Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы институционализации местного самоуправления 19
1. Концептуальная модель институционализации местного самоуправления 20
2. Особенности и тенденции становления социального института местного самоуправления в современной России 42
3. Факторы модернизации местного самоуправления 65
Глава 2. Социологический анализ проблем институционализации местного самоуправления 96
1. Социальные детерминанты институционализации местного самоуправления 96
2. Направления оптимизации процесса институционализации местного самоуправления в России 135
Заключение 154
Список литературы 148
Приложение №1 Система социальных детерминант институционализации местного самоуправления 168
Приложение №2 Статистические данные исследования «Особенности институционализации местного самоуправления в Тюменской (г.Тюмень) и Московской (Одинцовском районе) областях» 172
- Особенности и тенденции становления социального института местного самоуправления в современной России
- Факторы модернизации местного самоуправления
- Социальные детерминанты институционализации местного самоуправления
- Направления оптимизации процесса институционализации местного самоуправления в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В современном российском обществе продолжается поиск наиболее оптимальной демократической модели развития государства. Важнейшей доставляющей этого процесса является местное самоуправление, один из ключевых институтов гражданского общества, основное назначение которого преодоление отчуждения населения от власти, повышение социальной активности граждан. Развитие местного самоуправления опирается на последовательно укрепляемую нормативно-правовую базу: Конституцию РФ, Федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации», Федеральный закон >Ф от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и гмуниципальных услуг" и др. На кардинальное улучшение его функционирования была направлена реформа в этой сфере. Все это позволило создать [нституциональные условия приближения власти к населению.
Вместе с тем, институционализация местного самоуправления сопровождается рядом сложнейших проблем теоретического и практического гчарактера. В их числе: недостаточное участие населения в его развитии, недостаток финансово-экономических ресурсов, неадекватное социальным условиям правовое регулирование, дефицит высококвалифицированных кадров, іаличие теоретических подходов, не отвечающих современным социальным условиям организации местного самоуправления, малая изученность факторов институционализации местного самоуправления и др. Местное самоуправление - это не только институт демократизации общества, но и определенный образ жизни, социальные нормы и ценности. Основным показателем эффективности «функционирования местного самоуправления является его институционализация -осознание потребности в новых формах жизнедеятельности, формирование социально-экономических и политических условий самоуправления, развитие и аинтернализация населением новых социальных норм и форм деятельности, обеспечивающих существование института местного самоуправления. В силу этого проблема институционализации требует глубокого и целенаправленного исследования.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью, во-первых, теоретического осмысления местного самоуправления как социального института, факторов его трансформации в контексте общественно-исторического развития; во-вторых, анализа реального состояния и социальных последствий институционализации местного самоуправления, в-третьих, разработки рекомендаций по оптимизации процесса институционализации местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы.
В современных социологических теоретических и прикладных исследованиях проблема институционализации местного самоуправления, ее условий, факторов протекания и пролонгации перспектив еще не стала предметом систематического анализа. Все же можно найти значительную проработанность отдельных аспектов этой проблемы, особенно в правовом и экономическом полях. Исследования проблем институционализации в целом, опыта становления местного самоуправления в России и за рубежом, экономических, политических, этнокультурных предпосылок, социальных резервов и факторов становления института местного самоуправления и успешности его реформирования, социальных условий этого процесса, анализ процессов самоорганизации и специфики управления на уровне местного сообщества составляют методологическую базу нашего исследования.
Важность изучения институционализации для понимания особенностей социальных отношений, их трансформации стала очевидной благодаря трудам Д.Норта1 и его последователей (Дж.Коэн, Дж.Д.Дуглас и др."). Эти ученые разработали законченную концепцию институтов, определили системные элементы в составе институтов. 1 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.,1997. 2 Коэн Дж. Структура социологической теории. - М., 1985., Douglas Jack D. Introduction to Sociology. Situations and structures. The Free Press, New York, 1973.
В диссертации использованы также подходы к социальным институтам Г.Спенсера, Э. Дюркгейма3, Ю. Левады4, Г.В. Осипова5, С.С. Фролова6, Э. Гидденса7, Я. Щепанского8, концепция транзакционных издержек Р. Коуза.
Чтобы определить тенденции развития местного самоуправления в России и в мире мы изучили и систематизировали опыт становления и развития местного самоуправления в России и за рубежом по работам К.К. Баранова в Германии, Ю.Лауринмяки, Т.Линкола, К.Прятта в Финляндии, Алексиса де Токвиля., Г.Веттерберга, Г.В. Барабашева в США и Великобритании, Виталья Дюрана во Франции9, российской специфики по работам В.Г.Игнатова, В.И.Бутова10, Г.А.Герасименко , В.А.Виноградова ~, Л.Ф.Болтенковой , А.Дементьева , Е.В.Паниной15.
Исследование институционализации местного самоуправления включает определение факторов, способствующих этому процессу в экономической, политической, культурной и правовой сферах. Экономические факторы развития местного самоуправления исследовали Р.Х.Адуков16, М.Славгородская, Т.Летунова, А.Хрусталев, П.Бадасен . В политической сфере факторы институционализации относятся к отлаженности взаимодействия государственной
Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. — М.: Директмедиа Паблишинг, 2007. 4 Левада Ю. Лекции по социологии. - М., 1969. - С.41. 5 Осипов Г.В. Рабочая книга социолога. - М.: КомКнига, 2006. - С.83-84. 6 Фролов С.С. Социология: Учебник.- М.:Гардарики, 2001. - С. 143-145. 7 Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. — М.: Академический Проект, 2003. 8 Щепанский Я. Элементарные понятия социологии / Я. Щепанский. - М., 1969. 9 Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. — М.,1999, Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии.- М.: Дело и сервис, 2000, Лауринмяки Ю., Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. — С-Пб: Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996, Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М.: Дело и сервис, 2000, Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. - М.:,Центр германских исследований. Институт Европы РАН, 1997, Дюран В. Э. Местные органы власти во Франции. - М., 1996, Токвиль А. Демократия в Америке. М.:Прогресс, 1992., Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). - М., 1971. '"Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. - M.: ИКЦ "МарТ",
2005. " Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.- М., 2000. 12 Виноградов В.А. Местное самоуправление. Российский вариант: научно-аналитический обзор. - М., 2005. 13 Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного управления и создание Советов. - М., 2006. 14 Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С.112-120. 15 Панина Е.В. Земское движение - путь к созиданию // Россия и современный мир. - М., 1997. - №2. - С.33-36. 1й Адуков Р.Х. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7,2007. 17 Славгородская М., ЛетуноваТ., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. - М., 2008. si местной властей, степени их автономии, но согласованности. Эти проблемы і о і п 0(\ ")1 исследовали В.И.Васильев , В.Кирпичников , Г.В.Марченко" , С.М.Киричук" .
