Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Отстаивание интересов граждан через обращения в органы государственной власти: теоретико-методологические аспекты социологического анализа практики реализации 18
1.1. Отстаивание интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля: понятие и особенности реализации 19
1.2. История становления современного механизма реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти в России 51
1.3. Социальная значимость отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы контроля 73
ГЛАВА 2. Социологический анализ практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти в россии: проблемы эффективности и социальные ресурсы развития 97
2.1. Принципы организации механизма отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной властиРоссии 98
2.2. Социально- политический аспект оценки практики отстаивания интересов граждан через обращения* в органы государственной власти России 116
2.3. Социальные ресурсы повышения-эффективности взаимодействия власти и общества через обращения граждан в органы государственной власти России 136
Заключение 155
Библиографический список
- История становления современного механизма реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти в России
- Социальная значимость отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы контроля
- Социально- политический аспект оценки практики отстаивания интересов граждан через обращения* в органы государственной власти России
- Социальные ресурсы повышения-эффективности взаимодействия власти и общества через обращения граждан в органы государственной власти России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние взаимоотношений между государством и обществом в России свидетельствует о потребности формирования и укрепления институтов реальной демократии. Однако, не смотря на значительное внимание к данной проблеме, отмечающееся как на уровне осуществления государственной политики, так и научного анализа фактически складывающихся отношений между государством и обществом, актуальность развития реальных демократических институтов не снижается. Более того, на современном этапе ее решение приобретает новый качественный уровень.
Среди направлений развития демократии в России следует выделить формирование эффективной системы социального контроля общества над институтами публичной власти, одной из форм реализации которой является использование гражданами права на обращение в органы государственной власти с целью защиты нарушенных прав или выражения мнения по различным общественным проблемам. Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина, которое закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем право на обращение в органы государственной власти представляет собой не только метод осуществления охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности. Отстаивая свои интересы, граждане определяют приоритеты осуществления государственной политики, высказывают отношение к эффективности функционирования институтов публичной власти, позволяют определить проблемы организации и деятельности органов государственной власти различного уровня. Особое значение практика реализации прав граждан на обращение как формы социального контроля приобретает в условиях изменения форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности. Именно сейчас граждане России нуждаются во всемерном совершенствовании процедурных механизмов защиты своих прав и охраняемых законом интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями
различных ветвей власти посредством демократически установленного процессуального порядка обращения.
В то же время необходимо заметить, что на современном этапе развития существуют определенные пробелы в практике реализации данной формы социального контроля. Значительное влияние на эффективность реализации прав граждан на обращение оказывает и степень доверия различным институтам государственной власти, результативность рассмотрения поданных обращений, доступ к информации о деятельности органов государства в сфере защиты интересов граждан. Одной из проблем теоретического характера, определяющей в свою очередь, и практические аспекты реализации, является возможность рассмотрения обращений граждан не только как правового института, но и как одной из форм социального контроля, способного оказывать влияние на динамику развития отношений государства и общества. Именно данный контекст анализа проблемы позволяет раскрыть влияние реализации прав граждан на отстаивание своих интересов через обращения в органы государственной власти на становление в России демократического правового государства и гражданского общества.
Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что наиболее популярным сегодня является рассмотрение обращений в органы государственной власти в рамках юридического закрепления данного права граждан нормами конституционного и административного права. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти — это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином. А.А. Дворак и А.П. Любимов считают, что право на обращения - это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов. Более убедительным следует признать научное
определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоко-вым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, А.В. Стремо-ухов и др.
Большинство ученых и практиков, исследовавших и исследующих содержание конституционного института обращений в органы государственной власти, считают, что его можно признать институтом защиты человеком и гражданином своих прав и свобод и законных интересов. Так, Н.Ю. Хаманева полагает, что право граждан на обращения является важным конституционно-правовым средством защиты их прав и свобод. Кроме того, она указывает, что в этом своем проявлении оно является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом каждого человека. М.В. Карасева, СБ. Соболева также считают, что важнейшим конституционно-правовым средством защиты прав человека и гражданина является институт обращений. Некоторые авторы рассматривают право на обращения как средство самозащиты.
