Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические подходы к исследованию социального опыта взаимодействия гражданского общества и местного самоуправления
Глава II. Генезис и развитие местного самоуправления в досоветский период . 74
Глава III. Советы как форма народного самоуправления 99
Глава IV. Территориальное общественное самоуправление как основное звено участия населения в управлении
Глава V. Особенности развития местного самоуправления в условиях реформирования российского государства
Глава VI. Формирование современной российской модели местного самоуправления 207
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 247
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 251
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Теоретико-методологические подходы к исследованию социального опыта взаимодействия гражданского общества и местного самоуправления
- Генезис и развитие местного самоуправления в досоветский период .
- Советы как форма народного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Острая потребность в развитых институтах гражданского общества на современном этапе обусловило усиление самоуправленческих начал регионального развития современной России.
В этом отношении местное самоуправление, хотя и находится вне системы государственных органов, выступает однопорядковым и односистемным с государством явлением. Поэтому вопросы развития местного самоуправления относятся к приоритетным направлениям внутренней политики государства, поскольку «без дееспособного местного самоуправления, - отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию в 2002 г. - эффективное устройство власти в целом считаю невозможным».1
Без гражданского общества нет демократического правового, социального государства, не обеспечиваются и не защищаются на должном уровне права, свободы и законные интересы граждан Общественная практика не привела пока к формированию устойчивой модели взаимодействия государства и общества. Формирование модели взаимодействия общества и государства происходит с учетом социальных исторических традиций страны в сочетании с ее современными модернизационными потребностями, в которых ключевое место занимает местное самоуправление. В современной России становление гражданского общества происходит в условиях реформы государственной власти и всех сфер общественной жизни, сбалансированного сочетания, равноправного сотрудничества и координации деятельности государственных органов власти и негосударственных структур.
Изучение гражданского общества и местного самоуправления, как единого комплекса общественных взаимодействий, может подсказать более эффективные средства управления общественно-политическими процессами, применение которых будет способствовать скорейшему превращению России в демократическое государство. Непредсказуемость развития общей политической ситуации в постсоветской России лишь способствует сохранению актуальности этой проблемы. Продолжающиеся и сегодня процессы перманентного реформирования системы местного самоуправления объясняются не только потребностями самой организации власти на местах, но и конъюнктурой политической ситуации, неопределенностью в этом вопросе позиций федеральной власти. Об этом свидетельствуют возникшие проблемы с введением в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1
Учреждение местного самоуправления представляется необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку это позволяет актуализировать человеческий фактор социальных преобразований. Граждане, включаясь в реальный процесс принятия общественно значимых решений, формируются как политические акторы. Происходит становление демократической культуры населения, необходимой для успеха преобразований, поскольку «чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении».2 Именно создание института местного самоуправления позволяет политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом муниципальные органы власти воспринимаются как гарант основных демократических ценностей, так как они, во-первых, наиболее доступны и отзывчивы для населения; во-вторых, наиболее приспособлены учитывать местные потребности и использовать ресурсы для их удовлетворения; в-третьих, укрепляют властные отношения на местном уровне. Местное самоуправление в проектах демократического переустройства общества выступает инициатором перестройки «изнутри» всего общественного организма и обусловливает постепенное «врастание» России в демократический процесс.
Актуальность исследования вопросов местного самоуправления, непосредственно связанных с проблемами становления гражданского общества, обусловлена следующими основными обстоятельствами. Во-первых, длительным отсутствием развитых институтов гражданского общества в историческом развитии России и острой потребностью в них на современном этапе. Современная Россия переживает конфликтную модель взаимодействия государства и общества; общественная практика не привела пока к формированию устойчивой модели этой взаимосвязи. Естественно, что формирование модели взаимодействия общества и государства происходит с учетом социальных исторических традиций страны в сочетании с ее современными модернизационными потребностями. Этим обстоятельством объясняется обращение автора к генезису народовластия в российском государстве.
Во-вторых, необходимостью усиления гражданских начал регионального развития современной России, ее государственной региональной политикой, способной учитывать интересы народов, социальных групп и общностей, конкретных личностей независимо от национально-этнической и иной принадлежности.