Особенности становления местного самоуправления в правовом поле России
ТУ *7*Ч ОД. ^рассматривали Н.С.Бондарь", С.П.Зинченко, А.Г.Гладышев" , Л.В.Гильченко" , *ус 0% 00 051 ТО "М.Исаева" , А.Н.Пискарев" , О.Савранская" , А.Н.Широков" , О.Е.Кутафин" .
Влияние этнокультурной среды на формирование местного самоуправления имы анализировали на основе работ В.В.Абессонова30, Л.Л.Лавровой31,
ТВ.В.Мархина32.
Чтобы определить возможные направления развития местного самоуправления, включающего расширение условий его институционализации, важно соотнести должную, теоретически сконструированную модель местного самоуправления и его реальное состояние в современной России. Современное состояние местного самоуправления позволяют установить комплексные исследования формирования и функционирования института местного самоуправления, которые были осуществлены А.Г. Гладышевым , Е.М.Ковешниковым34, С.М.Киричуком, специалистами Избирательной комиссией 18 Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть// Вестник государственной службы. - М., 1993. -№11.-С.14-19. 19 Кирпичников В. Диалог с государством // Российская Федерация. - М., 1995. - № 19.- С. 39-41. 20 Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. - М., 1995. - № 4. - С. 84-86. ~' Киричук СМ. МСУ: успехи и проблемы // Наша власть: дела и лица. — 2009: - №3 (95). "2 Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - М., 1993. - № 3. - С. 86-96. 23Гладышев А.Г. Устойчивое развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М.: Экономика, 2007. 24 Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. - М., 1997. -№3. - С. 19-22. 25 Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. - М., 1996. - №9. - С. 33-38. 26 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997. ~7 Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 111-119. 28 Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. - М., 1996. 29 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000. 30 Абессонов В. В. Социокультурные переменные развития местного самоуправления в России: дис. ... канд. соц. наук : 24.00.04, Белгород, 1999. 31 Лаврова Л.Л. Социокультурные проблемы местного самоуправления: Региональный аспект: опыт, закономерности и тенденции; на материалах Краснодарского края: дис. ... канд. культуролог, наук : 24.00.02, Краснодар, 1999. 32 Мархинин В.В. Местное самоуправление в межэтнических сообществах: (Социол. исслед. в сел. р-нах Ханты- Манс. авт. окр.) / В.В. Мархинин; Отв. ред. В.И. Бойко; Рос. акад. наук. Сиб. отд-ние. Ин-т философии и права (Новосибирск), Сургут, гос. ун-т, Новосибирск: Изд-во Сиб. отд-ния Рос. акад. наук, 2000. 33 Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996. 34 Ковешников E.M. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. -М.,2001.С161.
РФ . И.М.Куваковой исследованы принципы реализации самоуправления3 . Должную модель местного самоуправления разрабатывали Е.С.Шугрина , А.Н.Смирнов38, Л.В.Шапиро39, А.Г.Воронин40, В.Г.Игнатов41.
Институционализация местного самоуправления в законченном виде не может быть осуществлена без наличия социальных ресурсов (готовности населения участвовать в формировании органов самоуправления, установок на самоорганизацию, поддержки авторитета местного самоуправления, наличие организационных механизмов). Чтобы определить весь спектр необходимых социальных ресурсов, в- том числе специфику формирования кадрового потенциала, и установить их наличное состояние мы использовали работы Ф.М.Бородкина42, И.А.Бутенко43, В.С.Мокрого44, Н.Г.Козенко45, В.Л.Романова46, Д.Ф.Аяцкова47, В.А.Гневко48.
Разработать методологию исследования информационно-смыслового поля взаимодействия местного самоуправления и жителей нам помогли работы П.Бурдье49, О.В.Загорской50, Ю.Хабермаса51, Э.Гидценса52. 35 Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 1997. - №4 (46). 36 Кувакова И.М. Корпоратизм как принцип организации местного самоуправления. / Местное самоуправление: опыт, проблемы, перспективы. Сб. научных статей.- М.: Книжник, 2000. С. 88-89. 37 Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно- методическое пособие - Новосибирск, 1997. 38 Смирнов A.H. Система и принципы местного самоуправления в РФ //Экономические споры, 2006. - №2. С. 109- 119. 39 Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России./Местное самоуправление в современной России. - М., 2007. 40 Воронин А.Г., Папин B.A , Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: МОНФ, 1997. 41 Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учеб. пособие - 3-е изд. - М.: Март, 2007. - 480с. 42 Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //СОЦИС. - М. 1997. - №1. - С.98- 110. 43 Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. - М.: МОНФ, 2000. 44 Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. - Самара: Изд-во Самар. науч. центра Рос. Акад. наук, 2003. 45 Козенко, Н.Г. Социальное самообеспечение как принцип и направление развития местного самоуправления: дис. ... канд. соц. наук : 22.00.08, 61 01-22/70-6, M., 1999. 46 Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. - М.: Изд-во РАГС, 2000. 47 Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ, Поволж. акад. гос. службы. - Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2001. 48 Гневко, B.A. Развитие местного самоуправления и проблемы формирования системы повышения квалификации муниципальных служащих: дне. .. канд. эконом, наук : 08.00.05, - С-Пб, 1996. 49 Бурдье П. Социология политики. - М.: Логос, 2006. 50 Загорская О.В. Местное самоуправление: Система социальных коммуникаций: дис. ... канд. соц. наук: 09.00.11, - Ростов-на-Дону, 1999. 51 Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие. - СПб.: Наука, 2000. 52 Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. - М.: Академический проект, 2005.
