Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная институционализация городского самоуправления: теоретико-методологический аспекты исследования 14
1.1. Городское самоуправление как объект социального анализа 14
1.2. Формирование социального института городского самоуправления в России 38
1.3. Нормативное правовое регулирование социального института городского самоуправления в условиях трансформирования российского государства 68
Глава 2. Функционирование городского самоуправления как социального института 89
2.1. Органы городского местного самоуправления в системе социального института 89
2.2. Территориальное общественное самоуправление как фактор самоорганизации городского сообщества 114
2.3.Социальный контроль как механизм регуляции института городского самоуправления 128
Заключение.
Литература.
- Городское самоуправление как объект социального анализа
- Органы городского местного самоуправления в системе социального института
- Территориальное общественное самоуправление как фактор самоорганизации городского сообщества
Введение к работе
Актуальность исследования. Современный этап становления
российского общества во многом характеризуется направленностью развития муниципальных образований и условиями реализации института местного самоуправления. Специфика формирования и функционирования местного самоуправления определяет его особую значимость в становлении демократического государства и рыночной экономики, что обусловливает необходимость его научного социологического обеспечения.
Социальный институциальный подход к местному самоуправлению . создает основу для выявления реально существующих противоречий, способствует преодолению стереотипов и предубеждений, имеющиеся л данной области науки и практики. При этом социологического исследования требуют не столько отдельные проблемы самоуправления, сколько целостный процесс институцианизации. В конечном итоге, он определяет особенности различных этапов развития российского общества, обеспечивает поступательность, преемственность развития и функционирования системы местного самоуправления, выявляет ее специфику.
В особом исследовательском внимании нуждается местное . самоуправление в городских социально-территориальных образованиях. Это обусловлено тем, что в городах проживает наибольшая часть российского населения. Городская жизнедеятельность в значительной мере определяет социально-экономические, социокультурные процессы общества. В городской социально-территориальной организации населения в наибольшей мере проявляется производственно-хозяйственная специализация регионального развития. Особенности состава населения, его социальная структура, способы жизнедеятельности, социокультурные традиции и обычаи, ценности и модели поведения городских жителей детерминируют способы их самоорганизации и специфику института местного самоуправления конкретного поселения.
Институциализация городского местного самоуправления отражаем интересы его населения, ценности и нормы, степень их согласования с интересами государства, определяет механизмы взаимодействия с органами
4 государственной власти, хозяйствующими субъектами, городскими
сообществами. Изучение городского самоуправления как социального
института позволяет раскрыть системную взаимосвязь образующих его
элементов, их общественную потребность в системе жизнедеятельности
населения.
Научно-практическая значимость исследования городского
самоуправления как социального института обусловлена также потребностями
определения комплексных действий по его государственной поддержке. Они
включают, прежде всего, создание социально-правовых, социально-
экономических, организационно-управленческих условий для
функционирования самоуправления как единого поступательного процесса
развития российского общества.
Институциальный подход к исследованию городского самоуправления позволяет преодолеть фрагментарность отдельных видов его научного анализа, что придает целостность и обеспечивает взаимосвязь его элементов. Достижение субъектами городского самоуправления социологического понимания проблемности его социальной институциализации способствует поиску путей совершенствования муниципального управления.
Актуальность исследования социального института городского самоуправления обусловлена и потребностями выявления его собственно российской специфики развития. В постсоветский период она проявляется во взаимодействии государственной и общественной моделей развития местного самоуправления с учетом конкретных территориальных, демографических, социально-экономических, социокультурных условий территориальной организации. Институциальный социологический анализ позволяет выявить особенности развития российского варианта социального института городского самоуправления, причины укрепления или разрушения тех или иных его элементов.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена:
- потребностью изучения городского самоуправления как социального
д ,, института применительно к рыночной и демократической модели
общественного развития;
особым статусом и ролью социального института городского самоуправления в становлении гражданского общества, усилием его значимости в укреплении российского общества;
необходимостью дальнейшего уточнения социальной природы городского самоуправления, методологии его исследования как социального института.