Институт обращений граждан в органы государственной и муниципальной власти теологически распадается на две составляющие: благодаря созданию настоящего правового института конституционного права граждане вправе реально добиться участия в управлении делами государства; посредством данного института представляется возможным добиться защиты личностью своих прав, свобод и законных интересов.
Приверженцы первой целевой установки убеждены в том, что институт обращений является формой непосредственной демократии. Так, М.Ф. Чудаков, Т.И. Крыжантовская, Н.П: Фарбе-ров, В.Ц. Киров, Ю.Н. Алистратов, А.А. Дворак полагают, что данный институт представляет собой одну из форм непосредственной демократии. Под формой непосредственной демократии они понимают способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющих целью решение общественно
. 5
значим'ьіх вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения, осуществление контроля за действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления. Оспаривать данную позицию сложно, так как на самом деле институт обращений способен преследовать такую цель.
Сторонники второго назначения цели полагают, что институт обращений граждан в органы государственной власти не может быть признан формой непосредственной демократии, так как его нормативная база не отражает, не представляет воли всего народа в целом и не носит общеобязательного характера, тем более, что институты непосредственной демократии установлены Конституцией РФ: референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Поэтому они считают возможным рассматривать институт обращений граждан (петиций) в качестве института так называемого гражданского лоббизма - одного из звеньев умеренного влияния на власть. Но поскольку институт обращений граждан в органы государственной власти не в полном объеме обеспечивает одновременно интересы и суверенную волю всего народа в целом либо его части (посредством предложения, пожелания, жалобы, так как на их основе далеко не всегда принимаются публично-властные решения, обязательные для всех либо части органов государственной власти), его нельзя признать формой непосредственной демократии.
Вместе с тем рассмотрение обращений в органы государственной власти, как конституционно закрепленного права граждан, не исключает возможности социологического анализа практики его реализации. Данный подход возможен, поскольку обращение граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы.
Многопрофильность функций обращения неоднократно подчеркивалась и в науке. Так, по мнению Н.Ю. Хаманевой, обращение можно рассматривать как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты,
как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц. Ю.Н. Алистратов рассматривал право граждан на обращение в трех аспектах: как личное субъективное право, составную часть правового статуса человека и гражданина; как одну из форм непосредственной демократии; как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле — неотъемлемой составной частью системы представительной демократии.
Таким образом, на основании вышесказанного следует сказать, что до сегодняшнего дня институт обращений рассматривался преимущественно в рамках юридической науки. Между тем, кроме правозащитной, обращения выполняют еще информационную и контрольную функции, рассмотрение которых в научной литературе представлено незначительным числом фундаментальных исследований. Вместе с тем именно контрольная функция обращений граждан имеет значительный потенциал социологического анализа, позволяющего определять направления развития взаимоотношений государства и общества, снятия социальной напряженности, решения реальных проблем граждан.
Необходимо также отметить, что представленный в рамках диссертационной работы анализ научной литературы, нормативно-правовых актов и других источников свидетельствует об отсутствии единого определения понятий «обращение граждан», «заявление граждан», «предложение граждан», «жалоба граждан», что определяет актуальность проведения системного анализа данных понятий в представленной работе.
Цель диссертационного исследования - рассмотрение теоретико-методологических и практических аспектов социологического исследования практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля в современной России.
Для реализации представленной цели необходимо решить следующие задачи:
- дать определение понятия отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля, а также выделить особенности реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти;
рассмотреть историю становления современного механизма реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти в России и ее влияние на современную практику их реализации;
обосновать социально-политическую значимость защиты интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы контроля общества над органами государственной власти и их должностными лицами;
исследовать принципы организации механизма отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти России;
обобщить практику отстаивания интересов граждан России через обращения в органы государственной власти и дать ей социально-политическую оценку;
определить социальные ресурсы повышения эффективности взаимодействия власти и общества посредством обращения граждан в органы государственной власти России.
Объектом исследования выступает практика отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти.
Предметом исследования является специфика процесса обращений граждан в органы государственной власти как формы социального контроля и реализации их прав отстаивания своих гражданских интересов через обращения в органы государственной власти.