В-третьих, недостаточной готовностью и способностью современной политической элиты России к реформаторским преобразованиям, потребностями в новой генерации государственных и общественных кадров, адекватных формирующемуся гражданскому обществу.
В-четвертых, потребностями усиления управляемости российским обществом в центре и в регионах в условиях различной системы их демократизации. Переход к демократическому политическому режиму выступает неоднородным и неравномерным явлением. Остро и актуально встают вопросы развития местного самоуправления наиболее близкого к народу. Формируя его и участвуя в нем непосредственно, население учится демократии, гражданственности и политической культуре. Здесь местные сообщества набираются опыта взаимоотношений с государственными органами, с общественными организациями и т.д. В последнее время эти истины стали осознаваться российской властью как в Центре, так и на местах. Показательными в этом плане стали консультативные встречи Президента России В.В.Путина с представителями фракций и депутатских объединений, на которых был поставлен вопрос о необходимости формирования последовательной государственной политики в названной области. Позиция главы государства была изложена в его Послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г., в котором признавалось, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах»1. Из этого следовало, что вопросы развития местного самоуправления относятся к приоритетным направлениям государственной политики.
В-пятых, потребностями рационально-управляемого социального и политического противодействия террористической угрозе, которая для России идет в определенной мере от неразвитости гражданского общества, неравномерности социально-экономического и политического развития регионов, а также недостаточной способности властей к выработке путей преодоления этой угрозы. Демократизация политического процесса на всех уровнях высвободила социальную энергию общественных сил, которую необходимо направить в самоуправляемое русло. Пути развития этого процесса видятся в направлении институциализации общественного самоуправления и интеграции общества и государства. Изучение гражданского общества и местного самоуправления как единого комплекса общественных взаимодействий может подсказать более эффективные средства управления общественно-политическими процессами, применение которых будет способствовать скорейшему превращению России в демократическое общество.
В основном этими соображениями определяется актуальность темы предлагаемого исследования, которая находится на стыке двух, связанных между собой, но формально автономных научных проблем - гражданского общества и местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы. Как местное самоуправление, так и гражданское общество относятся к остро дискуссионным проблемам. В обществоведческих науках широко обсуждаются вопросы природы местного самоуправления и гражданского общества, их взаимосвязи и роли в становлении современного демократического государства, степень их автономности от государства и др. На этот счет существуют разные, порой прямо противоположные взгляды. Автор не разделяет крайних точек зрения и считает, что ответы на многие вопросы кроются в историческом опыте, в особенностях функционирования гражданского общества и его составляющей - местного самоуправления как в России, так и в странах зрелой демократии.
В целом работа не имеет строгой территориальной привязки. В то же время наличие значительного количества территориальных отсылок к Центрально-Черноземному региону и, в частности, к Воронежской области связано с осуществлением и участием автора в ряде крупных научных и пилотных проектов исследования развития местного самоуправления в рамках ассоциации «Черноземье», с наличием фактических материалов и их репрезентативностью.
В первую очередь следует назвать масштабную межрегиональную программу «Кадры ЦЧР» (1995-2000 гг.), осуществленную в таких областях, как Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская и Тамбовская. Ряд пилотных проектов в рамках комплексной программы «Реформирование местного самоуправления в Воронежской области» (2004-2009 годы),1 а также разработанную с участием автора саму Концепцию реформирования местного самоуправления в Воронежской области (2004-2009 годы).2
В ряду источников значится сборник документов «Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт» (М, 1998), в котором приводятся законодательные акты, определившие главные направления реформы местного самоуправления в России в дореволюционный период - от «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. до последнего постановления Временного правительства «Положение о городских доходах, расходах, сметах и отчетах» 1917 г.
Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления являются материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о местном самоуправлении, стенограммы заседаний, аналитические записки, справки и другие материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов. Серьезным подспорьем для исследования являются материалы Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», Конгресса муниципальных образований, других научных и общественных организаций, конференций, семинаров и т.д. Еще одним источником исследования послужили данные социологических опросов ИСПИ РАН, РОМИР, ВЦИОМ и РАГС, регулярно публикуемые в Интернете. Там же можно найти доклады и обзоры российских и международных правозащитных организаций, нередко содержащих весьма ценный фактический материал, который также использовался при исследовании темы диссертации.
