Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Институционализация как методологическая основа исследования социальной сущности государственной кадровой политики 27
1.1 Институциональный подход к исследованию ГКП как социального явления 27
1.2 Социальная обусловленность ГКП и её взаимодействие с экономическими и политическими институтами 65
ГЛАВА 2. Кадровый потенциал как условие повышения эффективности деятельности органов власти и управления 108
2.1 Формирование и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы на основе повышения профессионального уровня персонала 108
2.2 Социальные условия действенного использования кадрового резерва государственных органов: этносоциальный аспект 159
ГЛАВА 3. Механизмы реализации государственной кадровой политики как социальная система 198
3.1 Социальная сущность механизма реализации государственной кадровой политики в органах власти и управления 198
3.2 Элементы и компоненты механизма реализации ГКП как социального института 232
ГЛАВА 4. Социально-технологическое обеспечение механизмов реализации государственной кадровой политики 257
4.1 Кадровые технологии как механизм реализации социального потенциала органов власти и управления 257
4.2 Деятельность кадровых служб государственных органов по обеспечению кадровой политики 289
Заключение 333
Список литературы 350
Приложения 365
- Институциональный подход к исследованию ГКП как социального явления
- Формирование и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы на основе повышения профессионального уровня персонала
- Социальная сущность механизма реализации государственной кадровой политики в органах власти и управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что в современных условиях в российском обществе государственная кадровая политика (далее - ГКП) становится все более важным фактором эффективного социального управления. Ее роль постоянно возрастает вместе с ростом влияния человеческого фактора на решение социальных проблем. Для того, чтобы государственная кадровая политика стала действенной и результативной, необходима ее оптимизация как социального института.
Целью государственной кадровой политики как социального института является повышение эффективности функционирования системы государственного управления путем формирования кадрового состава профессионально подготовленных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами служения народу и обществу.
В органах власти и управления государственная кадровая политика представляет собой систему официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов по организации и регулированию кадровых процессов и отношений в государственном аппарате. Как социальный институт государственная кадровая политика имеет сложную структуру субъектов, объектов, средств ее реализации, уровней и видов. Без выяснения сущности государственной кадровой политики как социального института невозможно эффективно обеспечить важнейшее конституционное право государственных служащих на труд и профессионально-квалификационное развитие.
Ведущим фактором, обусловливающим необходимость исследования теоретико-методических основ государственной кадровой политики как социального института в современных условиях выступает характерная
для нынешнего этапа времени методологическая дезориентация в общественном сознании по поводу необходимости кадровой политики. В чем ее смысл? Отказ от одних теоретических и идеологических парадигм кадровой политики привели к тому, что в качестве ее доминирующих основ фактически на всех уровнях государственного управления стали рассматриваться другие - политика по-прежнему рассматривается как важнейшее средство борьбы за власть. Между тем, это не исключительно инструмент власти, а деятельность, детерминированная объективным процессом усложнения труда, обретения им профессионального характера, общественных процессов развития самого человека1.
В условиях модернизации общества формируется новая парадигма роли государственной кадровой политика как социального института, демократически ориентированного в своем развитии общества. Кадровая политика из средства борьбы за власть или ее удержание все больше превращается в важнейшее условие общественного развития, в основной ресурс социального управления, который требует анализа и теоретического осмысления.
Все эти обстоятельства обусловливают актуальность и практическую потребность исследования сущности государственной кадровой политики как социального института в органах власти и управления в условиях модернизации общества.
Состояние и задачи научной разработки проблемы. При подготовке работы автор опирался на труды и исследования своих предшественников в области социального управления, кадровой политики и управления персоналом, теории социологии организаций, социальных технологий, стремился учесть конкретные исторические условия и современные тенденции в изменении сущности государственной кадровой политики как социального института в условиях модернизации общества.
1 См.: ТурчиновЛ.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М., 1998. С. 4, 17.
Учитывая многоаспектный характер исследуемой проблемы, автор счел возможным провести определенную классификацию имеющейся литературы.
Первая группа - работы, в которых изложены основные понятия и методологические положения теории социальных институтов. Речь идет о трудах Т. Веблена, Э. Гидденса, В.Н. Добренькова, А.И. Кравченко, М.С. Комарова, Н. Смелзера, С.С. Фролова и др1.
В последние годы возросло внимание и отечественных исследователей к теории и практике институционализации социально-экономических, политических и управленческих процессов, структур и организаций. Эти идеи изложены в трудах Н.М. Байкова, B.C. Карпичева, С. Кардины, Б.В. Лытова, К.О. Магомедова, А. Тарасова и др. .
В их работах показано, что интенсивное институциональное обновление идет в ходе демократизации общественной и экономической жизни, развития самоорганизации граждан. Это проявляется как в работе с кадрами, так и в регулировании кадровых процессов.
Важное методическое значение для рассмотрения государственной кадровой политики как социального института имеет понятие социальной организации и ее институционального аспекта, предложенное А.П. Пригожиным3.
Вопросы институционализации заняли прочное место в учебниках и учебных пособиях, в монографиях философов, социологов и ученых
1 См.: ВебленТ. Теория праздного класса. -М, 1984; ГидденсЭ. Социология. - М., 1999;
Добреньков В.Н., Кравченко А.И. Социология. Т. 3. - М., 2000; Комаров М.С. Введение в
социологию. - М, 1994; СмелзерН. Социология. - М., 1998; Фролов С.С. Социология.-
М., 1998; его же: Социология организаций. - М., 2001 и др.
