Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические предпосылки социологического исследования местного самоуправления
1. Местное самоуправление как социальный институт 12
2. Генезис местного самоуправления как социального института: преемственность и развитие 31
3. Местное самоуправление в системе социального управления 54
Глава 2. Основные социальные образующие институциализации местного самоуправления в современном российском обществе
1. Основные проблемы социальной институциализации местного само управления 68
2. Местное сообщество в социальной институциализации местного само управления 89
3. Политические партии в социальной институциализации местного само
управления 105
4. Роль руководителей и специалистов местного самоуправления в социальной институциализации местного самоуправления 121
5. Местные некоммерческие организации в социальной институциализации местного самоуправления 137
Заключение 165
Библиографический список 172
Приложение
- Местное самоуправление как социальный институт
- Генезис местного самоуправления как социального института: преемственность и развитие
- Основные проблемы социальной институциализации местного само управления
Введение к работе
В современной России происходят сложные трансформационные преобразования во всех сферах общественной жизни, продолжается поиск наиболее оптимальной демократической модели развития общества и государства с учётом объективно меняющихся условий и субъективных факторов. В связи с этими процессами возникает повышенный интерес учёных, политиков, государственных деятелей к таким категориям как «гражданское общество^ «правовое государство» и их составляющим. Возрастает внимание к такому важному социальному институту как местное самоуправление, процессам и проблемам его институциализации. Такое внимание к институту местного самоуправления вполне объяснимо. Во-первых, в своём современном виде российское местное самоуправление появилось сравнительно недавно. Во-вторых, процесс его институциализации проходит сложно и противоречиво. В-третьих, наличие целого ряда нерешённых теоретических проблем существенно снижает эффективность этого социального института, что вызывает необходимость поиска путей их решения. В-четвёртых, современная практика убедительно свидетельствует, что наибольшего социального прогресса достигли те общества, в которых сформировались эффективные модели местного самоуправления. В их развитии существенную роль играют не только нормативно-правовые акты, солидная финансово-экономическая база, но и социальные факторы.
Развитие местного самоуправления является значимым социальным инструментом формирования и становления гражданского общества. Для нынешней России повышение роли местного самоуправления важно вдвойне, так как этот институт выполняет важнейшие социальные, экономические и политические функции. Эффективно функционирующий социальный институт местного самоуправления способен снизить высокую степень отчуждённости человека от власти, даёт обществу эффективный способ контроля за действиями властей, способствует повышению социальной активности граж- дан. Местное самоуправление представляет собой реальное средство практической реализации прав и свобод индивида, формирования чувства гражданственности. Не случайно, Президент Российской Федерации В.В. Путин во многих своих выступлениях делает особый акцент на необходимость всесторонней поддержки со стороны государства в развитии местного самоуправления, повышения его практической действенности в трансформации общества. Так, выступая на специальном совещании в Совете Федерации (2002 г.) он особо обратил внимание на то, что местное самоуправление в реальной жизни нашего общества пока не нашло должного развития и федеральная власть перед ним в большом долгу.
На пути местного самоуправления существуют сложнейшие проблемы теоретического и практического свойства. Они требуют глубокого и всестороннего изучения и эффективного решения в реальной жизни общества. При этом следует особо подчеркнуть, что если проблемы правового, экономического и политического характера в теории местного самоуправления находят всё более глубокое осмысление, то социальным проблемам развития этого важнейшего института гражданского общества уделяется крайне мало внимания. Роль и значение местного самоуправления как социального института недооценивается не только в теории, но и на практике. При всей значимости экономической, правовой, политической основы в развитии местного самоуправления невозможно повышение его роли в формировании гражданского общества без учета его социальных составляющих и без рассмотрения местного самоуправления как социального института общества. Муниципальное самоуправление - это не только правовой институт демократического общества, но и определённый образ жизни людей, стиль их поведения, соответствующие традиции, социальные нормы и ценности. Самоуправление- это новый тип социальных отношений, свойственный современным демократическим обществам. Поэтому применительно к современному трансформируемому российскому обществу проблема институциализации местного само-
5 управления как социального института, представляет самостоятельную исследовательскую проблему.
