Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА ТРАНСФОРМАЦИИ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЫ 21
1.1. Научно-теоретическая база исследования кадровых процессов 21
1.2. Особенности современного кадровоспроизводственного процесса 33
1.3. Методология формирования концепции преобразования кадрового потенциала 45
1.4. Факторы влияния на механизмы формирования и функционирования кадрового потенциала 60
Глава 2. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО НОВОГО ТИПА 86
2.1. Модульная система приоритетных требований к кадрам государственной (муниципальной) службы 88
2.2. Новое управленческое мышление, предприимчивость и способность к риску - имманентные черты гражданского служащего нового типа 101
2.3. Творческая активность как компонента инновационного профессионализма кадров 121
2.4.Социологизм управленческого поведения и нравственной культуры гражданского служащего 133
Глава 3. СТРАТЕГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНТНОСТИ ГРАЖДАНСКИХ СЛАЖАЩИХ 145
3.1. Диалектика профессионализма и должностного роста 145
3.2. Опережающее образование - основа ускоренного формирования профессиональной компетентности 168
3.3. Системная организация кадровой работы как средство реализации кадровой стратегии 183
Глава 4. СОЦИАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИИ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЫ 216
4.1. Преодоление управленческих стереотипов как фактор эффективных кадровых преобразований 216
4.2. Особенности качественного обновления профессионального образования 249
4.3. Специфика совершенствования кадрового потенциала на основе программно-целевых методов 263
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 288
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 294
ПРИЛОЖЕНИЯ 312
- Научно-теоретическая база исследования кадровых процессов
- Модульная система приоритетных требований к кадрам государственной (муниципальной) службы
- Диалектика профессионализма и должностного роста
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость и важность работы определяется тем, что движение по пути реформирования государственного управления отчетливо выявило потребность в организации воспроизводства кадрового потенциала государственных (муниципальных) органов на качественно иной основе интенсивного формирования нового поколения гражданских служащих (можно сказать - второго поколения в постсоветское время).
Система органов государственной власти и местного самоуправления (далее - органы власти и управления) в Российской Федерации представляет собой достаточно внушительную структуру. Соответственно и эффективность этой макросистемы, равно как и составляющих ее мезо- и микрочастей, складывается как результат интегрального вклада в итог управленческой деятельности всех участников этого процесса, конечные результаты которого объективно предопределены уровнем профессиональной компетентности кадров государственной (муниципальной) службы.
Для современной России, спустя более десяти лет после начала отсчета постсоветских преобразований, проблема профессионализма в государственном (муниципальном) управлении продолжает оставаться крайне актуальной. На уровне высшего руководства страны неоднократно указывалось на громоздкость, неповоротливость и неэффективность госсаппарата, а в отношении его профессионализма давалась оценка типа: для аппаратных работников знание современной науки управления - это все еще очень большая редкость.
Причина несостоятельности многих гражданских служащих как подлинных профессионалов своего дела кроется в том числе и в самой «технологии» воспроизводства кадрового потенциала органов государственной власти и местного самоуправления, в основе которой продолжают оставаться ставшие неэффективными методы так называемого экстенсивного формирования, развития и использования кадров. Кадровый потенциал обновленного качества, в диссертации обосновывающийся как когорта профессионалов нового типа, отличающаяся новым управленческим мышлением - нужен уже сегодня. И такой
4 тип управленцев имеется, но присутствует скорее в неразвитом или ограниченном виде на том или ином уровне государственного (муниципального) управления. Требуется же такое его массовое распространение, которое позволило бы говорить о достижении некоей критической массы преобладания кадрового потенциала нового качества над морально устаревшими работниками управления.
Однако отсутствие целостной концепции и научных рекомендаций по радикальному обновлению как самого механизма функционирования гражданской службы, так и ее кадровой составляющей не позволяют надеяться на возможность этой системы самореформироваться. Меры, принимаемые органами власти и управления, без надлежащего научного сопровождения процесса преобразований вместо качественного обновления кадрового потенциала приводят к усилению экстенсивных тенденций в его развитии, подмене принципов радикального обновления методами сохранения и преумножения старых сущностей, сложившихся стереотипов организации кадровой работы.
Решение проблемы следует искать в том числе на путях исследования наиболее существенных аспектов трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в новое качественное состояние, выявления факторов противодействия и торможения этому процессу, определения наиболее действенных, радикальных методов и способов профессионализации кадрового корпуса органов власти и управления.
Степень научной разработанности проблемы. В философских, социологических, экономических и иных исследованиях казалось бы нет недостатка внимания к вопросам подготовки, расстановки, использования, развития управленческих кадров. Однако уровень изучения этих и подобных вопросов применительно к системе государственной (муниципальной) службы явно не адекватен современным потребностям. Продолжает сохраняться расхождение между слишком общеизлагаемыми идеями в области теории государственного управления и кадровой политики и остро противоречивыми, проблемно насыщенными практическими действиями в этой области. В той или иной степени отдель-
5 ные аспекты исследуемой темы, вопросы современной кадровой политики вообще, кадровой работы в органах власти и управления в частности, нашли освещение в целом ряде научных трудов отечественных авторов.
Разработку теоретических основ и освещение различных сторон государственного управления в Российской Федерации предприняли ученые и специалисты различных научных направлений: Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.А. Василенко, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, А.Ф. Ноз-драчев, Н.М. Казанцев, А.В. Оболонский, Н.В. Панова, П.П. Сергун, Ю.Н. Ста-рилов и другие.