2 См.: Банков Н.М. Государственная служба в социальном измерении. - Хабаровск, 2000;
ЛытовБ.В. Государственная служба как социальный институт//Государственная служба:
теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998; КарпичевВ.С. Теоретические основы
государственной службы//Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-
Дону, 1998; Кардина С. Институциональные матрицы в развитии России. - Новосибирск,
2001; Кравченко Л. Социология. - М., 2001; Магомедов К.О. Гражданское общество и
государство (теоретико-методологический аспект).-М., 1998; его же: Социология
государственной службы.-М., 2000; Тарасов А.Новый общественно-институциальный
порядок в России: проблемы формирования и оптимизации // Власть. 2001. № 7 и др.
3 См.: Пригожий А.П. Методы развития организации. - М., 2003.
других направлений. Они нашли отражение в двухтомном издании «Социологическая энциклопедия»1.
Вторую группу составляют труды, в которых рассматриваются теории управления, административная теория, теория лидерства и другие теории, связанные с трудами таких известных исследователей, как О. Конт, А. Сен-Симон, Ф. Тейлор, А. Файоль, М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. Парето.
С учетом междисциплинарности и комплексности исследуемой проблемы внимание автора привлекли труды Н.А. Бердяева, Н.А. Ильина, П.А. Столыпина, П.А. Флоренского и др. В них содержится немало плодотворных идей и положений, не утративших своей актуальности и в современных условиях.
Третью группу составляют работы, в которых государственная кадровая политика рассматривается как социальное явление (с точки зрения ее природы, сущности, технологий, средств и форм ее проявления). Концептуальные подходы к разработке государственной кадровой политики, системный анализ кадровой сферы государственного управления представлены в трудах отечественных социологов, таких, как Т.Г. Калачева, А.Е. Лукьяненко, К.А. Малышев, П.А. Марченков, Н.И. Пицик, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов и др.2.
В частности, выделяется своей обстоятельностью и глубиной монография д.с.н. Н.М. Байкова «Кадровый потенциал: социологический анализ»3, в которой на основе новейшего научного материала дан теоретико-методологический анализ современной кадровой политики, как
1 См.: Социологическая энциклопедия. Т. 1. Т. П. - М., 2003.
2 См.: Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации:
методологический и методический подходы.-Н. Новгород, 1998; Лукьяненко А.Е.
Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. - М., 1997;
Малышев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу
проблем профессионализма госслужащих. - М., 1997; Пицик Н.И. Проблемы
формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления. - М., 2002;
Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и
практики.-М., 1998; Хохлов А.А. Социология кадрового обеспечения органов власти. -
Орел, 1998 и др.
3 См.: Банков Н.М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. -
Хабаровск, 2002.
сложного социального феномена, реализуемого на опыте кадрового потенциала Дальнего Востока.
Существенно обогащают научное знание о сущности государственной кадровой политики как социальном институте, о протекающих в государственном аппарате процессах и возникающих при этом социальных связях работы В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, П.Г. Забродина, Е.В. Охотского, В.М. Шмарковского, A.M. Шепеля и др.
Четвертая группа источников исследует проблемы становления, формирования и функционирования кадрового потенциала общества через призму государственной кадровой политики и в контексте социальной профессионализации кадров, применения методов и технологий работы с персоналом. Эти вопросы нашли отражение в работах Ю.П. Аверина, Т.Ю. Базарова, Э.Н. Ожиганова, В.Д. Граждана, И.А. Голосенко, А.А. Деркача, А.Г. Здравомыслова, Л.В. Каширина, А.В. Понеделкова и др.
С начала 90-х гг. XX в. возросло количество работ, в которых делается критический анализ дореволюционной бюрократии и номенклатуры советского периода (А.А. Зиновьев, М.С. Восленский, О.Т. Джовланов, В.А. Михеев, А.Г. Каратуев и др.).
Их изучение показывает стремление авторов осмыслить накопленный опыт, сделать выводы, имеющие значение для последующих поколений. Критически оценивая этот опыт, автор считает, что его позитивные элементы вполне могут быть использованы в современных условиях в исследовании проблемы государственной кадровой политики как социального института в органах власти и управления.
Анализируя накопленный научно-теоретический потенциал, автор рассматривает проблему анализа сущности государственной кадровой политики как социального института в условиях модернизации общества, опираясь, прежде всего, на разработки отечественных исследователей. В первую очередь следует назвать В.М. Анисимова, А.И. Горбачева, И.П. Литвинова, В.И. Лукьяненко, B.C. Нечипоренко, В.И. Никонова,
Б.Т. Пономаренко, В.Г. Смолькова, В.А. Сулемова, В.В. Черепанова и др.1. В содержательном плане они раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепции кадровой политики, ее цели, приоритеты, объекты и субъекты, принципы, механизмы и технологии, проанализировали состояние кадров, стиль управления персоналом, уровень их профессионализма.
Отмечая рост количества литературы по общим вопр'осам выработки и реализации ГКП, следует обратить внимание на то, что отсутствуют работы, специально раскрывающие сущность государственной кадровой политики в органах власти и управления как социального института. Таким образом, недостаточная теоретическая разработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения послужили основанием в выборе объекта, предмета, цели и задач данного исследования.
Объект исследования - регулирование кадровых процессов в органах власти и управления.
См.: Анисимов В.М. Сущность механизма формирования и реализации государственной кадровой политики//Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации: Материалы методологического семинара 30 октября 2001 года. -М., 2002; Горбачев А.И. Системность государственной кадровой политики //Государственная кадровая политика: проблемы формирования и реализации: Материалы «круглого стола». -М.: РАГС; Сыктывкар: СРАГСиУ, 2001; Литвинов И.П. и др. Стиль исполнения управленческой должности. - М., 2003; Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. - М., 2004; Никонов В.И. Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления //Государственная кадровая политика и механизм ее реализации / Под ред. Е.В. Охотского. - М., 1998; Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и основные тенденции изменений//Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. - М., 2002; Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала РФ//Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. - М., 2002; Смольков В.Г.Кадровый менеджмент в системе государственной службы зарубежных стран. - М., 2000; Сулемов В.А. О социальной природе и целеустремленности государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и развития: Материалы «круглого стола».-М.; Сыктывкар, 2001; его же: Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. - М., 2001; Черепанов В.В. Основные механизмы реализации государственной кадровой политики//Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Материалы методологического семинара 30 октября 2001 г. - М., 2002.