Таким образом, теоретическим фундаментом исследования является обширная совокупность работ, раскрывающих факторы становления института местного самоуправления, необходимые для этого условия, выявляющих индикаторы эффективности функционирования органов местного самоуправления, определяющих традиции России, детерминирующие развитие самоуправления. Несмотря на широкий спектр работ, исследований проблем местного самоуправления в литературе недостаточно изученными являются факторы и направления социальной институциализации местного самоуправления, методы определения и использования социальных резервов в этом процессе, методики социологического анализа этих процессов, реализации теоретико-правовой модели местного самоуправления в конкретных экономических, социальных, этнокультурных условиях регионов России. В связи с этим возникает потребность комплексного социологического анализа результатов становления и реформирования местного самоуправления, оотнесения теоретических моделей этого института с реальной социальной практикой, что обусловило определение целей, задач, объекта и предмета диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы — выявление состояния и тенденций институционализации местного самоуправления в современном российском обществе.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи: уточнена и конкретизирована сущность местного самоуправления как социального института; проанализированы особенности и тенденции институционализации местного самоуправления в современной России; выявлены факторы, способствующие повышению эффективности функционирования института местного самоуправления; определены социальные детерминанты и эмпирические показатели развития института местного самоуправления;
5. сконструирована идеально-типическая модель институционализации местного самоуправления, адекватная специфике российского общества; на эмпирическом уровне исследовано развитие института местного самоуправления в регионах России (Московская и Тюменская области); определены направления оптимизации процесса институционализации местного самоуправления в современной России.
Объект исследования — система местного самоуправления в России как социальный институт.
Предмет исследования - факторы и направления институционализации местного самоуправления в современной России.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что современное состояние местного самоуправления наряду с конструктивным потенциалом (участие населения в решении жизненноважных проблем муниципального образования) содержит неадекватность организационных и правовых условий механизму реализации социальных функций данного института. Это воспроизводит отчуждение населения от органов местного самоуправления. Эффективность функционирования местного самоуправления детерминирована социальными факторами, такими как степень участия основной части социально-активного населения в процессах самоуправления и самоорганизации, в принятии и исполнении решений органами местного самоуправления, что существенно расширяет возможности адаптации всей управленческой системы местного сообщества к экономической, социальной, культурной и природной средам.
Теоретико-методологическую и теоретическую базу исследования составляют концептуальные положения классической и современной социологии, системный, структурно-функциональный, структуралистский, интегральный подходы, принципы единства социального и исторического познания, должного и сущего, взаимосвязи объективного и субъективного в социальных процессах, системности, методы моделирования, статистического изучения общественных процессов, логически-структурный метод, сочетающий со структурным подходом логические методы и приемы - индукцию, дедукцию, анализ и синтез.
Чтобы определить механизмы участия населения в трансформации института местного самоуправления мы использовали концепцию структурации Э.Гидденса.
Исследование семантического пространства взаимодействия населения и органов местного самоуправления основано на методологии структуралистского конструктивизма П.Бурдье. Парадигмы структурно-функционального анализа (Т.Парсонс, Р.Мертон) использованы нами для выявления всех структурных элементов и системных взаимосвязей местного самоуправления в их корреляции с конкретными потребностями региона и особенностями природной и культурной специфики региона, системный подход использован для выявления всего комплекса показателей динамики развития региона, установления взаимосвязи развития с становлением новых форм местного самоуправления. Теории мотиваций Маслоу и Герцберга, помогли нам раскрыть механизмы формирования установок на социальную активность и ответственность в системе местного самоуправления. Теория Р.Инглегарта о новом месте и сущности качества жизни в постиндустриальном обществе, позволила нам определить степень инновационности и соответствия современной специфики социального развития деятельности органов самоуправления. Концепция Д.Норта позволила нам выявить все необходимые элементы и условия процесса институционализации. Исследование опиралось на правовою базу, регламентирующую систему местного самоуправления современной России.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты социологического исследования «Особенности институционализации местного самоуправления в Тюменской (г.Тюмень) и Московской (Одинцовском районе) областях», проведенного в 2009 году под руководством автора. Метод - анкетный опрос жителей Тюменской (г.Тюмень) и Московской (Одинцовском районе) областей (сентябрь 2009 года, N=1414 респондентов). Использовалась квотная выборка по трем признакам: пол, возраст, район проживания респондентов; экспертный опрос работников органов местного самоуправления «Проблемы и перспективы институционализации местного самоуправления в Тюменской (г.Тюмень) и Московской (Одинцовский район) областях» (октябрь 2009 года, N=50); вторичный анализ материалов социологических исследований, проведенных социологическим центром РАГС при Президенте РФ (руководитель д.ф.н., профессор В.Э.Бойков) по общероссийской репрезентативной выборке: «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим лицам» - ноябрь 2005 года; законодательные и иные нормативно-правовые документы федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также источники права зарубежных стран; аналитические статьи по исследуемой теме, опубликованные в журналах «Социологические исследования», «Социология власти», «Государственная служба», «Вопросы государственного и муниципального управления», «Муниципальная Россия», «Практика муниципального управления», «Вестник: советы муниципальных образований» и другие за период с 2005 по 2011 гг.; информационно-справочные материалы Министерства регионального развития РФ; информационные ресурсы сети Интернет.
Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна определяются выявлением ключевых социальных оснований институционализации местного самоуправления в современной России через исследование дуальности процессов расширения степени субъектности участия граждан в самоорганизации, самоуправлении и роста самоидентификации местного сообщества как субъекта управления.
В организации и воспроизводстве системы социальных практик местного самоуправления выявлена доминирующая роль социальных установок населения на участие в самоорганизации для решения проблем местного сообщества.
Дана социологическая интерпретация понятия «муниципальные издержки», как вид транзакционных издержек местного самоуправления, который включает несовершенство муниципального законодательства, отсутствие четкого разграничения компетенции (предметов ведения и полномочий) и расходных обязательств между уровнями публичной власти, низкое качество работы муниципальной службы, которое проявляется в бюрократизме и волоките местных чиновников, невыполнении обязательств местной власти перед населением, административном произволе по отношению к малому предпринимательству, взяточничестве, что, в конечном счете, формирует низкую степень доверия населения к местной власти.
Выявлен эволюционный характер процесса развития и модернизации местного самоуправления, включающий следующие составляющие: повышение кадрового потенциала и ответственности муниципальных служащих через формирование у них инновационного мышления, осознание ими значимости управленческой деятельности в целом; привлечение населения к принятию решений органами местного самоуправления на основе социальных технологий: мобилизация общественно-политических и духовно-культурных сил человека, формирование дискурсивного сознания и др.; развитие организационного потенциала органов местного самоуправления с помощью реализации принципов децентрализации и координации; организация и интенсификация взаимодействий с другими социальными институтами на основе принципов субсидиарное, согласования ожиданий и интересов; закрепление сложившейся системы отношений модернизацией правовой базы деятельности местного самоуправления.
Разработана система социальных детерминант институционализации местного самоуправления: информированность населения о наличии и возможностях местного самоуправления, распространенность различных форм самоуправления, участие населения в деятельности местного самоуправления, оценка эффективности деятельности местного самоуправления, качество жизни в социально-инфраструктурной, личностно-биографической, социальной плоскостях.
Раскрыты факторы, способствующие или тормозящие процесс институционализации местного самоуправления. К первым относятся использование разнообразных форм местного самоуправления, широкий спектр реализуемых управленческих и организационных методик решения значимых проблем региона, наличие положительной ответной реакции на управленческие импульсы, направленные на усиление активности граждан в вопросах самоорганизации и решения проблем. К существенным факторам, замедляющим институционализацию местного самоуправления, относятся недостаточная информированность населения об особенностях, преимуществах, целях, возможностях, ресурсах и механизмах деятельности органов местного самоуправления, неравномерное использование каналов информации о результатах деятельности органов местного самоуправления, низкая социальная продуктивная активность населения, узкий спектр мероприятий и направлений деятельности органов местного самоуправления.
Разработана российская модель институционализации местного самоуправления, адекватная современным российским условиям, включающая институт муниципального права, формы непосредственной демократии, формы представительной демократии, институт муниципальной собственности,-институт муниципальной службы, основные институты социализации, а также формы интеграции на основе полисубъектности, социального консенсуса и общинности.
Разработаны и обоснованы направления оптимизации процесса институционализации местного самоуправления в России в политической, экономической, социальной и культурной сферах деятельности местного сообщества. К ним относятся: дифференциация полномочий, компетенции и ответственности федеральной, региональной и местных властей, расширение фискальной автономии муниципалитетов, формирование и укрепление института муниципальной собственности, формирование гражданской культуры и дискурсивного сознания у населения, обеспечивающих адекватное восприятие изменений, помощь социально активных жителей в реализации социальных программ; формирование целостной личности на уровне местного сообщества; конструирование информационно-смыслового поля и др.
Положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации модель институционализации местного самоуправления определена как система взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается исходя из наличия демократических институтов, самостоятельности, обособленности от государства, отношений,, возникающих в сфере собственности, местных, традиций и особенностей, и др. К признакам, характеризующим российскую модель институционализации местного самоуправления^ можно отнести: самостоятельность населения в решении- вопросов местного значения,, наличие выборных органов в системе МСУ, автономия органов местного самоуправления поотношению к системе органов государственной власти, наличие муниципальной собственности, самостоятельность населения в определении структуры и формировании органов муниципального образования,, ответственность органов местного самоуправления. . 2. Совершенствование системы местного самоуправления; невозможно без минимизации муниципальных ; издержек, включающих несовершенство муниципального законодательства, отсутствие четкого разграничения компетенции (предметов ведения и полномочий) и расходных обязательств между уровнями публичной, власти, низкое качество работы муниципальной службы, проявляющегося в бюрократизме и волоките местных чиновников, невыполнении обязательств местной власти перед населением;, административном~. произволе поотношению к малому предпринимательству, взяточничестве; что, в конечном счете, формирует низкую степень доверия населения к местной власти.
3. К перспективным: направлениям институционализации местного самоуправления в российском обществе, детерминирующим воспроизводство социальных практик местного самоуправления;; относятся стремление1 к общинности (соборности) в процессе самоорганизации, выбор инновационного пути развития, экосистемное представление о развитии.
4..Институционализация местного самоуправления; обладает такими сущностными особенностями, как самоорганизация; независимость от государственной власти, достаточная для* самостоятельного решения вопросов местного значения; направленность на комплексное социально-экономическое : . -14 ' .'-. развитие муниципальных образований с самостоятельным определением приоритетов развития муниципального образования; непосредственное удовлетворение жизненных потребностей социентальных общностей; рациональность использования финансовых средств, определяемая ориентированностью на социальное обеспечение жителей; наличие пределов численности чиновничьего аппарата и расходов на его содержание.