Кроме этого, эмпирическую базу составили результаты авторских социологических исследований, проведенных на кафедре политологии, государственной и муниципальной службы Воронежского института экономики и социального управления по проблематике, касающейся различных аспектов местного самоуправления, а также материалы изучения мнения глав муниципальных образований Воронежской области (2004-2005 гг.) по вопросам реформирования местного самоуправления в свете нового Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Автор в своей работе опирался на российский и зарубежный опыт местного самоуправления, получивший широкое освещение в отечественной научной литературе. В первую очередь речь идет о дореволюционных трудах таких ученых, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, В.М.Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.И. Кареев, А.А. Кизеветтер, Н.И. Ковалевский, В.Н. Пешков, А.Г. Михайловский, П.А. Сорокин, П.А. Столыпин, отражающих развитие теоретических основ, правовой базы земского движения, изучения деятельности земств, их роли в обществе. В них впервые были поставлены актуальные и в наши дни вопросы об отношениях между общественным самоуправлением и органами государственной власти.1
В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученые - В.Ф. Абрамов, А.С. Автономов, Г. Герасименко, Л.А. Жукова, А.А. Захаров, Б.И. Зеленко, Л.Е. Лаптева, Н.В. Постовой и другие посвятили свои исследования истории местного самоуправления в дореволюционной России2. Эти труды имеют своей целью не критику института самоуправления, а извлечение полезного опыта для применения на практике.
В советское время земское движение интересовало, главным образом, специалистов по российской истории. В 1980-е годы интерес к местному самоуправлению значительно возрос. Самоуправление признается как атрибут демократии, но трактуется как широкое участие граждан в работе местных Советов, которые рассматривались в качестве органов государственной власти.
В свою очередь в советской литературе длительное время не рассматривалась по вполне известным причинам и проблематика гражданского общества. Считалось, что демократизм социалистического строя изначально превосходит капиталистические гражданские права и свободы.
Лишь в начале 90-х годов в советской печати появились публикации, посвященные гражданскому обществу1 и взаимодействию его с государством.1
В связи с подготовкой и принятием новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в обсуждение проблем самоуправления включились ведущие ученые и политики. Дискуссии, которые ведутся вокруг уже принятого Федерального закона, охватывают практически все вопросы - модели муниципальных образований, разделение властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, межбюджетные отношения, властное, экономическое и финансовое положение муниципалитетов.
Особенностью этих дискуссий явилась общая неудовлетворенность современным состоянием местного самоуправления и самый широкий разброс мнений о путях его реорганизации. Одним из примеров этого разброса может служить дискуссия о соотношении компетенции различных органов власти. Один, крайний взгляд сводится к максимальной самостоятельности и даже управленческой автономии на местах. Вторая крайность сводится к тому, что местное самоуправление - это дань демократической моде и Европейской Хартии о местном самоуправлении. Предлагалось оставить за местным самоуправлением минимально необходимые функции (на уровне уборки территории). Все же остальные функции передать государству.
Это лишний раз подтверждает тот факт, что местное самоуправление в нашей стране является не только научной проблемой, но, в первую очередь, сферой борьбы групп интересов и политических сил.
По проблемам содержания и соотношения гражданского общества и местного самоуправления в России существует обширная литература. Содержание понятия гражданского общества находится в произведениях классиков общественно-политической мысли Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина1.
Среди отечественных ученых, внесших заметный вклад в изучение гражданского общества и его развития в России, следует назвать С.А. Авакьяна, М.Б. Баглая, В.В. Галкина, З.Т. Голенкову, Н.Н. Гучина, Б.И. Зеленко, В.Д. Зорькина, Е.И. Козлову, В.В. Колбановского, А.П. Кочеткова, Ю.А. Красина, А.В. Кружкова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого.