Теоретико-методологической основой диссертационной работы послужили общеметодологические принципы познания социальной действительности: объективность, опора на факты, признание взаимообусловленности объективного и субъективного в социальных процессах, а также принципы системного анализа при исследовании практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти: сравнительно-исторический и конкретно-исторический подходы. Методологическую основу составили фундаментальные социологические, юридические, политологические и междисциплинарные разработки по социальной политике и механизмам управления при сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.
Также использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, правоведов, политологов, исследующих проблемы социального взаимодействия и взаимного контроля в управляющей и управляемых системах. Рассмотрение проблемы стало возможным благодаря компаративному анализу и онтосинтезу.
Представленное исследование опирается также на общенаучные методы исследования: анализ, синтез, прогностический, статистический. С их помощью была выработана исследовательская позиция, отработаны источники, выявлены характеристики российской социальной действительности. В основу работы легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в формировании практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля общества над органами публичной власти.
Эмпирической базой работы являются положения и выводы, полученные в ходе анализа российской практики отстаивания интересов гражданами путем обращения в органы государственной власти. В диссертации исследуются принципы нормативно-правового регулирования, создающие основы реализации прав граждан на обращения и определяющие формы и методы их реализации, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты; программные документы; аналитические данные Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, а также результаты социологических исследований и опросов, научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и «круглых столов».
Автор подверг анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Левада - центром, отчеты Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, федеральных и региональных органов государственной власти РФ и официальной статистики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем совершенствования практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля в России на современном этапе и выражается в следующих конкретных положениях:
осуществлена систематизация научных концепций, рассматривающих обращение граждан как форму социального контроля, а также и как правовой институт, дано его обобщенное понятие и обоснована классификация форм его практической реализации в целях защиты прав и законных интересов граждан;
выявлены исторические традиции регулирования права граждан на обращения в органы государственной власти за защитой нарушенных прав и отстаиванием законных интересов и обоснованы тенденции их трансформации в контексте формирования в России правового государства;
обоснована значимость социологического анализа практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы контроля общества над органами государственной власти и их должностными лицами и определена социальная значимость обращений граждан как одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантии защиты прав граждан;
проведена систематизация принципов организации механизма отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти России и выявлены элементы этого механизма;
на основе анализа социологических исследований, данных о динамике и характере обращений граждан в органы государственной власти России определены их тенденции и специфика практики реализации на современном этапе развития взаимоотношений государства и общества;
обобщение результатов социологического анализа опыта реализации гражданами предоставленного права на отстаивание своих интересов через обращения в органы государственной власти в России на современном этапе позволило определить социальные ресурсы повышения эффективности данной формы социального контроля и взаимодействия власти и общества.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Обращения граждан представляют собой комплексный институт и являются одной из форм прямого способа осуществления общественного контроля за органами государственной власти, осуществление которой становится возможным только в рамках законодательно определенной модели, опосредующей формы и механизм ее реализации. Специфика отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти заключается в ее сложной природе, включающей тесное переплетение юридического механизма реализации и социальной значимости, определяющих в совокупности степень влияния на формирование социальных связей между обществом и публичной властью.
-
Исторически сложившиеся особенности механизма реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти за защитой своих интересов в России определяются авторитарным характером государственной власти, что препятствует формированию правового государства и гражданского общества с развитой системой эффективного партнерского диалога власти и общества, в основе которого лежат принципы всеобщего права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответственности гражданина и государства, гласности разбирательства, объективности, подведомственности обращений, комплексный подход к рассмотрению, законность всего порядка работы с обращениями граждан.
-
Обращению являются одной из форм социального контроля за властью, а также важнейшим опытом гражданского участия, позволяющим выработать у граждан демократические ценностные ориентации и навыки деятельности, способствующие социокультурной модернизации, реализации их прав и интересов. Обращения граждан, являясь формой, средством оказания воздействия на решения и функционирование государственных органов и органов местного самоуправления, формой социального контроля, по самой сути, всегда воздействуют на деятельность органов государственной власти, способствуя разрешению общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти. Социальная значимость обращений граждан как формы контроля определяется его информационной функцией, формирующей основополагающую структуру принятия и контроля ре-
шений по всей властной иерархической вертикали органов регионального управления во главе с центром. Анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан - одна из форм реализации народовластия и дополнительная гарантия защиты прав граждан, а количество и содержание обращений могут служить индикатором социально-гражданской активности общества, степени доверия к политическим институтам государства, а также отражать негативные явления в организации органов государственной власти.