Состояние научной разработанности темы исследования. Вопросам сущности городского самоуправления, его социального содержания, механизмам взаимодействия с органами государственного управления посвящены многие исследования зарубежных и отечественных философов, социологов, экономистов, историков, юристов. Особенности городского социально-территориального поселения, в том числе и российского, роль в нем органов самоуправления рассматриваются в работах таких исследователей как: Бродель Ф., Вебер М., Велихов А.А., Данилов Ф.А., Демидов В., Лаптева Л.Е., Нардова В.А., Пелипенко А.А., Яковенко И.Г., Семенов В.Д., Чичерин Б.Н., Шпенглер О., Шутов А.Ю., Юрганов А.Л., Ястребицкая А.Л. и др.1
Анализу городской среды советского периода, городского образа жизни, участию населения в планировании социально-экономического развития городов и в реализации этих планов посвящают свои исследования Аитов Н.А., Борщевский М.В., Градов Т.А., Коган Л.Б., Когут А.Е., Лаппо Г.М., Литовка О.П., МежевичМ.Н., Орлова Э.А., Рохчин В.Е., Румянцев А.А., Сарно А.А.,
1 См.: Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV - XVIII в.в. T.1 Структура
і повседневности: возможное и невозожное. Пер.'с франц. - М.: Прогресс 1986; Вебер М. Город // Избранное.
Образ общества. Пер. с нем. - М.: Юрист. 1994; Велихов А.А. Основы городского хозяйства. - М, 1928; Данилов Ф.А. Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. - М., 1907; Демидов Г. Недостатки нашего городского представительства и меры их устранения. - СПб., 1884; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: Изд. РАГС, 1999; Нардов^ В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. - Л.: Наука, 1984; Пелипенко А.А., Яковенко И.Г. Культура как система. - М.: Издательство «Языки русской культуры», 1998; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки Ч.І . - М, 1894; Шпенглер О. Закат Европы. - Минск: Хорвест - ACT. 2000; Юрганов А.Л. Категории русской средневековой культуры. - М: МИРОС, 1998; Ястребицкая А.Л. Средневековая культура и город в новой исторической науке. - М.: ИНТЕРПРАКС, 1995.
Тощенко Ж.Т., Успенский СВ., Шкаратан О.И., Хазанова В.Э., Хорхот А.Я., Яницкий О.Н. и др.1 В них выявляется наличие тесной социальной связи между активностью населения, инициативного участия горожан во внутренней жизни городов, что позволяет определить характерные черты городского самоуправления в советский период, определить источники его современных проблем.
Преобразования в области экономики и политики, осуществляемые в российском обществе с начала 90-х гг. XX века, привлекли внимание к исследованию системы городского местного самоуправления. В целом ряде научных работ отражен интерес исследователей к дореволюционному опыту развития городского самоуправления в России, к его зарубежным аналогам.2 В ряде исследований городское самоуправление рассматривается как социальный институт.3 В них раскрываются потребности формирования городского самоуправления, условия его эффективного функционирования, задачи органов городского самоуправления по осуществлению своих институциальных обязанностей, структуры городского самоуправления, форм взаимодействия с населением.
1 Аитов Н.А. Социальное развитие городов: сущность и перспективы. - М.: Знание, 1979; Борщевский М.В.,
Успенский СВ., Шкаратан О.И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и
экономического исследования. М.: Наука. 1975; Градов Г.А. Город и быт (перспективы развития системы и
типов общественных зданий). - М.: Изд. литер, по строительству, 1968; Коган Л.Б. Быть горожанами. - М :
Мысль, 1990; Межевич M.H. Социальное развитие и город. Филосовские и социологические аспекты - Л.:
Наука, Ленингр. отд., 1979; Орлова Э.А. Современная городская культура и человек. / Отв. ред. А.И.