Радикальные попытки в 1990-е годы преобразовать управление на местах в местное самоуправление дало основание многим исследователям назвать эти годы «муниципальной революцией». Затем настал период наступления «муниципальной контрреволюции» или того подчиненного положения, которое было присуще местному самоуправлению в советское время. Контраст между декларациями местной автономии, с одной стороны, и реальностью подчиненности муниципалитетов и господством местной власти, с другой, в системе российских реформ весьма разителен., Рассмотрению итогов новой реформаторской волны в местном самоуправлении посвящен специальный номер журнала «Политая»1. Здесь же, наряду с вопросами местного самоуправления, анализируются исторические традиции народовластия в России, их трансформации в советский и постсоветский периоды, конституционные, электоральные, национально-этнические аспекты означенной проблематики. Многие авторы отмечают, что для общественной мысли конца XX - начала XXI века характерны попытки, наряду с анализом правовых аспектов демократии и самоуправления, учитывать возрастающую роль партий, групп давления, общественных движений, а также ценностных сторон демократии.
Проблематика гражданского общества и местного самоуправления остается предметом постоянного внимания таких ведущих отечественных журналов, как «Власть», «Полис», «Социс», «Народный депутат», «Государство и право», «Российская Федерация» и др. В последние годы выходят специализированные издания: «Муниципальная власть», «Местное самоуправление», «Энциклопедия местного самоуправления», «Муниципальное право» и др. В рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда издается серия «Библиотека местного самоуправления» (до 2000 г. «Библиотека муниципального служащего»), насчитывающая на сегодня более 50 выпусков. Характерной чертой всех этих исследований является попытка осмысления преимущественно реальных практических процессов в данной области, что обусловило участие в этих научных и научно-издательских проектах не столько ученых-теоретиков, сколько практиков, анализирующих проблемы местного самоуправления «изнутри».
В политической социологии аспект все больше смещается в сторону сравнительного изучения демократических систем, а также на процессы демократизации в обществах переходного типа1.
Процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление - задача, требующая тщательно разработанной, логически взаимоувязанной политики, отражающей все важнейшие аспекты регулирования местной жизни. Они, к сожалению, в силу различных причин остаются недостаточно раскрытыми как в теоретико-методологическом, так и практическом плане, оставаясь по-прежнему слабо разработанной областью отечественной социологической науки.
Данные обстоятельства предопределили цель, объектно-предметную область и основные задачи настоящего исследования.
Цель диссертационной работы заключается в разработке концепции социологического исследования прогнозных и практических возможностей качественного обновления гражданского общества посредством использования формирующегося местного самоуправления.
Объектом исследования являются институты местного самоуправления и их целенаправленная деятельность по реализации общественно значимых интересов граждан, социальных групп и сообществ в рамках формирующегося гражданского общества.
Предметом исследования выступают механизмы и каналы взаимодействия местного самоуправления с институтами гражданского общества.
Основные гипотезы исследования. 1. Автор исходит из предположения о том, что в современной России развитие массового самоуправления выступает источником становления гражданского общества и оказывает на его формирование оптимизирующее воздействие. В своем сущностном виде данный процесс воспроизводится как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
2. В различные периоды данный процесс имеет свою специфику, обусловленную неравномерностью социально-экономического и политического развития регионов, уровнем социальной активности и гражданской инициативы населения.
3. Связь между местным самоуправлением и гражданским обществом носит характер функционально-закономерной зависимости и проявляется на всех стадиях и уровнях социально-политического процесса.
Задачи исследования. 1. Сформировать социологический подход к определению роли и места местного самоуправления в структуре гражданского общества.
2. Проследить процесс институциализации местного самоуправления как социального института гражданского общества.
3. Выявить особенности местного самоуправления на различных этапах развития российского общества.
4. Проанализировать и обобщить основные тенденции и проблемы развития местного самоуправления в современных условиях.
5. Изучить феномен местного самоуправления как специфической формы самоорганизации граждан, оказывающей непосредственное влияние на уровень и зрелость гражданского общества.
6. Определить направления оптимизации взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления в ходе становления гражданского общества в современной России.
Методическую основу составили методы системного и структурно-функционального анализа, моделирования, социального прогнозирования, редукции, сравнения, обобщения, социального эксперимента.
В разработке насущных теоретических вопросов автор опирается на положения Конституции РФ, Федеральное законодательство, Европейскую Хартию о местном самоуправлении, нормативные и правовые акты РФ, касающиеся вопросов местного самоуправления.
