на термин «социальное обеспечение».4 При всей терминологической близости понятий существует значительная разница между ними, которая в конечном итоге определяет различия в практической деятельности. Социальная защита всегда исходит из признания существования различных постоянно действующих негативных факторов,
3 Свод законов Российской Империи. - СПБ. 1915.-Т. 13.
4 См. Ксенофонтов И.К. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. - М., 1925.
которые формируют критические ситуации для целых социальных групп и слоев населения. Цель социальной защиты варьируется от минимизации негативного воздействия данных факторов до частичного или полного их устранения. В ряде случаев такие факторы изначально рассматриваются как неизбежность, например, минимальная безработица это не только социальная проблема, но действенный рычаг конкуренции на рынке труда.
Социальное обеспечение не имеет такого конфликтного предопределения, а исходит из необходимости общественной, государственной поддержки тех групп населения, которые по каким-либо причинам нуждаются в этом. При этом социальное обеспечение не направлено на устранение негативного влияния каких-либо факторов, поскольку декларируется их отсутствие в практике общественной жизни. Именно поэтому проблемы безработицы, недостаточного пенсионного обеспечения и ряд аналогичных аспектов рассматривались советскими авторами в контексте критики буржуазного государства. Акцентировано выделялись преимущества советской социалистической системы.5
Для работ данного периода также характерна прикладная направленность, в какой-то степени наблюдается постоянное сужение тем. Главным обстоятельством, на наш взгляд, которое определяло такое положение дел, являлось идеологическое обоснование отсутствия острых, протяженных и массовых социальных конфликтов в условиях развитого социализма. Ведь если нет массовой безработицы, то и нет необходимости формирования специальных служб, а научный анализ данного явления можно осуществлять только применительно к опыту зарубежных стран. В этих условиях изучение достаточно значимых вопросов организации и
См. Левшин А.В. Социальное обеспечение в социалистических странах и необеспеченность престарелых и нетрудоспособных при капитализме // Социальное обеспечение за рубежом. - М., 1964; Сазонов B.C., Фогель Я.М. Создание советской системы пенсионного обеспечения // 50 лет советского социального обеспечения. - М., 1968; Болгов В. Внерабочее время и уровень жизни трудящихся. - Новосибирск, 1964; Гордон Л.А., Клопов Э.В. Человек после работы. Социальные проблемы быта и внерабочего времени. - М., 1972; Иванкина Т.В., Чернышева Е.Ф. Государственная помощь семьям, имеющим детей. - М, 1985.
функционирования системы социального обеспечения применительно к нашей стране ограничивалось определенной тематикой.
В основном, освещение в научной литературе того времени получили вопросы охраны труда, государственного социального страхования и пенсионного обеспечения трудящихся, охраны институтов материнства и детства. Палитра тем была весьма многообразной. Положения ряда работ ограничивались одной специфической предметной областью, например, монографическое исследование Г.Г. Шайдурова и А.С. Драбинского «Охрана труда и техника безопасности на предприятиях книжной торговли».6 Наряду с такими работами выпускались междисциплинарные научные издания, где комплексно рассматривались проблемы практического осуществления тех или иных форм социальной работы. В числе авторов последних можно назвать Батыгина К.С., Кузнецова A.M.., Абрамову А.А. и др.
Проблемы социальной защиты населения достаточно широко стали рассматриваться и обсуждаться в отечественных научных кругах в середине 1980-х гг. Интерес к теме усилился в связи с распадом Советского Союза и началом широких рыночных преобразований. Те социальные процессы, которые сопутствовали этому, нашли свое отражение в работах Ракитского Б.В., Ромашева О.Е., Антипьева А.Г., Щербакова В.И., Римашевской Н.М., Заславской Т.И. и других авторов.8
Причем социальная защита определялась, в основном, как система гарантий со стороны государства по реализации основных социальных, экономических и политических прав и свобод человека для обеспечения достойного уровня жизни.
6 См. Шайдуров Г.Г., Драбинский А.С.Охрана труда и техника безопасности на предприятиях книжной
торговли. - М., 1976.