Вопросы профессионализма в сфере управленческого труда, прояснение сущности и критериев профессиональной компетентности управленческих кадров нашли отражение в работах А.Г. Асмолова, К.М. Гуревича, А.А. Деркача, Ю.М. Забродина, Т.Г. Калачевой, В.Ф. Ковалевского, И.П. Литвинова, В.А. Мальцева, К.К. Платонова и других, но эта тема по-прежнему остается малоизученной применительно к гражданской службе в современных условиях.
В работах В.М. Анисимова, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, Е.В. Охотского, В.А. Сулемова, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинова и других раскрываются основы организации государственной кадровой политики в органах власти и управления на современном этапе развития общества.
Исследованию кадровых процессов в системе государственной (муниципальной) службы уделено внимание в трудах В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, B.C. Нечипоренко, Ж.Т. Тощенко, А.А. Хохлова, Л.Я. Шмарковского и др.
Интерес представляют труды, в которых освещаются вопросы движения кадров в органах власти и управления, раскрывающие динамику профессиональной карьерограммы гражданского служащего. Исследованию данного вопроса посвящены работы А.П. Егоршина, В.Л. Романова и других авторов.
В последние годы резко активизировались исследования и не прекращаются дискуссии о путях реформирования государственной службы, возможностях и особенностях профессионализации ее кадрового потенциала. Однако даже в совокупности все имеющиеся труды и научные заделы не дают целостного
представления о методологии обновления и профессионализации кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы. Только на основе единого теоретико-методологического подхода, причем, рассматривая проблему в целостности и взаимосвязанности всех ее основных проявлений, можно понять особенности процесса трансформации кадрового потенциала органов власти и управления в современной России, а также определить вектор приложения трансформационных усилий. Это и обусловило выбор темы исследования, определило его стратегическую линию, цели и задачи.
Объект исследования: кадровый потенциал органов государственной власти и местного самоуправления в период активных реформенных трансформации в современной России; способы, формы и методы влияния на процесс профессионализации гражданских служащих.
Предмет исследования: особенности процесса трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в новое социокультурное состояние в России рубежа XX-XXI веков.
Цель исследования: оценить основные результаты прошедших этапов трансформирования кадрового потенциала органов власти и управления в новое социокультурное состояние, определить достижения, противоречия, недостатки и на этой основе обосновать ключевые для современного периода направления обновления механизма профессионализации кадров системы государственной (муниципальной) службы.
Задачи исследования состоят в следующем:
Осуществить анализ особенностей современного процесса воспроизводства кадрового потенциала применительно к системе государственной и муниципальной службы.
Определить факторы влияния на механизмы формирования и функционирования кадрового потенциала органов власти и управления.
Спроектировать концептуальную модель гражданского служащего нового типа, а также раскрыть основные сущностные черты и характеристики востребованного чиновника.
Произвести оценку хода реализации программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005гг.)» в части обновления и развития кадрового потенциала органов власти и управления преимущественно на субфедеральном и местном уровнях.
Выработать стратегическую линию формирования профессиональной компетентности гражданских служащих.
Раскрыть содержание системной организации кадровой работы как средства реализации инновационной кадровой стратегии.
Показать возможность, необходимость и специфику совершенствования кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы на основе применения программно-целевого планирования и управления.
Выявить основные элементы перманентного совершенствования образовательного потенциала гражданских служащих.
Определить направления качественного обновления профессиональной подготовки кадров для государственной (муниципальной) службы.
Выработать рекомендации по разработке методических материалов, обеспечивающих качественное выполнение оценки профессиональных, деловых и иных характеристик гражданских служащих.
Гипотезы:
Распространенный тип государственного (муниципального) служащего на субфедеральном и местном уровне, в совокупности его профессиональных качеств, не может в перспективе обеспечивать эффективного функционирования органов власти и управления, требуется профессионализм кадров более высокого уровня.
Обновление кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы идет главным образом по пути экстенсивного развития, что не может удовлетворять современным требованиям организации социального управления на любых уровнях власти.
Трансформация кадрового потенциала органов власти и управления нуждается в более системном и комплексном решении проблемы, нежели это
8 предусмотрено федеральной программой реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003-2005гг.
4. Базовыми детерминантами-императивами профессионализации государственной (муниципальной) службы являются инновационные преобразования в системе кадровой работы и организации дополнительного профессионального образования гражданских служащих.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретической и методологической основой исследования является система обобщенного, достоверного, постоянно развивающегося научного знания о методах познания и преобразования социально-экономической действительности, дающая целостное представление о закономерностях и существенных связях процессов, относящихся, к области государственного управления и государственной кадровой политики, позволяющая предвидеть основные тенденции развития происходящих здесь явлений, становящаяся основой преобразования действительности. Использованы научные подходы: диалектико-материалистический, конкретно-исторический, тектологический, синергетический, системный, виталистский и др. Частная методология данного исследования предполагает: выявление проблемных ситуаций («узких мест») и ведущих элементов (звеньев) в существующей «технологии», кадровой работы; преодоление стереотипов во взглядах на механизм управления процессом воспроизводства кадров; приращение научного знания путем проверки научных предложений, использования научных аналогий, анализа результатов эмпирических исследований и статистических данных, интерпретации исследовательских задач под новым углом зрения.
