Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации происходят процессы становления местного самоуправления в истинном его понимании, как первичного звена демократии и гражданского общества. В 2003 году была принята новая редакция 131 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который окончательно вступил в действие 1 января 2006 года. Он устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований1.
Фактическая реализация этого закона на различных территориях и регионах началась в разные сроки, что связано, в первую очередь, со сроками избирательных компаний в органы местного самоуправления. В Ивановской области, на примере которой собран весь эмпирический материал данной диссертационной работы, так называемый «переходный период» в реализации нового Закона закончился 1 января 2009 года. Сама реформа органов местного самоуправления в полном масштабе началась в марте 2010 года, во время проведения выборов в представительные органы различных уровней - от поселковых советов депутатов до Дум городских округов и муниципальных районов. Таким образом, подошел к концу важнейший этап муниципальной реформы, конечная цель которого -реструктуризация и модернизация бюрократического аппарата всех уровней власти.
С точки зрения объективного анализа результатов данной реформы на первый план выходит проблема оказания населению определенного набора стандартизированных услуг, качество которых должно соответствовать современным мировым стандартам.
В свою очередь, конкретизация и стандартизация муниципальных услуг позволит довести до потребителя услуги информацию о том, каково должно быть ее качество, заложит основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения, в конечном счете, создав конкурентную среду в бюджетном секторе.
В настоящее время принимаемые властью, органами местного самоуправления меры по учету общественного мнения граждан в целях совершенствования управления значительно расширили различные каналы по изучению общественного мнения в регионе. Однако общественные и административные интересы продолжают находиться в условиях дисбаланса. При этом до сих пор неизвестно, в каком направлении
1 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003.8 октября.
изменяется общественное мнение в отношении органов МСУ, какова его динамика и факторы, которые ее определяют.
В связи с этим, актуальность темы данного исследования обусловлена:
Во-первых, наличием множества проблемных ситуаций, возникающих в процессе взаимодействия граждан с представителями местной власти.
Во-вторых, необходимостью проведения всестороннего и комплексного социологического анализа мнений граждан, которые являются, с одной стороны, участниками становления органов местного самоуправления, а с другой, - потребителями соответствующих услуг, производимых учреждениями, подчиняющимися органам местного самоуправления.
В-третьих, слабой изученностью процесса взаимодействия населения с ОМСУ, явной недооценкой этой проблемы в современной социологии.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема общественного мнения об органах власти всегда вызывала интерес у исследователей и была одной из наиболее актуальных в области гуманитарного знания. Понимание общественного мнения как социального института и его важности в политическом процессе проявилось еще в античный период. В работах Протагора, Платона, Аристотеля и др. древнегреческих мыслителей прослеживаются попытки дать определение этому сложному социальному феномену2.
В дальнейшем в научную дискуссию по поводу природы, структуры и роли общественного мнения в социуме включаются философы Нового времени и эпохи Просвещения. Данная проблема становится предметом обсуждения в работах Т. Мора, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Ж.Ж. Руссо3.
В конце XIX - начале XX века вопросы изучения общественного мнения и его отношения к деятельности органов власти становятся чрезвычайно актуальными и находятся в центре внимания многих исследователей. Это, как правило, явилось следствием активной революционной деятельности во многих странах Западной Европы. В зарубежной социальной мысли начался период становления теорий общественного мнения. Здесь, прежде всего, стоит отметить Г. Тарда, Г. Лебона, У. Липпмана и др. ученых, явившихся основоположниками
2 См., например: Анникова В.А. Общественное мнение как фактор формирования
массового политического сознания// Вестник Российского университета дружбы
народов. Серия: Политология. 2007. № 4. С. 53-65; Аристотель. Политика. М.:
ACT, 2002.
3 См., например: Мор Т. Утопия. М.: Наука, 1978; Макиавелли Н. Государь. М.:
Планета, 1990; Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре // Трактаты. М: Наука, 1969.
теорий общественного мнения в современной социологии . В 1930-е гг. XX века ознаменовались активными эмпирическими исследованиями общественного мнения. Дж. Гэллап, А. Кроссли, X. Кэшрил, Э. Роупер начинают интенсивно проводить социологические опросы населения, формируются новые концепции общественного мнения - оно не только признается продуктом манипуляции, но и отвергается его существование в определенных формах.