7 Батыгин К.С. Администрация и социальное страхование. - М., 1982; Батыгин К.С., Симоненко Г.С.
Пособия по государственному социальному страхованию. -М., 1977; Абрамова А.А. Труд женщин. - М.,
1982; Кузнецов A.M., Аксенов А.А. Охрана труда и основы законодательства о труде. - М., 1977.
8 Ракитский Б.В. Стратегия благосостояния.-М.: Молодая гвардия, 1983.; Римашевская Н.М. Народное
благосостояние. Тенденции и перспективы.-М.: Наука, 1993. Кузьмин С. Активная политика социальной
защиты трудящихся// Экономист. -1992, .№9; Ромашев О. Социальная защита трудящихся// Социос. - 1992,
Ракитский Б.В. впервые в отечественной научной литературе при определении содержания понятия «социальная защита» указывает на наличие факторов риска и необходимостью защиты субъектов общества от действия этих факторов.
В современной России научный интерес к вопросам социальной защиты населения в условиях проведения рыночных реформ проявился первоначально в сфере экономики. В работах, вышедших в данный период, их авторы рассматривают подходы к управлению социальной защитой населения в условиях перехода экономики страны к рыночным отношениям, анализируют региональные особенности социальной защиты населения и др.
В рамках становления современной социальной защиты населения основное внимание исследователей первоначально уделялось системе информационной поддержки социальной работы, систематизации знаний относительно общественной практики и научной мысли, ее обеспечивающей.
Заметный вклад в развитие теоретического осмысления системы социальной защиты населения внесли Холостова Е.И., Гуслякова Л.Г., Жуков В.И. , Григорьев СИ., Панов А. М., Попов В.Г., Топчий Л.В., Шеляг Т.В. и другие.9 В их исследованиях рассматриваются различные аспекты функционирования системы социальной защиты населения; их роль в определении социально-экономического положения населения субъектов Российской Федерации.
№11; Антипьев А. Проблемы социальной защищенности населения при переходе к рынку // Социально-политические науки. - 1991г.
9 Антология социальной работы. - М.: Сварогь+НВФ СПТ, 1994. - Т.1; 1995. - T.2; 1995. - Т.З; Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России. - М.: Институт социальной работы, 1995; Гуслякова Л.Г., Холостова Е.И. Основы теории социальной работы. - М.: Институт социальной работы, 1997; Теория социальной работы / Под. Ред. Холостовой Е.И. - М.: Юристь, 1998; Теория и методика социальной работы / Под ред. Панова A.M., Холостовой Е.И. - М.: Институт социальной работы, 1998; Попов В.Г., Холостова Е.Н. Социальная политика и социальная работа. - М.: Социально- технологический институт, 1998; Социальная политика: парадигмы и приоритеты / Под общ. ред. Жукова В.И. - М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2000; Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы / Под общ. ред. Акимова А.К., Волгина Н.А, - М.: Молодая гвардия, 1996; Социальная работа с пожилыми / Под ред. Демидовой Т.Е. - М.: Институт социальной работы, 1998; Володин H. Социальная защита в регионе // Человек и труд. - 1997. - №3.
Исследования, посвященные прикладным вопросам социальной защиты населения, в основном, сводились к анализу сложившейся практики оказания социальной помощи, ее формам и методам.
Развитие региональных систем социальной защиты населения
рассматривалось, в основном, с точки зрения практической работы.
Становлению региональных систем социальной защиты населения не
уделялось достаточно внимания, а именно: слабо исследованы вопросы
взаимодействия, взаимозависимости и взаимообусловленности
региональных и муниципальных составляющих системы социальной защиты населения; вопросы оптимизации управления региональными и муниципальными системами социальной защиты населения; определения эффективности работы органов социальной защиты.
Цель диссертационной работы состоит в выявлении региональных особенностей системы социальной защиты населения (на примере Республики Бурятия) в условиях общества переходного периода. Отсюда вытекает прикладной аспект исследования, состоящий в обосновании необходимости внедрения новой модели региональной системы социальной защиты населения.