-
Механизм отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти представляет собой закрепленную нормами российского и международного права систему способов, методов и средств воздействия на органы государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, от исполнения обязанностей которых зависят реализация, восстановление и защита прав, свобод и законных интересов граждан. Элементами механизма отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти является законодательно закрепленный порядок, гарантирующий их обязательное принятие и рассмотрение уполномоченным органом государственной власти, а также система контроля за надлежащей реализацией данного порядка и возможность судебного и административного обжалования действий или бездействий должностных лиц.
-
Институт обращений в органы государственной власти является наиболее традиционным для России и характеризуется преобладанием обращений к Президенту РФ без учета ведомственной компетентности рассмотрения вопроса. Именно благодаря данным особенностям информационная функция обращений граждан как формы социального контроля в российской практике реализуется гораздо полнее.
-
Социальными ресурсами повышения эффективности взаимодействия власти и общества через обращения в органы государственной власти России являются: установление надлежащих гарантий реализации прав граждан на доступ к информации и обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов публичной власти; нормативно-правовое закрепление обязанности осуществления аналитической работы органов государственной власти по обращениям, а также обязательный порядок их
опубликования; создание единой базы обращений граждан в органы государственной власти и открытие системы их регистрации, рассмотрения и анализа, а также широкое внедрение таких видов обращений, как петиции и гражданские наказы.
Научно-теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена актуальностью системного социологического анализа теоретических и практических аспектов отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют более изучать исследовать контрольную функцию практики отстаивания гражданами своих интересов через обращение в органы государственной власти, формы ее реализации и определить перспективы совершенствования данной формы социального контроля. Кроме того, представленные в работе данные о динамике и характере обращений в органы государственной власти различной компетенции позволяют сделать выводы о росте гражданской активности и более высоком уровне доверия Президенту РФ, по сравнению с иными институтами государственной власти.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по совершенствованию правового и институционального регулирования такого способа отстаивания своих интересов граждан, как обращения в органы государственной власти. Кроме того, имеющиеся выводы могут быть полезны при определении приоритетов реализации государственной политики в сфере организации деятельности органов государственной власти, уполномоченных рассматривать обращения граждан, а также при повышении эффективности осуществления данной формы социального контроля общества над государством.
Материалы проведенного исследования могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по социологии.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конференциях, в том числе на: IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения»
(г. Ростов-на-Дону, 2008 г.), Международной научной конференции «Регионы Юга России: вызовы мирового кризиса и проблемы обеспечения национальной безопасности» в ИППК ЮФУ (г. Ростов-на-Дону, 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Кавказ - наш общий дом» (г. Ростов-на-Дону, 2010 г.).
Результаты и содержание диссертации отражены в 4 публикациях общим объемом 3,0 п.л., из них 2 в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России.
Структура работы. Диссертация состоит из: введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
История становления современного механизма реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти в России
Взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической системой. Это не только существовавшая в той или иной форме во- все- века возможность подданного апеллировать к правителю за защитой своего-права, но и один из важнейших способов обеспечения информирования власти о положении в государстве, а также осуществления контроля общества над органами государственной власти. Поэтому справедливо говорить не только и не столько о формах взаимодействия граждан и государственных органов в виде жалоб, но и более общей категории - обращениях. Институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого1 развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти.
Потребности социологического анализа практики защиты интересов граждан через обращения в органы государственной власти на современном этапе развития определяют необходимость исследования, как самой его социальной природы, так и юридически закрепленных форм реализации. Актуальность данной проблематики определяется процессом становления новой законодательной модели реализации прав граждан на обращения в соответствии с принятым в 2006 Федеральным законом «Об обращениях граждан». Вместе с тем, теоретическое рассмотрение данного института в рамках социологического анализа определяет потребность обращения к международной практике его регулирования и опыта использования как формы социального контроля общества над государством, поскольку данный анализ позволяет обогатить отечественный опыт реализации законодательно закрепленной модели реализации данных групп общественных отношений.