В середине - второй половине XX века проблема дефиниции самого понятия и разработки теорий общественного мнения находилась в поле зрения как зарубежных, так и отечественных исследователей. Оригинальные концепции общественного мнения и его влияния на институты власти были выработаны П. Бурдье, Э. Ноэль-Нойман, Ю. Хабермасом, а в российской литературе Б.А. Грушиньш, А.И. Уледовым, М.К. Горшковым и др.5
В дальнейшем проблема общественного мнения в отечественной социологии (до 90-х годов XX века) развивалась в русле марксистской концепции в трудах В. Кузьмичева, Г.В. Плеханова, B.C. Коробейникова6. Здесь общественное мнение понималось как определенное состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) людей к фактам социальной действительности.
Значительное число работ (Т. Парсонс, Э. Богардус, Ю.А. Левада, Грушин Б.А., Келле В.Ж, Ковальзон М.Я.) посвящено изучению структуры общественного мнения, принципам его формирования и механизмам реализации в социуме, в том числе через призму органов местного самоуправления (например, С. Павлов)7. В ряде работ уделено значительное внимание анализу роли общественного мнения в механизме
4 См., например: Тард Г. Общественное мнение и толпа. М.: Изд-во «КСП+»,
1999; Лебон Г. Психология народов и масс. СПб: Изд-во «Макет», 1995;
Липпман У. Общественное мнение. М.: Институт Фонда «Общественное
мнение», 2004.
5 См., например: Бурдье П. Социология политики. М.: Sociologos, 1993; Шампань
П. Делать мнение: новая политическая игра. М.: Sociologos, 1997; Ноэль-Нойман Э.
Общественное мнение. Открытие спирали молчания. М: Мысль, 1996; Грушин Б.А.
Мнения о мире и мир мнений: Проблемы методологии исследования
общественного мнения. М.: Политиздат, 1967; Уледов А.И. Духовная жизнь
общества. М.: Мысль, 1980; Горшков М.К. Общественное мнение: история и
современность. М.: Политиздат, 1988.
6 См.: Кузьмичев В. Организация общественного мнения. М.: ЦКЖД Гудок, 1929;
Плеханов Г.В. История русской общественной мысли. М.: ЦКЖД Гудок, 1925.
7 См.: Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академический Проект,
2000; Bogardus Е. The making of public opinion, N. Y., 1951; Келле В., Ковальзон M.
Формы общественного сознания. М.: Просвещение, 1995; Павлов С. Формирование
общественного мнения органами местного самоуправления. Магнитогорск: МГПИ,
1999.
социального управления (Д.П. Гавра, В.Б. Житенев, И.Е. Красноусова), в трудах М. Альберта, Н.Г. Веселовой, М.Х. Мескона и др. поднимаются вопросы разработки и принятии управленческих решений, оценки эффективности различных видов социальной деятельности, включая государственное и муниципальное управление.
Социальное управление достигает оптимальных результатов в том случае, когда интересы субъектов управления и объекта управления смыкаются, дополняя друг друга. В связи с этим становится значимым исследование субъективных составляющих качества жизни, изучение характера восприятия населением социальной действительности, отношения к ней, которые выражаются в общественном мнении об органах власти, обусловливают ее легитимность в глазах населения.
Одной из важных составляющих вектора общественного мнения о работе власти является оценка качества оказания гражданам муниципальных услуг (что, несомненно, влияет на качество жизни в целом). Представляется возможность использования этого понятия при выявлении эффективности деятельности органов власти или реализуемых социальных программ. Однако по данной тематике концептуальных научных трудов практически не представлено.
Таким образом, несмотря на большую работу, проделанную социальными исследователями, в современной социологической литературе фактически отсутствуют научные труды, в которых был бы произведен анализ отношения граждан к деятельности ОМСУ через оценку таких важных оценочных параметров деятельности местной власти, как качество оказания населению муниципальных услуг.
Цель диссертационной работы - изучение структуры и динамики формирования общественного мнения в отношении различных аспектов деятельности органов местного самоуправления.