Арнольдов. - М.: Наука, 1987; Сарно А.А. Спорные вопросы теории социального планирования. //
Планирование социального развития городов. Вып.2. - М.: Инст. социол. исслед. АН СССР, 1975; Тощенко
Ж.Т. Социальное планирование. - Красноярск, 1971; Хазанова В.Э. Советская архитектура первой пятилетки:
Проблемы города будущего. - М.: Наука, 1980; Проблемы комплексного управления городской средой /
Редкол. Хорхот А.Я. и др. Львов, Минвуз СССР, 1979; Яницкий О.Н. Гражданские инициативы и
самодеятельность масс. - М.: Знание, 1988.
2 См.: Лаппо Г.М. География городов. - М.: ВЛАДОС, 1997;Институты самоуправления: историко-правовое
исследование / Графский ВТ., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. - М.: Наука, 1995; Лаптева Л.Е.. Шутов А.Ю.
Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: Изд. РАГС, 1999; Нардова В.А.
Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. - Л.: Наука, 1984; Основы местного
самоуправления в городах России. СПб., ИСЭП РАН, 1995. с. 185-236; Таболин В.В., Корнев А.В.
Муниципальное городское право: правовые и организационные основы деятельности органов местного
самоуправления в городах. - М.: Формула права, 2000, с. 18-53.
3 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М.: Наука, 1995; Муниципальный
менеджмент / Под ред. Горбунова Н.М. Хабаровск, 1999, с.4-6; Сенатова О. Институт самоуправления и
российское общество // Местное самоуправление: теория и практика. - М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997. с.
63-72; Институт местного самоуправления: Российская модель. Материалы к «Круглому столу 28.03.03 г. -
Хабаровск,: ДВАГС, 2003; Шиян В.Н. Концептуальные вопросы развития института местного самоуправления
в России. - Власть и управление на Востоке России, 2003, № 1.
7 Городское местное самоуправление анализируется также с позиций
политических институтов, как одно из условий развития гражданского
общества в России, демократизации системы управления общественными
отношениями.1
Вместе с тем, несмотря на значительное количество работ по проблемам городского самоуправления, в них нередко преобладают исторические, управленческие, организационно-административные подходы, в то время как существует необходимость обращения к их социологическим аспектам. Имеют место факты рассмотрения института местного самоуправления без его стратификации на городское и сельское, которые имеют существенные различия. Эти различия касаются вопросов местного значения, форм организации жизнедеятельности населения, культуры, традиций и других особенностей духовной сферы. В дальнейшей систематизации нуждаются также факторы, обусловливающие процесс формирования городского самоуправления как социального института.
Актуальность темы диссертационной работы, степень её научной разработанности и обоснование необходимости дальнейшего изучения определили объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является институт городского самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является процесс социальной институциализации городского самоуправления в пореформенный период развития российского общества.
Цель исследования состоит в выявлении институциальных
характеристик городского самоуправления и факторов, определяющих его функционирование.
Задачи исследования включают в себя:
1 См.: Ярулин И.Ф. Основы гражданского общества. - Хабаровск,: Изд. ХТТУ. 1998; Вагин В.В. Городская социология. - М: Московский общественный научный фонд. 2000; Цветкова Г. А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ.//Социологические исследования, 2002. № 2.
8 анализ городской социально-территорриальной организации как
социального института городского самоуправления;
выявление комплекса социокультурных факторов,
обусловливающих функционирование социального института городского самоуправления;
рассмотрение процесса формирования российской модели городского самоуправления, основных этапов его становления и функционирования, его сущностных характеристик;
выявление основных механизмов функционирования городского самоуправления на основе институциальных закономерностей и процессов по достижению устойчивости социально-территориальной организации жизнедеятельности населения;
рассмотрение процесса развития территориального общественного самоуправления как необходимого компонента социального института городского самоуправления.
Гипотеза диссертационного исследования включает следующие взаимосвязанные положения:
вследствие специфики социально-территориальной организации населения российского общества, особенностей его поселенческой структуры, системы производственно-хозяйственных, социокультурных отношений функционирование и развитие городского самоуправления требует государственной поддержки;
формирование органов местного самоуправления как социального института соответствует потребности современного этапа реформирования российского общества, в т.ч.' формирования гражданского общества, демократизации городской жизни;
становление и развитие городского самоуправления как социального института способствует повышению эффективности функционирования муниципального управления в интересах городского сообщества, достижению устойчивости социально-территориальной организации жизни населения.