Степень разработанности темы
Начало разработки теоретических проблем местного самоуправления в России имеет богатую историю и относится ко второй половине XIX в., что было обусловлено земскими и городскими реформами Александра II. Дореволюционные российские исследователи рассматривали институт местного самоуправления исходя из двух основных политико-правовых теорий: государственной и общественной. Наибольшее отражение и развитие получила государственная теория местного самоуправления, рассматривающая его как одну из форм государственного управления на местах. Данная теория развита в работах: А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, В.П. Безобразова, Н.М. Кор-кунова. Общественная теория местного самоуправления нашла выражение в трудах: А.И. Васильчикова, В.И. Лешкова. Местному самоуправлению также посвящены исследования: В.А. Григорьева, П.П. Тройского, А.А. Кизеветте-ра, Н.И. Лазарева, К.А. Пажитного, Д.Д. Семёнова, МИ. Свешникова, Б.Н. Чичерина, С.Я. Цейтлина. Достаточно глубоко и всесторонне изучал проблемы городского самоуправления И.И. Дитятин. Дореволюционные исследователи анализировали естественно-правовые и исторические основы местного самоуправления, специфику функционирования этого института в российских условиях.
Обращает на себя внимание то, что основные теоретические положения раскрывающие природу и сущность местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах дореволюционных исследователей, во многом способствовали формированию современных взглядов на этот институт демократического общества. Данное обстоятельство чрезвычайно актуально и сегодня. Тем более что дискуссии о государственной или общественной природе этого института продолжаются и в наши дни, находя отражение и в теории и в практике муниципального строительства.
Кроме того, дореволюционные российские учёные активно использовали и развивали положения зарубежных теоретиков местного самоуправления: Л. Штейна, Р. Гнейста, Э. Мейера, О. Раслера, Г. Еллинека, И. Редлиха и др., что позволило им более детально вскрыть природ}' местного самоуправления, обобщить накопленный теоретический и практический опыт.
В советский период исследование проблем местного самоуправления не прекращались. Здесь особо следует выделить работы Л.А. Велихова, К.Ф. Шеремета, И.А. Азовкина, А.П. Бутенко, Ф.М. Бурлацкого, ИЛ Ильинского. В них раскрыты политико-правовые вопросы, анализировалась сущность местного самоуправления, его соотношение с социальным (общественным) самоуправлением. Большое внимание уделялось обобщению практического опыта деятельности Советов народных депутатов различных уровней, форм и методов участия граждан в институтах самоуправления. Повышенное внимание теоретиков к изучению проблем самоуправления стало проявляться в период так называемой «перестройки».
В первой половине 90-х гг. XX в. интерес к местному самоуправлению, в связи с демократизацией общественной жизни существенно возрос. Стали появляться научные публикации, посвященные становлению и функционированию местного самоуправления как института гражданского общества. Среди учёных этого периода необходимо прежде всего выделить: С.А. Авакьяна, Г.Ф. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, НА. Иванова, О.А. Ки~ ниченко, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кугафина, О.Л. Савранской, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова.
Повышенный интерес стал проявляться к исторической тематике. Были опубликованы научные труды, осмысливающие исторические традиции местного самоуправления в нашей стране. Это прежде всего работы: Л.Е. Лаптевой, Н.В. Постового, Л.В. Гильченко, В.А. Абрамова, А.Н. Дементьева, В.В. Еремяна, М.В. Фёдорова.
В настоящее время достаточно широкий круг авторов исследует отдельные частные проблемы местного самоуправления в современной России. Ведутся исследования западного опыта в развитии местного самоуправления.
Анализом политических аспектов местного самоуправления и его региональных особенностей занимаются такие учёные как: С.С. Митрохин, СИ. Рыженков, В.Я. Гельман и др.