Эта цель достигается решением следующих задач:
Анализ сущности социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономике.
Выявление региональных особенностей социально-экономического развития в i переходный период как основы формирования и функционирования региональной системы социальной защиты населения.
Определение критериев эффективности социальной защиты населения как важных компонентов внедрения новой региональной модели.
Выработка путей повышения эффективности социальной защиты населения на региональном уровне.
5. Обоснование необходимости новой модели региональной системы социальной защиты населения.
Объектом исследования выделяется система социальной защиты населения в условиях радикальных общественных трансформаций.
Предмет исследования составили региональные особенности функционирования системы социальной защиты населения и возможности повышения ее эффективности в переходный период.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют общефилософские принципы анализа социальных явлений, системный, комплексный подходы к решению проблемы, а также основополагающие идеи отечественных и зарубежных авторов в области социологии, общей теории управления и теории систем как методологии управления.
В качестве теоретической базы исследования выступают положения и идеи А.А. Богданова о природе организационных связей и механизмов, обеспечивающих формирование и регулирование социальных процессов,10 теория познания социальных явлений Э. Дюркгейма,11 теория социальных изменений и социального становления П. Штомпки.12
При проведении исследования автор исходил из понимания становления как процесса формирования, перехода возможности в действительность в процессе развития.13 При этом автор принимал во внимание мысль Гегеля о том, что «становление есть неустойчивое беспокойство, которое оседает, переходя в некоторый спокойный результат».14
10 Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. В 2-х кн. Кн.1. М.: Экономика, 1989.
11 Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, назначение / Пер. с фр. - М.: Канон, 1995.
12 Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. Под Ред. В.А. Ядова - М.: Аспект Пресс,
1996.
13 Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л.Ф. Ильичев, П.Н, Федосеев, СМ. Ковалев,
В.Г. Панов - М.: Сов. Энциклопедия, 1983. - С. 652.
14 Гегель Г.Ф. Наука логики. В 3-х томах. Т.1. - М.: Мысль, 1970. - С. 167.
Исследование базируется на принципах системности, структурно-функционального анализа, положений теории организации и управления, анализа статистических данных, интерпретации социологических исследований.
Эмпирической базой исследования являются результаты
^t социологических исследований и статистические данные:
Статистические данные Федеральной службы государственной статистики и Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Бурятия.
Социологическое исследование "Оптимизация управления социальной защиты населения на региональном уровне" (сентябрь-октябрь 2003 года). Опрошено 145 экспертов. Индекс исследования - ОСЗ - 03.
3. Социологическое исследование "Эффективность деятельности
(\ системы социальной защиты населения" (январь 2004 года - февраль 2004
\7 года). Опрошено 841 человек, проживающий в Республике Бурятия. Индекс
исследования — ЭСЗ — 04.
В данных исследованиях автор принимал непосредственное участие.
Автором, с целью вторичного анализа, использованы материалы социологических исследований:
4. "Мониторинг уровня жизни населения Республики Бурятия в 2000 -
2003 годах" Центра социологических исследований Бурятского
государственного университета. Индекс - УЖ - 00/03;
&
6. Данные социологических исследований, проведенных Госкомитетом Республики Бурятия по делам молодежи, туризму, физической культуре и спорту совместно с Научно-исследовательским центром при Институте молодежи (г. Москва) в ноябре - декабре 1999 г.
Нормативно-правовой базой исследования выступили Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Бурятия, федеральные законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законы,
принятые Народным Хуралом Республики Бурятия, указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства Российской
Федерации, правовые акты Президента и Правительства Республики Бурятия
в области социальной защиты населения. В работе также был использован
і личный опыт автора в сфере социальной защиты населения - более 10 лет,
начиная с момента формирования органов социальной защиты населения.
Гипотезы исследования. Во-первых, автор предполагает, что становление и функционирование механизма социальной защиты населения переносит основную практическую деятельность на уровень регионов.