Для сбора первичной социологической информации использовались методы качественного анализа и контент-анализа документов, социологического мониторинга, массового и экспертного опросов, а также статистического и вторичного анализов данных социологических исследований.
Эмпирическая база исследования. Формирование эмпирической базы производилось в ходе накопления и анализа материалов социологических исследований. В целом работа не имеет строгой территориальной привязки. В то же время наличие значительного количества территориальных отсылок к Центрально-черноземному району и, в частности, к Воронежской области связано с осуществлением и участием автора в ряде крупных научно-исследовательских проектов в рамках ассоциации «Черноземье».
В работе использованы результаты социологических исследований проблем становления местного самоуправления в областях ЦЧР, проведенных в соответствии с методологией и методическим инструментарием, разработанным автором и под его непосредственным руководством в 1997-2005 гг. В частности, представлены результаты социологического мониторинга «Эффективность функционирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях».
Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления явились материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о местном самоуправлении (2003 г.), стенограммы заседаний, аналитические записки, справки и другие материалы Государственного совета РФ, Федерального собрания РФ, Госкомстата РФ и других государственных органов. Серьезным подспорьем для исследования послужили материалы Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», Конгресса муниципальных образований, других научных и общественных организаций, конференций, семинаров и т.д. Еще одним источником стали социологические опросы ИСПИ РАН, РОМИР, ВЦИОМ.
Кроме этого, эмпирическую базу составили результаты авторских социологических исследований, проведенных на кафедре политологии, государственной и муниципальной службы Воронежского института экономики и социального управления по проблематике, касающейся различных аспектов местного самоуправления, а также материалы изучения мнения глав муниципальных образований Воронежской области (2004-2005 гг.) по вопросам реформирования местного самоуправления. В работе использованы также данные опросов фокус-групп муниципальных служащих Воронежской и Курской областей и результаты формализованного интервьюирования муниципальных служащих в этих областях.
Автор опирался на личные наблюдения в качестве депутата районного Совета народных депутатов в г.Воронеже, а также начальника отдела кадровой политики Ассоциации ЦЧР «Черноземье».
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечивалась комплексностью использования методов познания; изучением широкой теоретической и эмпирической базы источников; корректным применением логических, математико-статистических методов обработки и анализа данных социологических исследований; экспериментальной проверкой выводов и рекомендаций в ходе осуществления пилотных проектов.
Научная новизна и теоретическая значимость диссертации определяется тем, что в ней систематизированы концептуальные составляющие целостного анализа местного самоуправления и гражданского общества как развитие взаимообуславливающих друг друга социальных феноменов. Конкретные элементы новизны обнаруживают себя в следующем:
- в рассмотрении проблемы эволюции местного самоуправления в истории России с точки зрения его соотнесения с процессами развития российской государственности и гражданского общества, в подчеркнутой уникальности отечественной традиции местного самоуправления, имеющего значительный потенциал и многообразие форм осуществления на разных этапах развития государственности в России;
- в проведенном концептуальном анализе понятия гражданского общества, в ходе которого зафиксирована его сущность как коммуникативного взаимодействия с государством посредством участия граждан в процессе самоорганизации и самоуправления;
- в обосновании вывода об уникальном месте системы институтов местного самоуправления в структуре публичной власти, с одной стороны, и особой ее роли в системе общественных отношений;
- в показе взаимообусловливающей и одновременно самостоятельной сущности местного самоуправления в процессе становления и развития гражданского общества;
- в обосновании и раскрытии особенностей социологического подхода к определению места и социальной роли местного самоуправления в гражданском обществе;
- в определении современного состояния самоуправления в России как социального института, сформированного в результате государственного строительства и развития федерализма, взаимодействия общества и государства;
- в проанализированных новейших тенденциях в процессе муниципальной реформы, в показе важности учета зарубежного опыта в определении стратегии этой реформы;
- в сформулированном принципиальном выводе о значении местного самоуправления как ключевого фактора становления гражданского общества в России.
Положения, выносимые на защиту:
• Особенность российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, не из местного самоуправления, а прививались сверху. Это предопределило его главные черты: доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность вещественного сознания. Гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое гражданское общество, с его верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентацией на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.
