Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы 22
Раздел 2. Кадры государственной службы субъектов российской федерации на современном этапе: состояние и принципы формирования 67
Раздел 3. Источниковая база формирования кадров государственной службы субъектов российской федерации
Раздел 4. Необходимость нового подхода к формированию кадров государственной службы субъектов российской федерации в условиях становления правового государства 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 173
- Теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы
- Кадры государственной службы субъектов российской федерации на современном этапе: состояние и принципы формирования
- Источниковая база формирования кадров государственной службы субъектов российской федерации
Введение к работе
Чтобы основать совершенное государство, надо прежде всего создать такие существа, природа коих допускает, чтобы они всюду жертвовали собственным благом во имя общесгвенного благополучия."
Артур Шопенгауэр1
На протяжении многих веков философы, начиная с Шштона и его идеи основания идеального государства", социологи, юристы, историки и политические деятели ищут модель совершенного государства, в котором частные интересы граждан органически сочетались бы с государственными и общественными интересами. В войсках ее формировалась и развивалась концепция правового государства" как гаранта общественного благополучия, являющаяся одним из существенных достижений человеческой цивилизации.
Идея создания такого государства как в теоретическом, так и практическом планах имеет особую социальную значимость дм современной России. После принятия в 1993 году ее новой Конституции в нашей стране взят курс на становление3 демократического федеративного правового государства с дейсгвенной системой управления, когорая призвана отвечать акгуадьным потребностям общества и быть способной обеспечивать приоритет прав и свобод человека и гражданина, реализацию законных интересов людей и повышение качества их жизни.
Цит. пвГТаранов ПС. Анатомия мудрости. 106 философов: жизнь, судьба, учение. Том П. Симферополь, 1995.
с. т.
ГЯИМІИМ —"Трстаом {понимается высокоразвитый тип государства, в котором жизнь и деятельность
pg V етЩрн соожввтствірі с законами, нормами н правилами, воплощенными в праве. Это означает, что
І-Й (фезяЬЗнаЩрке его Заклцмрцуцц в том, что&д всем як>дям (своим гражданам) представить равные (в
МЁЙОДчецком отнолкдивфврава н сварйеын потребовать (» нсобходимь^!и|)едеяач>'«ьтолненші каждым равных
«доанноций, разумЛ*Сй ііеред офяЯрам, йиё по о«^дотел«|1йв1и.'' (См. Атаманше Г.В. Новое «хударство:
поноси, ищшозии, а&моаййостй. 'bjffi&Xi. С. 129). V
Понятие лсіщратіснне" означает, применительно к конкретный социальным явлениям, переход от начальной Стадии их существование (зарождения) к jf& завершенной форме, единство бытия и небытия, ведущее к определенному результату.
Становление правового государства в России невозможно без создания социально высокоэффективной государственной службы1, движущей силой которой выступают ее кадры. Они рассматриваются нами как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом, представляющая собой основной (штатный, постоянный) состав государственных служащих. Именно кадры государственной службы во многом определяют пути и механизмы реализации государственных замыслов, принятых законодательных актов и социальных программ. Это тот "секрет", благодаря которому государство приобретает стабильность, упрочивает организацию своей жизнедеятельности или же становится неуправляемым, разваливается, пользуется поддержкой народа или же порождает недоверие с его стороны.
В диссертации предпринята попытка социологическою анализа состояния и динамики развития кадров государственной службы в части, касающейся принципов и источников их формирования на уровне субъектов Российской Федерации2. Это дает возможность объективно оценить реальную ситуацию в соответствующем регионе и России в целом, сделать выводы и предложения по совершенствованию деятельности ігосударства в кадровой сфере.
На современном этапе формирование кадров государственной служ-бы как социальный процесс , посредством которого осуществляются подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, - один из главных вопросов стратегии и тактики органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уровнях, их жизнеспособности и авторитета в обществе. Нынешняя ситуация такова, что обновляющемуся российскому со-
B соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" фсударственная служба (в дальнейшем иногда сокращенно - госслужба) есть профессиональная деятельность Ю обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Под принципами Формирования кадров государственной службы диссертант понимает исходные начала, основ
ные правила, установки, требования, имеющие объективную основу и отражающие социальные закономерности,
традиции, условия подготовки, подбора и расстановки государственных іжужащих, определенные потребности а
них общества и государства, а под источниками формищвания_ кадров государствен^^ службы - социальные
группы, слои, категории граждан, являющиеся основой для подготфцв, подборур шве пноманису дарственных
служащих. "
3 Социальный процесс есть "...совокупность однонаправленных и повторяющихся дейцц^і, которые можно выделить из множества других социальных действий" (См.: Фролов С.С. Социология. М_, [ЩЬъ. С. 350).
циуму в условиях становления правового государства должна соответствовать новая философия формирования кадров государственной службы, то есть новые научно обоснованные общие принципы, концептуальный подход к организации и регулированию данного социального процесса, его основным источникам.
Актуальность темы исследования определяется следующими факторами:
Во-первых, тем, что задача выявления принципов и источников формирования кадров государственной службы, рассматриваемых в их органической увязке со всей системой социального управления, является неотъемлемой частью более общей и глобальной проблемы - создания российской демократической государственности, авторитетной и действенной власти в обществе. Сегодня для і осу дарственного строительства неї актуальнее задачи, чем создание специального социального слоя профессионально подготовленных и нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать высокую социальную эффективность1 и безупречность работы органов государственной власти в Российской Федерации. Именно по кадрам государственной службы, принципам и источникам их формирования судят о государстве и "качестве" его правового поля. От работы государственных служащих2 в значительной мере зависит положение дел в нем и обществе в целом.
Во-вторых, особой важностью определения ИрИНЦШЮВ и источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ для создания и развития по существу новой системы регионального управления, которая должна соответствовать целям и принципам демократических социальных преобразований, задачам построения правового государства и современных институтов гражданского общества. Очевидно, что ей дім обеспечения при-
Под социальной эффективностью автором понимается определенный, конечный и социально значимый результат, полученный при наименьших издержках и в оптимальные сроки, его итоговая стоимость и ценность для общества и социального управления. 2 В дальнейшем иногда сокращен^ - грсслужащие.
6 оритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, реализации законных интересов людей необходим качественно новый кадровый корпус госслужащих субъектов РФ, требования к которому со стороны общества и его ведущих слоев все более растут в настоящее время.