Во-вторых, определяющими исходными условиями формирования региональной системы социальной защиты населения выступают факторы неравномерности социально-экономического развития регионов РФ. Данное обстоятельство непосредственно определяет масштаб, количественный объем и качественное содержание социальных проблем, выступающих практическим основанием проведения социальной защиты в условиях конкретного региона.
В-третьих, в современных условиях необходимо изменить модель региональной системы социальной защиты населения. Автор предполагает, что с внедрением принципа вертикальности управления учреждениями социального обслуживания, четким разграничением полномочий между федеральными, региональными органами исполнительной власти и муниципальными органами удастся более эффективно осуществлять социальную защиту населения с максимальным охватом всех потенциальных групп в условиях конкретного региона.
В-четвертых, при всей важности внешних факторов развития, населения необходимо обеспечить и стимулировать внутренние возможности повышения эффективности региональной системы социальной защиты
В соответствии с выделенными гипотезами определяются положения, выносимые на защиту.
Во-первых, в диссертации определяется как базисное основание функционирования системы социальной защиты ее региональная территориальная организация;
Во-вторых, обосновывается прямая зависимость состояния социальной защиты населения от уровня социально-экономического развития как всего государства, так и его отдельного региона;
В-третьих, на примере Республики Бурятия определяются региональные особенности функционирования системы социальной защиты населения;
В-четвертых, устанавливается и обосновывается комплекс критериев эффективности социальной защиты населения в условиях конкретного региона;
В-пятых, выявляются пути повышения эффективности региональной системы социальной защиты населения.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключается в следующем:
Диссертация является одной из немногих работ, в которых исследована проблема особенности государственной региональной системы социальной защиты населения. На основе анализа современного состояния и тенденций развития социальной защиты населения предложена новая модель функционирования её региональной системы, которая предполагает создание единого комплекса социальной защиты населения в субъекте Российской Федерации.
Обоснована структура и предложена модель управления единой региональной системой социальной защиты населения как основы государственной системы социальной защиты населения. Основной характеристикой модели является подотчетность и подведомственность
органов и учреждений социальной защиты населения на территории муниципального образования региональному уполномоченному органу исполнительной власти, в данном случае Министерству труда и социального развития Республики Бурятия. Основанием для разработки модели послужило принятие федеральных законов, предусматривающих разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в РФ, а именно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Определены критерии эффективности работы органов труда и социального развития, что позволяет рассчитывать эффективность работы органов труда и социального развития с учетом не только степени возможного увеличения числа малообеспеченных граждан, получивших помощь в результате работы органов социальной защиты населения, но и финансового обеспечения социальной защиты в расчетный период.
3. Уточнен понятийный аппарат. Обосновано содержание и значение ряда базовых понятий: «социальное обеспечение» и «социальная защита». Здесь необходимо отметить, что понятия достаточно близко расположены друг от друга. При этом оба понятия включают в свое структурное содержание такие категории как «социальная поддержка» и «социальная помощь». Социальная поддержка подразумевает разовое, несистематическое
оказание помощи гражданам с низкими доходами. Может выражаться в денежной или натуральной форме (одежда, продукты и т.п.), а также в виде услуг или льгот и преимуществ разового характера с целью выведения человека из трудной жизненной ситуации. Социальная поддержка является элементом, структурной составляющей социальной помощи, которая, в свою очередь, бывает двух видов: в виде социальных услуг и в виде оказания материальной помощи (денежной, вещевой, продуктовой), которая оказывается на протяжении определенного отрезка времени, либо постоянно. Также близость понятий определяется тем, что и система социального обеспечения, и система социальной защиты населения включают в себя сеть стационарных учреждений, медико-социальную экспертизу, службу занятости, пенсионное обеспечение, службу по вопросам условий и охраны труда.
4. Определены критерии эффективности работы органов труда и социального развития, что позволяет рассчитывать эффективность работы органов труда и социального развития с учетом возможного увеличения числа малообеспеченных граждан, получающих помощь в результате работы органов социальной защиты населения.
