Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологический анализ института местного самоуправления в системе гражданского общества 21
1.1. Динамика структурных компонентов гражданского бщества в условиях России 21
1.2. Теоретические концепты и модели местного самоуправления 47
1.3. Местное самоуправление как социальный институт 70
ГЛАВА 2. Социологический анализ процесса институционализации местного самоуправления как элемента гражданского общества в Карачаево-Черкесской Республике 90
2.1.Особенности становления и развития местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике 90
2.2. Анализ функционирования института местного самоуправления в структуре гражданского общества Карачаево-Черкесской Республики в современных условиях 114
2.3. Социальные факторы институциональной эффективности местного самоуправления в Карачаево-Черкесии 137
Заключение 159
Библиографический список
- Теоретические концепты и модели местного самоуправления
- Местное самоуправление как социальный институт
- Анализ функционирования института местного самоуправления в структуре гражданского общества Карачаево-Черкесской Республики в современных условиях
- Социальные факторы институциональной эффективности местного самоуправления в Карачаево-Черкесии
Теоретические концепты и модели местного самоуправления
Методы отказа от гражданского общества сочетали в себе как силовые подходы, так и качественные. Однако наличие остаточных форм в виде школьного самоуправления, экономики НЭПа ставило под угрозу построение государства по выбранному пути. В связи с этим методы социальной инженерии перевели «выжившие» элементы гражданского общества на самый низший уровень, связанный с отдельными явлениями. Вся политика власти направляется на создание новой социальной реальности, в которой места остаткам прошлого просто не нашлось. Принятие в 1922-1923 годах нового, социалистического свода законов нормативно закрепило эту новую реальность, в которой уже не было альтернативных, и, самое главное -легальных социальных, политических, идеологических структур. В случае самопроизвольного возникновения таковых - государственный аппарат неизменно выявлял и подвергал их уголовному преследованию, преследовал по закону.
Особого статуса лишилась и культура. Казалось бы именно она наиболее невосприимчива к нормированию и нивелированию, однако в результате постоянного давления и правового регулирования с элементами планирования даже ей не удалось сохранить уникальность. Только те идеи и концепции, существование которых объявлялось государством как значимые, и способствовали укреплению существовавшего государственного строя, имело возможность развиваться в рамках официальной доктрины. Наука, также как и искусство формирует стереотипные образы поведения в сознании всех индивидов, определяют общую и единую оценку происходящего, тем самым создавая барьер для самостоятельного осмысления социальной (впрочем, как и иной другой) реальности. В таких условиях растет нетерпимость к чуждым явлениям, процессам и даже мыслям. Вышеуказанные процессы формируют новый тип личности -советского гражданина. Воспитательным идеалом данной эпохи объявляется чрезвычайно похожая на политическую цель - развитие всесторонней и гармоничной личности по персоналистической модели. Но на практике цели воспитания сводятся к прагматичному типу советского человека по социоцентритской модели, при этом формируемые социальные роли сводятся к набору из понятий «работник» и «советский гражданин». Такая подготовка в своей основе отвечала запросу государства и формировала личность, адекватную общественным идеалам существующей системы. Школьная система образования выполняет главную задачу - формирование личности в знаниевой парадигме, необходимой для человека как работника военно-промышленного комплекса, ориентация на гуманитарные науки является побочным и не совсем нужным элементом. Подконтрольность индивида трактуется в духе военного устоя общества, когда на первый план выходит солдат, воспитанный в духе тотального подчинения, который подконтролен государству, что исключает проявления самостоятельности и индивидуальности. Тем самым с человека снимается ответственность за поступки и действия, перенося ее на абстрактные явления и объекты.
На основе вышеизложенного можно утверждать, что в условиях социалистического государства была успешно осуществлена задача вытеснения элементов гражданского общества из сферы легального социального пространства в пространство нелегальное. Тем самым идеи гражданского общества при социализме были лишены статуса социальной ценности, что привело к значительному деформированию сущности и способов его существования.
Во-первых, советское государство по факту нивелирует и устраняет социальную основу для развития гражданского общества. Идеология, по своему характеру близкая к гражданской, является уделом незначительных по масштабу и размерам социальных групп, чаще всего вообще не выходит за рамки отдельного гражданина. Во-вторых, перевод основ гражданского общества в нелегальную плоскость лишило самой основы для ее функционирования в качестве полноценного.