В-третьих, насущной потребностью преодоления негативных социальных последствий преемственности в подходах к формированию кадров государственной службы1 на основе верности "хозяину" в лице государя и партии, политической ангажированности и принадлежности к определенному ведущему социальному сословию, социальному классу или общественному объединению. Именно эти подходы в немалой степени привели к фактам социального неравенства при приеме на госслужбу, что явилось одной из главных причин кризиса в Российском государстве. Обеспечение социально высокоэффективной реализации научно обоснованных принципов формирования кадров государственной службы субъектов РФ и наличие действенных источников данного социального процесса, разработка и внедрение адекватного правовому государству подхода к нему позволяют перейти от стихийности к управляемости в вопросах подготовки, подбора и расстановки госслужащих.
В-четвертых, необходимостью теоретического рассмотрения и осмысления принципов и источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ с учетом тенденций и перспектив развития России, ее регионов2 и общества в целом, отечественного и зарубежного опыта государственного управления. Это требует сочетания системного и комплексного подходов к вопросам подготовки, подбора и расстановки госслужащих. Важны пересмотр, обобщение и классификация принципов и источников формирования кадров государственной службы с новых позиций, определяющихся условия-
Под подходом к формированию кадров государственной службы здесь понимается основанная на соответствующих принципах совокупность способов и приемов рассмотрения данного процесса, воздействия на него в целом и образующие его компоненты в отдельности.
2 В данной работе под регионом понимается часть территории Российской Федерации, совпадающая с границами одного из ее субъектов и обладающая общностью природных, сощгалъно-экономщмщр!,, национально-культурных и иных условий.
ми становления правового и социального государства в Российской Федерации1, учитывающих определенные региональные особенности и местные традиции.
В-пятых, особой практической значимостью исследования социально-правовых аспектов реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ с точки зрения способствования осуществлению кадровой деятельности органов государственной власти, отвечающей потребностям общества и становления правового государства, и разработки ими соответствующей нормативно-правовой базы регулирования кадровых процессов в регионах.
Все перечисленные обстоятельства обусловили выбор проблемы, объекта и предмета исследования, определили его цель и задачи.
Проблема исследования: противоречие между потребностями общества и государства, ведущих социальных слоев в высокоэффективной государственной службе, качественном обновлении ее кадров на основе использования действенных принципов и источников формирования, и их нынешним состоянием, отсутствием адекватного правовому государству подхода к подготовке, подбору и расстановке государственных служащих на региональном уровне.
Объект исследования: кадры государственной службы субъектов Российской Федерации как особая социально-профессиональная группа, занимающая одну из ключевых позиций в социальной структуре общества и современной системе государственного управления.
Предмет исследования: принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации, возникающие при их применении в условиях становления правового государства социальные связи и отношения (на материалах деятельности представительных и ис-
1 Статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Россия есть социальное госудфство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
полнительных органов государственной власти Рязанской области и других субъектов РФ).
Цель исследования: проанализировать реальную кадровую ситуацию в системе государственной службы субъектов РФ в части, касающейся реализации принципов, применение которых способствует или препятствует становлению адекватного правовому государству подхода к формированию ее кадров, и определения социальных групп, слоев и категорий граждан, которые следует рассматривать в качестве потенциальных источников данного социального процесса, и разработать соответствующие научно-практические рекомевдации региональным органам государственной власти по совершенствованию их деятельности в вопросах подготовки, подбора и расстановки государственных служащих.
Задачи исследования:
охарактеризовать и классифицировать принципы и источники формирования кадров государственной службы, присущие правовому государству, руководствуясь его признаками и актуальными потребностями общества в высококвалифицированных госслужащих, используя опыт анализа проблемы формирования аппарата государственного управления в истории социально-философской мысли, зарубежный опыт госслужбы и управления персоналом;
оценить современное состояние кадров государственной службы субъектов РФ как особой социально-профессиональной группы и осмыслить основные принципы и компоненты источниковой базы их формирования, выделить ее приоритеты с позиций соответствия социальным потребностям становления правового государства, учитывая уроки подходов к формированию кадров госуслужбы на различных исторических этапах развития России;
осуществить анализ нормативно-правовой базы субъектов РФ с точки зрения отражения в ней социально-правовых аспектов реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы;
обосновать необходимость нового подхода к формированию кадров государственной службы субъектов РФ в условиях становления правового государства, на первые роли в котором должен выдвинуться "человеческий аспект"1;
сформулировать научно-практические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ, призванные обеспечить действенность формирования кадров государственной службы как социального процесса.
В исследовании диссертант опирался на методологические принципы системного подхода к обществу как социальному целому и диалектического единства исторического и логического; учитывал имеющиеся в научном обороте философские, социологические, правовые и иные понятия; использовал элементы логического, сравнительно-исторического, социологического и структурно-функционального методов анализа принципов и источников формирования кадров государственной службы. Наиболее широко применяемыми и продуктивными стали приемы описания, объяснения и сравнения.
Теоретической основой исследования являются труды зарубежных и отечественных авторов по проблемам гражданского общества и правового государства, социального управления, бюрократии, государственной службы и управления персоналом. И прежде всего классиков - Платона, Н.Макиавелли, А.Шопенгауэра, Г.В.Ф.Гегеля, К.Маркса, М.Вебера, Н.И.Бердяева, И.А.Ильина и других2. Содержащиеся в этих трудах основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, государственном управлении и кадровых процессах служат надежным фундаментом, позволяющим строить теоретические конструкции и мировоззренче-
"Человеческий аспект" применительно к кадровым процессам в государственных органах исходит из того, что государственный служащий рассматривается главным действующим лицом в системе государственного управления и шире, социального управления. При этом особо при формировании кадров государственной службы обращается внимание на такие черты государственного служащего, как профессионализм, законопослушность, принципиальность, неподкупность, творчество, новаторство, интуиция, самостоятельность.
Бердяев H. А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Он же. Избранное. Образ общества. М., 1994; Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990; Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993; Макиавелли Н. Государь. М., 1990; Маркс К., Энгельс Ф., Ленин В.И. О демократии. М., 1988; Платон. Сочинения: В 3-х т. Т. 3. Ч. 1,2; Шопенгауэр А. Афоризмы и максимы. Л., 199Q и др.
ские подходы к формированию кадров государственной службы, анализировать принципы и источники данного социального процесса, делать соответствующие выводы.
Научному осмыслению проблемы исследования особенно способствовали теоретические идеи современных отечественных ученых, касающиеся вопросов определения сущности и признаков правового и социального государства (В.И.Ефимова, С.А.Комарова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.С.Нер-сесянца, Ю.В.Тихонравова и др.), анализа социальных, правовых, организационных и духовно-нравственных основ государственной службы (Г.В.Ата-манчука, Д.Н.Бахраха, А.А.Беляева, В.Д.Граждана, Н.И.Загладина, Г.П.Зин-ченко, В.С.Карпичева, В.А.Мальцева, В.С.Нечипоренко, Д.М.Овсянко, Б.Т.Пономаренко, В.Л.Романова, В.М.Соколова, Ю.Н.Старилова и др.); принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования, привлечения и профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по службе, кадрового программирования и контроля (Т.Ю.Базарова, А.П.Волгина, В.А.Дятлова, В.Я.Ермакова, А.Я.Кибанова, В.И.Лукьяненко, В.И.Матирко, В.И.Никонова, А.М.Ома-рова, В.А.Сулемова, В.В.Травина, А.И.Турчинова и др.).