9 Теоретико-методологические основания исследования составляют
общенаучные принципы и методы социального познания, анализ и обобщение
социологических и других обществоведческих источников по теме
диссертации. В процессе исследования темы и подготовки диссертации
использовались системный, структурно-функциональный, культурологический
подходы.
Проблематика институциального характера городского самоуправления имеет комплексное социальное содержание. Её научное исследование требует междисциплинарного подхода, . системообразующая роль в котором принадлежит социологическому определению и анализу ведущих социокультурных факторов: количественно-качественной определенности населения, его ценностных ориентации, моделей поведения, интересов и потребностей. Опираясь на общенаучные принципы, городское самоуправление исследуется в совокупности объективных условий (экономических, производственно-хозяйственных, территориальных) и субъективных факторов (социальных, культурных, управленческих).
Многообразие форм развития городского самоуправления, различная направленность тенденций его изменения, вероятностный характер определения конечных результатов его функционирования обусловили выбор методологии исследования. Она основывается на учете многофакторности причин, иерархического ранжирования ценностей, конкретности задач, наличия критических условий реализаций проводимых преобразований. Во внимание принимается неравномерность процесса институциализации городского самоуправления в различных регионах, неоднородность интересов различны;.' городских социальных слоев. Это обусловило необходимость учета в диссертационном исследовании принципа единства и многообразия городского самоуправления в рамках целостности и комплексности как социального института.
При проведении конкретных социологических исследований применены методы документационного анализа и эмпирического обобщения.
10 Эмпирическую базу исследования составляют социологические
исследования, проведенные под руководством или при личном участии в них
диссертанта. Среди них:
научное исследование по теме «Оптимизация структуры и системы управления Центрального района г.Хабаровска». (1998 г.). Научный руководитель Фокин A.M.. Опрошено 400 жителей города по репрезентативной выборке; 45 специалистов муниципальных служащих по статусно-должностному распределению в структуре городского управления;
научное исследование по теме «Разработка оптимальной модели региональных органов власти по решению социальных проблем». (1998 г.). Руководитель Байков Н.М.. Научный отчет. Опрошено 107 руководителей и специалистов исполнительных органов государственной власти и муниципального управления Хабаровского края. Выборка репрезентирует территориальное, должностное и функциональное распределение опрошенных;
научное исследование по теме «Оптимизация структуры администрации города Хабаровска» (1999 г.). Руководитель Горбунов Н.М. Научный отчет. ВНТИЦ. Per. № 01.200.1.10299. - 1999 г. Были проведены анализ документов, интервью и анкетный опрос специалистов, занимающих главные, ведущие и старшие муниципальные должности в администрации города;
научное исследование по теме «Кадровая политика в Дальневосточном федеральном округе: диагностика и механизм реализации кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления». (2001 г.). Руководитель Байков Н.М. Научный отчет. Опрошено 147 глав муниципальных образований (уровень района), 19 Мэров муниципальных образований (уровень города). Автором также осуществлен:
сравнительный анализ социологических исследований, проведенных ведущими социологическими центрами страны на общероссийском, региональном и муниципальном уровнях по репрезентативным выборкам;
анализ материалов ряда .научно-практических конференций, семинаров по исследуемой проблеме;
вторичный анализ эмпирических и аналитических материалов информационного бюллетеня «Социология власти», журналов «Социологические исследования»,' «Общественные науки и современность», «Журнал социологии и социальной антропологии», «Проблемы теории и практики управления», «Российская Федерация» и нормативных правовых актов органов государственного и муниципального управления по исследуемой проблематике.