Предмет исследования - государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт.
Цель исследования - состоит в том, чтобы на основе междисциплинарного подхода раскрыть сущность государственной кадровой политики как социального института, как основы эффективного государственного управления органами власти, как насущной потребности развития России в условиях модернизации общества.
Задачи исследования:
Раскрыть сущность институционализации как методологической основы исследования государственной кадровой политики как социального института;
Выявить социальную обусловленность ГКП и ее взаимодействия с экономическими и политическими институтами;
Исследовать процесс профессиональной социализации как основу формирования конкурентоспособного кадрового корпуса государственной службы;
Проанализировать пути и средства формирования и развития кадрового резерва органов власти и управления;
Обосновать концептуальные основы механизмов реализации ГКП их системы, направленной на укрепление и стабилизацию государственного аппарата;
Разработать социальную модель системы механизмов реализации государственной кадровой политики;
Рассмотреть роль и место кадровых технологий как механизма реализации социального потенциала органов власти и управления;
Обобщить деятельность кадровых служб государственных органов в реализации кадровой политики.
Гипотеза исследования состоит в том, что теоретике -методическое обоснование социальной природы и сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления как
социального института в условиях модернизации общества, позволит активизировать кадровый корпус и кадровый потенциал государственных органов. Этому призваны способствовать механизмы формирования государственной кадровой политики и механизмы обеспечивающие её развитие. Совокупность данных механизмов позволит эффективно реализовать ГКП как социальный институт на федеральном, региональном и муниципальном уровне В условиях модернизации общества назрела необходимость дальнейшей разработки институционального подхода к изучению социальных систем и структур, связанных с властью и управлением. Среди таких структур важное место и роль принадлежит государственной кадровой политике. Теоретико-методологическое обоснование социальной природы и социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления как социального института позволит активизировать кадровый корпус и кадровый потенциал государственных органов, повысить эффективность управленческой деятельности, за счет профессионализма и квалификации задействованного в них персонала.
Теоретико-методологическую основу исследования составили социологическая теория власти, общеметодологические принципы диалектического и структурно-функционального анализа, а также исторический и системный подходы к исследованию социальных явлений, отношений, процессов и взаимодействий. В ходе исследования применялись как теоретические методы научного познания: абстрагирование, анализ и синтез, дедукция и индукция, теоретическое моделирование, так и эмпирические методы: наблюдение, социологические опросы, проектирование, эксперимент и др. На их основе и проведен всесторонний комплексный социологический анализ государственной кадровой политики в органах власти и управления как социального института.
Общетеоретической основой исследования стали труды, прежде всего классиков - Платона, Н. Макиавелли, А. Шопенгауэра, Г. Гегеля, К. Маркса, М. Вебера, Н.А. Бердяева, И.А. Ильина, П. Сорокина и др1, содержащиеся в указанных трудах основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте.
В диссертации использованы теоретические разработки в области общей социологии и социологии управления, в том числе выводы Г. Парсона, М. Крозье, Р. Мертона, М. Вебера о бюрократии как социальном феномене; Ю.П. Аверина, К.И. Варламова, В.Н. Иванова, И.М. Слепенкова, Ж.Т. Тощенко о кадрах как элементах системы социального управления; А.И. Кравченко, Э.Д. Тадевосянц, С.С. Фролова об обществе как социальной структуре, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях и процессах.
Источниковая база исследования. В качестве важнейшей источниковой базы диссертации использованы Конституция РФ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разработки и реализации государственной кадровой политики, а также данные Государственного комитета статистики РФ, материалы текущего делопроизводства МЧС России, Аппарата Совета Федерации РФ, Администрации Республики Саха (Якутия), Администрации Амурской области, Правительства г. Москвы, других субъектов Российской Федерации, материалы тематических научно-практических конференций, научные статьи, материалы журнальной и газетной периодики по исследуемой проблеме.
Эмпирическая база работы основывается на материалах пяти социологических исследований, проведенных с участием автора:
1 См.: Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. -М, 1990; Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990; его же: Избранное. Образ общества. - М., 1994; Гегель Г.В.Ф. Философия права. -М., 1990; Ильин И.А. Путь к очевидности. - М, 1993; Макиавелли Н. Государь. - М., 1990; Маркс К., Энгельс Ф., Ленин В.И. О демократии.-М., 1988; Платон. Сочинения. В 3-х тт. Т. 3; Шопенгауэр А. Афоризмы и максимы.-Л., 1990; Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. - М., 1999 и др.