• Местное самоуправление было и остается одним из главных инструментов противостояния граждан государственной бюрократии, средством вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школой гражданственности, самоорганизации, народовластия и политической культуры. Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, граждане учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений. Без развитого и пользующегося авторитетом местного самоуправления превращение российского общества в полноценное гражданское общество невозможно. Поэтому продолжение реформы местного самоуправления остается исторической необходимостью.
• Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других его составляющих, следует признать, что государство и впредь будет играть ведущую роль в развитии местного самоуправления. Однако при этом нужно решительно отказаться от слепого копирования зарубежных моделей самоуправления и попыток одним махом преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного. Россия должна играть по своим правилам, искать, находить и использовать в исторических традициях те элементы, которые могут содействовать демократическим преобразованиям.
• В последние годы наметились важные «точки роста» народовластия - более интенсивное вовлечение местного самоуправления в реализацию федеральных и региональных социально-экономических программ, дальнейшее развитие территориального общественного самоуправления. В процессе развития территорий местное самоуправление становится эффективным инструментом формирования основных слагаемых гражданского общества на местном уровне.
• Бюрократический путь проведения реформы местного самоуправления, вкупе с другими преобразованиями либерально-рыночного толка нанес ощутимый вред становлению гражданского общества в России. Он обострил конфликт между обществом и государством, сделал более труднодостижимой цель утверждения в стране идеологии и практики гражданской самодеятельности, демократии, толерантности, согласия и социального партнерства.
• Преобразование российского общества в полноценное гражданское общество является условием выживания России как государства. Одним из надежных путей продвижения страны к гражданскому обществу остается развитие местного самоуправления с учетом традиций и особенностей истории и современного состояния российского общества. Этому должна служить осуществляемая в России реформа местного самоуправления.
Практическая значимость работы Материалы исследования могут служить одним из оснований для дальнейшего изучения теоретических проблем, связанных с задачами реформирования местного самоуправления и становления гражданского общества в современной России. Методика оценки функциональности структур местного самоуправления может быть принята для последующего анализа и исследования гражданского общества. Выводы и отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут использоваться при разработке и чтении курсов по социологии, политологии, государственной и муниципальной службе, в политической практике.
Теоретико-методологические подходы к исследованию социального опыта взаимодействия гражданского общества и местного самоуправления
Учитывая социальную направленность данного исследования, автор исходит из того, что предметом его изучения является социальная реальность, т.е., в широком смысле, сфера общественно-политической жизни и деятельности людей, социальных групп, институциональных объединений, которые, взаимодействуя между собой, вступают в различного рода отношения (консенсус, конфликт, сотрудничество и т.д.). Любой аспект этой реальности может стать самостоятельным объектом научного исследования. С этой точки зрения социальный опыт представляет собой результат накопления определенных знаний, навыков и убеждений, сформировавшихся у субъектов реального социально-политического процесса за конкретный исторический период. Именно изучение социального опыта, становления и развития местного самоуправления в контексте гражданского общества составило основу исследования.
Исходя именно из постановки, что опыт в значительной мере и есть практика, ибо практическая деятельность - источник опыта, в данном исследовании и предпринята попытка научного и фактологического осмысления, обобщения практической деятельности по развитию местного самоуправления в различные исторические периоды.
Опыт формируется в недрах практики, но свои отчетливые формы он приобретает только после обобщения и научного осмысления практической деятельности. Для его изучения и анализа содержания понятия социального опыта необходимо исходить из таких его методологических аспектов, как сущность и уровни опыта, его субъекты и предмет, формы проявления, структура формирования и возможности использования, функции и их значение в историческом и общественном процессе.
Общественный опыт как теоретическая и практическая проблема всегда привлекала внимание как зарубежных, так и отечественных ученых.
У истоков разработки теории и методологии опыта как научной проблемы находились зарубежные мыслители М.Вебер, Дж.Дьюи, Дж.Локк, Ж.Ж.Руссо, Дж.С.Миль, Г.Спенсер1. Заметен вклад и отечественных ученых, в частности Н.М. Карамзина, П.И. Пестеля, Ф.И. Тютчева, М.А. Бакунина, П.А. Столыпина, Н.А. Бердяева, И.А. Ильина2. В различных ракурсах этой проблеме уделяют внимание многие ученые, практические работники, в том числе А. Балко, А. Гранберг, Н. Емельянов, Р. Зименков, В. Лысенко, Б. Лытов, Л. Лебедева, В. Медиков, Г. Макаров и др.
С философской точки зрения социальный опыт определяется как совокупность усвоенных и использованных на практике знаний и навыков3. Социальный же опыт, с одной стороны, является составной частью опыта вообще, а с другой - отражением практики реального социального процесса, происходящего в конкретном обществе.
Именно совокупность практически усвоенных знаний, умений, навыков, испытанных на практике и отраженных в сознании людей в виде фактов, событий, явлений реального общественного процесса, после соответствующего обобщения, оценки, теоретического осмысления следует рассматривать как социальный опыт.
Можно выделить следующие уровни анализа опыта:
1. Эмпирические, т.е. практический, уровень, где опыт возникает в процессе взаимодействия субъекта и объекта социального процесса. При этом можно указать на два аспекта:
- опыт, в котором объект не получает качественных изменений, ибо воздействие субъекта на него происходит в виде наблюдения или созерцания;
- опыт, в котором происходит активное воздействие субъекта на объект, например, общественно-политическая деятельность по преобразованию прежних органов власти или трансляция определенного социального опыта, например, местного самоуправления, на другую сферу общественной деятельности - гражданское общество.
Именно этот аспект эмпирического уровня представляет для нас интерес, с точки зрения его использования как метода исследования проблемы.
Генезис и развитие местного самоуправления в досоветский период
До середины XIX столетия основным фактором развития местного самоуправления в России было подчинение местных интересов нуждам и интересам государства, в различные периоды своей непростой истории по-разному использовавшему самоуправленческий потенциал российского общества в целях сохранения или укрепления государственности. Идея создания в России народного представительства на новом уровне ведет отсчет от конституционного проекта М.М. Сперанского 1809 г., поскольку в нем отстаивались гражданские и политические права человека. Возникшие на рубеже XVIII-XIX веков либеральные идеи введения выборных процедур при формировании законодательной власти получили свое развитие в трудах российских либералов второй половины XIX -начала XX века. В 1832 г. был впервые издан «Свод законов Российской империи», состоявший из 15 томов, которые делились на книги, разделы, главы и отделения, такие как «Свод учреждений для управления инородцев Сибирских», «Особое учреждение для управления инородцев, именуемых Сибирскими Киргизами», «Свод учреждений о управлении инородцев в области Кавказской и в губерниях: Астраханской, Таврической и Оренбургской».
Конечно, Россия не была «тюрьмой народов». Но она не была и землей обетованной для всех народов, ее населяющих, и для русского народа тоже. Не вызывают сомнения и многие примеры, показывающие, что ряд народов, найдя в России защиту от внешних врагов, избежал геноцида. Так, нашли свое спасение в России гагаузы, массовое переселение которых в конце XVIII и в первой половине XIX века в Бессарабию вызвано тем, чтобы избежать посягательств турок на свою культуру и язык. Стремление казахов стать подданными России созрело в условиях губительных набегов джунгаров. В 1731 г. был подписан акт о присоединении Младшего жуза к России, затем с прошением о принятии в подданство России обратились хан Среднего жуза Семеке, хан Старшего жуза Жолбаре и другие влиятельные казахи.2 Присоединяя новые территории, царское правительство нередко сохраняло нетронутым сложившееся там управление. В 1808 г. в результате войны со Швецией к России была присоединена Финляндия, где до конца XIX в. была представлена широкая реальная автономия, включавшая «свое особое гражданство, законодательство, суд, бюджет, таможню». Польша, присоединенная в 1815 г., также имела «свое гражданство, свой бюджет, свою денежную систему, свою армию. Все государственные дела по администрации, судебной и военной части должны были без всяких изъятий производиться на польском языке. Все государственные должности как гражданские, так и военные, могли замещаться только поляками».4
После поражения в Крымской войне 1853-1856 гг. Россия вынуждена была изменить курс и приступить к политическим, экономическим и социальным преобразованиям. Освобождение крестьян (1861 г.) диктовало упразднение сословий и развитие местного самоуправления.
Крестьянская реформа 1861 г. предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Село или сельское общество стало низшим звеном крестьянского самоуправления. На селе оно состояло из крестьянского схода, избираемого из крестьян-домохозяев, проживавшие на данной территории, и старосты.
Советы как форма народного самоуправления
Периоды развития тех или иных самоуправленческих начал в истории Российского государства чередовались с продолжительными эпохами существования высокоцентрализованной государственной власти, отвергавшей идущие «снизу» формы управления «общими делами». В результате народная инициатива превращалась в разновидность властных побуждений государственного аппарата.
Итоги «великих реформ» 60-70-х годов XIX века и начала XX века, явили собой наиболее значительные шаги в развитии системы местного самоуправления в России.
После Октябрьской революции земское самоуправление продержалось недолго. Несмотря на то, что некоторые декреты Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления («О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле»; «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса»; «О волостных земельных комитетах»), новая власть не собиралась развивать местное самоуправление. Уже 27 декабря 1917 г. Декретом СНК Земский Союз был ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. На смену земству пришли Советы.
Развитие самоуправленческих начал в постреволюционной России на протяжении большей части XX века отмечено двойственностью своих ключевых направлений. С одной стороны, система Советов означала радикальный разрыв с дореволюционной практикой местного самоуправления, с другой, она несла в себе основные черты предшествующей традиции, а именно, подчинение самоуправления центральной государственной власти и решение на местах задач, сформулированных политикой.
Предполагалось, что власть Советов, следуя принципам народовластия, будет новой формой подлинной демократии. Политически реализованные Советы должны были стать органами прямой демократии. Революция поставила Советы как органы народовластия на службу «диктатуры пролетариата». Несмотря на то, что из сути Советов многое было выхолощено, в российской традиции народовластия они значили очень много. Через Советы - других путей попросту не существовало -самоуправление в специфическом советском варианте дошло до наших дней.
Как известно, захватив власть, большевики отнюдь не отбросили лозунги демократии и народовластия. Напротив, эти лозунги стали неотъемлемыми идеями социализма. Более того, диктатура рабочего класса была объявлена высшей формой демократии, ибо, как утверждал В.И. Ленин, «пролетарская демократия в миллион раз демократичнее всякой буржуазной демократии; Советская власть в миллион раз демократичнее самой демократической буржуазной республики»1.
Комментируя это и другие подобные высказывания вождя революции, известный в свое время идеолог марксизма-ленинизма К.И. Зародов писал: «Утверждая в общественно-политической жизни этот демократизм, новый как по форме, так и по содержанию, диктатура пролетариата уже на этапе борьбы за упрочение политической победы революции обеспечивает действительно сознательное участие большинства народа в строительстве основ социализма. Даже само установление диктатуры пролетариата немедленно радикально демократизирует общественную жизнь. Октябрьская революция лишила эксплуататорские классы не только формальных, но и реальных привилегий, которыми они обладали благодаря своему богатству, экономическому господству. Она передала в руки трудящихся масс те материальные средства, которые только и позволяют на деле осуществлять демократические права (типографии и запасы бумаги, если речь идет о свободе печати; дворцы, особняки, общественные здания, если дело касается свободы собраний, и т.д.). Советы, будучи формой политической организации трудящихся - рабочих и крестьян, - стали органами государственного управления»1.
Первые Советы рабочих депутатов появились в России в ходе революции 1905-1907 гг. Сперва они рассматривались, представлявшими различные партии революционерами, как органы, объединяющие рабочих для проведения забастовки. Первый Совет создали рабочие Иваново-Вознесенска во время общегородской стачки, проходившей с мая по август 1905 г. Помимо задач по организации забастовки (выработка единых требований, определение порядка проведения акций во время стачки, переговоры с работодателями и представителями власти и т.п.), Совет решал и ряд задач местного самоуправления (поддержание общественного порядка в период забастовки, участие в урегулировании отношений между рабочими и владельцами ряда магазинов, уборка улиц и т.д.). При создании Совета не планировалось, что тот будет заниматься какими-либо проблемами городского управления, однако, в силу ряда обстоятельство, он был вынужден включиться в их решение.