В исследовании использованы данные официальной статистики о жизнедеятельности российских городов и кадрового потенциала их органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается:
в систематизации городского самоуправления как социального института на основе социально - экономических и социально-культурных факторов;
в анализе процесса становления и развития городского самоуправления на основе закономерностей формирования социального института;
в выявлении специфики формирования российского варианта городского самоуправления как государственной модели управления;
в структуризации компонентов, определяющих социальный институт городского самоуправления;
в дополнении социологической науки результатами социологических исследований, проведенных автором по вопросам городского самоуправления как социального института.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обоснование специфики социально-территориальной организации
жизнедеятельности российского общества, проявляющейся в наличии
различных вариантов социальной институциализации городского
самоуправления.
2. В анализе развития городского самоуправления как социального
института, имеющего свои закономерности, которые должны учитываться при его формировании. Обострение противоречий переходного периода и усиление кризисных состояний городов как социальных общностей не отменяет данных закономерностей, а лишь вносит в них свою специфику и особенности.
Выявление базовых факторов функционирования городского самоуправления как социального института осуществляется на основе системы актов, отражающих его ценности, нормы и функции.
Определение структуры органов местного самоуправления, территориально-общественного самоуправления и социального контроля как компонентов института городского самоуправления и условия развития гражданского общества.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что анализ и систематизация функционирования социального института городского самоуправления способствуют повышению уровня целенаправленного использования и развития потенциала города как социальной общности, формирование в нем основ гражданского общества. Обоснованные в диссертации положения и практические предложения могут быть использованы при разработке планов социально-экономического развития городов как муниципальных образований, совершенствовании в них систем городского самоуправления. На основе материалов диссертации могут быть разработаны программы оптимизации городского самоуправления как социального института.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов «Система муниципального управления», «Территориальное общественное самоуправление», «Управление социальными процессами в городе», «Социология управления», «Социология города», а также на курсах переподготовки и повышения квалификации специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. По проблемам диссертации автором сделаны доклады и сообщения на всероссийских и межрегиональных
13 научных конференциях, советах и семинарах: «Государственная служба:
состояние и проблемы функционирования» (Хабаровск, 1996 г.),
«Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт,
проблемы, перспективы» (Хабаровск, февраль 1997 г.), «Власть и общество:
опыт, проблемы и перспективы взаимодействия» (Хабаровск, 1998 г.),
«Устойчивое развитие Востока России: проблемы и поиски решений»
(Хабаровск, 1999 г.), «Власть и общество: итоги деятельности и перспективы
развития» (Хабаровск, 2001 г.), «Проблемы совершенствования нормативных
правовых основ городского самоуправления в современных условиях» (Ученыл
совет ДВАГС, февраль 2003 г.), «Развитие институциональных основ
городского самоуправления в России на современном этапе» (круглый стол
ДВАГС, март 2003 г.).
Основные теоретические и научно-практические результаты диссертационного исследования получили поддержку научной общественности, руководителей органов муниципального управления, аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе. Выводы и рекомендации диссертационного исследования, изложенные в. публикациях, аналитических записках автора являлись основной для принятия управленческих решений, проведения семинаров и дискуссий.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии, социальной работы и права Хабаровского государственного технического университета.
По теме диссертации подготовлено 7 публикаций общим объемом 2,2 печатного листа.
Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Городское самоуправление как объект социального анализа
Городская социально-территориальная общность выступает объектом исследования различных общественных наук. Определяемая как город, она характеризуется присущими ей системными свойствами, отражая определенный тип общественного разделения труда. Такая экономическая трактовка выделяет подсистему городского хозяйства в качестве исходных условий расселения и жизнедеятельности населения градообслуживающего комплекса и детерминирующих его факторов. Экологический подход рассматривает проблемы оптимизации городской жизни через обеспечение благоприятных для человека природных условий деятельности, здорового образа жизни. Архитектура и градостроительство рассматривают город как особую материальную среду обитания человека, обеспечивающую каждому жителю свободу выбора вида деятельности и пространственного окружения. Географический подход рассматривает пространственные естественные условия города как предпосылки его демографических, социально-экономических состояний и процессов в нем. Экономическая география рассматривает город как способ организации пространства, повышающего концентрацию населения и максимизирующего его жизнеобеспечение.1
Социологическая традиция исследования города основывается на изучении закономерностей возникновения, функционирования и развития городской социально-территориальной общности, его социально-экономической природы, структуры воспроизводства, образа жизни, связи с природными и материальными факторами внешней среды, особенности в систематизации характеристик градообразующих факторов. С социологической точки зрения город представляет собой исторически сложившуюся в процессе территориального общественного развития труда, внутренне дифференцированную подсистему общества. Она позволяет обеспечивать воспроизводство целостной структуры общества. Для города, в отличие от деревни, характерны более высокая плотность населения, определенная специфика его территориальной организации, особый социальный состав жителей, социальной структуры, способа жизнедеятельности, разделения труда, образа жизни и культуры. Город - это социальная территориальная общность, характеризуемая высокой концентрацией населения на сравнительно небольшом пространстве, занятого преимущественно вне сферы сельского хозяйства: в промышленности, торговле, сфере обслуживания, управления, науки и культуры. Он час го является административным и культурным центром окружающего региона. П J доминирующим социально-экономическим признакам выделяются различные типы городов: большие, средние, малые, промышленные, торговые и др.1
Со времени зарождения социологии города сложилась традиция соотносить его с «цивилизацией», а формирование городов рассматривать в тесной связи со становлением цивилизаций. Ф. Бэгби определял цивилизацию как «культуру, обретаемую в городах». К. Квигли рассматривает город как одну из предпосылок цивилизации. Г. Чайлд определял цивилизацию, прежде всего как городское общество и ввел понятие «урбанистическая революциям для обозначения периода становления первичных цивилизаций в истории человечества. Такое свойство граждан как цивилизованность (цивильность) первоначально относилось к городским жителям.2
О. Шпенглер в рамках своего понимания цивилизации также связывает сущностные качества города с культурой. «Решающим и неоценимым по достоинству фактом, - пишет он, - является то, что все влияния культуры были городскими. Этот собственный критерий «мировой истории» в корне отличается от истории человечества вообще. Мировая история - это история городского человека. Народы, государства, политика и религия, все виды искусств, все науки основываются на одном древнейшем феномена человеческого существования - на городе».1
Признание особой роли городов в развитии цивилизованных и культурных форм жизнедеятельности населения не является основанием абсолютизации их в качестве «несущих конструкций». Следует видеть и дисфункциональные следствия: наличие упадка, усиление на отдельных этапах развития асоциальных явлений. На эти обстоятельства неоднократно обращали внимание в прошлом и настоящем многие исследователи городской жизни различных социальных слоев населения. Так, О. Шпенглер обращает внимание на ужасную нищету отдельных городских социальных слоев и групп, приход в упадок ряда положительных привычек, отдаление горожан от природы и её естественных мотивов в поведении, сведение интеллектуальной и духовной деятельности к смыслу наживы, денег, к рационально формализованным интересам, снижение ценности семьи и интереса продолжения рода в собственных детях, сокращение численности горожан, способных к созданию культуры. Эти оценки во многом репрезентируют жизнь современных российских городских муниципальных образований, требуют включения данных проблем для их решения субъектами местного самоуправления.
Органы городского местного самоуправления в системе социального института
Процесс преобразования городских сообществ с неизбежностью формирует новое количественное и качественное состояние социальных институтов, органов государственного самоуправления.
Особенностью российского общества в постсоветский период является перемещение социальных движущих сил. В рамках института местного самоуправления это проявляется в изменении приоритетов связанными коллективистскими ориентирами на интересы и потребности конкретных социальных групп населения. Это ведет к изменению характера город- кого самоуправления выражающего интересы этих социальных групп и слоев. Те.л самым усиливается значимость субъектного подхода к характеристике самих социальных институтов их социологическому анализу.
Важнейшей задачей становления и развития института городского самоуправления, требующей своего качественного социологического анализа, является формирование закрепленных, в свою очередь, в организационной компоненте института местного самоуправления системы управленческих ценностей и норм поведения. Они призваны обеспечить осознание органами городского самоуправления как особого социального института, имеющего специфические функции, как по отношению к государственным органам, так и к местному населению.