Основная гипотеза исследования: в качестве научной гипотезы было сформулировано предположение о том, что общественное мнение о качестве предоставляемых гражданам муниципальных услуг, является важнейшим интегральным показателем оценки деятельности ОМСУ, а также одним из критериев эффективности управления со стороны органов государственной и муниципальной власти. При этом, сама динамика изменения общественного мнения о деятельности органов местного самоуправления во многом
См.: Гавра Д.П. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. СПб.: ИСЭП РАН, 1995; Житенев В.Б. Общественное мнение в социальном управлении. Новосибирск: Наука, 1987; Красноусова И.Е. Общественное мнение как фактор управления социально-экономическими процессами в регионе и городе. Дис. канд. социол. наук. Волгоград, 1999. 9 См., например: Веселова Н.Г. Социальное управление и элементы его культуры. М: НТК «Дашков и КО», 2002; Мескон М, Альберт М Основы менеджмента. М: Высшая школа, 1988.
определяется действием следующих факторов: а) характером взаимодействия власти с обществом; б) личной вовлеченностью граждан в социально-экономическую и общественную жизнь местного сообщества; в) уровнем открытости информационных процессов, идущих от власти к населению; г) качеством оказания основных муниципальных услуг населению.
Кроме того, мы полагаем, что реформа органов местного самоуправления, направленная на сужение (конкретизацию) полномочий субъектов исполнительной власти, так и не устранила перекос в освещении местными СМИ деятельности руководителей ОМСУ. В частности, основное внимание СМИ по-прежнему уделяют работе главы администрации муниципального образования, тогда как деятельность главы муниципии как высшего должностного лица, как правило, возглавляющего работу местного представительного органа, имеет весьма низкий уровень освещенности в местных СМИ, несмотря на закрепленный в Уставах муниципальных образований наивысший статус и широкие полномочия последнего, а также первоначальность властных решений, принимаемых именно представительным органом.
Реализация поставленной цели в диссертационном исследовании осуществлялась посредством решения следующих задач:
'- провести анализ общественного мнения как необходимого элемента системы местного самоуправления;
- рассмотреть процесс формирования новой модели местного
самоуправления, основных этапов его становления и функционирования,
их сущностных характеристик;
- определить особенности организации системы местного
самоуправления и муниципальной власти в Ивановской области;
- проанализировать динамику общественного мнения о деятельности
органов МСУ посредством выражения отношения населения к качеству
различных муниципальных услуг;
- проанализировать динамику отношения населения к главам
администраций ОМСУ; восприятие населением различных ветвей власти
органов общественного самоуправления как необходимого компонента
социального института местного самоуправления;
- эмпирически определить степень готовности граждан к участию в
деятельности местного самоуправления.
Объект исследования — общественное мнение, формирующееся у граждан в процессе взаимодействия с представительными и исполнительными органами местного самоуправления и получения конкретных государственных и муниципальных услуг.
Предмет - сущность, структура и динамика общественного мнения о деятельности органов местного самоуправления.
Теоретико-методологическая база исследования определяется сложным характером процесса формирования общественного мнения об органах местного самоуправления и включает в себя комплексный институциональный
анализ данной проблемы. Работа продолжает социологическую традицию в изучении общественного мнения и строится на критическом переосмыслении понимания социального института, сформулированного в рамках неоинститушшзма (Д. Норт), структурно-функционального подхода (Т. Парсонс, Р. Мертон, Н. Смелзер), социологии знания (П. Бергер, Н. Лукман), а также на институциональную концепцию общественного мнения, разработанную в отечественной социологии Д.П. Гаврой.
При определении основных понятий, используемых в настоящей работе, применялись методы систематизации и классификации, теоретического обобщения, анализа и синтеза. Выбор метода определялся задачами, решаемыми на соответствующем этапе исследования.
При анализе социальной природы и сущности общественного мнения, основных концепций к анализу данного социального феномена и его институциональной структуры наиболее ценными для нас были работы П. Бурдье, Г. Лебона, У. Липпмана, Э. Ноэль-Нойман, Г. Тарда, Ю. Хабермаса, М.К. Горшкова, Б.А. Грушина, Ю.А. Левады, В.Н. Лавриненко, Н.С. Мансурова, Ю.Н. Минаева А.И. Уледова и др.
Анализ роли общественного мнения в механизме социального управления, процессов взаимодействия общественного мнения и органов власти, в том числе органов местного самоуправления, базируется на теоретических моделях А. Баскова, С. Володенкова, Д.П. Гавры, В.Б. Житенева, В. Келле, М. Ковальзона, С.Павлова и др.
