Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Институционализации как методологическая основа исследования социальной ответственности государственных служащих
1.1. Институциональны и подход к исследованию социальной ответственности государственных служащих
1.2. Российский исторический опыт институционализации социальной ответственности государственных служащих
1.3. Виды и функции социальной ответственности государственных служащих
ГЛАВА II. Факторы институционализации социальной '' ответственности кадров государственной службы
2.1. Должностной статус как фактор институционализации социальной ответственности государственного служащего
2.2. Индикаторы уровня социальной ответственности государственных служащих
2.3. Модель институционализации социальной ответственности государственных служащих
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 131
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И 143
ЛИТЕРАТУРЫ
- Институциональны и подход к исследованию социальной ответственности государственных служащих
- Должностной статус как фактор институционализации социальной ответственности государственного служащего
- Индикаторы уровня социальной ответственности государственных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, проблема ответственности затрагивает одно из оснований социологической науки - формирование и функционирование социальных институтов. В связи с этим представляет научный интерес анализ процесса институционализации ответственности государственных служащих, выявление ее видов и функций.
Во-вторых, ответственность государственных служащих, осуществляющих управленческие действия и влияющих таким образом на многих других индивидов, имеет свои особенности, которые требуют специального социологического исследования. В частности, заслуживает внимания изучение показателей ответственности государственных служащих, влияния на ее формирование должностного статуса кадров государственной службы.
В-третьих, проблема ответственности государственных служащих актуализировалась в ходе экономических, социальных и административных реформ в России, когда существенно изменились содержание и сущность ответственности как граждан в целом, так и работников в системе государственного управления, в частности. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечается, что «сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны»1. Снижение уровня ответственности государственных служащих, как правило, ведет к отставанию государственной службы от задач и потребностей социально-экономического развития страны. Это, в свою очередь, негативно сказывается на ситуации в экономической, социальной, культурной и других сферах жизнедеятельности общества.
Актуальность изучения ответственности государственных служащих определяется также повышением роли субъективного фактора в социальном управлении. Любые решения, принимаемые и реализуемые в системе органов государственной власти и управления, возможны благодаря воле и деятельности конкретных исполнителей. Следовательно, возрастает роль долга и личной ответственности государственных служащих в управленческих процессах.
Актуальность изучения проблемы ответственности кадров государственной службы обусловлена объективными условиями решения современных задач преобразования России, формирования демократического, правового государства, повышения эффективности государственного управления.
Степень научной разработки проблемы.
Вопросы ответственности индивидов всегда привлекали внимание философов, социологов, юристов, психологов.
Методологические предпосылки для осмысления феномена ответственности содержатся в трудах Т. Гоббса, Д. Локка, Д. Юма, Г.В.Ф. Гегеля и других ученых, рассматривавших ответственность с позиции соотношения категорий свободы и необходимости и преимущественно в этическом ключе1.
Основы общесоциального подхода к разработке теории социальной ответственности были заложены в трудах А.А. Богданова, М. Вебера, А. Лоутона, К. Маркса, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса, Э. Роуза, Г. Саймона, П.А. Сорокина, П. Штомпки1. В российской социальной науке эта традиция была продолжена в работах В.Г. Афанасьева, Н.А. Минкиной, А.И. Ореховского, А.Ф. Плахотного и др., которые рассматривают феномен ответственности как социальную категорию2.
Принципиально важным для данного исследования стало изучение работ, посвященных теоретическим аспектам государственной службы. Особенности этого социального института и механизмы реализации его функций разработаны в трудах Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, Н.М. Казанцева, B.C. Карпичева, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова, В.Л. Романова, А.И. Турчинова3. Ученые справедливо полагают, что кадры государственной службы как института реализации функций государства должны в своей деятельности отражать интересы граждан и быть ответственными перед гражданским обществом.
Значительно меньше исследований посвящено изучению проблемы ответственности кадров государственной службы. Однако можно констатировать, что в современной отечественной науке возрастает интерес к изучению проблемы ответственности государственных служащих, как к самостоятель ному направлению научного поиска. За последние несколько лет по данной проблеме были опубликованы работы А.К. Агапонова, МБ. Лазарева, В. Л. Романова, В.А. Сулемова1.
В контексте диссертационного исследования представляют интерес работы, посвященные отечественному опыту формирования и функционирования государственной службы в дореволюционной России. Исторические исследования Т.Г. Архипова, П.А. Зайончковского, В.П. Мельникова, А.В. Оболонского, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенина, СМ. Троицкого и других послужили ценной фактологической базой для проведения историко-социологического анализа утверждения института социальной ответственности государственных служащих в России2.
Методологическая база для изучения различных аспектов механизма формирования социальной ответственности государственных служащих содержится в исследованиях, посвященных проблемам организации и функционирования государственной службы РФ, развития ее системы контроля, формирования организационной культуры и административной этики, повышения профессиональной компетентности и т.д. Ценные идеи в этой об ласти сформулированы в работах Л.А. Василенко, В.Д. Граждана, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинова и др.1.
Значимыми для данного исследования стали работы по общей и прикладной социологии, особенно в плане анализа механизмов функционирования органов государственного управления, различных социальных институтов. Среди них особый интерес представили работы К.О. Магомедова, В.А. Мальцева, Г.И. Осадчей, В.И. Патрушева, В.М. Соколова, С.С. Фролова, и др.2.
Таким образом, в научной литературе обозначен интерес к проблеме ответственности, накоплен ряд материалов исследований разного уровня обобщения. Однако, несмотря на значительное количество имеющихся публикаций по изучаемой проблеме, большинство их вплоть до настоящего времени было в основном ориентировано на исследование вопросов юридической и нравственной ответственности государственных служащих. В то же время проблема комплексного изучения социальной ответственности государственных служащих еще не получила достаточно глубокого обоснования. Мало разработан и прикладной аспект формирования механизмов повышения ответственности кадров государственной службы.
Исследование данной проблемы является важным и перспективным в плане повышения эффективности государственного управления, гармонизации отношений между обществом и государством. Это предопределило выбор темы, объекта и предмета исследования, его цели и задач.
Объект исследования - ответственность как социальное явление.
Предмет исследования - институционализация ответственности государственных служащих.
Цель исследования - обобщить развитие социальной ответственности государственных служащих и на этой основе выработать модель ее формирования.
Задачи исследования:
• обосновать необходимость институционального подхода к исследованию социальной ответственности кадров государственной службы;
• раскрыть российский исторический опыт институционализации социальной ответственности государственных служащих;
• проанализировать виды и функции социальной ответственности государственных служащих;
• изучить должностной статус как фактор институционализации ответственности кадров государственной службы;
• определить индикаторы социальной ответственности государственных служащих;
• предложить модель институционализации социальной ответственности кадров государственной службы.
Теоретико-методологическую основу исследования социальной ответственности государственных служащих составили общенаучные принципы познания социальных явлений - объективности, историзма, системности.
В процессе исследования автор опирался на теории рациональной бюрократии М. Вебера, ответственности как важнейшем элементе системы функционирующей бюрократии А. Лоутона и Э. Роуза; влияния субъективного фактора на процессы социальных изменений П. Штомпки.
В диссертации автор использовал методологические принципы социологического, системного, структурно-функционального, конкретно-исторического подходов.
В качестве источниковой базы диссертации использованы: Конституция РФ, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), указы Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (1996 г.), «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (2004 г.) и др.
Источниковую базу исследования также составили нормативные акты дореволюционной России, содержащие требования об ответственности государственных служащих, в том числе Генеральный Регламент (1720 г.), «Табель о рангах...» (1722 г.), «Об учреждении министерств» (1802 г.) и Общее учреждение министерств (1811г.), Устав о службе гражданской (1832 г.), Свод уставов о службе по определению от Правительства (1896 г.), Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), СССР-Устав уголовного судопроизводства (1964 г.), Устав гражданского судопроизводства (1964 г.) и др.
Важными источниками при разработке темы стали статистические сборники, содержащие сведения о составе государственных служащих Российской Федерации, монографии, материалы научно-практических конференций и периодической печати, а также должностные инструкции, положения об аппарате и внутреннем распорядке государственных органов.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются социологические исследования, проведенные лично автором:
- «Ответственность государственных служащих в оценках экспертов». Экспертный опрос 115 государственных служащих федеральных ор ганов и субъектов Федерации, проведенный в октябре 2004 г. Руководитель исследования - д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс в диссертации: ОГС-04.
- «Государственные служащие: статус и ответственность». Социологический опрос проведенный в октябре 2004 г. в трех областях Российской Федерации и 5 федеральных министерствах Российской Федерации. Опрошено 448 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, должностному статусу. Руководитель исследования - д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: ГССО-04.
Кроме того, эмпирическая база исследования базируется на результатах вторичного анализа ряда социологических исследований, проведенных в последние годы кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ.
- «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения». Социологический опрос проведен в сентябре 2003 г. в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1202 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГС-03.
- «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках государственных служащих». Социологический опрос проведен в сентябре 2003 г. в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 964 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГСИ КП-03.
- «Организационная культура государственной службы». Социологическое исследование проведено в октябре-ноябре 1999 г. Опрошены государственные служащие 11 федеральных органов власти и 13 регионов РФ (1 250 государственных служащих и 82 эксперта). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Руководители исследо вания - д.мед.н., профессор В.Л.Романов и д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: ОК ГС-99.
- «Состояние и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации в оценках государственных служащих». Социологическое исследование проведено в сентябре-октябре 2000 г. Опрошено 1 210 государственных служащих различных уровней и ветвей власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы. Руководители исследования - д.мед.н., профессор В.Л. Романов, д.соц.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: СПР КК-2000.
Основные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна:
1. Ответственность государственных служащих раскрыта как социальное явление, которое основывается на социальных нормах регулирования и дисциплинарной практики. Они оказывают существенное влияние на деятельность и поведение государственных служащих, побуждают их осознавать свой долг перед обществом и государством. Важнейшими среди указанных норм являются: уважение к законам, правилам и процедурам; общественная дисциплина; ответственность; подотчетность; выполнение нравственного долга; сознательное отношение к своей деятельности; кадровый контроль; понимание социальной значимости решений и действий; способность адекватно реагировать на санкции.
2. Выявлено влияние традиций, сложившихся в государственной службе, на процесс институционализации ответственности ее кадров: централизация в принятии управленческих решений; высокая степень ответственности кадров государственной службы перед верховной властью и низкая - перед обществом; акцент на взысканиях за нарушения по службе при недооценке положительных санкций; слабое внедрение правовых норм обеспечения ответственности государственных служащих.
3. Обобщены особенности видов социальной ответственности государственных служащих (юридической, политической и нравственной) в конкретных ее проявлениях (добровольность и принуждение, стабильность положения и спонтанные перемещения и увольнения служащих, чувство вины и чувство перспективы).
4. Сделан вывод об особой роли должностей государственной службы, их иерархии как фактора институционализации ответственности кадров государственной службы. Особенности проявляются в ходе реализации правового, организационного и социального статусов государственного служащего. При этом выявлено, что в социальных нормах доминируют отрицательные санкции, мало способствующие развитию социальной ответственности кадров государственной службы.
5. Определены основные группы индикаторов социальной ответственности государственных служащих: привлечение служащих к ответственности за коррупцию; состояние служебной дисциплины; оценка деятельности государственных служащих в общественном мнении; самооценка личной ответственности перед обществом и государством.
6. Обоснована перспективная модель институционализации социальной ответственности кадров государственной службы, которая базируется на следующих принципах: воспитание ответственности служащих перед обществом; осознание ими своей ответственности за результаты деятельности; опора на профессионализацию как условие личной ответственности служащих за свои действия и поведение; развитие ответственности через культуру организации; оценка труда государственных служащих по конечным результатам; поощрение ответственного отношения к делу.
Практическое значение проведенного исследования определяется тем, что отдельные положения и выводы по проблеме становления механизма ответственности государственных служащих могут быть использованы в процессе реформирования государственной службы, совершенствования норма тивной правовой базы ее функционирования, позитивно повлиять на подбор кадров государственного аппарата и управление кадровыми процессами.
Материалы исследования могут быть использованы также при подготовке учебно-методических материалов по курсам «Исторический опыт управления персоналом государственной службы», «Теория и организация государственной службы», «Управление персоналом государственной службы», «Социология государственной службы», при подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров государственной службы.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ и отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой проблеме. Диссертант принимал участие в аспирантской конференции «Государственность России и государственная служба: пути развития» (апрель 2002 г.), научно-практическом семинаре «Управление государственной службой Российской Федерации» (октябрь 2003 г.), межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Научное наследие В.Г. Афанасьева и современные проблемы государственного управления и государственной службы» (март 2004 г.).
Институциональны и подход к исследованию социальной ответственности государственных служащих
На начальном этапе исследования социальной ответственности государственных служащих, необходимо выявить сущностные стороны самого феномена ответственности, определить методологические подходы его рассмотрения как неотъемлемой категории социальной реальности.
Ответственность представляет собой сложное и многоуровневое явление. Оно имеет различные стороны, которые обусловлены характером отношений зависимости субъекта ответственности, объекта и инстанции, перед которой этот субъект ответственен.
Как многогранный социальный феномен ответственность изучается различными отраслями знаний. Например, в социальной психологии ответственность рассматривается как психологическое свойство личности или психологический механизм регуляции социального поведения личности в конкретных системах; в экономической науке - как условие повышения эффективности производства, соблюдения режима экономии, улучшения качества продукции и т.д.; в социально-политической сфере - как социальная необходимость выполнения индивидом своих обязанностей. Познание феномена ответственности в полной мере может быть достигнуто только на междисциплинарном уровне на основе социологического, юридического, философско-этического, социально-психологического, конкретно-исторического и т.д. подходов. Вследствие этого понятие «ответственность» находится в тесной взаимосвязи с понятиями и категориями, являющимися предметом изучения других наук. Это обусловлено, прежде всего, сложностью и многообразием самой человеческой сущности и социальной действительности.
Сущность социальной ответственности проясняется при анализе ее взаимосвязи с такими социальными феноменами как власть, свобода и необходимость.
Ответственность является одним из основных принципов власти: чем выше власть, тем выше ответственность ее обладателя. Так, В. Хали-пов полагает, что ответственность власти культивируется посредством комплекса специальных мер, выработанных обществом1. На возрастание значимости социальной ответственности власти указывается в работах проф. В.В. Серебрянникова, который понимает под ответственностью соответствие качества деятельности носителя власти условиям и задачам, стоящим перед страной2.
В системе властных отношений ответственность предстает в персонифицированном виде. Властные полномочия всегда реализуются людьми, причем в каждом конкретном случае конкретным руководителем. Поэтому процесс реализации властных полномочий может сопровождаться отклонениями, ошибками и злоупотреблениями. В случае отступления по каким-либо причинам от социальных норм ситуация регулируется таким понятием, как совесть, которая выступает как способность индивида осуществлять нравственный самоконтроль, самостоятельные моральные обязательства и требовать от себя соблюдения, выполнения нравственной составляющей совершаемых действий. Потому совесть выступает в качестве моральной основы ответственности, внутреннего контроля человека за своей деятельностью и ее результатами.
Еще одним наиболее устоявшимся в научной литературе является анализ взаимосвязи свободы и ответственности. Так,А.Ф. Плахотный полагает, что анализ соотношения свободы и необходимости является методологической основой исследования проблемы ответственности1. В контексте проблемы свободы рассматривает проблему ответственности и В.Л. Романов , обогатив методологическую основу анализа методом системного подхода.
, В процессе взаимодействия элементов системы каждый элемент подвергается обратному влиянию, ограничивающему его активность, и изменяет свои свойства и характер деятельности. Такой подход дает методологическую базу для объективного обоснования существования феномена, именуемого ответственностью. Смысл ответственности при этом заключается в поддержании параметров порядка, которые определяют пределы отклонений в поведении компонентов системы, превышение которых угрожает общесистемной продуктивности и целостности. Таким образом, ответственность выступает как регулятивный фактор, обеспечивающий эффективность системы и ее сохранение.
Человек как элемент социальной системы, с одной стороны, свободен в выборе способа достижения важных для него жизненных целей, но, с другой стороны, его жизнь органически включена в жизнь всего общества. Общество в целях обеспечения своего самосохранения и воспроизводства вынуждено объективно ограничивать нежелательные для него формы активности индивидов, формируя определенный внутренний порядок. Посредством установления должного поведения людеР, происходит формирование особого состояния, именуемого состоянием ответственности, которое проявляется в принятии всеми членами социума определенных обязательств, как друг перед другом, так и перед обществом в целом.
Разумеется, только свободная личность может самостоятельно воспринимать и реализовывать общественные требования, принимать решения, вырабатывать для себя правила жизни и оценивать происходящее, налагать на себя ограничения, которые не связывают ее свободу, потому что становятся для нее нормами.
Связь понятия ответственности с понятием свободы особенно заметна в процессе анализа деятельности в системе государственной службы. Государственный служащий реализует не свои частные цели, а разносторонние потребности и интересы компонентов социума в процессе их развития. Осуществление и реализация этих потребностей и интересов может быть эффективной при условии ответственного отношения индивидов к общественному благу на основе свободного и осознанного признания ими предъявляемых к ним требований.
Крайностью являются утверждения о том, что индивид несет абсолютную ответственность за все происходящее вокруг, поскольку его воля независима от потока событий и способна подняться над ним. Например, нормы иерархии в государственной службе в значительной мере ограничивают волю служащих. Здесь важная роль отводится детерминизму, причинности, долгу.
Традиция анализа соотношения ответственности, свободы и необходимости в социальной жизни имеет богатую историю.
В античные времена философы отмечали, что ответственность возникает там, где существует свобода выбора при принятии решения. В Новое время ответственность понималась как средство необходимого ограничения свободы воли. Обоснование проблемы ответственности с детерминистских позиций присутствовало в работах Т. Гоббса, Дж. Локка, Д. Юма, которые пытался вывести ответственность из принципа причинности, а не свободы воли, как это делали раньше1.
И. Кант разделил сферы проявления детерминизма и свободы, отождествил ответственность личности с ее долгом. Именно внутреннее добровольное принятие долга превращает его в принцип сознательной доброй воли и составляет внутренний момент ответственности. Г.-В.-Ф. Гегель, не употребляя, подобно Канту, самого термина ответственность, связывал свободу с разумным осознанием необходимости определенной линии поведения. Гегель развил идею Фихте о всеобщей ответственности народа перед будущем и идею Шеллинга об ответственности индивида перед абсолютом2.
В западной философии XX в. сосуществуют две противоположные тенденции абсолютизирующие одну из сторон отношения ответственности - детерминизм и свободу. Теоретики психоанализа (Дж. Хосперс, Э. Фромм и др.) настаивают на отсутствии реальной ответственности индивида на том основании, что его воля полностью детерминирована потоком событий, в которые он вовлечен. Согласно экзистенциалистской концепции (Ж.-П. Сартр, К. Ясперс, А. Камю) индивид, напротив, несет абсолютную ответственность за все происходящее вокруг на том основании, что его воля независима от потока событий и способна подняться над ним.
Однако выше перечисленные концепции не отражают социальной природы ответственности и не могут служить методологической основой анализа феномена ответственности в государственном управлении.
Должностной статус как фактор институционализации социальной ответственности государственного служащего
Должностной статус государственного служащего выступает как важный фактор формирования его социальной ответственности.
Должность можно рассматривать как юридически установленный для одного лица объем функций и полномочий по участию его в реализации компетенции соответствующего юридического лица, например, государственного органа, иного учреждения, предприятия, общественного объединения и проч.1.
Государственная гражданская служба Российской Федерации как вид государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской (См.: ст. З ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Должности государственной гражданской службы учреждаются для обеспечения деятельности государственных органов, а так же для обеспечения полномочий лиц замещающих конституционные должности, которые установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Должность предполагает установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа,
1 См.: Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. -М, 1996. С. 21. денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. В статусе должности можно выделить три блока:
целевой (ее название и целевое назначение);
организационный (порядок учреждения, преобразования и ликвидации, порядок замещения, место в служебной иерархи);
содержательный (компетенция, комплекс обязанностей и прав). Правовой статус гражданского служащего включает в себя права,
обязанности, ограничения, запреты, требования к служебному поведению гражданских служащих.
Наукой управления, на основе структурно-функционального подхода, разработано положение о комплексном характере должностного статуса, иногда его определяют как персональное служебное место. Должностной статус имеет структуру, элементы которой должны быть сбалансированы.
Сбалансированность должности означает. Что ей не должны приписываться функции, не обеспеченные средствами, необходимыми для их выполнения, и не должно быть средств, не связанных с какой-либо функцией. Функции естественным образом отображаются в обязанностях и ответственности за их выполнение, а средства - в правах и власти.
Обязанности и права должны быть при этом взаимно уравновешены, каждая обязанность должна быть обеспечена определенным правом и никакое право не может осуществляться без определенной обязанности. Если прав мало, то служащий не может выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. И в обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность. Служебные права являются средством выполнения обязанностей по службе и служащий обязан пользоваться ими, поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия. Сбалансированность должностного статуса означает так же, что обязанности должны быть связаны только с данной совокупностью функций, а ответственность может возникать лишь при невыполнении именно данной совокупности функций, т.е. невыполнении связанными с функциями обязанностей. Если служащий несет ответственность за выполнение определенной функции, а его обязанности и ответственность не подкреплены в полной мере средствами и соответственно - правами и властью, то эффективность его деятельности будет низкой.
Объем ответственности и объем власти также должны быть взаимосвязаны: ответственность за что-либо должна обеспечиваться соответствующей властью и наоборот.
Характер внутрисистемных взаимосвязей должностного статуса ви ден на Схеме 1
Сбалансированность всех элементов должностного статуса достигается благодаря хорошей должностной инструкции или должностным регламентом. Но особенно трудно бывает на практике достичь такого идеального состояния, чтобы была сбалансирована система должностей организации.
1 Бородкин Ф.М., Коряк Н.М. Внимание: конфликт! - Новосибирск, 1989. С. 45. В соответствии с Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления государственными органами своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы.
, Должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.
Должностной государственного служащего статус включает в себя совокупность функций, средств для их выполнения, права и обязанности, объем ответственности и пределы власти.
Согласно закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 47) профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.
В должностной регламент гражданского служащего включаются:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской (государственной) службы или стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государст 82
венного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой должности гражданской службы в нем;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать определенные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения, порядок согласования и принятия проектов решений по замещаемой должности гражданской службы;
6) процедуры служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей с гражданскими служащими в том же государственном органе, гражданскими служащими других государственных органов, гражданами и организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
Индикаторы уровня социальной ответственности государственных служащих
Уровень социальной ответственности как сложного социального явления нуждается в комплексной оценке, учитывающей ответственность государственных служащих перед обществом, государством, государственным органом, руководителем, перед самими собой. Такая оценка может быть дана через систему индикаторов.
Индикатор - это относительно не сложный удельный и структурный показатель, представляющий характерные свойства исследуемого явления, учет которого позволяет отслеживать направление и интенсивность исследуемого процесса.
О состоянии ответственности государственных служащих можно судить по следующим индикаторам:
отношение к своим должностным обязанностям, состояние исполнительской и служебной дисциплины;
уровень коррупции в органах государственной власти и факты привлечения к ответственности за должностные преступления;
оценка деятельности государственных служащих, содержащихся в общественном мнении;
самооценка государственными служащими состояния социальной ответственности в своих рядах.
Отношение к должностным обязанностям является важнейшим показателем ответственности государственных служащих. Согласно п.2. Ст. 47 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должностные обязанности устанавливаются должностным регламентом, который соответствует административному регламенту государственного органа, задачам и функциям структурного подразделения государственного органа, функциональным обязанностям замещаемой в нем должности гражданской службы. Должностные обязанности включают в себя перечень вопросов, по которым государственный служащий вправе самостоятельно принимать управленческие и иные решения или имеет право участвовать в их решении; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям и т.д. В должностной регламент включены права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (или ненадлежащие исполнение) должностных обязанностей.
Именно в процессе надлежащего исполнения своих должностных обязанностей, а не как-то иначе, государственный служащий реализует отношение ответственности перед гражданами, государством, государственным органом, руководителем.
Результаты социологического исследования проведенного среди государственных служащих, свидетельствуют о невысоком уровне ответственности за свою работу. Сами государственные служащие оценивают этот показатель как «средний» (54,1%), а 32,1% опрошенных указывают, что чувство ответственности за свою работу развито у государственных служащих в малой степени. Более 50% респондентов полагают, что безответственное отношение государственных служащих к своими должностным обязанностям является довольно распространенным (широко распространено - 15,6%; скорее распространено, чем нет - 34,9%). Только 11,9% опрошенных посчитали, что безответственное отношение государственных служащих к должностным обязанностям не распространено1.
Показательно, что выявленная нами тенденция российской административной культуры ориентироваться в вопросах ответственности преимущественно на верховную власть, начальников, корпоративны стандарты и предписанные образцы деятельности, а не население, сохранила свою значимость и в современной России. Так на вопрос, «Чем, по Вашему мнению, служащие Вашей организации руководствуются в первую очередь
1 Индекс: ГССО-04. при выполнении должностных обязанностей?» (можно было отметить три наиболее значимые позиции), ответы распределились следующим образом: на первом и втором месте - указаниями непосредственного руководителя (93,6%) и должностными инструкциями (71,6%), только на третьем месте личной ответственностью за порученное дело (61,5%), и на последнем месте - интересами общества (3,7%)1.
Вместе с тем, несмотря на то, что 93,6% служащих при выполнении должностных обязанностей руководствуются указаниями непосредственного руководителя, почти половина (48,6%) опрошенных оценивает невыполнение распоряжений руководства как достаточно распространенное среди государственных служащих, а часть респондентов (16,5%) указала на достаточно широкое распространение этого явления2.
Особое значение имеет состояния служебной дисциплины государственных служащих. В российском в законодательстве в течении долгого времени господствовала трудовая модель государственной службы, что привело к тому, что отношения дисциплины и ответственности государственных служащих регулировалось нормами частного, а не публичного права. В Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка отойти от трудовой модели государственной службы. В соответствии со ст. 56 служебная дисциплина государственного гражданского служащего регулируется указанным Федеральным законом о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами о гражданской службе, служебным распорядком государственного органа, служебным контрактом.
Однако может иметь место ситуация, при которой государственный служащий присутствует на рабочем месте в течение всего рабочего дня, соблюдает служебную дисциплину. Формально к ему нельзя придраться, а реально в его деятельности в должной степени не реализуются социальные функции государственной службы. С целью поставить действенный заслон непрофессионализму и инертности в системе государственном управлении в должностной регламент включаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
По данным социологических исследований, проведенных в 1996-1997 гг. учеными РАГС в коллективах 12 федеральных государственных органов и 42 органах власти субъектов РФ (руководители Е.В. Охотский и В.И. Спасенко), не выявил существенных отклонений от нормы. Всего лишь 12% служащих из числа опрошенных были подвергнуты различным формам дисциплинарных взысканий, из них 6% - за нарушение норм морали. При этом на момент проведения опроса за отчетный период вообще не было уволенных со службы за профессиональные нарушения или нарушения норм морали. В то же время было зарегистрировано более 15 % опрошенных служащих, получивших различные благодарности за профессиональные достижения и особые заслуги. Однако эти данные не могут служить доказательством высокого уровня социальной ответственности государственных служащих.
Как показывает практика, из поля зрения законодателей нередко исчезает социальная цена служебных отклонений. Низкий уровень дисциплины и ответственности должностных лиц приводит к падению авторитета государственной власти в глазах населения, снижению результативности принимаемых решений в следствии возрастания социальной апатии и негативизма общественных настроений. В конце 90-х гг. по сравнению с началом 90-х гг. число обращений граждан в суды с жалобами на должностных лиц и государственные органы выросло в 20 раз; при этом 85% жалоб признано судами обоснованными и права граждан были восстановлены1