В третьих, гражданская инициатива сводится к проявлению протеста, самого разнообразного по своей сути. Примерами могут являться отдельные музыкальные и художественные произведения, коллективные обращения граждан в виде писем, создание подпольных организаций. Барьером на пути развития форм демократии становится закон. Именно его можно считать основой несвободы личности и социальных групп. Однако можно отметить и такую деталь: элементы гражданского общества, уйдя в положение «вне закона» становятся неким социальным явлением, сущность которого выражается борьбой против закона государства и правопорядка.
Началом переломного времени в советской модели общества можно считать восьмидесятые годы двадцатого века. Этот период - эпоха бурного как экономического, так и социального, культурного прогресса Советского Союза и России в его составе. Именно в этой временной вехе находятся корни того перелома, который произошел несколько позже и означал завершение предыдущего периода существования социальной структуры советской эпохи, с переходом к современности.
Кризисные явления в различных сферах общественной жизни - в экономике, культуре, идеологии 60 - 70 годов были вызваны начавшимся в странах Запада переходом к постиндустриальному обществу. В этот период экономика развитых стран переходит к индивидуализации трудовой сферы деятельности человека. Труд как основа большинства общественно-значимых процессов превращается в некую разновидность творческой деятельности, в элемент самореализации. Именно в это время активно происходят процессы гуманизации и демократизации основных элементов социального пространства.
Местное самоуправление как социальный институт
Анализ, проведенный нами в предыдущей части работы показывает, что теоретические концепции местного самоуправления в своем большинстве делают основной упор на исследование организационно-правовых основ этого института. Имеется значительное число работ по истории возникновения и развития муниципальной власти в различных странах. Отдельные исследовательские усилия направлены на изучение территориальных и финансовых аспектов деятельности, экономических отношений с участием местных сообществ. Исключительно мало работ, посвященных социальным основам местного самоуправления.
Те немногие труды, что имеются, заостряют исследовательский интерес на стратификационных особенностях общин, выполнении в рамках деятельности местных сообществ функций социальной защиты и социальной помощи жителям. Не умаляя ни в коей степени важность этих научных разработок, поясним нашу позицию, которая заключается в следующем. Аспекты, характеризующие институт местного самоуправления, перечисленные выше, безусловно, имеют актуальность, но в тоже время, если следовать логике формального подхода, они носят вторичный характер по отношению к основополагающим началам.
Основным, определяющим пунктом при анализе местного самоуправления, является все же социальный элемент. Именно социальные факторы лежат в фундаменте данного общественного института, и сам он органично входит в состав институтов гражданского общества. Следует, однако, выяснить научное содержание термина «социальное». Для социологии, в отличие от всех иных научных дисциплин, данный термин является краеугольным.
Такой вывод следует из того факта, что предметом социологии как науки, по мнению большей части ученых, является не что иное, как содержание понятие «социальное». Естественно, категория представляет собой сложноорганизованный комплекс, поэтому нет единого толкования этого понятия. Если опираться на широкую характеристику термина «социальное», мы можем отметить его соответствие «общественному». Характеризуя местное самоуправление с позиции «общественного» института, все иные его основы (экономические, территориальные и т.д.) нивелируются в более широком значении термина. Однако вместе с тем, растворяется и термин «социальное», теряя при этом свою специфичность и уникальность.
Если же предельно сужать значение категории «социальное», то мы в итоги отнесем ее к той части реальности и пространства, которое относится собственно к «социальному» и ни к чему более, тем самым показывая только одну сторону жизни общества, единичную плоскость. В таком ракурсе социальный фундамент местного самоуправления моментально становится сегментированным, а собственно «социальное» исчезает из экономики, политики, культуры.
Никовская Л.И., Якимец В.Н., Молокова М.А. Гражданские инициативы и модернизация России : сборник статей. - Москва : Ключ-С, 2011. - 336 с. Соответственно, оба подхода имеют недостатки, которые преодолеваются толкованием социального как некоторой совокупности объединенных в процесс совместной деятельности индивидов или групп индивидов, участвующих в общественных процессах в четко фиксируемом месте и времени.72 В этом случае социальными основами института местного самоуправления становятся результаты взаимодействия социальных акторов. Индивид выступает, таким образом, на микроуровне (нижнем уровне) социальных процессов, социальная группа в виде местного сообщества - на мезоуровне (среднем уровне) и на макроуровень (высший уровень) выходят институты.
Как видим, первичным элементом является индивид. Именно личность будет субъектом местного самоуправления, поскольку, преследуя свои собственные рациональные установки цели, направляет усилия на упорядочивание взаимодействия с другими индивидами, пытаясь придать отношениям структурированный характер. Такое упорядочивание проявляется в формировании и развитии системы социальных норм и социальных правил, которые как бы предписывают субъектам действия шаблоны, образцы и стереотипы поведения. Когда индивидуальное поведение индивидов регулярно повторяется, становится привычной, можно говорить об институционализации. Так формируются долговременные и чрезвычайно устойчивые социальные практики, имеющие как систему санкций, так и систему поддержки через определенные социальные нормы, имеющие значимое общественное признание. Такие устойчивые практики принято называть более четким, на наш взгляд термином - социальные институты73.
Все социальные институты можно проанализировать и исследовать с двух концептуальных позиций. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идей? // Вестник Московского ун-та. - 2002. - №6. - С. 5.
Аберкромби Н., Хилл С, Тернер Б. Социологический словарь. - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1997. -С. 106. Если разбирать внешнюю сторону социального института, то можно отметить, что он состоит из большой совокупности индивидов, различных ассоциаций, организаций, иных форм кооперации. Важным их качеством является то, что коллективные ассоциации создаются для реализации совместных интересов и удовлетворения разнообразных потребностей. Местное самоуправление с такой позиции представляет собой социальное образование, в состав которого входят граждане, выборные лица, различные органы местного самоуправления, предприятия, созданные на базе муниципалитета. Основным признаком является факт создания и функционирования данного института с целью обеспечения социальных потребностей людей на местном уровне.
С точки зрения содержания, или с внутренней стороны, институты представляют собой очень устойчивые формы ценностных и нормативных комплексов, которые направлены на регулирование взаимной деятельности индивидов в тех или иных сферах. И здесь можно утверждать о том, что социальные институты представляют собой некую сумму социальных нормативов, которые в целом можно классифицировать на формальные и неформальные. Давая определение нормы, отметим, что она представляет собой предписание формального поведения, которое обязательно для исполнения. Дополнительно заметим, что основная функция нормы заключается в стабилизации и сохранения в стабильном состоянии порядка в системе социальных взаимодействий.
Неформальные нормы, включенные в институт местного самоуправления, придают ему новое качество, или, говоря другими словами - придают социальность. Отметим, что неформальные нормы не имеют внешнего характера, они естественны, поскольку сама жизнь не имеет внешних признаков, она - натуральна и неформальна. Неформальные нормативы не имеют осязаемого признака, поскольку не относятся к числу писаных. Такие неписаные, но имеющие важное значение неформальные нормы получают закрепление в обычаях и традициях, в коллективных представлениях, во внутренних регуляторах. Трансформации корпуса неформальных норм происходят не иначе, чем через эволюцию стандартов поведения (и мышления), имеют большую временную составляющую и часто затрагивают подсознание человека. Можно согласиться с А. Токвилем, утверждавшим, что для человека особую значимость играют именно неформальные нормы, нежели нормы закона.
В системе местного самоуправления неформальные нормы имеют особую роль и историческую значимость. Действительно, системы писаных законов в самоуправляющихся социальных группах, общинах не существует, вместе с тем, структуры местного самоуправления (например, в городских коммунах) жестко регулировали основные аспекты жизнедеятельности. При этом социальными регуляторами такого воздействия и контроля являются традиционные нормы и обычаи, а их выразителями - авторитетные жители общины. Так, в Карачаево-Черкесии носителями традиций и обычаев по общему принципу является все жители конкретной местности, но своего рода хранителями - старейшие члены рода или общины, аула.
Анализ функционирования института местного самоуправления в структуре гражданского общества Карачаево-Черкесской Республики в современных условиях
Данный период характеризуется высокой общественной активностью горских элит. Большинство населения Кубанской области (в состав которой входило большая часть Карачая и Черкесии) приняло новый порядок, установленный Временным правительством. В условиях смены власти процесс формирования Гражданских исполнительных комитетов носил стихийный характер и шел активно. Подобные комитеты были созданы как на уровне областей, так и на уровне отдельных селений. Согласно новой системе сельского самоуправления происходило замена старшин и всего аульного правления на сельские Гражданские исполнительные комитеты, которым принадлежали властные полномочия на данной территории.
Сельские комитеты избирались не сходе граждан на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования без различия пола, национальности и вероисповедания. Несмотря на то, что горские комитеты обладали
Новая веха в истории местного управления началась с октябрьским переворотом 1917 года, когда к власти пришли большевики. В построении новой системы управления Советская власть придерживалась принципа единства, который предполагает установление жесткой вертикали государственной власти на всех уровнях, в том числе и местном, что вело к установлению единой взаимосвязанной системы государственного управления.
При этом подчеркивался демократический характер организации местной власти, так как предполагалось формирование местных Советов самим населением путем выборов и последующее их свободное объединение «на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»99. Конституцией РСФСР 1918 года Советы определялись как «высшая в пределах данной территории власть»100.
Однако на практике демократический принцип Советов как формы народовластия реализован не был. Выборы носили не всеобщий характер, ряд категорий жителей лишались права избирать и быть избранными.
Окончательный переход к системе советов и формирование соответствующих органов на областном, окружном и сельском уровнях в Карачаево-Черкесской автономной области произошло в начале 20-х годов. . местных задач на основе общественной самоорганизации, а как органы, предназначенные для осуществления классовых интересов «трудящихся и эксплуатируемой массы»101. Так, например, в обращении агитотдела облисполкома КЧАО «К выборам Советов в Баталпашинском отделе» Советы рабочих и крестьян представляются как «действительно единственная власть масс крестьян, рабочих и всего честного трудящегося населения», призванная защищать интересы беднейшего населения. Далее в данном документе написано: «Кого же нужно выбирать в Советы? Для того, чтобы ответить на этот вопрос нужно нам вспомнить: кто повел рабочих и крестьян к октябрьскому перевороту? Коммунисты!» .
При этом ряд категорий жителей, такие как лица, использующие наемный труд, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции и так далее вообще не имели избирательного права.
Выборы проходили под контролем представителей окружных и областных избирательных комиссии и считались состоявшимися после утверждения результатов Областной избирательной комиссией. При этом допускался роспуск сельских советов органами Советской власти .
Согласно «Положению об Окружных Съездах Советов, Окружных Исполнительных Комитетах и местных Советах Карачаево-Черкесской Автономной области» к функциям местных Советов относилось выполнение всех постановлений выше стоящих органов власти и содействие органам власти в выполнении возложенных на них задач, охрана порядка и повышение хозяйственного и культурного уровня населения, привлечение
Кроме того, Председатель должен был следить за тем, чтобы деятельность совета в общем и в частности отвечало целям Советского строительства и совпадало с интересами трудящихся в общегосударственном масштабе. В случае если какое-либо мероприятие оказалось бы в противоречии с Конституцией РСФСР, Председатель Совета обязан был принять меры к тому, чтобы такое мероприятие не проводилось в жизнь, причем доносить об этом в областной исполнительный комитет104.
Таким образом, советы представляли собой ячейку общей системы государственного партийного управления и полностью были подконтрольны и подотчетны вышестоящим советским органам власти.
Социальные факторы институциональной эффективности местного самоуправления в Карачаево-Черкесии
Местное самоуправление - феномен, представляющий собой одновременно и уровень публичной власти, направленный на осуществление управленческой деятельности в местной территориальной единице, и общественный институт, основной ролью которого является упорядочение, гармонизация, согласование действий и взаимоотношений участников социального общения в рамках местных сообществ в целях совместного решения вопросов местного значения.
С развитием механизмов самоуправления в обществе связан объективный и непрерывный процесс формирования гражданского общества, без функционирования которого невозможно построить реальную демократию в государстве121.
В современных условиях эффективность функционирования местного самоуправления в России зависит от характера и успешности процесса его институционализации, заключающейся в осознании необходимости нового института, формировании экономических, политических и социальных условий для развития новых форм деятельности, возникновении и освоении соответствующей системы статусов и ролей, охватывающих всех членов
Потребность в местного самоуправления как социальном институте давно получило свое признание и обоснование как в научно-теоретических исследованиях, так и в мировой практике.
Так, например, один из ведущих теоретиков данной области А. Токвиль писал, что какой бы эффективной не была деятельность центральных органов власти в государстве, они все равно не способны полностью заменить «свободное участие непосредственно заинтересованных людей», так как местное население всегда лучше знает о своих проблемах и путях их решения, и в тех случаях, когда центральные власти декларируют такую способность, они либо ошибаются сами, либо пытаются ввести в заблуждение население , с чем нельзя не согласиться.
Данное положение получило признание и в нашей стране, что отразилось в действующей Конституции и законодательстве, согласно которому местное самоуправления представляет собой отличный от государства особый вид социального управления, основывающийся на высокой самоорганизации и самореализации широких слоев населения, в рамках которого человек выступает как активный субъект взаимодействия со средой, которая его формирует и, в то же время, которую создает он сам в процессе различных взаимодействий124.
В связи с переходом к новой форме организации местного самоуправления в стране в целом и в каждом отдельном субъекте за последние два десятилетия проделана огромная работа по разработке
Однако практика показывает, что процесс усвоения и реализации населением новых социальных норм и социальных практик, выражающихся в активном гражданском участии в осуществлении местного самоуправления, идет медленно. При этом под гражданским участием принято понимать активность граждан и их объединений, которая направленна на влияние на процессы принятия органами публичной власти управленческих решений, касающихся как реализации прав и интересов граждан, так и изменения общей социальной действительности
Действующее российское законодательство определяет ряд организационных форм гражданского участия населения на местном уровне, к которым относятся:
1) местный референдум, который представляет собой голосование населения по каким либо важнейшим вопросам жизни муниципального образования. При этом инициаторами местного референдума могут быть как население само, так и отдельные общественные объединения, а также органы местного самоуправления;
2) муниципальные выборы - выборы, проводимые в целях избрания членов выборного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы должны носить всеобщий, равный и прямой характер при тайном голосовании;
3) сход граждан, осуществляющий роль представительного органа в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан осуществляет представительного органа муниципального образования, которые определяются его уставом;
4) правотворческая инициатива - право каких-либо групп граждан, обладающих избирательным правом, выступить с проектом нормативного акта по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления. Подобные проекты подлежать обязательному рассмотрению органами или должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которого относятся рассматриваемые вопросы, и мотивированные решения по ним должны в определенные сроки быть официально в письменной форме доведены до сведения внесших их инициативных групп граждан;
5) территориальное общественное самоуправление представляет собой различные формы самоорганизации граждан по месту жительства для участия в осуществлении местного самоуправления через самостоятельную и под свою ответственность реализацию собственных инициатив по вопросам местного значения. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях и конференциях граждан, на которых также принимается его устав, подлежащий обязательной регистрации уполномоченным на то органом местного самоуправления;
6) публичные слушания - участие населения муниципального образования в обсуждении муниципальных правовых актов по таким важнейшим вопросам как принятие устава муниципального образования или внесение изменений и дополнений в устав, проекта местного бюджета и отчета об его исполнении, программ, планов развития муниципального образования и так далее;
7) собрания граждан, организуемые в целях обсуждения вопросов местного значения, а также информирования населения о деятельности органов местного самоуправления. Также собрания граждан используются в рамках осуществления территориального общественного самоуправления. В некоторых случаях, установленных нормативно-правовыми актами муниципального образования, роль собрания граждан может осуществлять конференция граждан, представляющая собой собрание делегатов;
8) опрос граждан проводится в целях выявления мнения населения по каким либо ключевым вопросам и его учета при принятии решения органами местного самоуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти;
9) обращения граждан в органы местного самоуправления - право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам, которые могут быть в виде заявлений, предложений и жалоб126.
Таким образом, законодательством установлено достаточное количество организационных форм участия населения в местном самоуправлении. Все они предполагают добровольность участия, и эффективность их образования и функционирования зависит от уровня гражданской активности населения. Однако неготовность местных сообществ выступать в качестве активных акторов муниципальных процессов, что обусловлено низкой значимостью ценностей самоуправления в сознании граждан, делает проблематичным развитие установленных законодательством форм самоорганизации населения, а, следовательно, всей системы местного самоуправления.