При проведении эмпирических исследований, анализе полученных результатов мы руководствовались стандартами аналитической работы, заложенными в публикациях О.Р. Могилевского, А. Крыштановского, Е. Сидоренко, Д. Таганова.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили результаты научных исследований, полученные лично автором или при его непосредственном участии:
-
Социологический опрос населения «Изучение уровня удовлетворенности населения Ивановской области качеством оказания муниципальных услуг, деятельностью органов местного самоуправления в том числе их информационной открытостью». Проведен сотрудниками аналитического агентства «ИМИДЖ-ФАКТОР» в июне 2009 года в 27 муниципальных образованиях Ивановской области. Методом персонального интервью и раздаточного анкетирования по стандартизированной анкете опрошен 11071 респондент. Автор диссертационного исследования непосредственно участвовал в полевом этапе социологического опроса, проводил статистико-аналитическую обработку данных, участвовал в презентации итогов исследования.
-
Социологический опрос населения «Изучение уровня удовлетворенности населения Ивановской области качеством оказания муниципальных услуг, деятельностью органов местного самоуправления в
том числе их информационной открытостью». Проведен сотрудниками аналитического агентства «ИМИДЖ-ФАКТОР» в феврале 2011 года в 27 муниципальных образованиях Ивановской области. Методом персонального интервью и раздаточного анкетирования по стандартизированной анкете опрошен 11021 респондент. Автор диссертационного исследования непосредственно участвовал в полевом этапе социологического опроса, проводил статистико-аналитическую обработку данных, участвовал в презентации итогов исследования.
3. Социологический опрос населения «Социально-политические
предпочтения жителей города Иваново». Проведен сотрудниками
аналитического агентства «ИМИДЖ-ФАКТОР» в апреле 2011 года в
городе Иваново. Методом личного формализованного интервью по
стандартизированной анкете опрошено 750 респондентов. Автор принимал
участие в статистико-аналитической обработке результатов исследования.
4. Данные мониторингов ивановских региональных СМИ, проводимых
сотрудниками аналитического агентства «ИМИДЖ-ФАКТОР» с 2006 года.
Автор принимал участие в разработке методики медиа-мониторинга.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых специальных исследований, в котором динамика общественного мнения относительно деятельности выборных органов власти и управления рассматриваются в контексте формирован новых социально-экономических и социально-политических отношений. Диссертационное исследование ориентировано как на социально-политическую диагностику нынешнего этапа общественной трансформации России, так и на прогностическую оценку перспектив дальнейшего развития взаимосвязей общественного мнения и властных институтов.
Более конкретно результаты, представляющие научную новизну и теоретическую значимость можно резюмировать в следующих положениях:
- в отличие от существующих научных подходов, в настоящем
исследовании характер взаимосвязи общественного мнения и властных
структур, связан с анализом социально-культурных параметров социума.
в диссертации определен потенциал социологического мониторинга для диагностики деятельности ОМСУ, выявлена динамика изменения общественного мнения к деятельности органов местного самоуправления до и после периода их реформирования.
впервые исследован процесс формирования общественного мнения в отношении деятельности ОМСУ на территории всех городских округов и муниципальных районов Ивановской области.
выявлена специфика общественного мнения в отношении реформы ОМСУ в сознании жителей Ивановской области.
выявлены различия в общественном мнении сельских и городских жителей в отношении деятельности глав органов местного самоуправления.
- измерена структура освещения местными СМИ деятельности глав Администраций и Глав муниципальных образований, выявлены различия в медиа-позиционировании руководителей ОМСУ.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Формирование общественного мнения о деятельности органов
местного самоуправления является двухсторонним процессом,
обусловленным не только результатами деятельности власти и качеством
оказания населению муниципальных услуг, но и качеством ее диалога с
общественностью. Население региона зачастую при оценке деятельности
местных органов власти проецирует свое мнение об этой деятельности
через призму текущих личных жизненных практик (например, оценивая
качество предоставленных муниципальных услуг). Таким образом, это еще
раз подтверждает тезис о деятельности ОМСУ как комплексном механизме
реализации управленческих решений.