Система местного самоуправления современной России содержит значительный социальный резерв для ее модернизации. Такой резерв состоит из внутриорганизационных взаимодействия и процесса принятия решений, обеспечения мониторинга ситуации в регионе и быстрой обратной связи путем организации и структурирования информационного и коммуникативного пространств взаимодействия с населением, актуализированной и целостной структуры мотиваций служащих, технологического совершенствования и интенсификации взаимодействия местного самоуправления с внешней средой.
Социальными детерминантами институционализации местного самоуправления в современной России являются информированность населения о наличии и возможностях местного самоуправления, распространенность различных форм самоуправления, участие населения в деятельности местного самоуправления, оценка эффективности деятельности местного самоуправления, качество жизни в социально-инфраструктурной, личностно-биографической, социальной плоскостях.
В современном российском обществе существуют объективные условия процесса институционализации местного самоуправления. К ним относятся увеличение разнообразия использования различных форм самоуправления в муниципальных образованиях, наличие управленческих и организационных методик решения значимых проблем региона, наличие дисциплины в деятельности органов местного самоуправления, эффективность государственного контроля муниципальных служащих, формирование установки населения на участие в общественном контроле органов местного самоуправления и на самоорганизацию, повышение оптимизма населения по поводу открытости муниципальной власти, использование различных форм межмуниципального сотрудничества, популяризация достижений местного самоуправления.
8. Оптимизация процесса институционализации местного самоуправления заключается в параллельной работе по пяти направлениям: во-первых, повышение открытости и полноты информационного поля, усиление социальных связей муниципальных органов и населения; во-вторых, повышение профессионализма муниципальных служащих и расширение возможности реализации их человеческого потенциала с целью улучшения имиджа и повышения доверия административно-бюрократическому аппарату; в-третьих, разграничение полномочий, компетенций и ответственности федеральной, региональной и местных властей, преодоление избыточного сосредоточения властных ресурсов у региональных администраций, пересмотр сложившейся системы властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации; в-четвертых, введение дополнительных мотивирующих факторов участия населения в деятельности местного самоуправления, в-пятых, обеспечение соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками, развитие предпринимательства в соответствии с приоритетными направлениями экономического развития муниципального образования.
Достоверность и надежность полученных результатов обеспечивается применением проверенных практикой теоретико-методологических принципов социологии; репрезентативностью данных эмпирических исследований, научно обоснованной методикой сбора социологической информации и ее интерпретации; логикой построения выводов; успешной апробацией работы.
Теоретическая значимость исследования состоит в построении модели институционализации местного самоуправления с учетом социальных детерминант, явных и латентных политических, экономических, правовых, культурных, социальных, человеческих факторов, в которой четко разграничены внутренняя и внешняя среды, установлены соответствия теоретических подходов реформирования местного самоуправления повседневной управленческой практике. Выводы, сделанные в диссертационном исследовании, расширяют проблемное поле исследования института местного самоуправления как социального феномена, позволяют глубже понять процесс внедрения принципов самоуправления и самоорганизации в жизнь российского общества, способствуют дальнейшему исследованию современных муниципальных практик.
Практическая значимость исследования заключается в выводах и рекомендациях, сделанных на основе проведенного исследования, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего развития законотворческих основ местного самоуправления, при внедрении управленческих решений по включению населения в решение вопросов местного значения, органами и должностными лицами местного самоуправления для расширения спектра возможностей и повышения эффективности решения ими задач, улучшения имиджа как муниципальных служащих, так и всей управленческой системы этого уровня, образовательными учреждениями, готовящими управленческие кадры для местного самоуправления, для подготовки и чтения соответствующих курсов, тем или разделов социологии управления. Выводы, сделанные автором, и методики исследования могут найти применение в аналитической и практической деятельности социологов и политологов, занимающихся проблемами повышения эффективности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.
Основные выводы и положения работы были представлены на Общероссийском собрании Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (г.Москва, октябрь 2007 г.); заседании Комитета по культуре Конгресса местных и региональных властей Европы (Австрия, г.Инсбрук, октябрь 2008 г.); заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации ФС РФ (г.Москва, 25 февраля 2010 г.); совещаниях с руководителями советов муниципальных образований - членами ОКМО; расширенном заседании Комитета Совета Федерации ФС РФ по вопросам местного самоуправления «Пять приоритетных стратегических направлений технологической модернизации России, обнародованных в Послании Президента
РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 г: задачи муниципального уровня власти» (г.Москва, 16 февраля 2010 г.); на «круглых столах», проведенных Федеральным Собранием РФ: «Общие принципы организации предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций» (г.Москва, 26 апреля 2010 г.); «Оптимизация территориальных основ местного самоуправления в контексте муниципального развития: проблемы и перспективы» (г.Москва, 29 октября 2010 г.); «О проблемах правового обеспечения подготовки муниципальных кадров» (г.Москва, 28 декабря 2010 г.), а также апробировались в рамках международного семинара, организованного Международным институтом государственной службы и государственного управления РАГС совместно с Карлетонским университетом (Канада, Оттава) для руководителей разных уровней власти (г.Москва, март 2008 г. и ноябрь 2009 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Общественное самоуправление как фактор стратегического развития муниципального образования» (г. Белгород, 17 декабря 2008 г.); научной сессии «Социология и власть» (г.Москва, 30 ноября 2010 г.), на проблемно-методологических семинарах кафедры социологии.
Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Теоретические основы и практические выводы нашли свое отражение в пяти научных публикациях по теме исследования, в том числе в изданиях, рецензируемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 6.6 п.л.
Структура работы определена в соответствии с целью работы, необходимостью решения поставленных научных задач и направлена на обоснование выдвигаемых в диссертации положений и выводов. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Особенности и тенденции становления социального института местного самоуправления в современной России
Для наиболее полного выявления особенностей становления социального института местного самоуправления необходимо рассмотреть организацию местного самоуправления в российской исторической традиции.
Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт функционирования местного самоуправления, отличный от западного.