«Государственные служащие: штрихи коллективного портрета». Экспертный опрос 300 государственных служащих федеральных министерств и 347 государственных служащих субъектов Российской Федерации. Исследование проведено в октябре 1995 г. и ноябре 1996 г. (Индекс: ГСП-96);
«Оценки и ориентации государственных служащих по вопросам эффективности деятельности». Экспертный опрос 612 государственных служащих федеральных органов государственной власти. Исследование проведено в марте 1997 г. (Индекс: ГСЭФ-97);
Экспертный опрос, проведенный автором в январе 2001 г. В качестве экспертов выступили сотрудники Федеральной службы налоговой полиции России, Управления налоговой полиции по г.Москве, а также ученные и преподаватели Академий налоговой полиции ФСНП России (всего опрошено 167 чел.). (Индекс: НП-01);
- «Региональные элиты в процессе современной российской
федерализации». Экспертный опрос проведен ученными Северо-
Кавказской академии государственной службы в 8 республиках и 5
областях Южного Федерального округа в июне 2001 г. Опрошено 40
руководителей органов исполнительной и законодательной власти
субъектов Федерации. Индекс: РЭ ЮФО - 01;
- «Региональные элиты и власть». Экспертный опрос проведен в
сентябре 2001 г. Северо - Кавказкой академией государственной службы и
Фондом им. Ф.Эберта (Германия). В качестве экспертов выступили
депутаты Государственной Думы РФ, известные отечественные элитологи
и социологи, экономисты и юристы - участники международной
конференции по региональным элитам. Всего опрошено около 100
экспертов. Индекс: РЭВ-01.
В исследовании были использованы для вторичного анализа:
опросы социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации,
выполненные под руководством профессора В.Э.Бойкова в 2003 г. Индексы: СОГС-03, ЭОРКС-03;
- материалы социологических исследований, проведенных в 1998—
2005 гг. учеными кафедры государственной службы и кадровой политики
Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации;
- материалы социологического мониторинга «Как живешь
Россия?», проводимого с 1992 г. по настоящее время Аналитическим
центром стратегических и социально-политических исследований ИСПИ
РАН, а также материалы социологических исследований, проведенных
Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ)
«Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные
перемены (2000 г. №5); Фондом общественного мнения и другими.
научными учреждениями.
Кроме этого в диссертации использованы материалы:
Контент-анализа основных индикаторов кадрового потенциала органов государственной власти на 1 января 2004 г., проведенного автором на основе материалов Государственного комитета статистики РФ.
Контент-анализа численности работников аппарата федеральных органов исполнительной власти по занимаемым должностям на 1 января 2003-2004 гг. по материалам Государственного комитета статистики РФ, проведенного автором в 2005 г.
Контент-анализа официальных документов по государственной гражданской службе Российской Федерации, проведенного автором в
2006 г.
Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем: 1. В диссертационной работе, на основе системного социологического исследования, раскрыта авторская концепция сущности государственной кадровой политики как социального института.
Необходимость использования институционального подхода к исследованию государственной кадровой политики обусловлена потребностями реформирования общества, его социальными функциями и правовыми нормами, необходимостью эффективного взаимодействия с другими социальными институтами.
В условиях модернизации общества государственная кадровая политика приобретает характер социального института, стабилизирующего социальные отношения в органах власти и управления. Рассмотрение ГКП как социального института дает возможность исследовать тот срез общественной жизни, который содержит устойчивые и общезначимые формы поведения людей. Именно отсутствие таких общественных форм и нормативных регуляторов социального поведения составляет социальную базу негативных явлений и дезорганизацию общественной жизни в целом. < Отсутствие сформировавшейся целостной и устойчивой среды институциональных норм и правил в нашем обществе является одной из существенных причин «пробуксовывания» реформ и торможения серьезных позитивных сдвигов в социально-экономическом развитии российского государства.
Государственная кадровая политика-это один из ведущих компонентов профессиональной деятельности в системе органов власти и управления. Она является концентрацией персонифицированных отношений.
К сожалению, опыт, накопленный в условиях переходного периода, свидетельствует о том, что усилия руководителей органов государственной власти, их аппарата, не дают реально ощутимых конкретных результатов. Субъективные усилия руководителей органов власти должны быть направлены на организацию персонала управления, координацию и взаимодействие работников государственной службы различного уровня, с учетом не только текущих, но и перспективных задач.
В условиях модернизации общества кадровые органы власти и управления, и институты гражданского общества (экономические, политические и др.) должны стремиться к цивилизованным, партнерским, основанным на законности и правовой регламентации, отношениям в интересах личности, общества и государства. Это предполагает создание механизмов открытости органов государственной власти для институтов гражданского общества по вопросам государственной кадровой политики, объективности информации о решениях государственных органов, затрагивающих права и законные интересы граждан, дебюрократизации государственной службы, взаимной ответственности за состояние всего кадрового корпуса и кадрового потенциала страны.
4. Системный кризис российского общества тяжело отразился на
интеллектуально-кадровом потенциале государственной службы,.
рациональности и эффективности его использования. Значительная часть
кадров государственного аппарата, будучи квалифицированной по уровню
профессиональной подготовки (с учетом требований партийно-советской
системы управления), оказалась неспособной эффективно работать в
новых условиях, в обстановке равноправия различных форм
собственности, становления рыночных отношений, демократии,
политического и идеологического плюрализма.
В итоге обострилось противоречие между «устаревшим» профессионализмом значительной части кадров государственного аппарата и современными общественными потребностями. Противоречие обостряется в условиях возникновения и расширения конкуренции, состязательности на свободном рынке туда и требует своего разрешения. Решение данного противоречия - одна из важнейших и сложнейших задач, стоящих перед государственной службой и ее персоналом.
5. Стабилизация общества невозможна без изменения отношения к
современному научному знанию, в том числе мировому управленческому
опыту. Она станет возможной только тогда, когда общество поймет, что
управлять им имеют право только компетентные, квалифицированные, высоконравственные кадры. Россия пока еще обладает значительными человеческими и серьезными ресурсами, что позволяет прогнозировать, при известных условиях, тенденцию улучшения экономической ситуации в обществе, дальнейшей демократизации власти, рациональности и эффективности управления.