В работе использованы теоретические разработки в области общей социологии, социологии управления и социологии государственной службы, в том числе выводы К.Маркса, М.Вебера, Т.Парсонса, М.Крозье, Р.Мертона о бюрократии как социальном феномене; Н.И.Бердяева и И.А.Ильина о предметном отборе лучших представителей социальных классов, слоев и сословий; Ю.ПАверина, К.И.Варламова, И.М.Слепенкова, Ж.Т.Тощенко о кадрах как элементе системы социального управления; А.Н.Елсукова, А.И.Кравченко, Э.В.Тадевосяна, С.С.Фролова об обществе как целостной системе, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях, организациях и процессах; Б.В.Лытова, Е.В.Охотского, В.Г.Смолькова о природе, сущности * особенностях государственной службы как социального института; В.Э.Бой-
кова о характеристиках госслужащих как особой социально-профессиональной группы и их роли в управлении различными аспектами общественной жизни; М. Н.Афанасьева о патронажно-клиентарных социальных отношениях; И.М.Ильинского, Е.Е.Леванова, В.Т.Лисовского, В.И.Чупрова о месте и роли молодежи в социальной структуре общества и др. В ходе исследования автор опирался на разработки, касающиеся анализа социальных механизмов формирования: чиновничества дореволюционной России1, советской бюрократии и номенклатуры как социального института2, современной административно-политической элиты3. Существенное влияние на характер и содержание диссертации оказали мировоззренческие и методологические подходы к анализу формирования российской бюрократии, изложенные в современных работах отечественных ученых в области теории бюрократии, которые явились особо ценным источником идей для разработки поставленной проблемы4.
Степень научной разработанности проблемы реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы в отечественной социологии имеет, по мнению автора, недостаточный характер. Несмотря на наличие значительного опыта исследования проблемы фор-
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений в дореволюционной России. М, 1983; Демидова НФ. Служилая бюрократия в России XVH в. и ее роль в формировании абсолютизма. М,, 1987; Мельников В.П. Государственная служба в России: отечественный исторический опыт и современность // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998. С. 404-431; Он же. Кадровая работа в дореволюционной России: градации и уроки // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение. М., 1998. С. 429-449;Мельников В.П.,ГолубеваЕЙ, Халина ТИ. Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Нижний Новгород, 1994 и др.
* Вселенский М.С. Номенклатура Господствующий класс Советского Союза М., 1991; Каратуев АГ. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства и ее кризис (1919-1991). Белгород, 1993; Клржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М^ 1994; Курашвили Б.ІЇ. /Борьба с бюрократизмом. М., 1989; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989; Сулемов В.А. Номенклатура руководящих кадров как социально-управленческий институт и возможности его использования в системе современной государственной службы // Российское государство и государственная служба на современном этапе. М., 1998. С. 89-94 и др.
3 Афанасьев М.Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России М.-Воронеж, 1996; Ашин Г.К. Рекрутирование элиты // Власть. 1997. № 5. С. 25-31, Гаман OB. Политические элиты:эволюция теоретических концепций. М., 19%;ИгнатовВ.Г.,Понеделков A.B.,Старостин A.M., Черноус ВВ. Теория,и история административно-политических элит России. Ростов-на-Дону, 1996; Охотский ЕВ. Политическая элйтй и российская действительность. М., 1996; Понеделков А.В. Политическая элита: генезис и проблемы становления в России. Ростов-на-Дону, 1995 и др.
Масловский M.B. Политическая социология бюрократии. М, 1997; Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (К теории вопроса) // Государство и право. 1993. № 12. С. 88-98; Он же. На государевой службу бюрократия в старой и новой России. М , 1997; Он же. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс //Общественные науки и современность. 1996. № 5. С 5-15 Охотский Е.В.,СмольковВ.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996 и др.
мирования аппарата государственного управления в истории социально-философской мысли и большого количества работ, касающихся вопросов подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, попыток системного подхода к исследуемой проблеме предпринималось практически мало. В настоящее время ощущается недостаток фундаментальных как социологических, так и правовых исследований, дающих целостное представление о принципах и источниках формирования кадров государственной службы Российской Федерации.
В определенной мере данную ситуацию можно объяснить тем, что многие годы вопросы, связанные с анализируемой проблемой, изучалась, как правило, в контексте их исторического и профессиологического анализа и в целом мало способствовала выработке общесоциологических обобщений. Начиная с 20-х годов XX века в России господствовала парадигма рассмотрения кадровой политики как средства борьбы за власть, ее укрепление и реализацию в интересах определенных социальных классов и групп. В основу концепции формирования кадров государственной службы как инструмента власти было положено сочетание принципов классовости и партийности, в соответствии с которым при замещении вакантных государственных должностей прежде всего учитывались партийная принадлежность и классовое происхождение. Работы этого периода рассматривали в роли главных источников формирования кадров государственной службы представителей рабочих и крестьян, считавшихся наиболее активными и передовыми политическими элементами общества, а также ''политически благонадежных" представителей научно-технической интеллигенции и служащих1.
Вместе с тем в 20-е годы, отмеченные высоким теоретическим уровнем исследований проблем научной организации труда, имелись работы, указывающие на необходимость внесения элементов рационализации в решение
Бухарин НА. Борьба за кадры. Речи и статьи. М.-Л., 1926, Он же. Культурные задачи и борьба с бюродариз-мом. // Революция и культура. 1927. № 2; Митрофанов А.Х. Выдвижение рабочих и крестьян. М, 1926; fpMfc. Компартия и госаппарат. М., 1928 и др.
вопросов подготовки, подбора и расстановки госслужащих1. В ряде работ 50-60-х годов уделялось особое внимание уточнению принципов формирования кадров советской государственной службы, способствующих укреплению ап-парата государственного управления". В 70-80-е годы появились работы, в которых содержался анализ социологических и правовых аспектов подготовки, подбора и расстановки госслужащих, применялись статистический и сравнительно-исторический методы анализа кадровых процессов в советском обществе, делались вьгаоды о необходимости выработки и реализации научно обоснованных принципов формирования кадров государственной службы, определения надежных источников этого социального процесса3.