2. Анализ общественного мнения населения в отношении
оказываемых ему муниципальных услуг является одним из интегральных
показателей эффективности деятельности органов местного
самоуправления. Применение социологического мониторинга для
диагностики деятельности глав муниципальных образований становится
актуальным в деятельности органов местного самоуправления, особенно на
начальном этапе их становления, а также в период муниципальной
реформы. Как показатели результаты исследования, жители Ивановской
области пока еще не могут четко выделить вектор результативности
деятельности местных органов власти, несмотря на недавнее обновление
их состава (выборы представительных органов МСУ 14 марта 2010 года и
введение института Сити-менеджмента).
-
Качество оказания муниципальных услуг начинает выступать главным индикатором оценивания деятельности ОМСУ, неким показателем эффективности их работы. Мнение населения об эффективности деятельности института местного самоуправления определяется и степенью вовлеченности жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем, поиск новых форм вовлечения населения в управление и повышение активности граждан являются важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления. Однако, несмотря на официально принятые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на практике многие формы пока не работают.
-
В Ивановской области фиксируется чрезвычайно низкий уровень информированности жителей города Иваново относительно реформы ОМСУ,
что проявляется в отсутствии разделения функций Главы города и главы Администрации в сознании граждан. Не более четверти социально и политически активного населения областного центра знает, что в Иванове есть Глава города, который избирается из числа депутатов и выполняет, в основном, представительские функции и глава Администрации областного центра, который назначается специальной конкурсной комиссией и в его приоритеты входит городское хозяйство. Это, в конечном счете, обусловливает и отсутствие доминирующего вектора оценки деятельности ОМСУ населением.
-
Результаты проведенного нами исследования показывают, что до введения института Сити-менеджмента, когда в сельских поселениях был единоличный глава, выполняющий как представительские, так и хозяйственные функции, население более позитивно воспринимало его деятельность. Поскольку учитывался не только авторитет главы поселения, но и его способность «следить» за своим имиджем. В городских условиях проживания граждане всегда отличались апатией к оцениванию деятельности должностных лиц муниципалитета, поскольку непосредственные контакты населения с руководством города сведены к минимуму в отличие от глав сельских поселений, когда любой человек «на виду».
-
Реформа органов местного самоуправления так и не устранила перекос в освещении местными СМИ деятельности руководителей ОМСУ. В частности, основное внимание СМИ по-прежнему уделяют работе главы администрации муниципального образования, тогда как деятельность главы муниципии как высшего должностного лица, как правило, возглавляющего работу местного представительного органа, имеет весьма низкий уровень освещенности в местных СМИ, несмотря на закрепленный в Уставах муниципальных образований наивысший статус и широкие полномочия последнего, а также первоначальность властных решений, принимаемых именно представительным органом. Также многие областные СМИ, несмотря на реформу ОМСУ, в изучении политической ситуации города часто адресуют свои вопросы именно главе администрации, а не главе города. В итоге в общественном сознании устойчиво закрепляется мнение о неделимости полномочий в руководстве муниципии и нечетком понимание сути реформы.
Научная и практическая значимость работы. Теоретико-методологический и эмпирический анализ проблемы, представленный в диссертации, позволяет глубже понять особенности процесса формирования общественного мнения в отношении деятельности ОМСУ.
Результаты исследования могут быть использованы в управленческой деятельности органов местного самоуправления и руководства регионов с целью достижения баланса и сочетания публично-властных и самоорганизационных механизмов в местных сообществах.
Методический опыт организации и проведения исследований в Ивановской области может быть успешно использован специалистами в
других регионах. РФ, в том числе и для оценки эффекгивности работы органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования Основные положения, идеи
и выводы диссертационной работы докладывались автором на 5 научных
конференциях: 1-й Социологический Форум Международной ассоциации
социологов, 2008; 39-й Всемирный социологический конгресс, Ереван,
2009; III Всероссийский социологический конгресс, 2008; Modernity and the
futures of capitalism in Eurasia: scholarly debates and teaching practices 2008-
2011, Райвола; Ковалевские чтения 2011, СПб. Диссертация обсуждалась и
была рекомендована к защите на заседании кафедры сравнительной
социологии факультета социологии Санкт-Петербургского
государственного университета.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из Введения, двух глав, объединяющих 8 параграфов, Заключения, списка литературы и Приложений.