Ещё общинное самоуправление, являясь автономной социальной единицей, призвано было решать жизненно важные вопросы населения. Оно выступало в форме самоорганизации и саморегуляции жизнедеятельности населения посредством определённых правил поведения, имеющих естественно-обязательный характер. Это и есть социальный институт, истоки зарождения которого на Руси уходят в глубокую древность и закреплялись в копном праве (копа - община). С годами институт самоуправления претерпевает количественные и качественные изменения. Начиная с 18 века деятельность института местного самоуправления приобретает системность, многоаспектность. Проблемное поле уже совокупности институтов местного самоуправления складывалось, прежде всего, из вопросов социально-экономической сферы: землепользования, социально-производственного комплекса, просвещения, здравоохранения, социальной защиты. Важное место в процессе институционализации местного самоуправления в России представляет институт земства как форма самоуправления, возникшая в России во второй половине 19 века. Этот институт достаточно эффективно решал многочисленные общественные проблемы: 1) поддержание общественного порядка и безопасности: содержание полиции, «арестных домов» и т.п.; 2) внешнее благоустройство: устройство и содержание водоснабжения, освещения, мостов и переправ, канализации, кладбищ и т.п.; 3) общее благосостояние: устройство рынков, дорог, средств сообщения (городские трамваи и железные дороги), «призрение бедных и нищих», предоставление дешёвых квартир и кредита бедным и т.п.; 4) «попечение о народном здравии»: устройство больниц, амбулаторных лечебниц, родильных приютов, аптек, борьба с заразными болезнями, санитарный надзор за пищевыми продуктами и т.п.; 5) забота о духовных потребностях: устройство школ, библиотек, читален, музеев, народных театров, развлечений и др.
Благодаря институту земского самоуправления в российских селах и деревнях появились врачи и учителя. В 1869г. были открыты педагогические училища. Уже в 1877г. (практически за 13 лет) насчитывалось более 10 тысяч начальных школ, это послужило распространением образования среди всех категорий населения. Были установлены школьные участки. Другим не менее важным результатом деятельности земских учреждений является здравоохранение. На основе анализа санитарного состояния и профилактики эпидемий создавалась сеть медицинских учреждений: за короткий срок были открыты фельдшерские школы и больницы, созданы врачебные участки.
Таким образом, в дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития. Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).
Второе направление институционального развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).
Важно подчеркнуть институциональное отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых - отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.
Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.
Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были: попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение; вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того - вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.
После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности. Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи .
Таким образом, органы местного самоуправления как социальный институт занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом просматривается тенденция на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.
В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.
Факторы модернизации местного самоуправления
Предшествующий анализ показал необходимость дальнейшей модернизации местного самоуправления, выявил несоответствие правовой институционализации и социальных условий актуализации новых практик, ограничения в информационном поле рефлексирования продуктивной социальной активности. Исследование всей структуры институционализации самоуправления в условиях России позволяет нам применить системный подход к анализу реформирования местного самоуправления и на его основе определить основные направления реформирования и модернизации самоуправления в их структурной взаимосвязи.
Первым является направление повышения кадрового потенциала, профессионального уровня, степени социальной активности работников органов местного самоуправления. Параллельно необходимо другое направление -повышение ответственности служащих, понимания ими значимости управленческой деятельности для общества и региона. Улучшение кадрового состава и повышение ответственности повышают имидж органов местного самоуправления, создавая условия для третьего направления модернизации — привлечению населения к принятию решений органами местного самоуправления и участию их в дальнейшей реализации. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением на партнерском уровне создает необходимость повышения организационного потенциала, эффективности организационного инжиниринга. Указанные меры приведут к более эффективной реализации функций местного самоуправления, развитию субъекта управленческих отношений и, следовательно, расширению возможностей, задач, фактически решаемых на местном уровне, что создаст потребность в организации и интенсификации взаимодействия с другими институтами (государственными, бизнес-структурами, общественными организациями, научными, СМИ, агентствами социального мониторинга и аналитики). Наконец, указанная динамика должна отразиться в модернизации правовой базы деятельности местного самоуправления.
Рассмотрим подробнее возможности и характер каждого их выделенных нами направлений модернизации. Успех муниципальной реформы в значительной степени зависит от кадровой политики в этой сфере. Как уже отмечалось, статус института муниципальной службы и муниципальных служащих был установлен Федеральным законом «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. Муниципальная служба активно взаимодействует с социальной средой местного самоуправления, то есть со всем населением территориального образования (поселения). Поэтому развитие институциональных основ муниципальной службы связано с задачами социального развития управляемой им территории. К таким задачам относится развитие кадрового потенциала самой муниципальной службы и местного сообщества в целом. Это тем более важно, что во взаимодействиях муниципальной службы с социальной средой местного сообщества происходят процессы кадрового обмена, насыщения органов местного самоуправления как высококвалифицированными, так и недостаточно подготовленными кадрами.
Развитие кадрового потенциала направлено на его состав (количественные и качественные перемены); структуру (возникновение неравенства между группами служащих, кристаллизация власти в руках руководителей муниципальной службы, глав администраций; образование дружеских связей); функции (социализации или дифференциация); взаимодействие с окружающей средой (увеличение слоя предпринимателей, воздействующих на муниципальных служащих).
Процессный подход, прежде всего, необходим для анализа развития кадрового корпуса. Социальное развитие означает процесс перехода из одного состояния в другое, более совершенное. Характеристиками развития при процессном переходе являются качественные изменения, новизна, усложнение или упрощение, движение или покой, изменчивость или устойчивость, преобразование и сохранение существующего положения. Наряду с этим развитие отличают такие свойства как направленность, связанность, поступательность, время и др.