Нуждается в дальнейшей теоретической разработке вопрос о роли народа как носителя, первосубъекта государственной кадровой политики. По Конституции Российской Федерации многонациональный народ выступает единственным источником власти, а, исходя из этого,-и первоосновой государственной кадровой политики. Человек для государства должен являться высшей социальной ценностью. Однако реализация этого конституционного положения встречает немало трудностей в силу недостаточной политической культуры, относительно слабого участия народа в государственном управлении. Поэтому сейчас важно стимулировать, обеспечить законодательно, организационно, психологически активность народа, различных социумов в общественно-политической жизни, в том числе в выработке и претворении в жизнь государственной кадровой политики.
В период реформирования общества происходит переориентация социальных задач и функций органов власти и управления, меняются требования к служащим, от политической благонадежности, исполнительности к лидерству и профессионализму. Это должно обеспечиваться наличием у служащего «интеллектуального капитала», т.е. обязательного высшего образования, кандидатской или докторской степени, хорошего знания иностранных языков, стажировки за рубежом, знания специфики западной системы управления и законодательства.
Концептуальное раскрытие природы, этапов и механизмов институционализации процесса формирования резерва руководящих кадров показало, что это - устойчивая социально-управленческая система,
основанная на формализации многих форм и технологий кадровой работы, их нормативном закреплении. Однако она недостаточно эффективно используется как социальный институт и как кадровая технология.
Необходимо привести систему формирования и использования
кадрового резерва в соответствие с современными требованиями,
обеспечить высокую технологичность этого процесса, исключить
проявления необъективного подхода к перспективным работникам, их
карьерным устремлениям. В связи с принятием Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации»
целесообразно: разработать и утвердить Положение, на федеральном
уровне устанавливающее порядок организации работы, и теоретическое
обоснование института резерва кадров из числа
высококвалифицированных специалистов для выдвижения на руководящие должности во всех сферах общественной жизни.
9. Одним из приоритетных направлений государственной кадровой политики как социального института является создание новой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как составной части системы образования в Российской Федерации.
Прежняя система подготовки и переподготовки работников государственного аппарата выпускала управленцев-исполнителей, действовавших в строго заданных номенклатурных рамках. Изменение политической и экономической ситуации, динамичность социальных процессов, постоянно растущий информационный поток требуют от современного чиновника адекватных качеств: гибкости и адаптивности к изменяющейся среде управления.
Успех в поиске путей и средств подготовки такого государственного служащего в значительной степени обусловлен знанием их состава, количественных и качественных параметров, более глубоким изучением происходящих в этой среде кадровых процессов. От этого во многом
зависит совершенствование учебных планов, выбор форм и методов обучения, актуализация содержания и оптимизация учебного процесса. В оценке кадрового состава органов власти необходим учет его различных сторон и черт: профессионально-квалификационной, интеллектуальной, личностной, половозрастной, мотивационной и др. Нет и не может быть оценки кадров вне времени, абстрактно, без осознания необходимости кадрового обеспечения стратегии устойчивого развития России.
Более четко определить критерии подбора и расстановки руководящих кадров, позволяющие объективизировать характеристики кандидатов к выдвижению, снижающие вероятность, ошибочность кадровых назначений, выработать механизм ответственности руководителей за кадровые ошибки. Это требование связано с. расширением социальной базы и появлением базы новых источников привлечения руководящих кадров за счет предпринимателей, бывших военнослужащих, депутатов федерального и местных парламентов и др.
Как показало проведенное исследование, процесс институционализации государственной кадровой политики в условиях модернизации общества находится на стадии становления. Отрицательно влияют на этот процесс ряд факторов объективного и субъективного характера, прежде всего связанных со сложностями и противоречивостью процесса становления российской государственности; кризисным состоянием почти всех сфер жизни общества; обострением политической борьбы за институты власти и отсутствием эффективного контроля за деятельностью высших государственных структур.
Не в полной мере удовлетворяет состояние правовой основы определения кадрового потенциала органов власти и управления гражданской службы. В то же время во многих федеральных министерствах, так называемого, «силового блока» сохранилась и существует не только практика, но и нормативно-правовая база поиска,
формирования и развития кадрового состава. В ряде министерств разработаны и приняты концепции государственной кадровой политики (МО РФ, МВД РФ, МЧС РФ и ряду других). Они определяют основные подходы, требования к организации работы по формированию и востребованию кадров для данных структур.
В этих целях необходимо утвердить Указом Президента РФ «Концепцию государственной кадровой политики», разработанную кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ и на ее основе разработать концепции в министерствах, ведомствах и агентствах гражданской службы, а также субъектов Российской Федерации.
В диссертации решен ряд задач научно-прикладного характера, что повышает ее теоретическое и практическое значение.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней:
Уточнено понятие «государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт», который представляет собой целостную, устойчивую, оформленную в правовом отношении общность людей, организующую обособленный социальный организм, обладающий определенной сложившейся структурой формальных и неформальных отношений, функций и поведенческих норм. Целью ГКП как социального института является повышение эффективности функционирования системы государственного управления путем формирования кадрового состава профессионально-подготовленных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами служения народу и обществу.
Выявлена социальная обусловленность ГКП и ее взаимодействие с экономическими и политическими институтами общества, что обусловлено внутренней и внешней средой, в которой действует аппарат органов власти и управления.
Экономические факторы: переход на рыночные механизмы управления; отсутствие эффективной системы государственного регулирования рынка труда, направленной на снижение безработицы, создание рабочих мест, подготовку кадров; развитие предпринимательства, либерализация цен, недобросовестная конкуренция, инфляция, банкротство и др., которые не позволяют выстроить систему управления государственными органами, одним из важнейших элементов которой является кадровая политика.