Практическая значимость работы заключается в том, что полученные при разработке модели государственной региональной системы социальной защиты населения результаты могут быть использованы:
структурами государственных органов власти для разработки нормативно-правовых актов в области социальной защиты населения;
региональными и муниципальными органами исполнительной власти для совершенствования существующих структур социальной защиты и организации их практической деятельности по социальной защите населения;
региональными и муниципальными органами социальной защиты населения для определения эффективности своей работы;
- ВУЗами для разработки спецкурсов, проведения практических занятий и семинаров в процессе подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, специалистов по социальной работе.
/ Апробация работы. Работа обсуждена на заседаниях кафедры философии и кафедры теории социальной работы Бурятского государственного университета и рекомендована к защите. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании,
нашли свое отражение в научных публикациях автора, а также в докладах на научных конференциях: «Проблемы детства в Бурятии: состояние и перспективы» (Улан-Удэ, июнь 1996 г.); «L'evolution des fonctions publigues» (Брюссель, октябрь 2000 г.); «Социальное развитие и социальная защита семьи, женщин и детей» (Улан-Удэ, август 2002 г.); «Социальная работа для пожилых людей: профессионализм, партнерство, ответственность» (Саратов, ноябрь 2002 г.).
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие социальной защиты населения
Для любого общества характерно наличие социально уязвимых групп населения, что обуславливается целым комплексом различных факторов. Можно выделить воздействие возрастно-половых состояний, периоды детства, старости, беременности и ухода за новорожденными сами по себе ограничивают во многом социальную активность человека. Как постоянный фактор фигурируют социальные последствия различных катастроф и природных катаклизмов. В то же время необходимость социальной защиты в основном определяется факторами социально-экономического порядка. Социально-экономическая дифференциация общества может быть в значительной степени усилена через политическую систему, построенную на дискриминационных началах по национальному, религиозному или другому признаку. Масштабные социальные конфликты с насильственной природой, например, войны, всегда в своих последствиях имеют рост численности инвалидов, детей-сирот и беспризорных детей, вдов, беженцев и прочих социально уязвимых категорий15.
Потребность в массовой социальной защите населения существовала практически в любом обществе, однако осознание ее необходимости не только как морального долга человека, но и как одной из постоянных функций государства проявилось относительно недавно. В отношении большинства аспектов социальной защиты восприятие их необходимости начиналось с признания проблемы как таковой. При этом выделение взаимозависимостей, сложных структурных построений осуществляется через какой-то промежуток времени.
Игнорирование потребностей населения в социальной защите помимо прочего обуславливает социальную неустойчивость общества и государства, постоянный рост и обострение конфликтов и противоречий. В этой связи история нашей страны в начале XX века наглядная тому иллюстрация.
Современное общество, построенное на основах рыночной экономики, даже в наиболее развитых странах сталкивается с необходимостью социальной защиты инвалидов, неполных семей, пожилого населения, беженцев, безработных и других групп, нуждающихся во внешней поддержке. Формирование таких групп определяется объективными закономерностями, поэтому они присутствуют постоянно в социальной структуре общества. Соответственно в кризисные периоды численность таких групп увеличивается, уровень их социальной незащищенности растет. Постоянное ускорение динамики развития рыночной экономики приводит к необходимости распространения отдельных аспектов социальной защиты на такие группы населения, которые ранее не соотносились с самим понятием «социальная защита». Подчас сам процесс имеет сложную и неоднозначную структуру и может проявиться в самом, казалось бы, неожиданном месте.