Интерес к анализируемой проблеме особенно возрос в 90-е годы, что вызвано прежде всего необходимостью реализации конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе и значительным расширением источниковой базы формирования ее кадров в условиях становления правового государства. Примечательно, что в ряде образовательных учреждений профессионального образования в программе курсов по вопросам государственного и муниципального управления читаются лекции или рассматриваются вопросы, связанные с раскрытием сущности принципов и источников формирования кадров государственной службы в различные периоды истории России. Некоторые аспекты исследуемой проблемы анализируются в ряде последних диссертаций, посвященных вопросам становления государственной службы Российской Федерации, рассмотрению социальных и ор-
Гастев А.К. Как надо работать. М., 1921; Дрезен Э.И. На путях рационализации госаппарата Сб. статей. М., 1925; Он же. Основные принципы организации советского госаппарата // НОТ и хозяйство. 1926. № 8-9; Керженцев МП. Принципы организации. Пг., 1922; Розмирович Е.Ф. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике управления. M., 1926 и др.
Манохин B.M. Органы советского государственного управления: вопросы формирования. Саратов, 1962, Он же. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963; Он же. Советская государственная служба. M., 1966; Морозов Б.М Создание и укрепление советского государственного аппарата. М., 1957; Морозов П.Д. Ленинские принципы подбора, расстановки и воспитания кадров. М., 1959 и да,
Перфильев M.H. Кадры аппарата управления в СССР. Социологические проблфЩЪшбора и расстановки. Л., 1970; Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров: Организационно-правщ^||рросы. М., 198І.; СЦже. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. М , 1982; Франко К У Вопросы ] партийного и государственного аппарата. М., 1982 и др.
ганизационно-управленческих основ формирования ее кадров, анализу профессиональных и нравственных характеристик государственных служащих1.
Автором в ходе проведенного анализа особенно были изучены и использованы работы социологов и других ученых и специалистов, связанные с исследуемой проблемой и вышедшие в 1985-1998 годах. Для ее более предметного рассмотрения данные работы были объединены в две группы по временному признаку.
К первой группе отнесены работы отечественных ученых советского периода, в которых проблема реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы анализировалась преимущественно при изучении этого социального процесса в рамках разработки кадровой политики КПСС, методологических основ социального управления и вопросов социально-правового статуса человека в системе государственного управления2.
Во ъторую группу включены работы современных ученых и специалистов, которые опубликованы в постсоветский период исторического развития России. Здесь заслуживают внимания публикации, рассматривающие исследуемую проблему с учетом тенденций и перспектив развития Российского государства, его регионов и общества в целом, а также с позиций адаптации к
1 Жабрев А. А. Становление государственной службы субъекта Российской Федерации: социальные и организаци
онно-управленческие основы (по материалам Ленинградской области): Дис. ...канд. социал. наук. М., 1997; Кс-
ланда В.М. Принцип профессионализма и компетентности в государственной службе Российской Федерации
(Конституционно-правовые и административно-правовые аспекты): Дис. ...канд. юрид. наук М., 1997; Лукьянен-
ко А.Е. Совершенствование управления персоналом государственной службы (структурно-функциональный ас
пект): Дис. ...канд. фил. наук. М, 1996; Рыбаков О.В. Нравственные характеристики современных кадров госу
дарственной службы, значимость, содержание (социологический аспект проблемы). Дис. ...канд. социол. наук. M..
1997; Слатинов В Б Социальные аспекты формирования кадров государственного аппарата в переходный период
(Историко-социологический анализ опыта 20-х годов): Дис. ...канд. социол. наук. М., 1997 и др.
2 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Мартанус Р.В. Со
циальное управление: кадры и кадровая политика. М: 1986; Оболонский А. В. Человек и государственное
управление. М., 1987; Омаров A.M. Руководитель: Размышления о стиле управления. М., 1987; Пашков А.С.,
Иванкина ТВ., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989; Филиппов А.В. Работа с кадрами: психоло
гический аспект. М., 1990; Шаховой В.А. Кадровый потенциал системы управления. М., 1985; Слепенков И.М.,
Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и
проблемы. М., 1986 и др.
нашим социальным условиям зарубежного опыта ее решения . Особо необходимо выделить труды, в которых вопросы формирования кадров госслужбы, его принципов и источников связываются с разработкой концептуальных основ государственной службы и государственной кадровой политики, карьерной стратегии и современных социальных технологий управления персоналом в системе государственной службы2. Надо отметить некоторые социологические подходы к анализируемой проблеме в работах, затрагивающих вопросы эффективности деятельности, профессионализма и нравственности кадров госслужбы, формирования их резерва, привлечения молодежи на государст-венную службу, эффективного использования в ней женщин и др.
Диссертантом использованы материалы проведенного с его участием кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской акаде-
Брячихин A.M. Россия - Город - Власть: (Москва: факты, поиск, проблемы, становление). М, 1995; Бурмистров А.П. Формирование персонала государственных служащих: отечественный и зарубежный опыт // Государственная служба: становление, кадровое обеспечение. М., 1994 С. 169-179; Загородний ВИ. Практика формирования штатов государственных служащих Канады и США // Вестник Государственной Службы. 1993. № 1. С. 45-62; Зарубежный опыт управления: подготовка кадров государственной службы. Проблемы России // Под ред. Л.О.Вознесенской, НИМарчука; рук. авт. колл. Н.В.Загладин. М., 1998; Карагодин Н., Карагодита И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 2. С. 78-90; Никонов В.И. Формирование персонала государственной службы it Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998. С. 520-542; Слепцов Н.С. Проблемег фиряшршгг-ния государственно-региональной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих // ИРАГС: Социологическое обеспечение государственной службы. 1996. Ш 10. С. 8-15 и др. " Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение / Под общ. ред. Е.В.Охотского. М., 1998; Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под общ. ред. С.В.Пирогова; рук. авт. колл. В.АСулемов. М, 1996; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. М., 1997; Государственная служба: теория и организация / Под общ. ред. Е.В.Охотского, В.Г.Игнатова Ростов-на-Дону, 1998; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Кадровое обеспечение государственной службы / В.Г.Игнатов, В.А.Сулемов, АИРадченко и др. Ростов-на-Дону, 1994; Лукьяненко ВИ. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации. М., 1995; Овсянко ДМ. Государственная служба Российской Федерации. M., 1996; Служебная карьера / Под общ. ред. ЕВ. Охотского. М, 1998; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Тихонов Р.Е., Пищулин Н.П., Ковалевский В.Ф. Кадры, вопросы теории, государственной политики и практики. М., 1993; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Управление персоналом государственной службы / Под общ. ред. Е.В.Охотского. М, 1997 и др.
Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. № 6. С. 99-108; Зинченко Г.П. Социологический анализ эффективности деятельности государственных служащих (региональный уровень) // Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов-на-Дону, 1998. С. 118-129; Игнатов В.Г., Майборода CO., Понеделков А.В., Старостин А.М Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации: Региональный уровень. Ростов-на-Дону, 1997, Канапьянова Р.М Женщина на государственной службе, современная политика и перспективы. М., 1996; Никонов В.И. Резерв кадров, становление новой системы // Служба кадров. 1997. № 10. С. 2-4; Романов В. Л. Карьера молодых, какой ей быть? // Там же. № 7. С. 2-5; Сояо-лов В.М. Общественные оценки государственных служащих // Человек и власть (социокультурный аспект): Социология власти. 1998. № 1. С. 89-99; Сулемов В.А. Кадровый потенциал государственной службы: критерии оценки, состояние и пути развития // Кадровая политика в государственной службе (Социологические аспекты): Социология власти. 1997. № 3. С. 24-34 и др.
16 мий государственной службы при Президенте Российской Федерации1 социологического исследования "Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы"2 и осуществлен вторичный анализ материалов ряда других социологических исследований по проблемам организации и социальной эффективности государственной службы, профессионализма и нрав-
ственности ее кадров, их социально-правовой защищенности .
Документальной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, Федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", Указы и распоряжения Президента РФ, его ежегодные Послания Федеральному Собранию РФ, а также законы и иные нормативные правовые
В дальнейшем иногда сокращенно - РАГС.
2 Исследование проводилось в сентябре 1996 года по заказу Администрации Президента РФ среди государствен
ных служащих и экспертов 8 федеральных органов государственной власттг г; cprsriw л~сс>д^».;^с.«.ой ^.і^-.^ »«
7 субъектов РФ (города Москвы, Архангельской, Московской, Ростовской, Рязанской, Тюменской и Ярославской
областей) под руководством Е.В.Охотского. Количество опрошенных: государственных служащих - 740 человек,
экспертов - 212 человек. Выборка репрезентативная по полу, возрасту, должности. Расчетная надежность выбор
ки - 96 %. Индекс КСТ-96.
3 Исследование, проведенное РАГС по проблеме духовно-нравственных качеств современного государственного
служащего в ноябре 1997 года под руководством Е.В.Охотского и В.М.Соколова. Общее количество опрошенных
- 1257 государственных служащих федеральных и региональных органов государственной власти. Индекс НГС-
97, исследование, проведенное РАГС по проблеме эффективности и кадрового обеспечения городского управле
ния в Москве в апреле 1995 года под руководством E.B. Охотского. Опрошено 382 государственных служащих и
286 муниципальных служащих. Индекс ЭКО-95, опрос населения 9 регионов России, проведенный РАГС по про
блеме работы государственных служащих и их морали в ноябре 1997 года под руководством Е.В.Охотского и
8 М.Соколова. Количество опрошенных - 758 человек. Индекс ОНР-97, опрос населения Тульской области, про
веденный РАГС по проблеме профессионального развития кадров государственной службы Тульской области в
январе 1996 года под руководством Е.В.Охотского. Опрошено 800 человек. Индекс ОНТ-96; Опрос 300 государ
ственных служащих 4 федеральных министерств и 347 слушателей РАГС, занимающих различные государствен
ные должности в федеральных и региональных органах государственной власти, проведенный в ноябре 1996 года
под руководством В.Э.Бойкова. Индекс ОГС-96, Опрос работников государетаенных органов Тульской области.
Количество опрошенных - 202 государственных служащих. Индекс ОРГ-96, Опрос 128 государственных служа
щих - слушателей РАГС, работающих на главных, ведущих, старших и младших должностях в органах государ
ственной власти 47 субъектов РФ и федеральных государственных органах, проведенный в марте-апреле 1995
года под руководством М.Н.Афанасьева. Индекс ОСА-95, опрос 52 председателей профкомов аппаратов органов
исполнительной власти субъектов РФ, проведенный РАГС по проблеме роли профессиональных союзов в защите
прав государственных служащих в апреле 1997 года под руководством Е.В.Охотского и В.ЛРоманова. Индекс
ППА-97, Экспертный опрос глав и заместителей глав администраций 30 субъектов РФ, представляющих все тер
риториально-экономические зоны России, проведенный РАГС в октябре 1995 года под руководством
В.Э.Бойкова. Индекс ОГЗ-96, экспертный опрос, проведенный РАГС по проблеме статуса и организации дея
тельности кадровой службы государственного органа в феврале 1997 года под руководством Е.В.Охотского н
А.П.Бурмистрова. В качестве экспертов выступили 56 из 68 руководителей кадровых служб федеральных мини
стерств и ведомств. Индекс КСГ-97 и др.
акты Рязанской области и других субъектов РФ1. Важнейшим источником документальной информации при подготовке диссертации явились публикации газет и иные материалы периодической печати по вопросам государственной службы, вышедшие в 1993-1998 годах.
Научная новизна диссертации заключаются в следующем: 1. Данная диссертация является одной из первых работ, в которых поставлена проблема социологического анализа реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы как социального процесса в условиях становления правового государства. На основе изучения опыта исследования проблемы формирования аппарата государственного управления в истории социально-философской мысли, известных положений социологии политики и бюрократии, теорий правового государства и гражданского общества, социального управления, госслужбы и кадрового менеджмента изложены некоторые теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы. В частности, выделены его основные типы: "рациональный" и "иррациональный". Охарактеризованы присущие им основные принципы и обращено внимание на то, что современному правовому и социальному государству соответствует новый тип формирования кадров государственной службы, который назван автором "рационально-реалистическим". Он должен отражать реальные потребности гражданского общества и правового государства в профессионализации государственного управления, обеспечивать стабильность социального слоя госслужащих и высокую эффективность его социального действия, учитывать "человеческий ае-пекг" и регулироваться не обычаем и не конкретным лицом, а законом. Выделены и рассмотрены общие, особенные и частные принципы формирования кадров государственной службы. Дана классификация его источников в зависимо-
В диссертации широко использованы принятые в 1995-1998 гг. законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского и Хабаровского іфМ, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Иркутской, Костромское ДЙПеШЮЙ, Московской, Нижегородской, Новгородской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской, Суф&ШЛвм, Свердловской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Челябинской, Читинской и Ярославсков^О^ЙСгей,:-города Москвы и других субъектов РФ.
сти от различных социальных параметров. Указано, что в условиях правового государства необходимо рациональное сочетание внешних и внутренних источников формирования кадров государственной службы. Отражены их преимущества и недостатки.