Методика исследования представлена совокупностью конкретных методов, характерных для социологии: анализ нормативно-правовой базы, научной литературы и статистической информации по проблеме; метод диахронного анализа (изучение изменения структуры объекта исследования во времени); метод анализа документов (оценка содержания текстов); кластерный анализ (метод группировки экспериментальных данных в группы); анализ когорты (изучение определенных характеристик кадрового потенциала с целью фиксации
9 происходящих изменений); латентно-структурный анализ (метод выявления скрытых характеристик изучаемого социального процесса, которые являются определяющими по отношению к явно наблюдаемым переменным); причинный (каузальный) анализ, предполагающий проверку соответствия выявленных причинных связей определенным данным; синхронный анализ (изучение структуры исследуемого объекта в данный момент времени); анкетирование (метод получения первичной информации, заключающийся в составлении анкет и проведении опроса); системный анализ (совокупность приемов, обеспечивающих комплексный подход к изучению сложных социальных явлений) и др.
Эмпирическую базу исследования составили результаты ряда социологических исследований кадровых процессов и организации управленческой деятельности в органах власти и управления. Основным источником изучения проблем трансформации кадрового потенциала системы государственной (муниципальной) службы на рубеже XX-XXI веков послужили проведенные автором лично и под его руководством в период с 1995г. по 2004г. следующие исследования:
«Качественные характеристика кадрового состава органов власти на субфедеральном и местном уровнях». Исследование проводилось в 1995-1996, 1999-2000, 2003-2004г. в пяти субъектах РФ: Алтайском крае, Республике Алтай, Новосибирской, Кемеровской, Томской областях. На каждом этапе было опрошено от 350 до 380 работников органов исполнительной и законодательной власти.
«Интеллектуальная активность кадров в органах власти и управления». Исследование проводилось в те же временные сроки в Алтайском крае и Новосибирской области, в гг. Барнауле, Новосибирске. В целом опрошено в качестве экспертов 642 человека, из них: 291 работник территориальных структур Минфина РФ, Министерства по налогам и сборам РФ, Минтруда и социального развития РФ, Министерства юстиции, Госкомитета по статистике РФ; 96 - работники органов исполнительной власти и 47 человек - представители органов за-
10 конодательной власти субфедерального уровня; 208 человек из числа работников муниципального уровня.
3. «Качество профессиональной подготовки государственных (муниципальных) служащих». Исследование проводится, начиная с 2003г. на базе Сибирской академии государственной службы (СибАГС) и ее филиальной сети. Опрос приезжающих на повышение квалификации кадров и студентов (слушателей) осуществлялся ежегодно на основе репрезентативной выборки, составляющей 400-450 респондентов. Так, в 2004 г. опрошено 432 человека, имеющих отношение к государственной (муниципальной) службе, из них: 86 — руководящие работники разных рангов, 52 - работники кадровых служб, 214 — молодые специалисты и выпускники СибАГС, 80 - студенты старших курсов СибАГС и ее филиалов.
Ценность данных исследований состоит в том, что они проводились и проводятся в повторяющемся режиме, на основе одной стратегии, однотипного инструментария, одинаковых подходов к обработке полученных сведений. Что позволило сравнивать результаты и давать оценку явлениям в динамике, т.е. исследовать не статическое состояние, а развитие процесса.
Кроме названных в диссертации использованы результаты исследований социологического центра Российской академии государственной службы при президенте РФ, в которых принимает постоянное участие возглавляемый автором региональный информационно-аналитический центр по вопросам государственной и муниципальной службы. Некоторые из таких материалов представлены в приложении к настоящей диссертации.
Нашли применение данные государственной статистики, а также предоставленные органами государственной власти и местного самоуправления сведения о состоянии кадрового потенциала и проводимой кадровой работе1.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующем:
В числе таких: Сведения о составе работников, замещающих муниципальные должности, по полу, возрасту, образованию и стажу работы по состоянию на 1 января 2002г. // Бюллетень Новосибирского областного комитета государственной статистики, № 05-07/128 от 17.04.2002г.; и другие.
Обосновано положение, что, несмотря на количественное возрастание государственных и муниципальных служащих (при слабо меняющемся их про-фесионализме), результативность деятельности органов власти и управления и степень их влияния на эффективность социально-экономических преобразований остается недопустимо низкой и как следствие - значимого роста валового внутреннего продукта не происходит (удовлетворяться несколькими процентами роста в год - вряд ли правильно, а соответственно нужная положительная динамика уровня и качества жизни не наблюдается в большинстве регионов РФ). Сохраняющаяся практика деятельности органов власти и управления на субфедеральном и местном уровнях ведет к дискредитации целей и смысла проводимой реформы государственного управления, может стать тормозом на пути преобразования вертикали исполнительной власти в качественно новые социальные институты - государственную и муниципальную службы.
Установлено, что потребность в формировании принципиально нового поколения гражданских служащих обусловливается объективными причинами: а) необходимостью ускорения социально-экономического развития регионов и страны в целом и на этой основе достижения стратегической цели государства, заключающейся в обеспечении конституционного права человека на достойную жизнь и всестороннее развитие; б) необходимостью трансформации существующей системы государственного управления в высокоорганизованную и высокоэффективную структуру государственно-муниципальной службы, способную направлять и осуществлять развитие всех сторон жизнедеятельности на всеобщем пространстве по эффективным стандартам; в) необходимостью выполнения государственного заказа на повышение производительности управленческого труда, превращение его в высокопрофессиональное исполнение полномочий (компетенций) государственных и местных органов.