Например, уровень жизни населения стран Скандинавского полуострова устойчиво повышался практически на всем протяжении XX века, также устойчиво росла заработная плата, которая сегодня является одной из самых высоких в мире. Рост социального благоденствия подкрепляется системой высоких налогов, непосредственно распределяемых в социальную сферу. На этом фоне усиливается с 1970-х гг. процесс глобализации мировой экономики, происходит перемещение ряда «старых» и «новых» промышленных производств в страны Азии, Латинской Америки, рабочая сила которых при сохранении значительно более низкой заработной платы приобрела минимально необходимую квалификацию. Вследствие этого в 1980-е гг. в Швеции, Дании, в меньшей степени в Норвегии и Финляндии, возросла безработица (на 2-4 %), причем среди мужчин, женская занятость, наоборот, повысилась, в основном, за счет развития сферы услуг. В результате такой трансформации рынка труда изменилась и система социальной защиты населения в сфере семьи. Наиболее наглядно данные изменения проявились в Швеции, где отпуск после рождения ребенка распространяется теперь и на отцов (супруги самостоятельно решают, кто воспользуется данным правом). Кроме этого, родителям предоставляется право на оплачиваемый «родительский отпуск», которым можно воспользоваться в любое время до достижения ребенком возраста 14 лет (уровень оплаты составляет до 80 % от последнего заработка).16
Необходимость оперативного реагирования на изменяющиеся внешние условия является основой формирования и проведения социальной политики современного государства. Государственная социальная политика направлена на развитие социальной сферы, на регулирование социальных отношений и позитивное изменение социального статуса людей. При этом в наиболее общем плане социальную защиту населения следует рассматривать как обязательную часть, структурную составляющую государственной социальной политики, как деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач социальной политики.
Регион как территориальная основа организации социальной защиты населения
Формирование и функционирование новой системы социальной защиты населения, как правило, осуществляется на определенном фундаменте. Одним из главных оснований выступает территориальная структура данной системы. Значение территориального структурирования трудно переоценить, если принять во внимание масштаб нашей страны и многообразие дифференцирующих территориальных факторов. На наш взгляд, территориальной основой организации социальной защиты населения должен выступать регион. Поскольку альтернативная конструкция по типу «коммун» (локальных населенных пунктов) приведет к излишнему усложнению методологии, внесет ряд сложностей в непосредственную деятельность по обеспечению мер социальной защиты, хотя это не означает, что муниципальная система не может вырабатывать свои подходы к осуществлению таких действий.
Актуализация проблем регионального развития, в том числе и в области социальной защиты населения, связана, во-первых, с построением в 90-х гг. XX в. новой модели федеративного устройства России. Во-вторых, с повышением ответственности региональных органов управления за уровень социально-экономического развития территории, так как развитие России на основе рыночной экономики предоставляет регионам больше свободы по управлению собственными экономиками, регулированию жизнедеятельности региональных социумов. В-третьих, с тем, что решение многих острых социальных проблем стало теперь делом самих регионов.
В тоже время, несмотря на научную значимость региональной проблематики, к сожалению, понятие «регион» в современной отечественной литературе не имеет однозначного толкования. Разными исследователями оно трактуется по-разному.
Одним из первых исследователей регионального развития в отечественной науке стал Н.Н. Некрасов. Он выделил на территории страны макрорегионы, или зоны (Урал, Поволжье, Сибирь, Дальний Восток и др.), в состав которых входят регионы. Под регионом им понималась «крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой».31 Основной критерий выделения региона -«общность народнохозяйственных задач». Она основывается на «совокупности используемых или намечаемых к эксплуатации природных богатств, исторически сложившейся структуре хозяйственной деятельности или плановой структуре экономического развития».32 В.М. Руггайзер в своей работе «Региональные особенности общественного воспроизводства» выделял как регион союзную республику. А.А. Анохин в книге «Региональные проблемы социального развития» к регионам относил союзные республики, области, края, автономии. Р.И. Шнипер в монографии «Регион: экономические методы управления» наряду с республиками, автономиями, областями включал в понятие «регион» также районы, города.33
В 70-е годы XX в. сформировался социально-экономический подход к определению региона. Е.В. Горшенина в своем труде «Социально-экономическое состояние региона» отмечала, что «существует два подхода к понятию «регион»: «регион как сугубо экономическая система и регион как социально-экономическая система».34 Регион в рамках второго подхода выступает как социально-экономический комплекс, основные звенья которого (материальное производство и социальная сфера) сбалансированы.
Региональные особенности системы социальной защиты населения
Для оценки особенностей функционирования, а также возможностей повышения эффективности региональной системы социальной защиты населения следует остановиться на содержании самого понятия «система». В большинстве существующих определений понятия «система» выделяются три ключевых компонента: наличие составных частей, их взаимосвязь и единство (целостность). «Система (греч. systema - составленное из частей, соединенное) - совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство».
Основанием для формирования системы социальной защиты населения выступает постоянное и устойчивое проявление неоднородности социума, наличие в его структуре таких групп населения, которые по тем или иным причинам не могут самостоятельно реализовать определенные свои права. В советской действительности выделялась система социального обеспечения. Сущность данной системы заключалась в полностью государственном механизме определения и предоставления многочисленных видов социальной поддержки от пенсионного обслуживания до коммунально-бытовых услуг, от пособий семьям с несовершеннолетними детьми до врачебно-трудовой экспертизы.
В 1990-х годах сменилось не только название самой системы социального обеспечения населения, сменились и ключевые понятия. Время потребовало не столько социального обеспечения, сколько социальной защиты населения. Появились новые принципы в социальной политике, создана организация системной помощи, что обусловлено экономическим кризисом и возникшими в связи с этим социальными проблемами. Стихийные процессы кризисного развития и процессы, связанные со стабилизацией социально-экономической ситуации, выдвинули задачи защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев населения в современном обществе, приоритетные группы населения, которым, в первую очередь, необходима всесторонняя поддержка.64
Всё это потребовало структурной перестройки: в 1991 году Министерство социального обеспечения РФ переименовано в Министерство социальной защиты населения РФ, в 1996 в результате слияния Министерства труда РФ и Министерства социальной защиты населения РФ образовано Министерство труда и социального развития РФ.
До 2000 года в субъектах Российской Федерации действовала одна общая модель управления, основы которой сложились еще в сфере социального обеспечения бывшего СССР.
Она характеризовалась сложившимся в предыдущие десятилетия разделением полномочий, при котором назначение и выплата пенсий и пособий, социальное обслуживание, предоставление льгот и другие государственные функции выполнялись органами социального обеспечения (социальной защиты) населения, входящими в систему органов местного самоуправления, без какой-либо специальной передачи им соответствующих полномочий.
После передачи функций пенсионного обеспечения (назначение, начисление, перерасчет и выплата пенсии) Пенсионному фонду Российской Федерации возникло несколько моделей управления.
Первая модель управления состоит в том, что из состава органов социальной защиты населения выделена пенсионная служба (областные и районные, городские отделения пенсионного обеспечения). А назначение и выплата пособий и компенсаций, социальное обслуживание, предоставление льгот и другие государственные функции продолжают выполняться органами социальной защиты населения, входящими в систему органов местного самоуправления. Эта модель характерна для большинства субъектов РФ.
Вторая модель состоит в наличии в субъекте РФ государственной системы социального обеспечения (социальной защиты населения), включающей областные (краевые, республиканские и т.д.) и территориальные органы. Такая модель в настоящее время действует в Свердловской области, Республике Татарстан.
Третьей модели присущи не только социальная защита малообеспеченных слоев населения, но и социальная защита трудоспособной части населения, которая выражается в государственном регулировании социально- трудовых отношений (оплата труда, развитие трудовых ресурсов и рынка труда, социальное партнерство и т.д.). Эта модель действует в Республике Бурятия, Республике Саха (Якутия) и ряде других регионов.
Наконец, возможна такая модель управления, при которой на основании закона субъекта РФ органам местного самоуправления может быть передано осуществление отдельных государственных полномочий (назначение и выплата пособий, ежемесячных денежных выплат, предоставление льгот на жилищно-коммунальные услуги и т.д.).
Элементы общей системы социальной защиты целесообразно сгруппировать в подсистемы по признаку качественного единства.
Подсистема субъектов социальной защиты включает категории граждан, которым предоставляется прямая и косвенная государственная поддержка. Это семьи с детьми, лица пенсионного возраста, инвалиды, безработные, временно нетрудоспособные, малообеспеченные и другие. В нашей республике в число других входят и трудоспособные граждане.