Проблема кадрового обеспечения органов местного самоуправления актуализируется в ходе их реформы. Принятие Федерального закона №131-Ф3 обусловило рост рядов муниципальных служащих. В составе 24,5 тыс. муниципальных образований в Российской Федерации почти 13 тыс. - это вновь образованные муниципальные образования, ощущающие дефицит профессиональных управленцев 4. По данным субъектов Российской Федерации, на 1 ноября 2007 года к категории муниципальных служащих относились 328,3 тыс. человек. По сравнению с 1 января 2007 года количество муниципальных служащих увеличилось на 8200 человек, что является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения75. Новое поколение пришло в органы местного самоуправления прежде всего из городских и сельских поселений - поселенческого уровня организации местного самоуправления. Вместе с тем, во Вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2008 года Президент России Д.А.Медведев, говоря о кадровом голоде в административных структурах, отметил, что особенно это касается муниципального уровня. Данный уровень воспринимается как самый непрестижный. И хотя здесь уже работают около 330 тыс. муниципальных служащих, требуется еще практически половина от этого числа.
Другая же сторона этой проблемы - качество управленцев. «Отсутствие профессионального и личностного роста людей просто сказывается и на судьбе того дела, которое им поручено. Отсюда и некомпетентность, и колоссальные убытки, которые мы несем в связи с этим, и высокие, я бы даже сказал, огромные коррупционные риски», - заметил Президент РФ .
Важным критерием оценки качественного состава кадров этих органов является уровень их профессионального образования. Так, высшее профессиональное образование имеют 59,8% муниципальных служащих, а 35,1% — среднее. Базовое высшее профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» имеют только 6,0% муниципальных служащих, а по специальности «Юриспруденция» - 6,6%, около 59% муниципальных служащих имеют стаж государственной или муниципальной службы более 5 лет.77.
Следует отметить, что необходимый фундамент для профессионального обучения муниципальных кадров создан. Решение проблем подготовки кадров для муниципальной службы оказалось в сфере внимания федеральных органов государственной власти, а также межмуниципальных институтов, в том числе и Общероссийского Конгресса муниципальных образований (далее - ОКМО). В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8.12.2005 г. №744 Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации по заказу Министерства регионального развития РФ была сформирована Система подготовки кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления (далее - Система). Целью Системы является создание во всех регионах единой учебной сети, направленной на подготовку, переподготовку и повышение квалификации депутатов, выборных должностных лиц, руководителей и служащих органов местного самоуправления, поддержку развития муниципальных образований для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Система имеет трехуровневую организационную структуру, состоящую из:
Центра поддержки и сопровождения, осуществляющий разработку учебных программ подготовки кадров для местного самоуправления по всем направлениям их компетенции; - сети учебно-методических центров, расположенных в каждом субъекте РФ; - сети межмуниципальных методических центров в субъектах РФ, созданных на базе ведущих вузов.
В число участников Системы включено 90 высших учебных заведений, обладающих учебно-методическими классами, которые отвечают техническим требованиям и профессорско-преподавательским составом.
Социальные детерминанты институционализации местного самоуправления
Эффективность управления сложной социальной системы, и тем более, формирование новых социальных практик в социальной структуре, зависит от социальных детерминант внедрения нововведений, которые в ситуации становления института местного самоуправления заключены в степени сформированности механизмов самоуправления и самоорганизации, позволяющих с одной стороны адаптировать нововведения или любые управленческие импульсы под специфику различных частей системы, например, региона, с другой -кристаллизировать нововведения в повседневности через трансформацию социальной активности членов общества. Поэтому, чтобы определить сущность и характер институционализации местного самоуправления, недостаточно изучить его правовое обеспечение и организационное функционирование. Важно исследовать общественное мнение, установки населения на поддержку и участие в новых управленческих структурах, что входит в задачи нашего исследования и требует эмпирической проверки. Нами была проверена гипотеза о возможности с помощью информационного воздействия на общественное мнение без значительных экономических затрат значительно повысить использование социального резерва для расширения возможностей местного самоуправления и ускорения его институционализации.
От развития института самоуправления зависит разнообразие управленческой системы общества в целом, возможности его адаптации к особенностям местной среды биологической, культурной и гуманитарной. Реализация этой функции требует наличия самоорганизации как одного из основополагающих механизмов институционализации местного самоуправления. Развитие механизмов самоуправления приводит к широкому включению в процесс управления граждан как субъекта исторического творчества, как сознательной и заинтересованной силы.
Сила научных методов состоит в том, что они позволяют получить достоверную информацию, обеспечивают надежную проверку знаний, дают возможность прогнозировать будущее состояние объекта, указывают средства воздействия, обеспечивающие желаемое изменение управляемых объектов. Они могут рационализировать процесс принятия решений в социальной сфере. Комплексность, многополярность, системность и высокая репрезентативность социологических методов позволяет им эффективнее решать эти задачи, надежнее подкреплять управленческие решения.
В методологии социологического исследования местного самоуправления важное значение имеют системный и ситуационный принципы. Сложность и многоаспектность местного самоуправления, многообразие его организационных форм в России требуют исследования фактов в их совокупности, взаимосвязи и взаимообусловленности. Поэтому система местного самоуправления рассматривается не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвязанных сфер (экономической, политической, социальной, духовной), элементов, где каждой сфере, каждому элементу принадлежат четко определенные место и функция.
Системный подход является методологическим принципом исследования большинства управленческих процессов. В рамках этого подхода жизнь общества рассматривается как взаимодействие многих систем различной степени сложности.
По отношению к обществу, которое само является системой, можно выделить такие самостоятельные системы, как здравоохранение, социальное обеспечение, финансы, экономика и т.д.
В процессе институционализации пересекаются практики множества социальных полей, происходит их (практик) рефлексия, отбор и трансформация. Поэтому при исследовании институционализации какого-либо сложного механизма, каковым является управление, важно анализировать и интегрировать теоретические концепции структуры и развития социальных процессов, особенности наличных и должных управленческих действий в конкретных ситуациях, резонанс общественного мнения, факторы его трансформации, динамику формирования установок на новые виды деятельности.