Раскрыта ведущая роль профессиональной компетентности в обеспечении функционального предназначения системы государственной и муниципальной службы. Содержание категорий «кадровый потенциал», «управленческое рабочее место», «новое управленческое мышление», «профессиональная
12 компетентность» и другие рассматриваются, прежде всего, с позиций их качественных характеристик. Так «кадровый потенциал» государственной (муниципальной) службы раскрывается как количественно выделяемая и качественно характеризуемая часть трудовых ресурсов высшей квалификации, как совокупный носитель производительной силы управленческого труда системы государственной (муниципальной) службы в целом, равно как и на любом из ее уровней. «Профессиональная компетентность» раскрывается как доминантная форма реально функционирующих знаний, умений и навыков, отражающая уровень понимания гражданскими служащими целей и задач социально-экономического развития и способностей их реализовывать в процессе практической деятельности. Категория «управленческое рабочее место» определяется как значимый самостоятельный элемент управленческой деятельности, зона приложения умственного труда, имеющая пространственные и временные ограничения, в пределах которой происходит соединение индивидуальной рабочей силы высшей квалификации в виде руководителя (помощника) и (или) специалиста со средствами управленческого труда, качественный характер которого регламентируется с учетом предназначения самого управленческого места. Понятие «новое управленческое мышление» аккумулирует в себе активную идеологию обновления, необходимость мыслить и подходить к делу с позиций принципов рационализма и эффективности, сбалансированности интересов; предполагает поворот от технократического отношения к исполнению компетенций госслужбы в сторону наполнения их инициативным, творческим, гуманистическим и созидательным началом; означает переход к иному, отрицающему традиционные и рутинные методы управления, обновленному типу аналитического восприятия и осмысления социально-экономических фактов, выработки решений и организации их исполнения.
Предлоэюена и теоретически обоснована концептуальная модель гражданского служащего нового типа. В отличие от сложившихся в литературе подходов к социальному портретированию кадров, в диссертации такая модель представлена совокупностью приоритетных требований к сотрудникам
13 органов власти и управления, являющейся логическим итогом анализа алгоритма детерминации функций государственного органа в профессионально-личностные качества современного гражданского служащего. Выявление системы объективных требований к гражданским служащим стало возможным на путях раскрытия механизма их возникновения через исследование зависимости между функциональным предназначением конкретных структур органов власти и управления, содержанием компетенций на гражданской службе и требующимся уровнем профессиональной компетентности кадров. Предложено различать виды требований: 1) частные требования (как следствие исполнения конкретных компетенций); 2) особенные требования (как следствие проявления отраслевых, территориальных, демографических и прочих особенностей); 3) общие требования (отражают включенность госслужащего в многофункциональную управленческую деятельность); а также подразделять объем требований на: а) требования обязательного минимума; б) требования оптимальной нормы; в) требования рационального максимума. Данный подход, будучи конкретизированным, позволяет лучше определить структуру и содержание общих, особенных и частных знаний, умений и навыков гражданских служащих, необходимых и достаточных для осуществления профессиональных компетенций на том или ином уровне управления. Обосновывается, что на смену распространенному в настоящее время в органах власти и управления преимущественно «некомпетентному» типу служащего придет «профессионал новой формации», с присущими ему аутентичными чертами: многомерностью социально-экономического сознания и управленческого мышления, высокой адаптивностью к переменам в обществе и в социальном управлении, развитостью управленческой предприимчивости и творческой активности, нравственным совершенством.
Раскрыто содержание ряда приоритетных требований к кадрам государственных и муниципальных служащих, в частности таких:
- «управленческая предприимчивость»: этимология этого понятия представляется как самостоятельность и нестандартность решения управленческих
14 задач; как инициативность и новизна генерирования управленческих идей; как деловитость и практичность управленческих усилий; как смелость и новаторство в принятии и реализации решений; как устремленность к достижению наивысших результатов управленческого труда и т.д. J
«управленческий риск»: раскрывается как особая форма социально-экономического поведения субъекта управления (отдельного руководителя или коллектива в целом) в условиях неопределенности обстановки или невозможности точной предсказуемости конечных результатов предпринимаемых действий, направленных на достижение общественно значимых целей и нацеленных на преобладание успеха над неудачей;
«творческая (интеллектуальная) активность»: определяется как проявляемое с различной степенью выражения продолжение целенаправленной мыслительной деятельности гражданского служащего при выработке, принятии и реализации управленческих решений по собственной инициативе за пределами обязательных требований конкретной служебной ситуации;
«нравственная культура граэ/сданского служащего»: оценивается как субстанциональное качество моральной зрелости работника государственного (муниципального) управления, проявляющееся как диалектическое единство триединой характеристики - культуры нравственного сознания, культуры нравственных чувств и культуры управленческого поведения;
Обоснован и раскрыт механизм комплексного подхода к решению актуальной задачи радикальной перестройки процесса воспроизводства кадров применительно к системе государственной (муниципальной) службы, выявлены предпосылки и условия реализации такого подхода, а именно:
затянувшийся процесс накопления негативных тенденций в кадровос-производственном процессе и управлении им приобрел характер стагнации и потому нуждается в радикальных инновационных изменениях;
нетерпимость простого и тем более сужающегося воспроизводства кадрового потенциала в морально устаревших формах требует активизации протекающих здесь процессов в направлении подлинного обновления;
необходимость переориентации кадрового потенциала от бюрократически-архаичной к социально-ориентированной модели исполнения своего функционального предназначения связана не только с меняющейся содержательной стороной управленческого труда, но и обусловлена основательными изменениями в самом характере этого труда (служебных обязанностей);
насущность крупных институциональных преобразований и обновляющих изменений в системе профессионального (главным образом - дополнительного) образования есть и цель, и средство обеспечения прорыва в профессиональном становлении управленческих кадров нового типа.