Отдельно следует выделить авторов работ, посвященных муниципальному управлению и стратегии развития муниципальных образований: Г.В. Ата-манчук, А.И. Радченко, А.Н. Демьяненко, А.Л. Обушенков, А.Г. Воронин, В.А. Лапшин, А.Н. Широков, А.Г. Гладышев. В их исследованиях, теоретическому анализу подвергнуты социальные технологии местного самоуправления. За последние годы в России проведено не менее двух десятков всероссийских, региональных научно-практических коргференций по довольно широкой тематике местного самоуправления. С разной периодичностью выходит около десяти специализированных журналов («Городское управление», «Муниципальная власть», «Государственная власть и местное самоуправление», «проблемы местного самоуправления» и др.)
Усиливается внимание к изучению социальных аспектов местного самоуправления. Среди учёных анализирующих социальную проблематику местного самоуправления следует назвать: Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкову, Ф.М. Бородкина, Е.М. Акимкина, М.С. Савина, А.В. Бузгалина, В,Н. Стегния, В.П. Мохова, А.Г. Антипьева, О.Л. Лейбовича, М.А. Слюсарянского, В.Г. Попова, А.В. Шишигина, В.И. Катаеву, Н.П. Возжову, И.В. Задорина, В.И. Патрушева, Т.В. Островскую, СВ. Туманову, П.А. Юдина и некоторых других,
Для более обстоятельного изучения проблем местного самоуправления автор обращался к работам зарубежных социологов, занимавшимися исследованиями социальных инстигутов: М. Вебера, К. Маркса, Т. Парсонса, Я. Щепаньского, А. Турена, Л. Козера, Н. Смелзера.
Однако проведённый автором анализ теоретических работ позволяет утверждать, что исследований посвященных становлению и развитию местного самоуправления как социального института в трансформируемом российском обществе практически нет.
Целью данной диссертации является изучение социальных процессов институциализации местного самоуправления в трансформируемом российском обществе, а также связанных с ним социальных проблем и определение путей, форм и методов их эффективного решения.
Данная цель определила конкретные исследовательские задачи: проанализировать природу местного самоуправления как социального института; провести социологический анализ понятий: местное самоуправление, социальный институт, социальное управление, самоорганизация, местное сообщество, раскрывающих предмет исследования; изучить состояние и основные социальные проблемы местного самоуправления как социального института в современном российском обществе; раскрыть приоритетные направления повышения эффективности местного самоуправления как социального института; выявить взаимосвязь местного самоуправления с некоммерческими организациями и политическими партиями; изучить отношение различных социальных групп к системе местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление как социальный институт в условиях современного российского общества.
Предмет исследования: процесс институциализации местного самоуправления как социального института в условиях трансформирующегося российского общества.
Научная новизна исследования состоит в анализе социальных проблем институциализации местного самоуправления в трансформирующемся российском обществе. Выводы, к которым приходит автор, обладают принципи-
9 альной новизной, являются определённым вкладом в прирост научного социологического знания, включают следующие положения: раскрыт социологический подход к местному самоуправлению как социальному институту общества; проведён социологический анализ места, роли и функций данного института в современном российском обществе. Выделены основные его тенденции и противоречия в процессе институциализации местного самоуправления как социального института; изучено отношение различных социальных групп к местному самоуправлению, его взаимодействие с некоммерческими организациями и политическими партиями; исследована взаимосвязь между уровнем развития местного самоуправления и социальной эффективностью развития региона; введен в обращение эмпирический материал, полученный в ходе социологических исследований.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют данные социологических исследований, проведённых автором в 1999-2001 гг. Было проведено три исследования. В первом исследовании, изучены проблемы взаимодействия местного самоуправления с некоммерческими организациями, в ходе которого было опрошено 239 человек ( руководители и сотрудники администрации г. Перми; руководители некоммерческих организаций; руководители и члены советов (органов территориального общественного самоуправления); граждане , которые непосредственно не участвуют или участвуют эпизодически в работе некоммерческих организаций) . Второе исследование проводилось в Пермской области в 2001 г. Его целью было выяснение мнения граждан об институте местного самоуправления (опрошено 477 человек). Третье исследование посвящено изучению социальных проблем молодёжи Пермской области, в том числе её отношению к государственному и местному самоуправлению (опрошено 1779 человек). Для расширения эмпирической базы исследования автором использовалась процедура вторично-
10 го анализа. Проанализированы результаты исследований, проведённых Всероссийским центром изучения общественного мнения (1993-2001 гг.); Фондом «Общественное мнение» (1995-2001 гг.); исследование, осуществлённое группой ЦИРКОН в 1999 г.; результаты опросов общественного мнения, полученных сектором социологического мониторинга администрации Пермской области (1999-2001 гг.) ; данные исследования, проведённого Уральским кадровым агенством (1998 г).
Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды отечественных и зарубежных авторов, работающих над данной проблемой. Кроме социологических работ использовались труды в области истории, философии, экономики, муниципального права.
Методологическую основу исследования составляет структурно-функциональный метод (Т. Парсонс, Р. Мертон, М. Вебер, П. Сорокин). Так же был использован междисциплинарный подход, что связано со спецификой диссертационного исследования.
К местному самоуправлению, как и к любому социальному явлению, необходим комплексный и системный подход. Это определяющий методологический принцип, который так же был положен в основу исследования. Автор стремился в ходе своего исследования опираться на один из важнейших научных принципов, гфовозглашенных П.А.Сорокиным: социальные теории необходимо подкреплять фактическим материалом, анализом реального положения вещей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в диссертации теоретические положения, выводы и практические рекомендации могут быть использованы: в научно-исследовательской деятельности при дальнейшем изучении социальных проблем развития института местного самоуправления; в разработке социальных технологий по повышению эффективности местного самоуправления; в учебных курсах и спецкурсах по социологии, социологии управления и формирующейся социологии местного самоуправления.
Апробация работы. Основные выводы и положения диссертации обсуждались на всероссийских, региональных, межвузовских теоретических и научно-практических конференциях (гг. Пермь, Екатеринбург, Москва, 1999-2002 гг.). Они были обсуждены на заседании кафедры социологии и политологии Пермского государственного технического университета.
Автор использовал результаты исследования при чтении лекций и проведении практических занятий в Пермском государственном университете, Прикамском социальном институте (филиале Московского открытого социального университета), в Пермском филиале Московского социально-гуманитарного университета. По теме диссертации опубликована одна брошюра (в соавторстве), 17 статей и тезисов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.
Местное самоуправление как социальный институт
В современной России закладываются основы принципиально новой системы управления обществом, отличной по многим показателям от модели, используемой в период существования СССР. Это связано с попытками построения гражданского общества и правового государства в нашей стране, демократизацией всех общественных и государственных институтов. Но такая система может эффективно работать только при активной социальной поддержке самого населения.
При демократических преобразованиях привычное понимание власти, пронизывающей все уровни и сферы общества, неизбежно изменяется. Однако такие изменения в нашем обществе проходят очень болезненно и противоречиво, часто наталкиваясь на существенные препятствия различного характера.
В научной литературе, периодике, средствах массовой информации, ведутся дискуссии о необходимости более активного вовлечения граждан и территориальных сообществ в совместную с властью работу, преодоления их взаимного отчуждения через развитие системы местного самоуправления, некоммерческих организаций, политических партий, других общественных институтов и гражданских инициатив. В их основе лежит принцип самоорганизации. В ходе поисков наиболее эффективных моделей самоуправления граждан делаются попытки углублённого анализа как современного состояния гражданской активности, так и дореволюционного опыта России. Пристальное внимание приковывает к себе институт местного самоуправления тем, что он является наиболее перспективным и эффективным механизмом для развития социальной активности граждан, реализации их демократиче 13 ских прав и свобод, формирования чувства ответственности за своё социальное поведение.
Вместе с тем природа института местного самоуправления, его роль и место в современном российском обществе понимается неоднозначно. Чаще всего местное самоуправление рассматривается как юридическая категория, реже анализируется его экономическая сущность. Но исследований, посвященных изучению местного самоуправления как социологической категории, крайне мало. В данном параграфе автор рассматривает местное самоуправление через призму социологического подхода, определяя его как социальный институт гражданского общества.
Прежде чем перейти к рассмотрению этой категории, необходимо раскрыть сам термин «местное самоуправление». Содержание этой категории в современных развитых демократических странах сложилось в результате длительного эволюционного развития, ключевым этапом которого стали муниципальные реформы XIX века. Английский исследователь местного управления и самоуправления Д.Эшфорд называет современную концепцию местного самоуправления продуктом либерально-демократического государства XJX века.1
Первое, наиболее широкое и полное толкование названному термину было дано ещё в XVII столетии в Великобритании, откуда он был заимствован в 50-х гг XIX в. Германией и чуть позже Россией.
В научных исследованиях нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление», что свидетельствует об отсутствии в обществе единого понимания значимости данного института, его роли и места в системе общественных отношений. Попытки определить содержание термина «местное самоуправление» делались в юридической, политической и другой научной литературе на протяжении длительного времени. Нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном, считающим, что от правильности выбранного определения и понимания термина «местное самоуправление» будет зависеть состояние и будущее этого института в российском обществе и государстве.1 Поэтому различное понимание природы и внутренней сущности местного самоуправления диктует необходимость уточнения понятийного аппарата, используемого в ходе исследования.
Прежде чем раскрыть социологическое понимание категории «местное самоуправление» целесообразно рассмотреть различные подходы исследователей по отношению к данному термину. В основе всех определений категории «местное самоуправление» лежит различное понимание природы этого института: общественной и государственной. Одним из распространённых в европейской научной литературе и законодательстве является определение местного самоуправления как государственного управления через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно- бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц.2 Среди русских учёных распространённым было определение, данное местному самоуправлению активным деятелем земского движения Н. И. Лазаревским, понимавшим его как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивали тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и населением».3 Здесь находит отражение мысль о том, что местное самоуправление, будучи изначально предоставленным гражданам государством, выступает связующим звеном между государственными структурами и местным населением. Другой русский учёный А.Д. Градовский, определивший местное самоуправление как один из видов распределения власти, считал его результатом разно 15 образных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства1. Данное определение характеризует внутреннюю сущность местного самоуправления, в основе которой лежат местные интересы и потребности. В российской науке всегда преобладал государственный и смешанный подход к пониманию института местного самоуправления. Современные исследователи во многом развивают ведущие положения этих подходов по отношению к российскому местному самоуправлению.
Генезис местного самоуправления как социального института: преемственность и развитие
Становление и развитие местного самоуправления как социального института в нашей стране, поиск наиболее эффективной для российской действительности модели требует глубокого и всестороннего изучения исторического опыта развития этого института. Анализ данного опыта, проведённый автором, позволяет утверждать, что во все периоды российской истории наблюдались две полярные тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и суверенизация территорий, составляющих государство. Практически всегда эти тенденции - централизация и децентрализация - видоизменяли институт местного самоуправления, ускоряли или тормозили его развитие. В периоды ослабления государственной власти местное самоуправление становилось более самостоятельным и независимым институтом, служило инструментом управления для региональных структур власти. При усилении государства местное самоуправление, как правило, не ликвидировалось, но его самостоятельность существенно урезалась и сам институт ставился в прямую зависимость от государственных интересов.
Огромная территория государства, многонациональный состав населения со своими традициями, обычаями, менталитетом, экономическое и социальное разнообразие русских земель предопределяли объективную необходимость существования местного самоуправления.
Введение местного самоуправления в российской истории происходило в большинстве случаев «сверху - вниз», с опорой преимущественно на те социальные группы, которые лояльно относились к существующей государственной власти. Такая позиция государственной власти по отношению к местному самоуправлению, как было уже отмечено ранее, характерна и для сегодняшнего времени. В истории российского общества можно найти множество примеров, когда положительный опыт, накопленный местным самоуправлением перечёркивался вмешательством государственных структур, что при 32 водило к снижению социальной значимости этого института. Проведение определённых исторических паралелей, учёт прошлых ошибок, позволяет более полно осмыслить особенности развития местного самоуправления в России, отношение к нему населения в различные периоды развития нашего общества. Поэтому, по мнению автора, для системного понимания социальных проблем становления, развития и функционирования местного самоуправления в современной России, целесообразно рассмотреть генезис института самоуправления и социокультуры самоуправления в историческом плане.
Опираясь на сходные черты и формы участия населения в местном самоуправлении, можно предложить следующую периодизацию исторических путей развития данного института: первый период связан со становлением общин у восточнославянских племён, развитием общинного строя. Окончание периода можно ограничить ІХ-Х в. ; второй период охватывает XI-XV века и совпадает с феодальной раздробленностью русских земель. Участие населения в управлении местными делами в этот временной отрезок наиболее успешно осуществлялось в Новгородской земле, где была построена эффективная для того времени система самоуправления. По мере объединения земель вокруг Москвы местные системы самоуправления приходили в упадок, но не устранялись совсем; третий период включает в себя середину XV- конец XVII века. Происходит постепенное подчинение местного самоуправления государственным нуждам, самоуправленческие начала ограничиваются. Это связано и с процессом социальной дифференциации общества. Выборные представители городских и сельских общин превращаются в правительственных чиновников с сохранением ответственности жителей за их деятельность; начало четвёртого периода связано с реформами Петра I и Екатерины II (XVIII в.). С целью улучшения управления на местах были сделаны определённые шаги в сторону передачи местным сообществам и сословным группам определённых самоуправленческих прав. Созданные ими институты са 33 моуправления с некоторыми видоизменениями функционировали вплоть до второй пол. XIX в.; пятый период начинается со второй половины XIX в. , когда земскими и городскими преобразованиями в систему местного управления были возвращены самоуправленческие начала, позволившие существенно видоизменить принципы взаимоотношения общества и государства, в самоуправление постепенно вовлекаются непривилегированные слои общества. Однако, контроль государства за самоуправленческими правами зачастую мешал их реализации. Завершается период 1917 г.; шестой период по времени совпадает с образованием и развитием Советского государства. Определённые элементы местного самоуправления в виде Советов характерны для этого периода, однако все они насаждались государством и находились под его контролем и входили в централизованную иерархическую систему власти; седьмой период связан с ликвидацией системы Советов и принятия новой российской Конституции (1993 г.), в которой было провозглашено право локального территориального сообщества на местное самоуправление.
Внутри каждого из периодов можно выделить и ряд подпериодов.
Ряд исследователей предлагают свои варианты периодизации развития российского местного самоуправления. Так, исследователь Н.В. Постовой не выделяет отдельно период земского самоуправления (вторая пол. XIX в)1. В.В. Еремян и М.В. Фёдоров предлагают более пространную периодизацию2, где, в частности самостоятельным периодом является местное самоуправление начала XX в.
История становления местного самоуправления на территории нашей страны начинается со становления общины у восточнославянских племён. Самоуправление у восточных славян осуществлялось на основе более древних традиций и носило характер самопомощи, необходимости, без которой было немыслимо существование сообществ. Отсутствие сильных институ-циализированных административных структур власти, законодательства, разобщённость замкнутых в себе общин вынуждали рассчитывать только на собственные силы и решать насущные проблемы самостоятельно. Появление союзов общин, объединившихся на основе экономических, политических и иных интересов на определённой территории, стимулировали переход от самопомощи к более сложной форме социальной жизни - самоуправлению. Последнее стало возможным благодаря «привязке» общин к конкретной территории, переходу к оседлому образу жизни. Появившись в результате разложения родового строя, общины долгое время выступали в российской истории как самоуправляющиеся единицы, особенно в среде крестьянства.
Основные проблемы социальной институциализации местного само управления
В оценке нынешнего состояния института местного самоуправления и путях его развития в Российской Федерации, как среди теоретиков, так и среди практиков нет единого мнения. Одни считают, что первый этап становления местного самоуправления уже состоялся, и необходимо вести речь о его дальнейшем развитии и совершенствовании.1 Другие утверждают, что местное самоуправление в современной ситуации не способно эффективно решать возложенные на него функции, поэтому выдвигают идею его подчинения органам государственной власти2, а то и вообще предлагают свернуть его деятельность, как подрывающую и без того слабую государственную власть и стабильность в обществе. Это особенно ярко стало проявляться в ходе построения так называемой вертикали власти. Есть и такие, кто считает, что государство и его структуры должны более решительно, включая применение жёстких мер, внедрять местное самоуправление3. В соответствии с такими диаметрально противоположными позициями видение проблем местного самоуправления также неоднозначное.
Различие точек зрения на необходимость и степень эффективности института местного самоуправления требует глубокого и всестороннего осмысления его реального места и роли в жизни российского общества.
Очевидно, что прогресс в развитии нашего общества во многом будет зависеть от функционирования институтов гражданского общества, в том числе и местного самоуправления.
Оценивая современное состояние местного самоуправления, Президент России В.В. Путин отметил, что, «провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад. Мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его воплощения в жизнь»1. Эта же мысль вновь прозвучала в его Послании Федеральному соб-радию Российской Федерации 18 апреля 2002 г.
Возникает справедливый вопрос: почему, несмотря на определённые усилия российского государства и общества, институциализация местного самоуправления идёт так медленно и что мешает этому процессу? Ведь в 1999 г. президент РФ Б.Н.Ельцин утверждал, что сформировалась не только правовая база, но и устойчивые традиции местного самоуправления. Ещё раньше, в 1998 г. Б.Н. Ельцин подчёркивал, что нормативная база и условия для деятельности институтов гражданского общества, в том числе для местного самоуправления в целом созданы.4 Однака, несмотря на созданные определённые условия, наличие развитой нормативно-правовой базы, увеличение экономической самостоятельности местного самоуправления, накопление опыта деятельности структур местного самоуправлении в условиях трансформируемого общества, говорить об эффективном функционировании этого института преждевременно. По мнению автора, целесообразно вести речь лишь о начальном этапе формировании институциональных рамок для становления местного самоуправления, но не более.
В 90-е гг. XX в. в речах государственных деятелей и политиков постоянно звучали «модные» слова: гражданское общество, демократические ценности, федерализм, рыночные отношения, местное самоуправление. Но все эти высказывания не предполагали конкретную практическую деятельность по созданию благоприятной институциональной среды для развития этих институтов, в которых они могли бы реально заработать на пользу общества. Не предлагалось и соответствующей теории. При этом за образец всегда брались именно западные демократические ценности, рыночные отношения и системы местного самоуправления, без учёта внутренних российских факторов: традиций, менталитета народа, правовой культуры, особенностей развития отношений между обществом и государством. Ожидалось, что закрепощённый и страдающий от жёсткой советской административной системы народ неизбежно воспримет западные демократические ценности и будет стремиться к максимальному извлечению выгоды из этих ценностей, примет активное участие в формировании демократических институтов. Однако такое механическое проецирование западноевропейского понимания демократии, гражданского общества, социальных институтов на российское общество во многом породило те проблемы, с которыми сталкивается ныне местное самоуправление и которые затрудняют его развитие. Западная модель демократии и как составное её звено - местное самоуправление - основаны прежде всего на удовлетворении материальных интересов, индивидуализме, на развитой и регулируемой рыночной экономике. В России социально ориентированная рыночная экономика не сложилась до сих пор, но глубокий дисбаланс между «общественными», «коллективными» и «индивидуальными» интересами в ходе реформ был внесён в общество.