Обращаясь к вопросам определения обращений в органы государственной власти как формы социального контроля, нельзя обойти вниманием и опыт его развития в России, которое насчитывает не одно столетие в отечественной системе взаимоотношений государства и общества и позволяет раскрыть более полно особенности его реализации в ментальности российского народа. Еще одним аспектом рассматриваемой проблемы является обращение к вопросу раскрытия содержания и значимости отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы социального контроля.
Обозначенные аспекты определяют направления исследования первой главы представленной работы и создают необходимую базу для дальнейшего социологического анализа практики отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти в современной системе взаимоотношений граждан и государства.
Обращения граждан в органы власти - древнейший институт, существовавший почти с того времени, когда возникла сама государственно-властная система. Древнейшим известным упоминанием об особых процедурах работы с обращениями граждан является древнеегипетская «инструкция везиру» (приблизительно XIV в. до н.э.).1 Однако до сегодняшнего дня институт обращений рассматривался преимущественно в рамках юридической науки. Между тем, кроме правозащитной, обращения выполняют ещё и информационную функцию, а также являются одной из форм социального контроля общества над государством. Само понятие «социальный контроль» используется в научной литературе для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его» членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями. В советское время сформировалось понимание социального контроля как совокупности- норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом. Сам социальный контроль рассматривался как система государственных и общественных институтов. При этом приоритетным направлением теории являлась разработка проблем государственного контроля. Это было обусловлено сущностью советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем партийно-государственной номенклатуры. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого.
В «Философии права» Гегель определяет: «Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу».2
В современной юридической литературе традиционная концепция социального контроля в, сфере государственного управления сохраняет свои позиции. Так, Д.М. Овсянко отмечает: «Социальный контроль над деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли, в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют».
Свободная от гражданского контроля государственная1 власть. безответственна, поэтому она не обеспечивает работу закона, постоянно поддается бесчисленным соблазнам и искушениям - разворовывает бюджет, вымогает и берет взятки, не соблюдает и не защищает права и свободы человека, некомпетентно руководит, неудовлетворительно регулирует общественные отношения, плохо управляет государственными, ресурсами. Формирование и функционирование эффективного государства объективно требует установления общественного контроля над его деятельностью.
Общественный контроль - это осуществляемый гражданами, институтами гражданского общества: средствами массовой информации, политическими партиями, общественными объединениями, профсоюзами комплекс различных мер по наблюдению и проверке деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в целях принуждения власти к обеспечению соблюдению закона, ответственному и, как следствие, компетентному исполнению своих обязанностей.
Социальная значимость отстаивания интересов граждан через обращения в органы государственной власти как формы контроля
В" разных источниках; понятие «обращение граждан» толкуется по-разному, применяется в различном контексте. Конкретные и точные определения; рассматриваемых понятий? сужают простор для« различных толкований и,, следовательно; для нарушения законности;, а также позволяют выработать четкую терминологию актов обобращениях граждан. Вместе с тем, от точности терминов; употребляемых в нормативных актах, напрямую зависит правильное применение и. исполнение правовых предписаний;.
В ст. 33 Конституции РоссийскожФедерацишиспользовашобобщающий термин: «Граждане Российской Федерацииимеют право обращаться лично; а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные; органы: и; органы- местного самоуправления». В юридической: литературе, в большинстве нормативных актов упоминаются такие виды обращений, как письма;, предложения, заявления; жалобы. Строгой единошклассификации обращений граждан: на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число разновидностей: обращений, и классифицируются они по самым различным признакам. Однако- проблема классификации обращений является не просто отвлеченно-научной, она имеет огромное значение для практической реализации права граждан на обращения в органы, государственной власти. Например, Ю.А. Алистратов выделяет из понятия «обращения» такие элементы, как: «предложения», «заявления», «жалобы» и «сигналы о преступлениях».1
Для более четкого представления о каждом; виде обращения следует, по мнению А.И. Третьякова, разделить действия граждан, вытекающие из их прав, на следующие группы: обусловленные фактическим использованием принадлежащих гражданину прав (например; направляемое: в? органы внутренних дел предложение об улучшениищеятельности того или иного: аппарата, подразделения ИЛИ; службы); - направленные на приобретение законного права (подача заявления на получение водительского удостоверения; о приеме на работу, на выдачу пенсии, получение-денежной ссуды в банке и т. д.); - направленные на защиту и , восстановление нарушенного права илш законного интереса (жалоба на неправомерное наложение штрафа, неправомерное применение: сотрудником органов; внутренних дел физическойсилы; специальных средств, огнестрельного оружия иТ..Д.):
Ряд словарей русского языка характеризует обращение как проявление отношения.к кому-нибудь, чему-нибудь в поведении;, поступках, просьбу, призыв.3 Согласно же п. 1 ст.4 Федерального закона; РФ от 21 апреля 2006г. №59] «О порядке рассмотрения обращений граждан- РФ» обращение; гражданина — это «направленные в государственный; орган, орган местного самоуправления;: или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба;, а также- устное обращение гражданина в; государствешпэш:орган;орган:местного самоуправления»; Априказ МВД России1 33
№ 750 2006г. «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» конкретизирует определение, данное в Федеральном законе, применительно к органам внутренних дел: «обращение гражданина — это направленные в подразделения системы МВД России письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина». Такие определения подтверждают, что данный термин носит общий характер и необходима четкая классификация!его содержания.
Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две (что признано всеми правоведами и отражено в законодательстве): устная и письменная.
Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться, именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной, встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.
Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинаковой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения.
Вместе с тем, практика показывает, что рассмотрение устных обращений подчас поставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина, поданное на личном приеме в приемной соответствующего органа или у должностного лица, позволяет оперативно решить проблему. В принципе по форме подачи- можно выделить так называемые «смешанные» или «устно-письменные» обращения - выполненные в письменном виде, но поданные на личном приеме, а не присланные по почте. Эта форма, не признанная законодательно и не замеченная юристами, имеет немалое значение для практики. Хотя- юридически не важно,, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в некоторых органах исполнительной власти обращения, поданные на личном- приеме; имеют значительное преимущество - их рассмотрение контролируется (подробнее рассмотрим это в главе 4). Так что на практике устная или «устно-письменная»-форма подачи обращения-часто делает обращение более «действенным», дает больше шансов на скорое его рассмотрение решение поднятых в нем проблем:
Социально- политический аспект оценки практики отстаивания интересов граждан через обращения* в органы государственной власти России
Важным документом в развитии института права на обращение было Соборное уложение 1649 года. В соответствии со статьями Уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Согласно Соборному уложению была установлена субординация при подаче челобитных. Был введен приказ как орган управления, который был обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только- в случае отказа в приеме челобитной или не решении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху.
Как видно, уже в то время челобитные были важным способом обратной связи отдельных слоев населения- с органами власти и должностными лицами. :
При проведении административной реформы Петр I учитывал и такой фактор, по современным понятиям, как работа с жалобами граждан. Но, создав Сенат и коллегии, он не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Им была введена должность рекетмейстера. Как писал сам Петр Г в Указе «О генерале рекетмейстере» от- 23 февраля 1722 года, «челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя».3
В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии, которые после рассмотрения он докладывал Правительствующему Сенату.
Своим Указом1 от 27 апреля1 1722 года «Должность Сената» Петр I конкретизировал работу с челобитными. Указ предписывал, что жалобы рекетмейстеру на неправый суд- коллегий и канцелярий, которые им не подчинены, докладывать императору. При рассмотрении жалоб царь предписывал решать дела по регламенту и по присяге. Важно отметить, что в соответствии с названным Указом впервые была образована служба по работе с челобитными.
После смерти Петра I императрицей Екатериной I были внесены изменения в этот Указ. Если раньше через рекетмейстера можно было обжаловать решения нижестоящих органов- непосредственно императору, то теперь это следовало делать только через Сенат.
В 1763 году императрица.Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым устанавливалась процедура рассмотрения жалоб по существу. Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для= передачи дела в суд.2 Значение Манифеста от 14 июня 1763г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями всего государственного аппарата, а не только статс-секретарей. В-третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.
Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного Совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного Совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета -Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Рассматриваемым актом установлен достаточно эффективный и объективный порядок производства по обращениям, направленным на имя российского императора. Однако он не устранил главного: сословного характера производства, поскольку обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905г. сохранялся--прежний порядок обращений; ограниченный должностным лицом вышестоящей администрации. Указом от 21 марта 1890г. Комиссия по принятию прошение была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на,Высочайшее Имя приносимых. Этим же указом устанавливался порядок работы» Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и рассмотрения обращений-- были, внесены Манифестом 1895г. «Государственном Совете и его преобразовании».
Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся, приемом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канцелярией Его Императорского Величества по. принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по ее поручению. Особое присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись в него главноуправляющим Канцелярии, и никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались; Особое присутствие не разрешало дела по существу, оно лишь давало заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего собрания Сената.
Социальные ресурсы повышения-эффективности взаимодействия власти и общества через обращения граждан в органы государственной власти России
Наиболее значимыми органами государственной власти, осуществляющими организацию анализа обращений граждан, является Администрация Президента8 России- и Правительство РФ. При этом спецификой- реализации механизма обращений граждан- в России является» привычка граждан направлять обращения сразу в более высокие инстанции, а не непосредственно по компетенции. Граждане делают это либо по неведению, либо, руководствуясь хитрым расчетом, что обращение, пересланное в местные органы «из Москвы», имеет больше шансов на положительное рассмотрение, чем такое же обращение; пришедшее непосредственно от гражданина. С одной стороны, это всегда вызывает недовольство s со стороны сотрудникові федеральных органов власти, вынужденных перерабатывать огромный поток обращений, не относящихся их компетенции, но с другой - крайне полезно для полноты реализации информационной функции института обращений. Ведь, если предположить, что граждане направляли бы обращения строго в соответствии с компетенцией органов власти и должностных лиц, то, например, в Администрацию Президента РФ и Аппарат Госдумы ФС РФ количество обращений было бы минимальным. Но в этом случае информационно-аналитическая работа, организованная в?этих ведомствах значительно лучше, чем в. региональных и местных, потеряла бы- смысл, т.к. репрезентативность была бьт утрачена. Большинство проблем граждан действительно должно решаться на местах, однако, если бы граждане направляли обращения только в региональные и местные органы власти, федеральный центр гораздо меньше знал бы о проблемах и трудностях населения. Таким образом, благодаря особенностям реализации прав граждан на обращения в России, информационная функция института обращений реализуется гораздо полнее. Более того, социологическая наука может использовать эту российскую особенность для получения гораздо более полных данных.
Администрация Президента является весьма специфическим органом, занимающим особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в силу того, что место самого института президентской власти в России, весьма неоднозначно. Управление Президента РФ по- работе с обращениями, граждан и организаций,1 как самое крупное и- наилучшим образом технически оснащенное подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти) пытается играть роль арбитра и «гуру» в вопросах работы с обращениями. Так, Начальник Управления периодически.рассылает по федеральным министерствам методические рекомендации по работе с обращениями граждан: Пока подобные послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридической-силы, но% сам факт показателен. Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и. организаций является автономным подразделением. Администрации Президента, занимает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспедиционный отдел.
Основными задачамиУправления являются: а) обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской. Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, в том; числе обращений, поступивших по информационным системам общего пользования (далее - обращения); б) обеспечение рассмотрения устных и письменных запросов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, в том числе запросов в виде 118 электронного документа, о предоставлении информации, касающейся деятельности Президента Российской Федерации и. Администрации Президента Российской Федерации (далее - запросы);
Российской Федерации личного приема заявителей, в том числе в режиме видео-конференц-связи; Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, первым заместителем и заместителями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, помощниками и советниками Президента Российской Федерации, руководителями самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и иными должностными лицами; д)щентрализованнышучет обращенийи запросов; е) своевременное рассмотрение обращений« и? запросов; а также направление обращений для рассмотрения1; в- соответствующие самостоятельные подразделения1 Администрации Президента; Российской? Федерации; федеральные органы государственной- власти-, . иные государственные органы, органы государственной! власти субъектов Российской Федерации и- (или) органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение вопросов; поставленных в. обращениях, направление запросов для; рассмотрениям в, соответствующие самостоятельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации; ж) проверка в І установленном? порядке информации; изложенной в электронных сообщениях; адресованных:Президенту Российской Федерации; з) сбор, обобщение и анализ информации о результатах; рассмотрения обращений и принятых по ним; мерах самостоятельными; подразделениями Администрации Президента Российской Федерации; федеральными органами государственной к власти,, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами; местного самоуправления; в; компетенцию- которых входит решение вопросов,- поставленных в; обращениях;