Конкретизированы меры по созданию системы перманентного, а главное - ускоренного формирования у кадров государственной (муниципальной) службы экономико-управленческо-психолого-правовых знаний как обязательных составляющих профессиональной компетентности; рекомендовано переориентировать систему послевузовского дополнительного профессионального образования на новые цели - развивающее обучение на уровне профессиональной специализации и получение образования на уровне второй профессии в региональных академиях государственной службы; приведена совокупная структура непрерывного обучения кадров госслужащих, призванная обеспечить как минимум несколько четко выделяемых уровней профессионального развития, базирующихся на преемственной основе; обоснована трехуровневая классификация профессионализма служащих применительно к каждой группе должностей, т.е. предложено один из методологических принципов определения потребности в кадрах понимать как соотношение численности гражданских служащих по уровням профессиональной управленческой компетентности — начальному, среднему и высшему. Это улучшает объективное представление о количественно-качественном состоянии конкретного аппарата управления, позволяет точнее планировать его развитие и использование, что хорошо соотносится с предусмотренной структуризацией классных чинов гражданской службы. Вместо привычного понятия «повышение квалификации», предложено задействовать более емкую характеристику - «повышение компетентности».
Выдвинута и аргументирована задача оптимизации процессов про
фессионализации кадрового потенциала государственной (муниципальной)
службы на основе применения программно-целевой методологии, для чего:
раскрыта суть программно-целевого метода как эффективного инструмента выявления противоречий и решения проблем кадровоспроизводствен-ного процесса через структурирование «дерева кадровых целей» на микро-мезо-макроуровнях организации кадровой работы;
предложено осуществить переход к разработке на федеральном, субфедеральном и местном уровнях целевых комплексных программ типа «Кадры для госслужбы» или «Кадры для местного самоуправления»;
обоснована объективно обусловленная необходимость создания и предложена модель целостной системы органов управления государственной (муниципальной) службой, представленная многоуровневой по вертикали и распространенной по горизонтали совокупностью субъектов управления в виде Агентства по делам государственной службы и кадровой политики на федеральном уровне в составе Администрации Президента РФ, департаментов по аналогичным вопросам в федеральных округах при аппаратах полномочных представителей Президента РФ, управлений с такими же функциями в субъектах РФ при аппаратах главных федеральных инспекторов.
Подготовлены, апробированы и рекомендованы к широкому примене
нию авторские разработки, направленные на методическое сопровождение кад
ровой работы в органах власти и управления, в частности:
методика оценки деловых, профессиональных, лидерских и иных характеристик государственных (муниципальных) служащих на основе диагностики коллективного мнения;
методика каскадной оценки мотиваций и готовности кадров к управленческой деятельности на государственной (муниципальной) службе;
методические рекомендации по применению квалификационного экзамена в кадровой работе государственных органов;
17 - модульная система приоритетных требований к кадрам, замещающим должности государственной гражданской службы.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Динамично нарастающая сложность задач трансформации кадрового потенциала органов власти и управления до уровня нового качества объективно предопределяется самим характером современной управленческой деятельности и особенностями воспроизводства кадров в новых условиях. Усилия в совокупной массе решаемых проблем все больше смешаются в сторону качественного совершенствования рабочей силы высшей квалификации, все острее проявляется необходимость совершенствования структуры кадрового потенциала по признаку профессиональной компетентности, усиливается потребность в перераспределении специалистов в межпрофессиональном, квалификационном, демографическом и территориальном разрезах, все большую актуальность приобретает задача повышения эффективности индивидуальной, групповой и коллективной управленческой деятельности, т.е. усиливается востребованность функции выполнения большего объема компетенций в расчете на одного гражданского служащего. Данные особенности приобретают характер устойчивой закономерности.
Основные сбои в кадровоспроизводственном процессе происходят главным образом на стыке технологических участков кадровой работы и выражаются в нарушении общесистемной пропорциональности, соотносительности, маневренности и динамичности кадровых технологий разных типов. Концепция системной организации кадровой работы и управления ею предполагает внедрение ряда новых принципов: требуется придать приоритет стратегии над тактикой, целостным решениям над локальными; необходимо повысить согласованность в действиях многочисленных субъектов кадровой работы, взаимоувязывать мероприятия в области работы с кадрами по целям, задачам, ресурсам и другим составляющим; нужно ускорить создание системы субъектов управления государственной (муниципальной) службой на федеральном, субфедераль-
18 ном и местном уровнях; следует шире практиковать методологию решения задач кадровой политики программно-целевыми методами.
Основополагающей проблемой реформы государственного управления выступает профессионализация кадрового состава органов власти и управления всех уровней. Оптимальный вариант решения этой задачи возможен только в русле сходящегося луча реформенных целей. Нужный вектор этому процессу задается многими факторами, среди которых: а) усиление влияния государственного вмешательства в распределение молодых специалистов, обучающихся за счет средств федерального бюджета; б) использование возможностей принципа оргнабора для решения проблем кадроводефицитных и (или) кадроводе-прессивных территорий и коллективов; в) придание динамизма процессам профессионального самоопределения, профессиональной специализации, профа-даптации, закрепляемости и продвижения кадров на государственной (муниципальной) службе; г) подкрепление демократических процедур кадровых замещений сбалансированными защитными механизмами, способными обезопасить современную кадровую политику от возможных гипертрофированных искажений и проявлений негативного свойства; д) превращение конкурсного отбора, аттестации кадров и квалификационного экзамена в эффективные инструменты кадровой работы; е) переориентация обновленной парадигмы дополнительного профессионального образования на опережающее продуцирование знаний и фундаментализацию экономико-управленческо-психолого-правовой подготовки гражданских служащих и т.д.
Комплексный анализ ряда категорий, как-то: «новое управленческое мышление», «управленческая предприимчивость», «управленческий риск», «профессиональная компетентность», «управленческое рабочее место», «творческая активность», «нравственная культура» и других, применительно к органам власти и управления, обогащает понимание природы социального феномена скрывающихся за этими дефинициями сложных явлений и показывает их ценность для прогресса теории и практики государственного (муниципального) управления. Предложенная типология распределения гражданских служащих
19 по трем уровням интеллектуальной активности и представленная палитра нравственных характеристик кадрового состава органов власти и управления позволяет производить более качественную оценку профессиональной пригодности на государственной (муниципальной) службе. Преобладающий тип посредственного работника с исторической предопределенностью будет замещен новым типом гражданского служащего, профессиональный стандарт которого задается триединой целостностью характеристик: общей пригодностью, специальной подготовленностью и управленческой результативностью.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы при осуществлении дальнейших научных исследований и решении практических задач в ходе реализации мероприятий по реформированию государственной (муниципальной) службы РФ. Положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы: а) законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации при разработке законов, правительственных решений и других нормативно-правовых и инструктивных актов, касающихся реформы государственной службы, кадровой политики, совершенствования профессионального образования; б) органами государственной власти субъектов Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также органами местного самоуправления в организации кадровой работы и решении проблем кадровоспроизводственного процесса; в) образовательными учреждениями системы вузовского и послевузовского дополнительного профессионального обучения при подготовке кадров для органов власти и управления»
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, общий объем которых непосредственно по теме составляет более 50 печатных листов.
Основные идеи и положения диссертации положены в основу деятельности Координационного совета по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента РФ в Сибирском федеральном округе (СФО),
20 изложены в семи научных докладах и целом ряде аналитических записок, используемых в работе аппарата полномочного представителя Президента РФ в СФО, а также в научно-исследовательской и образовательной деятельности в Сибирской академии государственной службы. На основе авторских разработок сформированы предложения по совершенствованию государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 061000 - «Государственное и муниципальное управление». Составлена рабочая программа учебной дисциплины «Государственная кадровая политика». Выводы диссертационного исследования докладывались на семинарах-совещаниях: «Система обеспечения качества обучения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации: состояние и перспективы создания типовой модели для образовательного учреждения», 28-30 сентября 2004г., г. Москва; «Разработка единой стратегии научно-исследовательской и информационно-аналитической работы подведомственных РАГС образовательных учреждений», 3-5 ноября 2004г., г. Москва; «Основные направления реформирования государственной службы субъекта Российской Федерации», 25-30 октября 2004г., г. Новосибирск; «Совершенствование качества информационно-аналитической деятельности в системе государственной и муниципальной службы», 14-25 февраля 2005г., г. Москва; и других.
Научно-теоретическая база исследования кадровых процессов
Настоящее исследование базируется на основе наличия и эволюции на рубеже XX-XXI столетий различных теорий и систем государственно-административного устройства страны, организации государственного управления, профессионального образования, осуществления государственной кадровой политики, кадровых технологий. Система государственного управления в России уже второй десяток лет находится в состоянии перманентных институциональных преобразований, инициированных федеральным центром во исполнение им же принятого общего курса постсоветских реформ. Общий вектор изменений задан вполне определенно - формирование эффективной, динамично развивающейся системы государственной и муниципальной службы. Пройден на этом направлении значительный путь, который, по оценкам автора, изобиловал многими ошибками и просчетами. В середине 90-х годов XX столетия казалось, что социальные институты государственной и муниципальной службы могут быть созданы достаточно быстро и простыми способами, достаточно лишь сформировать соответствующую законодательную базу1.
Но очень скоро выяснилось, что реальные процессы протекают в большей степени спонтанно. И не во всем согласуются с законодательством. Уже к 2000 году явственно обозначилась потребность более глубокого, детального и развернутого анализа всей совокупности процессов, связанных с переводом государственного управления в качественно новое состояние. Следовало анализировать их как сложные, многоплановые, многофакторные процессы последовательной трансформации вертикали власти в инновационные социальные ин-статуты под названием «государственная служба» и «муниципальная служба».
1 В 1995 году автор работал начальников отдела в Алтайской краевой администрации, тогда и было сформировано такое предубеждение. Естественно, что вся совокупность мер, связанных с подготовкой, подбором, расстановкой, использованием кадров, составила основу процесса трансформации кадрового потенциала указанных институтов в новое социокультурное состояние.
Автор прежде всего исходит из того, что задействованные в системе органов государственной власти и местного самоуправления кадры есть субъекты конкретной общественно-исторической деятельности, то есть как и все другие виды работников государственные гражданские и муниципальные служащие (далее - гражданские служащие) представляют собой «продукт» общественного развития и несут на себе отпечаток (отражение) социально-экономических явлений и процессов, происходящих в постсоветской России. Гражданский служащий как носитель определенных качеств личности и факторы влияния на его профессиональные способности находятся в диалектическом единстве и взаимосвязи, формы их проявления зависят от господствующих в обществе политических, экономических, социальных, духовных и иных отношений. Это теоретическое положение дает основание заключить, что кадровый потенциал органов власти и управления есть тот самый человеческий фактор, который во многом предопределяет ход поступательного развития общества вперед.
В научный оборот все активнее включаются категории типа «человеческий фактор», «трудовой потенциал», «кадровый потенциал» и др.1 Термином «потенциал» принято обозначать средства, запасы, источники, которые могут быть использованы, а также возможности отдельного человека, группы людей, общества в конкретной области. В научном обороте дефиниция «кадровый потенциал» приобретает все более широкое употребление. Однако до настоящего времени общепринятой ее трактовки еще не сложилось. Среди небольшого числа имеющихся определений можно выделить в качестве значимой следующую формулировку, данную А.Ф. Ноздрачевым: под кадровым потенциалом на
1 Например, человеческий фактор - это совокупный субъект общественной жизни, т.е. совокупная рабочая сила общества. Трудовой потенциал - одна из форм проявления человеческого фактора, т.е. количественно и качественно определенные ресурсы живого труда, которыми обладает общество, организация (предприятие) или иная структура. госслужбе имеется в виду совокупная способность кадров госслужащих к эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и других служебных ресурсов1. В нашем понимании «кадровый потенциал» - это количественно и качественно выделенные трудовые ресурсы, совокупность рабочей силы высшей квалификации в единстве ее возрастной, образовательной, демографической и иных форм проявления. Другими словами кадровый потенциал есть носитель совокупной производительной силы управленческого труда системы государственной (муниципальной) службы в целом, равно как и на любом из ее уровней, в каждом органе власти и управления.
Модульная система приоритетных требований к кадрам государственной (муниципальной) службы
Тема социального портретирования кадрового потенциала госслужбы, оценки его профессионализма приобретает все большую актуальность. В силу динамизма общественных и экономических перемен мышление и стиль деятельности госслужащих не могут сохраняться раз и навсегда устоявшимися -они, конечно же, изменчивы и в любое время должны соответствовать реалиям социально-экономических преобразований.
Совершенствование профессионализма, компетентности, мышления и стиля работы гражданских служащих - процесс многоплановый, непрерывный, постоянно усложняющийся. Управление им предполагает органическое сочетание своевременных мер по оценке кадров с осуществлением целенаправленного воздействия в нужном направлении на формирование или развитие тех или иных качеств работника. Добиваться этого, конечно, нелегко в силу сложности самого объекта управления. Говоря об объекте управления, имея ввиду государственного служащего, необходимо уточнить, что понимать под социальной моделью гражданского служащего?
Под такой моделью (франц. Modele - образец) - если говорить в самых общих чертах - понимается логически созданный образ госслужащего, мысленно или письменно отраженная «конструкция» в виде совокупности наиболее общих требований и качеств, отражающих общественно необходимый уровень профессиональной пригодности человека к выполнению функции социального управления, требований и качеств - которым должен удовлетворять и которыми должен обладать госслужащий новой формации.
Общая типовая модель, а в данном случае речь идет именно об этом, призвана отражать главным образом совокупность единых для всех категорий гражданских служащих требований и качеств. Автор понимает, что может возник 89 нуть сомнение в целесообразности такого моделирования. Ведь разрыв между некоей идеально «нарисованной» моделью госслужащего и реальным ее воплощением всегда существовал и будет существовать. Однако не следует забывать той роли, которая отводится всякой модели: она (модель) призвана служить образом, к которому должны быть устремлены взгляды субъектов кадровой работы; она выполняет функции социального ориентира, к которому направлено движение наших действий.
Попытки разработать основные параметры универсальных моделей руководящих работников и специалистов государственных органов предпринимались неоднократно и продолжают предприниматься до настоящего времени1. Одним из простейших и наиболее распространенных видов подобных моделей являются положения о государственных органах и их структурных подразделениях, а также должностные инструкции и должностные регламенты. Они в общем плане или с известной степенью детализации фиксируют основные функции тех или иных категорий работников (например, что тот или другой должен уметь делать), устанавливают права и ответственность работников, требования к уровню образования и компетентности (что обязан знать госслужащий) и т.д. В ряде случаев должностные инструкции раскрывают требуемые личностные качества, как-то: организаторские способности, моральные качества, а также состояние здоровья и другие. Должностные инструкции, таким образом, давно считаются определенной нормативной моделью, отражающей чаще всего своего рода «нижний предел» качеств тех или иных работников для типовых ситуаций; выступают в виде некоего стандарта при решении вопросов подбора и расстановки кадров на государственной службе.
Здесь не ставится цель подробно остановиться на историческом аспекте освещаемого вопроса. Отметим лишь, что современное увлечение теоретической позицией зарубежных ученых вовсе не являет собой тот удивительный по широте охвата и смелости обобщений сплав исторических претензий на толко 1 Работы В.Ф. Ковалевского, И.П. Литвинова, В.А. Мальцева, А.И. Турчинова и др. дают определенное представление о сущности, критериях профессионализма работников управления. вание некоторых основополагающих положений. В историческом аспекте важно обозначить роль отечественных ученых в данном вопросе. Как это не странно, но следует знать и помнить наследие одного из великих людей XX века -Владимира Ленина. Кто бы и как бы не относился к роли В.И. Ленина в отечественной истории, нельзя предавать анафеме тот багаж научных знаний в виде обобщений и выводов, который оставил в наследие этот выдающийся человек. Он явился основоположником нового стиля работы советских чиновников, воплотившего в себя ставшие хрестоматийными следующие основные требования к кадрам вообще: быть талантливым организатором, умеющим налаживать строжайший порядок, величайшую экономию человеческого труда (т. 32, с.111)1; уметь находить в каждый особый момент главное звено в цепи событий (т. 36, с.205); уметь убеждать людей и практически организовывать их работу (т.36, с. 173); отличаться следующими качествами: высокой принципиальностью, чувством нового, правильным отношением к критике и самокритике, иметь постоянную связь с массами, совмещать в себе организаторское чутье и умение разбираться в людях (т.38, с.74-79); быть компетентным в вопросах производства, иметь соответствующее научное образование, специальную подготовку в области своей деятельности (т.40, с.215); уметь находить себе помощников, уметь помогать им работать, распространять их опыт (т.42, с.325); уметь проводить анализ практических ошибок и исправлять их (т.42, с.347); уметь проверять работу людей (т.43, с.242); обладать в высшей степени способностью привлекать к себе людей (т.45, с.351); обладать высокой выдержкой (т.45, с.358) и так далее и тому подобное.
Диалектика профессионализма и должностного роста
Профессиональная некомпетентность противостоит инновационному духу перестроечных замыслов при проведении любой реформы. Не избежать этого и при осуществлении реформы государственной службы. Распознать социальную мимикрию непрофессионализма очень даже нелегко. Как в природе специальная маскировка помогает слиться с окружающей средой, так и в осуществлении управленческих функций маскировка под «грамотного» (профессионала) бывает трудно распознаваема.
С непрофессионализмом, некомпетентностью в органах государственной власти и управления было бы легче разобраться и бороться, если бы этот с позволения сказать недостаток был присущ отдельно взятым работникам, не слишком заботящимся о росте своего образовательного потенциала, желающих жить и работать со старым багажом знаний. Но беда в том, что недостаток профессионализма часто выгоден не только тем, кто управляет, но и значительному числу тех, кем управляют. При отсутствии должной конкуренции при найме работников на госслужбе1 постепенно накопилось много посредственных специалистов и даже руководителей, которых приходится «терпеть» исходя из вопроса - «куда же их денешь?» Таким работникам трудно согласиться с представлением о своей посредственности, с тем, что им возможно уготовлена участь выбывания из системы госслужбы.
Сейчас, когда деловая стратегия этой службы сводится не просто к сбору информации, составлению справок и отчетов, разработке мероприятий, а к поиску путей решения проблем на основе программно-целевой методологии, аналитического мышления, предприимчивого администрирования - старый тип госслужащего просто неуместен. Парадоксально, но факт, малоквалифициро 1 Говоря о государственной службе, будем подразумевать, что все сказанное относится и к муниципальной службе, где протекают аналогичные процессы. ванные специалисты и руководители зачастую чувствуют себя в органах государственной власти и управления не хуже, а бывает и лучше, чем более профессионально подготовленные, более образованные, более творческие работники.
Сохраняющиеся на практике преимущественно административно-бюрократические формы управления не позволяют провести быстрое перевооружение аппаратной работы (особенно в части подготовки и реализации решений) на основе коренной интенсификации труда. Эти формы и поныне подавляют устремления инициативных работников, плодят рутинные операции, отторгают управленческие нововведения. Отсюда вывод: обеспечить новый уровень слаженного функционирования управленческих команд (а это, кроме прочего, означает нанесение удара непрофессионализму) невозможно прежними частичными, половинчатыми мерами и методами «косметического ремонта». Сейчас ситуация такова, что ограничиться отдельными улучшениями нельзя -необходимы меры радикального характера. Прежде всего следует коренным образом изменить господствующую и поныне методологию оценки действующих кадров, аттестации работников, проведения квалификационного экзамена, послевузовского перманентного обучения кадров. Этот тезис не нуждается в специальном доказательстве. Существующая практика кадровой работы в системе госслужбы выполняет все перечисленные виды работ в самом примитивном исполнении, далеком от научных рекомендаций.
Современный непрофессионализм имеет в сущности ту же природу, что и раньше. Но мы должны со всей определенностью заметить: накопление критической массы некомпетентности зашло так далеко, что сложившийся ныне формально достаточно грамотный (образованный) кадровый потенциал сплошь и рядом хуже того, что в недавнем прошлом (10-15 лет назад) решал такие же задачи, он стоит ниже своих предшественников на лестнице исторического развития. Из-за того, что в современных условиях надо работать по-новому, должны трудиться иные кадры, знания и умения которых должны быть другими.
Отрицательное воздействие непрофессионализма на ход социально-экономических процессов ставит перед научной мыслью важную задачу: воз 147 можно ли с нынешним кадровым потенциалом осуществить качественный переход к новому уровню управленческих отношений, определяющих лицо государственности России в XXI веке? Ответ отчасти уже предопределен. Скорее всего, нет. Непрофессионализм - главный разрушитель госслужбы. Некомпетентность подрывает непосредственно общественный характер государственного управления, заставляет управленческие коллективы функционировать не ради достижения реальных целей, а во имя сохранения самих оргструктур и устоявшейся практики работы. Отсутствие должного профессионализма - это не просто «родимое пятно на теле государственной службы». Это нечто большее. Это преграда развитию.
Средства массовой информации, к сожалению, чаще называют лишь «коллективный» адрес неполного профессионального соответствия (в обыденном понимании это выражается в несоответствии занимаемой должности), реже дают характеристику персоналиям. Но и того, что известно, что удается установить в результате исследований, более чем достаточно для поддержки сказанного1.