Социологическое исследование институционализации местного самоуправления имеет свои особенности, обусловленные социальными процессами, проходящими на местном уровне, в конкретной социальной ситуации, что обуславливает применение ситуационных принципов исследования. Процессы интеграции и институционализации в местном сообществе проходят, в первую очередь, через общественные объединения, корпоративные и властные органы, которые обеспечивают целостность данной социальной организации, представляющей интересы граждан данной территории перед всем обществом, его региональными и центральными структурами, защищают эти интересы от ведомственных амбиций чиновников. В этой связи очень важно учитывать, что местное сообщество — не только территория единого проживания, единство социально-экономических отношений, культурной и политической жизни, окрашенное и скрепленное историческими традициями, сложившейся местной культурой. Это также и неповторимые социальные образования с особенностями социального микроклимата, который складывается под непосредственным воздействием групповых и межличностных отношений, объединения корпоративного и личностного потенциалов, влияющих не только на все институты совместного проживания, но и на все формы последующей социальной жизни человека.
Следовательно, местное сообщество имеет особое информационное и смысловое поле, в котором формируются ценности, мотивации, установки на социально значимую деятельность, которые могут способствовать или сдерживать институционализационные процессы, проходящие в обществе. Структуру и динамику этого информационного поля важно учитывать и измерять в социологическом исследовании, что мы и намерены сделать на этапе эмпирического изучения институционализации местного самоуправления в конкретных регионах.
Чтобы на эмпирическом уровне выявить особенности, темпы и перспективы институционализации местного самоуправления, определить эффективность и степень значимости направлений реформирования системы местного самоуправления, нам важно сформировать систему социальных детерминант с соответствующими эмпирическими показателями (переменных и индикаторов) этих процессов. Материал первой главы диссертации дает необходимую для этого информацию, однако она нуждается в систематизации и адаптации к задачам эмпирического исследования.
Направления оптимизации процесса институционализации местного самоуправления в России
В соответствии с используемой нами методологией мы рассмотрели возможности оптимизации институционализации местного самоуправления на основе трех парадигмальных подходов. Первым является структурно-функциональный подход, который позволяет выявить функционирование экономической, властной (политической), социетальной и культурной сфер местного сообщества, их структурные отношения, элементы. Удобство этого подхода заключается в его целостном рассмотрении всех основ существования общества, системных взаимосвязях исследуемых элементов объекта. Однако данный подход, являясь объективистским, не позволят установить весь спектр установок населения на общезначимую деятельность, определить факторы актуализации и канализации социальной активности, что, как мы выявили на эмпирическом этапе исследования, очень существенно для институционализации местного самоуправления.
Чтобы дополнить положения, основанные на структурно-функциональном подходе, мы использовали теорию структурации Э.Гидденса и конструктивистский структурализм П.Бурдье. Теория структурации позволяет выявить весь комплекс рефлексируемых практическим сознанием акторов ресурсов и норм, необходимых для воспроизводства и развития институциональных управленческих практик (в нашем случае местного самоуправления). Подходы П.Бурдье позволяют определить рельеф и целостность информационно-смыслового поля, в котором формируются представления об авторитете субъектов политического процесса, установки на участие в социальных процессах и управления ими.
Начнем со структурно-функционального анализа и определим возможности оптимизации институционализации местного самоуправления путем развития четырех (от экономической до культурной) сфер местного сообщества, совершенствования управления ими.
В развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически. Ключевым направлением экономической муниципальной политики является движение к финансовой самодостаточности муниципальных образований, необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов. Как известно, Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
Практическое воплощение конституционных норм определило следующую экономическую реальность. Местная фискальная автономия оказалась ограниченной. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да и еще имеющей преимущественно целевое назначение. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимым. Муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних. Обязательными предпосылками таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.
Основными проблемами в обеспечении финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления на современном этапе являются: - несоответствие финансовых возможностей объему полномочий местного самоуправления (совокупная компетенция местного самоуправления постоянно вырастает (стирается грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями), а ресурсов для выполнения полномочий в полном объеме не хватает); неэффективность управления и распоряжения муниципальной собственностью (изменения законодательства в рамках реформы на практике привели к определенному ограничению по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом).
К основным мерам оптимизации экономической сферы деятельности органов местного самоуправления, по данным экспертного опроса относятся, во-первых, повышение эффективности использования муниципальной собственности и обеспечение мер по ее наращиванию; во-вторых, усиление роли местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований, в-третьих, формирование такой налоговой, бюджетной и инвестиционной политики, которая бы стимулировала развитие предпринимательства в соответствии с приоритетными направлениями экономического развития муниципального образования; в-четвертых, повышение инвестиционной привлекательности территории, в-пятых, мотивация всех хозяйствующих субъектов к увеличению доходной части бюджета. В Одинцовском районе Московской области приоритет отдается третьему и четвертому, в г. Тюмени - первому и пятому направлениям.
Важным положением структурно-функционального подхода является определение взаимосвязи подсистем общества, поэтому малоэффективно развивать управление отдельно, автономно экономической или другими подсистемами. В системе местного самоуправления это означает согласование социетальных процессов, культурных потребностей и бюджетной, налоговой, инвестиционной и в целом экономической политики.
В политической подсистеме основными направлениями оптимизации является разграничение полномочий, компетенций федеральной, региональной и местных властей, преодоление избыточного сосредоточения властных ресурсов у региональных администраций, дифференциация политической ответственности центральной власти и местного самоуправления.
Учитывая изложенное, по мнению экспертов, сегодня представляется оправданным системный пересмотр сложившейся системы властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации.
Кластерный анализ данных экспертного опроса показал наличие двух противоречивых тенденций: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой — формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).
По мнению экспертов, контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления в настоящее время основываются главным образом на количественном подходе, целью которого является не столько обеспечение качества оказания муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования.