Совершенствование системы городского самоуправления шло одновременно по нескольким взаимосвязанным друг с другом организационным направлениям. Формирование нормативной правовой базы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях сопровождалось созданием разнообразных организационных структур. Следует отметить, что ведущая роль в этой деятельности принадлежит федеральному уровню. На
90 федеральном уровне организуются союзы и объединения городских муниципальных образований: Союз российских городов; Союз малых городов России; конгресс муниципальных образований; российское товарищество содействия возрождению и развитию малых городов «Возрождение» ". межрегиональные объединения муниципальных образований: ассоциации сибирских и дальневосточных городов, ассоциации городов юга России, союз городов северо-запада России, ассоциации муниципальных образований «города Урала», союз городов Запалярья и Крайнего Севера, ассоциации малых Вятских городов Кировской области, ассоциации малых городов Владимирской области и др. Важную роль среди организационно-политических гарантий играет созданный в 1998 г. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации2 и Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления3.
В Российской Федерации Указом Президента № 531 от 29 мая 1997 г. создан совет по местному самоуправлению в количестве 28 человек. Среди них губернаторы, мэры ряда муниципальных образований, депутаты Государственной Думы (в том числе ее Комитета по вопросам местного самоуправления), Администрации Президента РФ. Состав Совета периодически уточняется (например, изменения в его состав вносились указами Президента РФ № 1373 от 13 ноября 1998 г., № 261 от 2 марта 1999 г., от 25 сентября 1999 г. и др.).
Принципиальное значение имеет утверждение Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации4 15 октября 1999 г. Основные положения закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задач и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, я также о механизмах их реализации. В пяти разделах Основных положений развивается конституционная модель местного самоуправления и уточняется его роль в формировании демократического государства и гражданского общества; анализируется современное состояние местного самоуправления в России; определяются цель, основные направления и задачи государственной политики в области развития местного самоуправления в стране; определяются принципы этой политики; раскрываются механизмы деятельности государства по ее реализации. Особое значение в современных условиях приобретают экономические гарантии местного самоуправления наличие муниципальной собственности, в том числе земли, финансовых ресурсов; разработка и реализация общих планов социально-экономического развития муниципального образования; составление его бизнес - плана и т.д.
Социальные гарантии предусматривают развитие социально? структуры общества, укрепление позиций среднего класса, формирование институтов гражданского . общества (предпринимательских структур, общественных объединений, муниципальных образований и т.д.). Важное значение имеют духовные гарантии - система духовны . ценностей, которая ориентирует людей на активное участие в местном самоуправлении, защищает их от злоупотреблений властью, обеспечивает гласность местного самоуправления, доверие к нему со стороны граждан как к значительной ценности.
Среди юридических гарантий местного самоуправления, закрепленных в законодательстве, важное значение имеют: запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местнои самоуправления и его должностных лиц для исполнения всеми; расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также самими органами местного самоуправления и гражданами,
обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления л его должностных лиц органами государственной власти, предприятиями и организациями, к которым обращаются органы местного самоуправления; судебная защита местного самоуправления. Эти положения подкрепляются правовыми гарантиями: создание условий для беспрепятственного осуществления полномочий местного самоуправления; защита прав, чести и достоинства работников местного самоуправления; определение полномочий должностных лиц на срок не менее двух лет; законодательное закрепление статуса должностных лиц местного самоуправления; запрет на их задержание, обыск; обеспечение социальных гарантий, связанных с пребыванием на должностях местного самоуправления1. Совершенствование организационных структур на федеральном уровне сопровождается подобной деятельностью на региональном и муниципальном уровнях. Так в Хабаровском крае принимаются ряд нормативных актов, послуживших предпосылкой проведения преобразований в муниципальных образованиях:
1. Распоряжение главы администрации Хабаровского края от 27.03.92 № 203-р «О приведении структур исполнительной власти в соответствие с законом «О местном самоуправлении в РСФСР».
2. Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.96 № 482.
Территориальное общественное самоуправление как фактор самоорганизации городского сообщества
Нормативные правовые основы территориального общественного самоуправления заложены в федеральном законодательстве. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» закрепляет следующую норму «под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования...». Эта форма самоуправления организуется для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы . территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.1 Органы государственной власти субъектов федерации разрабатывают и принимают собственные законы по территориальному общественному самоуправлению, которые дополняют и конкретизируют федеральные законы. Например Закон Амурской области «Об организации территориального общественного самоуправления области»2 не только дублирует положения отмеченного федерального закона, но включает и свои нормы. Они раскрывают: правовую основу территориального общественного самоуправления населения; права жителей области на участие в территориальном общественном самоуправлении; принципы территориального общественного самоуправления населения; систему территориального общественного самоуправления населения; устав территориального общественного самоуправления населения; взаимоотношения территориального общественного самоуправления населения с органами местного самоуправления; выбор органов территориального общественного самоуправления населения; основные полномочия органов территориального общественного самоуправления населения; экономическую деятельность органов территориального общественного самоуправления населения; финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения; правовой режим имущества территориального общественного самоуправления населения; гарантии территориального общественного самоуправления населения; прекращение деятельности территориального общественного самоуправления населения; ответственность органа территориального общественного самоуправления населения перед жителями; прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов территориального общественного самоуправления населения; вступление в силу настоящего Закона. Раскрывая понятия территориального общественного самоуправления в этом Законе Амурской области отмечается, что «территориальное общественное самоуправление населения является формой участия граждан населения в местном самоуправлении на данной территории и осуществляется через создаваемые им органы».1
Данное нормативное правовое уточнение имеет принципиальное значение поскольку в публикациях допускаются иные толкования территориального общественного самоуправления: «территориальное самоуправление», «общественное самоуправление» и др. Такие авторы в организации территориального общественного самоуправления рассматривают его в
границах возможности его организации выходящих за пределы одного. муниципального образования, предполагает возможность организации его в рамках выходящих за пределы отдельного муниципального образования, либо охватывающих несколько муниципальных образований. Например имеется суждение, что территориальное самоуправление не всегда может осуществляться в форме муниципального образования, поскольку во многих видах поселений, в некоторых их частях нецелесообразно и даже невозможно сформировать муниципальные образования, которые полностью бы отвечали демократическим требованиям местного самоуправления. Во многих городах, в том числе небольших, местное население не всегда может принимать активное, а тем более решающее участие в деятельности органов местного самоуправления...»1 На наш взгляд компетентный подход характеристики данной ситуации дают А.Н Демьяненко и А.Л. Обущенков. Они пишут: «Некоторыми авторами вводится понятие «территориальное самоуправление», которое не отождествляется с понятием «местное самоуправление». По их мнению, последнее понятие входит в понятие «территориальное самоуправление», а местное самоуправление выступает начальным звеном территориального самоуправления. На наш взгляд, такое разделение понятий не вполне корректно. Во-первых, в современной российской нормативно-правовой терминологии понятие «территориальное самоуправление» отсутствует (есть понятие «территориальное общественное самоуправление»...) Во-вторых, в существующей управленческой и экономико-географической терминологии используется понятие «территориальное управление», но не применяется понятие «территориальное самоуправление»... В-третьих, понятие «территориальное самоуправление» не корректно использовать в отношении совместной деятельности нескольких муниципальных образований. В данном случае следует говорить об ассоциациях (объединениях) муниципальных образований для решения одной или нескольких ограниченных во времени целей (например, ассоциация сибирских городов, ассоциация северных
1 Муниципальное право. / Под ред. А.М.Никитина. - М.: ЮНИТА-ДАНА, Закон и право, 2000. с.350-351 территорий Хабаровского края и т.д.). Кроме того, орган управления такой ассоциации формируется не населением входящих в ассоциацию муниципальных образований, а создается органами управления муниципальных образований».