Исследовано современное состояние кадров государственной службы субъектов РФ в части, касающейся реализации принципов их формирования с позиций соответствия социальным потребностям становления правового государства. Раскрыты основные противоречия данного процесса: преемственность в осуществлении кадровых назначений по принципу личной преданности вышестоящему руководству, использование вместо конкурсного отбора методов назначения по усмотрению руководства, слабое влияние принципа профессионализма на карьеру государственного служащего субъекта РФ, зависимость его служебного роста от характера личных социальных связей, поддержки политических партий и экономических структур и др. Определено, что в России на современном этапе процесс реализации принципов формирования кадров государственной службы, присущих правовому государству, находится на начальной стадии своего развития, характеризующейся зарождением новых адекватных ему социальных механизмов и технологий. Проанализированы нормативные правовые акты субъектов РФ с точки зрения отражения в них социально-правовых аспектов реализации следующих принципов формирования кадров государственной службы: законности, равнодоступности, заслуг, профессионализма, внепартийности, справедливости, демократизма, стабильности, социально-правовой защищенности, социального партнерства, ответственности, социального контроля, открытости, гласности и др. Обоснован вывод о начале создания в регионах нормативно-правовой базы для формирования кадров государственной службы субъектов РФ, соответствующей потребностям общества, правового и социального государства.
Выделены и обоснованы приоритеты, способствующие созданию действенной источниковой базы формирования кадров государственной службы субъекта РФ: заблаговременное выявление и профессиональное развитие твор-
чески способных госслужащих; создание региональной системы последовательного и организованного привлечения молодежи на госслужбу; рассмотрение с учетом конкретной ситуации в качестве предполагаемых источников формирования кадров государственной службы действующих в регионе федеральных государственных служащих, представителей депутатского корпуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, муниципальных служащих, кадров политических партий и иных общественных объединений, руководящего состава коммерческих организаций; оптимальное использование в государственных органах потенциала научных работников, бывших военнослужащих, женских кадров и др. Разработан ряд мер по реализации данных приоритетов и привлечению на государственную службу субъектов РФ лиц из различных социальных групп, слоев и категорий граждан.
4. Предложен новый подход к формированию кадров государственной службы субъектов РФ1, соответствующий "реалистической" парадигме государственного управления и рассматривающий "человеческого аспект" в качестве основы концепции этого социального процесса, характеризующегося открытостью и многообразием его источников. Данный подход предполагает выдвижение на первый план при подготовке, подборе и расстановке госслужащих субъекта РФ принципов законности, равнодоступности и "меритократии"2. Он в соответствии с последним может быть назван "меритократическим" и, по мнению автора, позволяет обеспечить интенсивный переход от стихийности к управляемости формированием кадров государственной службы, от его "иррационального" типа к "рационально-реалистическому", от верности "хозяину" к честному служению обществу и гражданину как налогоплательщику, верности идеям правового и социального государства.
То есть подход, который является новым по отношению к тем подходам, которые были в России до принятия в 1993 году Конституции РФ и должен использоваться государственными органами в условиях становления Российской Федерации именно как нового государства
Термин "меритократия" (лат. meritus - достойный + греч. kratos - власть) означает буквально власть, основанную на заслугах, и введен в употребление английским социологом М.Янгом. В антиутопии "Возвышение меритократии: 1870 - 2033" (1958) он изображал грядущий приход к власти интеллектуально наибояшц^фенмых и энергичных личностей, рекрутируемых из всех социальных слоев общества. В настоящее вреіия принцип "меритократии" лежит в основе современных концепций государственной службы за рубежом.
5. Показана необходимость разработки и реализации социально высокоэффективного алгоритма формирования кадров государственной службы субъектов РФ1, его научного и нормативно-правового сопровождения. Основные цели данного алгоритма: отражать потребности общества и правового государства в действенности современной системы государственного управления и оптимизации ее кадрового обеспечения; осуществлять набор на государственную службу наиболее достойных лиц из различных социальных групп, слоев и категорий граждан, готовых стоять на страже закона и способных защищать интересы людей, права и свободы человека и гражданина. Предложено в основу алгоритма формирования кадров государственной службы субъектов РФ положить реализацию следующей триады: "резерв2 - конкурс - карьера". Представлены научно-практические рекомендации для органов государственной власти по его разработке и внедрению в практику, призванные обеспечить действенность подготовки, подбора и расстановки государственных служащих в регионах.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования идей и положений диссертации и сформулированных в ней предложений федеральными и региональными государственными органами, их структурными подразделениями и должностными лицами в ходе разработки стратегии формирования кадров государственной службы, нормативных правовых актов и других документов, связанных с этим социальным процессом и направленных на обеспечение профессионализма госслужащих, повышение их авторитета в обществе. Диссертация представляет определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурсов: "Социальный менеджмент", "Социология управления", "Система государственного управления", "Муниципальный менеджмент", "Управление персоналом" и других управленческих дисциплин. Она полезна для социологов и правоведов, занимающихся исследованием проблем власти, бюрократии, гос-
Диссертант вводит понятие алгоритма формирования кадров государственной службы, которое приводится в разделе 4.
Имеется в «иду perjepp на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы субъекта РФ.
службы и ее кадров, образования и молодежи. Результаты диссертации позволяют заложить основу для дальнейших научных разработок шш проведения специального социологического исследования по теме: "Формирование кадров государственной службы Российской Федерации: принципы, источники, технологии".
Апробацией работы стало непосредственное участие автора в разработке законов и других нормативных правовых актов Рязанской области по вопросам государственной и муниципальной службы, образовательной и молодежной политики1, Основные идеи и положения диссертации изложены в научных публикациях2, лекциях перед студентами высших учебных заведений, в различного рода предложениях для региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Диссертация обсуждалась на заседаниях проблемной группы и кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.
О государственной службе Рязанской области: Закон Рязанской области от И июля 1996 года // Бюллетень Рязанской областной Думы. 1996. № 6. С. 41-86. Автором в ходе работы над проектом данного Закона непосредственно были написаны и остались практически без изменений после его принятия статьи 1-5, 7-10, 20, 27-29, 40-50. - 1,0 п.л.; О муниципальной службе Рязанской области: Закон Рязанской области от 8 августа 1997 года // Бюллетень Рязанской областной Думы. 1997. № 11. С. 6-51. Автор являлся руководителем творческого коллектива, подготовившего проект данного Закона; О молодежи. Закон Рязанской области от 2 июля 1998 года // Бюллетень Рязанской областной Думы. 1998. Ш 16. С. 18-65. Автором предложена концепция данного Закона и др. 2 Кочетков А. В. Источники формирования кадров региональной государственной службы в условиях становления Российского правового государства // В сб.". Политика. Власть. Право / Под ред. С.А. Комарова Коломна: КПИ, 1997. - 1,0 п.л., Он же. Источниковая база формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации. Москва. МГАПИ, 1998. - 2,0 п.л.; Он же. Нормативно-правовое обеспечение работы с резервом кадров государственной службы субъектов Российской Федерации. Москва: МГАПИ, 1998. - 1,5 п.л.; Он же. Принципы формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации // В сб.: Политика. Власть. Право. /Подред. С.А. Комарова. Коломна: КПИ, 1998. - 0,8 п.л.
Теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы
В условиях становления Российского правового государства разработка и реализация адекватного ему нового подхода к формированию кадров государственной службы субъектов РФ должны осуществляться на основе опыта, как отечественного, так и зарубежного. Ведь, как известно, "наука тогда только идет твердым шагом и выверенным путем, когда она не начинает всякий раз сызнова, а примыкает к работам предшествующих поколений, исправляя недостатки, устраняя то, что оказалось ложным, восполняя проблемы, но сохраняя здоровое зерно, которое выдержало проверку логики и опыта."1
Исследуемая в настоящей диссертации проблема в немалой степени ассоциируется с проблемой формирования аппарата государственного управления2, которая рассматривалась в истории социально-философской мысли на протяжении многих веков, начиная с момента появления государства как социального института, и требовала прежде всего дать ответы на два взаимосвязанных вопроса:
1. Какими принципами (ведущими положениями, суждениями, правилами, отражающими определенные социальные закономерности, традиции, условия, потребности) надо руководствоваться при формировании данного аппарата?
2. Из каких источников (социальных групп, слоев и категорий граждан) его следует формировать?
На важность наличия принципов в любом деле обращали внимание многие известные социологи, в числе которых М.Вебер, Т.Парсонс, П.А.Сорокин, и один из признанных родоначальников менеджмента А.Файоль. Последний утверждал: "Без принципов мы во тьме, в хаосе; без опыта и меры даже с наилучшими принципами мы тоже в трудном положении. Принципы -это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может только тем, кто знает путь в порт."1 Принципы - это основные правила определенной социальной деятельности, отражающие ее природу и закономерности развития. Через их выявление и реализацию в значительной мере осознаются существенные социальные процессы, связи и отношения между обществом и государством, социальными институтами и группами, отдельными гражданами.
Принципы формирования аппарата государственного управления были предметом анализа многих мыслителей прошлого. Они рассматривали управление государством как неотъемлемую составляющую человеческого бытия и решающий фактор развития цивилизации. При этом в качестве основных принципов формирования аппарата государственного управления выдвигались принципы законности (Сократ, Платон, Д.Локк, К.А.Гельвеций, И.Кант, Г.В.Ф.Гегель), справедливости (Конфуций, П.А.Гольбах, Г.Спенсер), равных возможностей (Мо-цзы, М.Т.Цицерон, Т.Гоббс), разделения властей (Д.Локк, Ш.Л.Монтескье) привилегий дворянства (Ш.Л.Монтескье), преданности государю (Шан Ян, Н.Макиавелли), в соответствии со способностями (Конфуций, Сюнь-цзы, Мо-цзы, Н.Макиавелли, А.Шопенгауэр), профессионализма (Сократ, Т.Кампанелла, К.А.Гельвеций, Г.В.Ф.Гегель), специального отбора (Платон), специальной подготовки (Сократ), достоинства и заслуг (Аристотель, Конфуций, П.А.Гольбах, А.Шопенгауэр), способности к творчеству (П.А.Гольбах, И.Кант, А.Шопенгауэр), уважения к личности (Г.Спенсер), доверия граждан (Т.Кампанелла), открытости (Г.Спенсер), научности (Т.Мор, Т.Кампанелла, О.Конт), коллегиальности (Т.Кампанелла), избирательности (Н.Макиавелли, Ш.Л.Монтескье), карьеры (А.Шопенгауэр) и др. Как показала история, на практике перечисленные принципы не всегда находили свое отражение и порой искажались отмечаемым философами всех времен непрофессионализмом правителей и государей, рассматривавших нередко их установление как вторжение в область живых общественных устремлений. Вместе с тем, как будет нетрудно убедиться далее, в настоящее время многие из этих принципов не потеряли своей социальной значимости и могут быть использованы при формировании кадров государственной службы в условиях становления правового государства.
В истории русской социально-философской мысли анализ проблемы формирования аппарата государственного управления носил спорадический характер, и, как следствие, в этом направлении отсутствовали соответствующие социологические концепции. Однако, надо отметить, что ряд философов, социологов, юристов и общественных деятелей в России стремились осмыслить некоторые принципы формирования аппарата государственного управления и механизмы их реализации: законности (К.Д.Кавелин, В.В.Ивановский), справедливости (К.Д.Кавелин, Н.И.Кареев), равенства всех сословий (И.Т.Посошков, П.Н.Милюков), привилегий дворянства (В.Н.Татищев), разделения властей (М.М.Сперанский), профессионализма (И.Т.Посошков, М.М.Сперанский, К.А.Скальковский, Н.И.Кареев, В.В.Ивановский, П.Н.Милюков), открытости (Б.Н.Чичерин), гласности (Н.А.Ильин), конкурсности и состязательности (М.М.Сперанский, К.А.Скальковский), ротации (К.А.Скальковский) и др. Особо надо выделить тот факт, что один из ярких представителей западничества К.Д.Кавелин, "светило российской бюрократии" М.М.Сперанский, крупнейшие русские философы нашего столетия Н.А.Бердяев и И.А.Идьин были убеждены в том, что государственные учреждения должны состоять из лучших людей страны, отбираемых их различных социальных классов, слоев и сословий. В частности, И.А.Ильин счшвШрвРо государству наносит невосполнимый вред при формировании его аппарата "всякая властолюбивая конспирация, всякие честолюбиво-партийные интриги, всякая продажность, всякое политическое кумовство, всякая семейная протекция, ...всякое партийное, племенное и исповедное выдвижение негодных элементов... Кто желает истинного политического успеха, тот должен проводить всеми силами предметный отбор лучших людей."1 В разные исторические периоды Сперанский, Кавелин, Бердяев и Ильин настаивали на необходимости прихода на госслужбу наиболее достойных лиц, заслуживших своей профессиональной деятельностью право занимать государственные должности. Тем самым они предвосхищали эру принципа заслуг или "мери-тократии" при формировании кадров государственной службы, которому, к сожалению, не суждено было реализоваться в России. Как показала ее история, акцент в ней был сделан совершенно на других принципах - классовости и партийности, главными идеологами которых стали первые руководители Советского государства В.И.Ленин и И.В.Сталин.