Политические факторы: кризис в российском обществе, порожденный внедрением либеральной модели политического управления; нарушение конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; негативное воздействие ряда политических партий на кадровую политику государства; отсутствие механизма реального социального контроля за деятельностью государственного аппарата; нарушение системы, обеспечивающей пропорциональное соотношение представительства титульных наций в органах представительной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации и др., которые не позволяют выработать нормативную основу для реализации государственной кадровой политики.
3. Раскрыто влияние социальной среды и субъектно-объектных отношений и связей на оптимальное использование кадрового корпуса в органах власти и управления. Выделены служебные отношения - между государством и чиновником и публичные - между чиновником и гражданином. Выявлено, что субъектно-объектные отношения и связи находятся под сильным влиянием субъективного фактора, в стадии повышенной динамики, характеризуются нестабильностью, стихийностью, снижением роли правовых норм в их регулировании, ростом влияния негативных тенденций, коррумпированностью, бюрократизмом, карьеризмом, оторванностью аппарата от интересов граждан, его высокой
конфликтностью; невостребованностью профессионально подготовленных специалистов, их социальной и правовой незащищенностью; непрерывными структурными реорганизациями, что приводит к неоправданно частой смене руководящих кадров и специалистов. В этих условиях у части кадров деформируется мотивация к саморазвитию. Частое обновление кадров приводит к снижению качества кадрового корпуса государственного аппарата.
Сделан вывод о подвижности и изменчивости субъектно-объектных отношений и связей в зависимости от социально-экономических условий, что необходимо учитывать в процессе практической кадровой деятельности органам государственной власти всех уровней.
4. Концептуально раскрыты этапы институционализации процесса
формирования и развития кадрового резерва органов власти и управления.
Обоснована целесообразность разграничения работы с кадровым резервом
на две подсистемы:
а) по подбору и отбору пополнения персонала государственной
службы (внешний резерв);
б) по формированию резерва руководящих кадров непосредственно в
системе государственной гражданской службы (внутренний резерв).
Выявлена социальная база, новые источники и принципы формирования резерва руководящих кадров в органах власти и управления в условиях модернизации общества.
5. Уточнено понятие «механизм реализации государственной
кадровой политики» как институционального средства субъекта
кадровой политики, обеспечивающего достижение целей укрепления и
стабилизации государственного аппарата, как системы кадровой
деятельности, совокупности форм, методов и воздействий, которые
применяются для решения задач развития кадрового потенциала
общества и, прежде всего, государственной службы, реализации
кадровых программ и стратегий осуществления перспективных направлений в кадровой сфере.
6. Разработана социальная модель системы механизмов реализации
государственной кадровой политики. Выявлены механизмы,
обеспечивающие формирование государственной кадровой политики и
механизмы, обеспечивающие развитие ГКП. К первым относятся:
механизм определения и наделения полномочиями субъектов
формирования (выработки) ГКП; механизм создания концептуальных
основ ГКП; механизм установления компетенции ГКП и ее ограничений
применительно к субъектам Российской Федерации и др. Ко второй
группе относятся: механизмы управления кадровыми процессами в
государственной службе; механизм оптимизации и регулирования
кадровых отношений; система практической кадрово-управленческой
деятельности и др.
Раскрыто содержание и социальная сущность элементов системы механизмов реализации ГКП, такие как: нормативно-правового, организационного, научного, учебно-методического, материально-финансового, функционально-распорядительного и информационного обеспечения, показано, что только целостность проявления данных элементов системы механизмов позволяет эффективно реализовать ГКП на федеральном, региональном и местном уровне.
7. Проведена классификация кадровых технологий по видам
деятельности, раскрыта их социальная сущность как совокупности
устойчивых связей и отношений между элементами системы, которые
обеспечивают ее целостность и поступательное движение. Обоснован
вывод о том, что процесс внедрения кадровых технологий должен быть
всеохватывающем, состоящим из: профессиональной подготовки
исполнителей, организации их работы, координации различных субъектов
внедренческого процесса, оказание методической помощи специалистам,
контроля деятельности субъектов внедрения кадровой технологии,
социальной диагностики, ее результатов, анализа процесса технологизации, организации информационного обслуживания процесса внедрения. Показано, что механизм реализации ГКП неадекватен технологиям, используемым в кадровой сфере, они являются составной частью такого механизма, что необходимо учитывать в реальной практической деятельности органов власти и управления.
8. Исследованы роль и место кадровых служб государственных
органов в реализации кадровой политики: прежде всего это проявляется
при разработке штатов и структуры организации, создания условий для
снижения текучести кадров; ликвидации разрыва в оплате труда в равных
по статусу управленческих структурах; нейтрализации социально-
психологических факторов, негативно влияющих на работников
(нестабильность служебного положения, неудовлетворенность.
социальным статусом); применении системы стимулирования и мотивации
труда; разработке прогнозов количественного и качественного развития
кадрового потенциала государственного органа; внедрении кадровых
технологий при отборе, подборе кадров, проведении конкурсов,
квалификационных экзаменов, аттестации, формировании и развитии
кадрового резерва.
Выявлены условия, при которых кадровые службы государственных органов могут успешно решать эти задачи: они должны иметь более высокий управленческий и правовой статус, возможность реально влиять на формирование штатов, вносить предложения руководству органов власти по совершенствованию деятельности аппарата и прохождению службы государственными служащими на основе трудового законодательства, предусматривающего их социальную защиту. В кадровых службах необходимо иметь специалистов по управлению персоналом, владеющих современными кадровыми технологиями.
9. Введен в научный оборот широкий круг источников, в том числе
конкретных социологических исследований, что позволяет автору, на
основе обобщенных данных, представляющих значительную практическую ценность, сформулировать теоретические обобщения и выводы, подняв их на более высокий уровень по сравнению с предыдущими исследованиями по данной проблеме.
Практическое значение результатов исследования определяется возможностью использования его выводов в вооружении научных и практических работников методологий познания сущности государственной кадровой политики как социального института в органах власти и управления.
Результаты исследования могут быть использованы при: разработке региональных концепций кадровой политики, программ и планов их практической реализации; совершенствовании программ для системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсам «Теоретические основы государственной кадровой политики», «Управление персоналом государственной службы», «Социология управления»; «Социальная политика», «Экономическая социология»; в процессе консультирования работников кадровых служб государственных органов по вопросам повышения их роли и места в социальной защите персонала органов власти и управления
Выводы и предложения, сделанные автором, позволяют обогатить научно-методическую базу подготовки специалистов по работе с персоналом, а также открыть возможность применения его результатов в целях повышения теоретического уровня кадров, занятых в сфере государственного управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы подготовленного исследования были апробированы автором на научно-практических конференциях: «Экономическая безопасность государства и роль федеральных органов налоговой полиции в ее обеспечении». - М., 28 апреля 1997 г.»; «Проблемы подготовки и переподготовки руководящего состава и специалистов ФСНП России». - М., 11 января
1999 г.; «Государственная служба и кадровый потенциал России: история, современность, будущее». - М., РАГС при Президенте РФ 22 марта 2002 г.; «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке». - М., РАГС при Президента РФ 10-11 декабря 2002 г.; «Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления». -М., РАГС при Президенте РФ 26 октября 2004 г., а также в 3 монографиях «Государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт в условиях модернизации общества». - Сочи, 2006, объем 20,9 п.л.; «Проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления». - М, 2002, объем 20,6 п.л.; «Социальный капитал как фактор эффективности органов власти и управления». - М., 2002, объем 11,3 п.л. и других публикациях автора.
Автором разработан ряд методических материалов по подготовке и переподготовке кадров в Сочинском государственном университете туризма и курортного дела, в которых нашли отражение научные подходы и выводы диссертационного исследования.
Структура работа. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Институциональный подход к исследованию ГКП как социального явления
Особенности государственной кадровой политики в органах власти и управления в условиях модернизации общества потребовали от автора изучения и использования современного теоретического, методологического и социологического инструментария. Таким инструментарием является понятие социального института.
Формирование различных типов социальной деятельности в качестве социальных институтов представляет процесс институционализации.
Важнейшими предпосылками процесса институционализации являются: 1) возникновение определённых обществ, потребностей в новых типах социальной деятельности и соответствующих им социально-экономических и политических условий; 2) развитие необходимых организационных структур и связанных с ними социальных норм и регуляторов поведения; 3) интернационализация индивидами новых социальных норм и ценностей, формирование на их основе системы потребностей личности, ценностных ориентации и ожиданий.
Завершением процесса институционализации является интеграция нового вида социальной деятельности в существующую структуру социально-экономических отношений.
Институционализация исследуется с двух основных точек зрения . Во-первых, как исторический процесс зарождения и установления новых социальных институтов, что позволяет раскрыть причины и условия их возникновения.
Во-вторых, в качестве функционирования социальных институтов в рамках социальной системы в связи с процессом адаптации индивидов и коллективов к её нормативным требованиям, в ходе которого формируются социально-психологические механизмы, обеспечивающие стабильность и устойчивость общества, органов власти и управления, организации.
В отечественной социологии государственной службы понятие социального института было введено в 1990 годах прошлого столетия. Социология государственной службы изучает свой субъект в двух основных измерениях: деятельностном - как особого рода профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов власти и управления, и институциональном - как особого рода организацию, социальный институт, взаимодействующий с другими социальными институтами и входящий в систему политической жизни общества на правах её компонента. Социальная природа государственной службы, отражённая в её организации, определяет место и роль этого института в общественной системе и в существующих отношениях управления1. Среди вопросов, которые стали предметом изучения государственной службы с позиций такого подхода, можно назвать государственную кадровую политику органов власти и управления как социального института.
В методологическом аспекте категория ГКП как социального института в органах власти и управления охватывает приоритетные направления кадровой политики, такие как: формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работа с ним; повышение престижа органов власти и управления и авторитета государственных служащих; совершенствование системы подготовки и профессионального развития государственных служащих и т.д.
Понятие социального института, разработанное в отечественной социологии , обладает значительным методологическим потенциалом для рассмотрения ГКП в системе современных социально-управленческих отношений с учётом социальных изменений - такая методологическая позиция даёт возможность рассмотреть влияние ГКП на общественное сознание, формирование политической позиции населения, осуществление её связи с общественными организациями и средствами массовой информации и т.д.
Институционализм, как метод изучения социальных явлений, потребовал формирования нового научного инструментария, адекватно отражающего процессуально-динамический характер жизни общества. Потребовались категории, которые бы отражали сущность ГКП как социального явления.
Государственная кадровая политика как социальный институт - это должным образом организованная социальная система. Она связана с определением стратегии развития и использования кадрового потенциала общества, в том числе и в органах власти и управления. В содержательном плане ГКП призвана содействовать выявлению социальных интересов россиян, созданию необходимых предпосылок для профессиональной и личностной самореализации специалистов, достижения совпадения интересов человека и общественных потребностей. Она базируется на современной кадровой доктрине -державной идее, системы принятых взглядов, концепций развития людских ресурсов, кадровой политики, управления персоналом, принятых в государстве, ведомстве. Социальной основой кадровой доктрины современной России становится идея о том, что государство как социальный институт перестаёт выполнять функцию монополиста в профессионально трудовой и творческой самореализации личности, а становится социальным партнёром человека.
Формирование и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы на основе повышения профессионального уровня персонала
Становление института государственной гражданской службы, формирование и развитие его кадрового потенциала в условиях модернизации общества выступает как сложное многоплановое социальное явление. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами граждан, интересами кадров работающих в государственном аппарате. Институт гос.службы функционирует, упорядочивает, форматирует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные -между чиновником и гражданином1.
В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования органов государственной власти имеют для должностного лица значение норм и права. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчиненности, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжения вышестоящих управленческих структур.
В основе публичных отношений положена установка законопослушания2. В норме эти отношения строятся исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются
состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.
Для аппарата органов власти и управления характерны не только формальные, но и не формальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри органа власти (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов.
В понимании субъектно-объектных отношений и связей в проявлении сущности ГКП как социального института автор диссертации опирался на концепцию социальной мобильности Питирима Сорокина. «Под социальной мобильностью ученым понимается любой переход индивида или социального объекта (ценности), то есть всего того, что создано или модифицировано человеческой деятельностью, из одной социальной позиции в другую»1. По мнению социолога, существует два основных типа социальной мобильности: горизонтальная и вертикальная.
Под горизонтальной социальной мобильностью, или перемещением, подразумевается переход индивида или социального объекта из одной социальной группы в другую, расположенную на одном и том же уровне при сохранении своего профессионального статуса, без заметных изменений социального положения.
Под вертикальной социальной мобильностью подразумеваются те отношения, которые возникают при перемещении индивида или социального объекта из одного социального пласта в другой. В зависимости от направления перемещения существуют два типа вертикальной мобильности: восходящая и нисходящая, т.е. социальный подъем и социальный спуск2.
П.Сорокин в своих работах подчеркивает, что едва ли существует такое общество, в котором бы вертикальная мобильность была свободной, беспрепятственной, хотя демократические общества зачастую более подвижнее, чем автократические. «Историю делают люди. Люди, занимающие положения, которым они не соответствуют, могут «успешно» разрушить общество, но не могут создать ничего ценного»1.
Следовательно, стабильность, надежность, качество, оперативность функционирования государственного аппарата выступают, как необходимые факторы обеспечения сущности ГКП в органах власти и управления как социального института. Важную роль в этом, пишет д.ф.н. В.М. Анисимов, отводится формированию кадрового состава управленческого уровня, причем автоматически этот процесс развиваться не может. Государственный служащий, работник высокого профессионального класса не готовится скоротечно. Для полного формирования качеств, соответствующих необходимому стандарту профессионала, требуются многие годы, нередко 10-15 лет. Здесь необходим продуманный научный подход к формированию и реализации современной социально - обусловленной кадровой политики, кадровому обеспечению государственной службы.
Социальная сущность механизма реализации государственной кадровой политики в органах власти и управления
Создание механизма реализации государственной кадровой политики как социального института в условиях модернизации общества весьма сложная теоретическая и практическая проблема. Цель такого механизма состоит в достижении нового, более высокого качества государственного управления. Являясь средством государственных органов, механизмы реализации государственной кадровой политики как социального института непосредственно реализуют кадровый потенциал государственной гражданской службы, превращают кадровый корпус в мощный эффективный ресурс государства. Его эффективность во многом определяется степенью научной обоснованности кадровых процессов, образующих контур данных механизмов. В качестве базовой системы научных знаний данного механизма выступает кадрология -наука о кадрах, кадровой деятельности, кадровой политики1. Именно на её базе осуществляется перевод теории, замыслов, концепций, программ кадровой политики в область практической деятельности.
Результативность механизма реализации государственной кадровой политики как социального института во многом зависит от уровня и состояния общества, органов власти и управления.
В настоящее время можно говорить о том, что Россия вступила в новый этап своего развития. По инициативе Президента РФ существенно обновлена нижняя палата парламента, использована новая модель формирования верхней палаты, произошли радикальные изменения в построении федеративной управленческой вертикали, первые шаги в кадровом обновлении государственного аппарата - все это лишь внешние проявления начавшегося процесса преодоления кризиса управления, доставшегося стране в наследство от исторической эпохи конца XX века.
К сожалению, на современном этапе, о чем уже шла речь в первой главе нашего исследования, приходится констатировать, что реформы последнего десятилетия только усугубили дистанцирование власти от человека, породили невостребованность кадрового потенциала страны, привели людей к дезориентации относительно общественных ценностей, когда достоинство человека определяется его «близостью» к большому капиталу и властным кругам, когда теневая экономика становится надежнее легальной, а справедливость и закон рискуют стать противоположными понятиями.
Вполне очевидно, что решающим фактором преодоления негативных процессов в экономике и социальной жизни страны является способность власти эффективно управлять, обеспечивая стабильность и возрождение экономической и политической мощи государства, создание благоприятных условий для жизни его граждан, открытие новых возможностей для развития человеческого потенциала России.
Вместе с тем, в современных условиях становится совершенно очевидным то, что никакие реформы, никакие даже самые четко проработанные законы, жесткие указы, предметные распоряжения, умные концепции и долгосрочные проекты - все это не будет претворено в жизнь и останется на бумаге, если не будут выработаны и реализованы механизмы ответственности кадров всех уровней за порученное дело. Это закономерно: любые государственные решения воплощают в жизнь конкретные люди и от того, насколько они профессиональны, независимы и порядочны, насколько они преданы интересам своей страны, насколько соизмеряют трудности сегодняшней жизни граждан России со своими собственными проблемами, зависит «качество» власти, ее способность к позитивным преобразованиям, готовность служить обществу. Этот вывод подтверждают данные социологического опроса «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации», проведенного в сентябре-октябре 2000 года1. На вопрос: «Чем Вы руководствовались, поступая на работу в государственные учреждения?» более трети респондентов (30,19%) объяснили желанием принести больше пользы обществу и государству.