Кадры государственной службы субъектов российской федерации на современном этапе: состояние и принципы формирования
Диалектика истории такова, что прошлое, настоящее и будущее неразрывны и уже в силу этого исторический опыт весьма ценен. Поэтому современное состояние кадров государственной службы субъектов РФ как особой социально-профессиональной группы, социологический анализ реализации принципов и определения источников их формирования нельзя рассматривать в отрыве от кадров русской и советской государственной службы. При этом наиболее характерный аспект преемственности в вопросах подготовки, подбора и расстановки государственных служащих заключается в том, что формирование нынешних кадров госслужбы, как и их предшественников, осуществляется не столько на основе профессионализма и заслуг, сколько на основе приоритета политических качеств и протекционизма. Они далеко не беспристрастны в осуществлении своих полномочий и явно "не дотягивают" до бюрократии как в классическом веберовском, так и "реалистическом" значениях этого слова. Их социальные действия нередко чересчур тесно переплетены с политикой, недостаточно обезличены и связаны нормами закона и морали.
Сегодня следует согласиться с А.В.Оболонским, который рассматривает постсоветское чщрвничеетво как "квазибюрократщо"1, и М.Н.Афанасьевым, к гвэрьзующим в дагйвеїении ііего менее исторически нагруженный в социалшой фидософш# й социологии термин, "клййэггарная бюрократия" .
Последний тем самым подчеркивает, что России на современном этапе в большей степени присущ "иррациональный" тип формирования кадров госслужбы, характерной чертой которого является клиентилизм1. Социологический анализ состояния кадров государственной службы субъектов РФ в части, касающейся реализации принципов их формирования, на наш взгляд, во многом подтвердит данные ассоциации.
По перед этим анализом целесообразно вспомнить основные подходы к формированию кадров государственной службы на различных этапах исторического развития России, для которого было характерно доминирование "имперской" модели бюрократии, эволюция "иррационального" типа формирования кадров госслужбы и преобладание долгие годы при назначении на государственные должности так называемого принципа "под себя" или по усмотрению руководства. Можно заметить, что социальная эволюция указанных подходов была детерминирована характерными для них основными принципами и прошла по "цепочке": местнический подход - сословный подход -классово-партийный подход - "демократический" подход. Кратко охарактеризуем каждый из них с целью выявления исторических уроков, которые необходимо учитывать при формировании кадров госслужбы субъектов РФ.
1. Местнический подход. Его зарождение было связано с первыми организационными попытками учитывать способности человека к государевой службе в России конца XV - начала XVI вв. и появлением чиновничества как совокупности лиц, имевших чины (судья, думный дьяк, дьяк, подьячий) и состоявших на гражданской службе, а также зарождением системы приказов2. ОсновШш принципом формирования кадров государственной службы в XVI XVII вв. был принцип местничества, согласно которому назначение на должности в Русском государстве определялось все-таки не столько способностями, квалификацией и даже заслугами, сколько знатностью социального происхождения и служебного положения предков (родовитостью), как тогда говорили - "породой". При этом более знатный, но менее умный, не мог служить под началом менее родовитого, хотя и более грамотного.
2. Сословный подход. Он был инициирован в первой половине XVIII века реформами Петра I, главной целью которых, вероятно, было создание в России корпуса толковых управленцев - "государевых слуг", набираемых на государственную службу "по уму", а не по "породе" или "блату". В результате государственных реформ Петра I, правовой основой которых явилась введенная в действие его Указом от 24 января 1722 г. "Табель о рангах всех чинов, Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классе чины..." , принцип местничества был вытеснен принципом сословности (преимущественного права дворян на занятие государственных должностей) и принципом квалификации и заслуг. При этом следует обратить внимание на то, что последний лишь слегка приоткрыл "дверь" в государственную службу для выходцев из более низших социальных слоев. В целом же принцип квалификации и заслуг почти всегда приносился в жертву принципа сословности. Несмотря на это можно отметить, что благодаря государственным реформам Петра I произошло резкое обновление чиновничества. Созданные в тот период социальные механизмы формирования кадров госслужбы позволяли любому одаренному россиянину, проявившему свои способности на ни ве служения Отечеству, получить как личное, так и потомственное дворянство. При этом "лишенные старых местнических амбиций, дворяне беспрепятственно выделяли из своих рядов лучших представителей на ключевые государственные посты, сообразуясь в первую очередь с личными качествами претендентов, а не с родовыми заслугами именитых предков."1 В результате государство вскоре получило в свое распоряжение немало высококлассных чиновников.
Источниковая база формирования кадров государственной службы субъектов российской федерации
В современных условиях для обеспечения потребностей общества и всякого государственного органа в высококвалифицированных кадрах государственной службы необходимо наличие проверенных и заслуживающих доверия источников их формирования как на федеральном, так и региональном уровнях. В противном случае, как это нередко случается на практике в субъектах РФ, вопрос о замещении вакантной государственной должности госслужбы приходится решать спонтанно - в большой спешке, рискуя сильно ошибиться.
Вопрос об определении источниковой базы формирования кадров государственной службы субъектов РФ в сущности сводится к рассмотрению тех социальных групп, слоев, категорий граждан, которые могут выступать согласно федеральному и региональным законам в роли источников формирования кадров госслужбы, установлению приоритетных среди них и обеспечению эффективной организации работы с ними. Анализ этого вопроса на современном этапе должен во многом предвосхищать тенденции развития формирования кадров государственной службы как социального процесса и оказывать существенное влияние на планирование замещения вакантных государственных должностей госслужбы. Президент РФ Б.Н.Ельцин, выступая в сентябре 1995 года перед преподавателями и слушателями РАГС, утверждал: "Нам нужен надежный кадровый резерв. Следует четче определить источники и способы его пополнения."2
Исходя из конституционного принципа равнодоступности, на современном этапе поиск кандидатов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы возможен во всех социальных слоях общества и как в государственных, так и негосударственных организациях. Потенциальным источником формирования кадров государственной службы может быть гражданин России не моложе 18 лет, владеющий русским языком, имеющий профессиональное образование, практический опыт и качества, которые отвечают требованиям, установленным Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" для государственных служащих1.
В роли источников формирования кадров государственной службы субъекта РФ не вправе рассматриваться граждане, которые согласно статье 21 вышеуказанного Федерального закона не могут быть приняты на государственную службу и находиться на ней: а) признанные недееспособными или ограниченно дееспособными решением суда, вступившим в законную силу; б) лишенные права занимать государственные должности госслужбы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; в) имеющие подтвержденное заключение медицинского учреждения о заболевании, препятствующем исполнению им должностных обязанностей; г) отказавшиеся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности госслужбы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; д) находящиеся в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; е) имеющие гражданство иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями; ж) отказавшиеся от представления сведений в органы государственной налоговой службы о своих доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Не должны рассматриваться в качестве источников формирования кадров государственной службы граждане в возрасте до 18 лет1 и граждане, достигшие предельного возраста нахождения на государственной должности госслужбы - 60 лет.
Похожие диссертации на Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства
