Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Таможенный транзит Европейского Сообщества: проблемы становления и функционирования 16
1. Становление института таможенного транзита Европейского Сообщества в европейском праве 16
2. Функционирование таможенного транзита Европейского Сообщества и проблемы его совершенствования
3. Соотношение таможенного транзита Европейского Сообщества с другими международными системами таможенного транзита 72
Глава 2. Национально-правовая имплементация правил таможенного транзита Европейского Сообщества 96
1. Имплементация института таможенного транзита Европейского Сообщества в государствах-членах Европейского Союза 96
2. Применение правил таможенного транзита Европейского Сообщества в государствах, не входящих в Европейский Союз 121
3. Перспективы применения правил таможенного транзита Европейского Сообщества в Российской Федерации 136
Заключение 161
Приложения 174
Список использованной литературы
- Функционирование таможенного транзита Европейского Сообщества и проблемы его совершенствования
- Соотношение таможенного транзита Европейского Сообщества с другими международными системами таможенного транзита
- Применение правил таможенного транзита Европейского Сообщества в государствах, не входящих в Европейский Союз
- Перспективы применения правил таможенного транзита Европейского Сообщества в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы. В тех случаях, когда товары следуют транзитом по территории нескольких государств, таможенное оформление проводится в каждом государстве. Это отрицательно сказывается на эффективности внешнеторговой деятельности: страдают как перевозчики, так и получатели грузов. В свою очередь, страны транзита для обслуживания такого транспорта должны увеличивать пропускную способность контрольно-пропускных пунктов на границах, что требует серьезных расходов. Государства стремятся к сокращению количества осматриваемого транзитного транспорта и упрощению таможенного оформления соответствующих грузов. Для решения указанных проблем создаются специальные процедуры, упрощающие формальности при транзитных перевозках: таможенное оформление грузов производится лишь в государствах их отправления и прибытия; в странах транзита ставятся лишь отметки в сопроводительных документах.
Одной из таких процедур является процедура «таможенного транзита Европейского Сообщества» (далее – «транзит ЕС»). В 2007 году грузооборот между странами Евросоюза и третьими странами достиг 22 917 млн тонн. Значительная часть этого грузопотока (около 21 %) осуществляется в режиме «транзита ЕС». Кроме того, правила «транзита ЕС» используются и в государствах, не входящих в Евросоюз (Швейцария, Норвегия, Исландия, Андорра, Сан-Марино, Лихтенштейн). Так, при торговле со Швейцарией в режиме транзита ЕС перевозится около 20 млн тонн грузов ежегодно. Кроме того, примерно 42 % всего объема международных перевозок грузов по Швейцарии составляют транзитные перевозки между двумя пунктами, находящимися на территории ЕС (при этом используется процедура «общего транзита»).
Правила, сходные с процедурой «транзита ЕС», применяются и в государствах, не входящих в Евросоюз, и не заключавших с Сообществом соответствующего договора. Речь идет, прежде всего, о России.
Начнем с того, что в 2004 году после расширения ЕС Калининградская область оказалась «отрезанной» от остальной России территорией ЕС (Литовская Республика). Автомобильные и железнодорожные перевозки грузов между «континентальной Россией» и Калининградской областью стали «перевозками по территории ЕС». Переговоры между Сообществом и Россией относительно упрощенного порядка перевозки грузов закончились неудачей. Было предложено применять для автомобильных перевозок процедуру МДП, а для перевозок железнодорожным транспортом – Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС), участниками которого являются Литва и РФ. Однако, если перевозки железнодорожным транспортом Россия–Литва и раньше базировались на СМГС, то для автомобильного транспорта процедура МДП крайне неудобна и затратна. Между тем автомобильным транспортом осуществляется около 10 % всех сухопутных транзитных перевозок между Калининградской областью и «континентальной Россией».
20 ноября 2003 года для упрощения автомобильных перевозок Россия–Латвия Правительство РФ издало Постановление, которое определило специальный таможенный режим для «российских» товаров, перемещаемых через территорию Латвии. 26 марта 2004 года ГТК РФ утвердил Инструкцию о таможенном оформлении российских товаров, перемещаемых по суше между Калининградской областью и остальной частью территории Российской Федерации. Была также введена в действие автоматизированная система «Калининградский транзит». На основании указанных документов российские автоперевозчики получили возможность использовать процедуру, сходную с «транзитом ЕС».
Однако имеются в перевозках с ЕС и проблемы более общего характера. Ежегодно свыше 29 % грузов между Россией и ЕС перевозится транзитом по территории государств-членов ЕС. Так, в 2007 году только через российско-финскую границу в Россию автомобильным транспортом было ввезено около 4 млн тонн грузов, которые следовали в режиме «специального таможенного транзита». В связи с существенно возросшей нагрузкой на пункты пропуска через границу назрела потребность в упрощении таможенных формальностей. В отношении «российских» товаров также необходимо снизить стоимость перевозки в страны Евросоюза, что повысит их конкурентоспособность. В этих целях в 2006 году ФТС России издала Приказ «Об утверждении новых форм комплектов бланков таможенной декларации и транзитной декларации». С 1 января 2007 года на территории России введены новые формы грузовой таможенной и транзитной деклараций. Эти формы были гармонизированы с «Единым административным документом», используемым для таможенного декларирования в ЕС. Однако это позволило лишь упростить таможенное оформление перевозок «Россия–ЕС»; необходимые таможенные документы пока взаимно не признаются. В 2007 году был разработан проект федерального закона «О транзите грузов через территорию Российской Федерации». Проект содержал прогрессивные положения относительно транзитных перевозок по территории РФ, однако он не должен применяться к экспорту и импорту товаров. В настоящее время этот документ обсуждается общественностью и даже не внесен в Государственную Думу ФС РФ.
В 2007 году ФТС РФ начала разработку концепции законопроекта о введении единой процедуры таможенного транзита в соответствии с международными стандартами и внесении изменений в ТК РФ и КоАП РФ. Однако проект пока не вынесен на широкое обсуждение.
Таким образом, несмотря на очевидные подвижки в совершенствовании таможенного дела в РФ, техническое переоснащение ФТС и внедрение новых информационных технологий, проблема транзита со странами ЕС по-прежнему остается нерешенной.
Невозможно правильно и эффективно использовать «транзит ЕС» без четкого понимания юридической базы соответствующей таможенной процедуры транзита, без анализа практики ее применения, учета ее достоинств и недостатков. Следует также учитывать, что в самом Сообществе процедура утверждалась длительный срок. Ее становление сопровождалось злоупотреблениями и коллизиями, что приводило к существенным потерям бюджета и нарушениям правил конкуренции. В условиях российской действительности этих «болезней» избежать также вряд ли удастся. Вместе с тем, опираясь на зарубежный опыт и действуя «разумно и осмотрительно», можно существенно снизить потери и предотвратить многие правонарушения в этой сфере.
При указанных обстоятельствах исследование регламентации «транзита ЕС» и проблем его национально-правовой имплементации приобретают особую актуальность.
Степень научной разработанности темы. Характеризуя степень научной разработанности проблематики транзита ЕС, заметим, что соответствующие исследования ведутся как в российской, так и в зарубежной науке, однако их объем и качество несоизмеримы.
В иностранных государствах различные аспекты транзита ЕС активно разрабатываются как в рамках европейского права (Д. Ласок, T. Льонс,Ф. Снайдер, Б. Терра и др.), так и отраслевых дисциплин: таможенного (К. Берр, А. Муратори, А. Джифр, Д. Ди Лука и др.), налогового (Дж. Шэйп, К. Вайтхаус, Н. Ли, Дж. Тили и др.) и административного права (Р. Клементс, М. Барнетт и др.). Так, Т. Льонс детально анализирует коммунитарные акты в сфере таможенного дела, уделяя большое внимание общей характеристике таможенного транзита ЕС. Д. Ласок осуществляет комплексное исследование европейского таможенного права и рассматривает транзит ЕС наряду с остальными таможенными процедурами. Б. Терра и Ф. Снайдер исследуют процедуру таможенного транзита в качестве инструмента международной торговли государств-членов ЕС с третьими странами. Вместе с тем, указанные авторы не производят детального исследования регулирования процедуры транзита ЕС, констатируя лишь ее основные принципы и удобство применения. Не осуществлялось подробное исследование практики применения транзита ЕС в государствах, не входящих в состав ЕС. Не изучен подробно за рубежом и процесс становления института транзита ЕС, который представляет особый интерес для Российской Федерации.
Таким образом, несмотря на интенсивные исследования, детальное описание международно-правового и внутригосударственного регулирования «транзита ЕС» в зарубежной науке европейского отсутствует.
В рамках отраслевых дисциплин отдельных стран ЕС главным образом исследуются вопросы ответственности за таможенные правонарушения режима транзита ЕС (К.-Ж. Берр и др.), а также вопросы имплементации коммунитарных актов в сфере таможенного дела (А. Жиффр и др.).
Таким образом, несмотря на успешные исследования отдельных аспектов таможенного транзита ЕС и проблем его реализации, остаются неизученными многие общетеоретические и практические проблемы процедуры транзита ЕС. Отсутствие соответствующих разработок крайне негативно сказывается как на качестве национального законодательства, так и на эффективности применения в странах ЕС международных договоров и актов институтов международных организаций и международных органов.
В российской науке дело обстоит менее оптимистично.
В учебниках по международному праву вопрос о таможенном транзите рассматривается в разделах о международных перевозках; при этом основное внимание уделяется не «транзиту ЕС», а применению книжки МДП.
В европейском праве защищена только одна кандидатская диссертация по таможенному праву ЕС (автор – А. А. Наку). Вопросам «транзита ЕС» в этой работе посвящены лишь три страницы. Имеется также ряд статей по таможенному праву ЕС, однако подробно процедура транзита ЕС в них не рассматривается. Анализируются в науке и проблемы отношений между Россией и ЕС, однако авторы в основном рассматривают действующие договоры. В учебной литературе процедуры внешнего и внутреннего транзита ЕС лишь упоминаются и то не всегда.
В рамках таможенного права исследуются частные аспекты применения в нашем государстве российских процедур внутреннего таможенного транзита и международного таможенного транзита. Вместе с тем сам режим транзита ЕС не является объектом изучения. Частные аспекты «транзита ЕС» затрагиваются лишь в публикациях сотрудников ФТС, сталкивающихся с ним на практике.
Таким образом, целостное представление о режиме транзита ЕС в российской юридической науке отсутствует. Такое положение дел в условиях постоянного роста товарооборота между Россией и ЕС существенно осложняет реформирование таможенного законодательства и влечет неоправданные потери в экономике.
Кроме того, необходимо учитывать, что 23 апреля 2008 года был принят новый Таможенный кодекс ЕС (далее Модернизированный таможенный кодекс). Этот документ по-новому определяет процедуры внешнего и внутреннего транзита в ЕС, вносит изменения в действующую процедуру транзита ЕС. Соответствующие положения МТК вообще не исследовались ни иностранной, ни российской юридической наукой.
В свете изложенного становится очевидным, что зарубежная и отечественная науки должны обратиться к системной разработке проблем транзита ЕС, их регулированию международными нормами и национальным законодательством. Решение этих концептуальных вопросов будет способствовать повышению эффективности реализации норм международного и европейского права, улучшению осведомленности государственных органов, должностных лиц, российских предприятий и предпринимателей о соответствующей процедуре.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное изучение и разработка наиболее важных теоретических проблем, связанных с правовым регулированием процедуры транзита ЕС, анализ коммунитарных актов, законодательства и практики государств, применяющих процедуру транзита ЕС, выявление ее преимуществ и недостатков.
Указанная цель предопределяет постановку следующих научных задач:
комплексное исследование опыта регулирования и применения процедуры транзита ЕС;
сравнительный анализ процедуры транзита ЕС с иными транзитными процедурами;
изучение проблем имплементации транзита ЕС в государствах-членах Союза;
анализ применения процедуры транзита в государствах, не входящих в Европейский Союз;
исследование перспектив применения процедуры транзита ЕС на территории РФ.
Методологические и теоретические основы работы.
Методологической основой исследования является комплексный системный подход к анализу проблем регулирования процедуры транзита. При подготовке диссертации использовались также общенаучные методы логического анализа: нормативно-логический, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод прогнозирования, другие методы, применение которых позволяет исследовать современные проблемы международного права, административного, таможенного, финансового права.
Теоретической основой диссертации являются исследования, проведенные представителями:
международного и европейского права (К. А. Бекяшев, М. М. Бирюков, П. Н. Бирюков, В. В. Гаврилов, Л. Н. Галенская, В. С. Иваненко, Г. В. Игнатенко, А. Я. Капустин, С. Ю. Кашкин, А. В. Клёмин, Ю. М. Колосов, И. И. Лукашук, С. А. Малинин, С. Ю. Марочкин, Б. Н. Топорнин, С. В. Черниченко, Л. М. Энтин, М. Л. Энтин, Ю. М. Юмашев и др.);
таможенного права (Х. А. Андриашин, О. Ю. Бакаева, К. Г. Борисов, Б. Н. Габричидзе, Е.Г. Моисеев, Г. В. Матвиенко, К. С. Назаренко, А. Ф. Ноздрачев, В. Г. Свинухов, С. В. Халипов, А. Г. Чернявский и др.);
зарубежной юридической науки (Б. Терра, Ф. Шнайдер, Д. Ласок, T. Льонс, К. Берр, А. Муратори, А. Джифр, Д. Ди Лука, Дж. Шэйп, К. Вайтхаус, Н. Ли, Дж. Тили, Р. Клементс, М. Барнетт и др.).
Нормативной основой работы являются учредительные договоры ЕС, документы институтов ЕС, специальных международных органов, международные договоры. Использованы нормативные акты государств-членов ЕС, стран, не входящих в состав ЕС, Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. В ходе исследования были изучены 29 дел, рассмотренные Судом ЕС, Кассационным судом Франции (Cour de Cassation) и Лондонским центральным судом (London Tribunal Centre), Верховным судом Литвы (Lietuvos Aukiausiasis Teismas), а также практика транзита ЕС в Литовской Республике.
Объект исследования. Объект диссертационного исследования образуют: во-первых, европейская доктрина таможенного транзита ЕС; во-вторых, соответствующие нормы международного и европейского права; в-третьих, положения внутригосударственного законодательства стран ЕС, стран, не входящих в Сообщество, Российской Федерации; в-четвертых, практика применения процедуры транзита ЕС.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования является правовое регулирование процедуры транзита ЕС, а также проблемы его применения в государствах-членах ЕС, странах, не входящих в ЕС, выработка рекомендаций по совершенствованию международного и национального права.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое в отечественной науке монографическое исследование проблем международного регулирования транзита ЕС и различных аспектов национально-правовой имплементации соответствующих правил. В диссертации поставлена и решена научная задача, имеющая важное значение как для науки международного и европейского права, так и для ряда внутригосударственных отраслевых дисциплин (административного, таможенного, финансового права).
В отличие от ранее изданных трудов произведен комплексный анализ соответствующих норм международного и внутригосударственного права. Охарактеризована имплементация в России международных норм в сфере «Калининградского транзита».
Новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. В правовом регулировании процедуры транзита ЕС можно выделить три этапа:
1969 1977 годы – период введения в действие и существенного реформирования процедуры транзита ЕЭС с целью ее нормального функционирования;
1978 1992 годы – период унификации формальностей и документов, применяемых в рамках процедуры таможенного транзита ЕЭС;
1993 по настоящее время период реформирования процедуры транзита ЕЭС с целью упрощения формальностей при таможенном оформлении и обеспечения лучшей защиты от нарушений.
2. По сравнению с другими транзитными процедурами, применяемыми в ЕС, «транзит ЕС» более удобен как для хозяйствующих субъектов, так и для таможенных органов. Его основные преимущества – унификация применяемых документов и гибкость системы обеспечения уплаты обязательных платежей.
3. Имплементации правил транзита ЕС в государствах Евросоюза осуществляется тремя способами. Во-первых, ряд стран, ставших членами ЕС до 2003 года (в частности, Франция, Италия), закрепили в своем праве многие положения коммунитарного права, однако их национальное законодательство не всегда дублирует соответствующие европейские нормы. В указанных государствах положения внутреннего права о национальном режиме транзита действуют параллельно с коммунитарными нормами о транзите ЕС. Во-вторых, ряд государств, вступивших в ЕС после 2003 года (в частности, Кипр, Болгария, Румыния), гармонизировали свое законодательство с европейским правом при вхождении в ЕС, поэтому нормы их таможенного права полностью соответствуют коммунитарным. В-третьих, некоторые государства осуществляют национальную имплементацию правил транзита ЕС посредством закрепления во внутреннем праве положений, не урегулированных коммунитарными нормами. В их число входят как «старые» (Великобритания, Ирландия), так и «новые» члены ЕС (Латвия, Литва, Словакия, Чехия, Эстония). Из таможенного законодательства этих стран исключены все положения, урегулированные коммунитарными актами.
4. Правила транзита ЕС могут применяться и в государствах, не входящих в ЕС. Однако юридические основания использования процедуры транзита в этих государствах различны. Исландия, Норвегия и Швейцария руководствуются Конвенцией об общей процедуре транзита 1987 года. В Лихтенштейне транзит ЕС действует на основании Соглашения о таможенном союзе со Швейцарией 1923 года. Андорра и Сан-Марино используют заключенные с Сообществом соглашения о таможенном сотрудничестве. При этом Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенштейн применяют процедуру общего транзита, а Андорра и Сан-Марино – процедуру транзита ЕС.
5. России целесообразно использовать процедуру транзита ЕС. Во-первых, это позволит в условиях постоянно растущего грузопотока разгрузить пункты пропуска на государственной границе; таможенное оформление будет осуществляться в таможенных органах места отправления или назначения. Во-вторых, появится альтернатива процедуре МДП, что положительным образом скажется на затратах перевозчиков для оплаты гарантий (две системы будут конкурировать). Российские «гаранты» смогут распространить свою деятельность на транзитные процедуры и, получая большую прибыль, увеличат поступления в бюджет. В-третьих, это приведет к упрощению перевозок по суше через Евразийский континент, что позволит существенно увеличить грузопоток по автодорогам и железным дорогам России и поможет развитию экономики.
6. Распространение правил транзита ЕС на территорию России юридически можно обеспечить путем присоединения нашего государства к Конвенции об общей процедуре транзита 1987 года. Предварительно для этого необходимо получить согласие государств-участников (членов ЕС, а также Исландии, Норвегии и Швейцарии) в Объединенном комитете, созданном в соответствии с Конвенцией. Однако России необходимо заранее создать все условия для функционирования системы общего транзита (принять соответствующие документы, оснастить ФТС и др.).
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение диссертации обусловлено комплексным анализом международно-правовых и внутригосударственных аспектов регулирования процедуры транзита ЕС. Многие положения работы могут применяться в правотворческой деятельности по совершенствованию международно-правовых актов в области таможенного транзита, а также национального таможенного законодательства.
Выводы, сделанные в результате исследования, могут быть применены сотрудниками ФТС РФ при осуществлении модернизации нормативных актов в сфере таможенного транзита с целью их гармонизации с нормами европейского права. Это необходимо, в частности, для обеспечения правильной имплементации (в перспективе) Конвенции об общей процедуре транзита. Многие положения работы также могут быть использованы перевозчиками, которые осуществляют транспортировку грузов как между ЕС и Россией, так и по суше между Калининградской областью и остальной территорией России.
Основные положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания основных учебных курсов «Международное право», «Европейское право», «Таможенное право». Кроме того, полученные результаты могут быть включены в учебные и учебно-методические материалы по указанным дисциплинам.
Апробация работы. Материалы исследования используются автором в учебном процессе при преподавании курсов «Международное право», «Международное частное право» и спецкурса «Таможенное право» в Курском государственном университете.
Важнейшие положения диссертации, аргументы и выводы излагались автором на заседаниях Российской ассоциации международного права (июнь 2006 года, июль 2007 года, июль 2008 года), научно-практической конференции Казанского госуниверситета, посвященной памяти профессора Д. И. Фельдмана в связи с 85-летием со дня его рождения (ноябрь 2007 года), научно-практической конференции юридического факультета Воронежского госуниверситета (апрель 2005 года, октябрь 2006 года, апрель 2008 года), на научно-практическом семинаре «Современные проблемы деятельности таможенных органов Литовской Республики», проводимом таможенной службой Литвы (сентябрь 2008 года).
По проблемам диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,8 п. л.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
Функционирование таможенного транзита Европейского Сообщества и проблемы его совершенствования
История становления и развития института таможенного транзита ЕС в зарубежной европеистике в целом, насколько нам известно, не исследовалась. В работах некоторых авторов можно встретить описание процедуры транзита ЕС на отдельных стадиях ее существования. Так, член Налоговой палаты Великобритании Т. Льоне, описывая различные этапы европейского таможенного права ЕС, лишь констатировал наличие режима «транзита ЕС» без какого-либо анализа его реформирования и динамики модернизации34. Д. Ласок, адвокат, заслуженный профессор европейского права35, лишь упоминает процедуру транзита ЕС в числе других механизмов упрощения перемещения товаров при осуществлении международной торговли36.
В работах отраслевого характера, изданных в различных странах ЕС, основное внимание уделяется описанию применения правил транзита ЕС в конкретном государстве .
Российские ученые, как уже говорилось, практически не занимаются проблемами таможенных режимов в ЕС. Случаи, когда предметом становятся сам транзит ЕС, его генезис и модернизация, остаются вне рамок исследования . pratica al commercio estero. Giuffre, 1999.
История становления транзита ЕС, «детские болезни», процесс совершенствования, современные проблемы, последствия Модернизированного таможенного кодекса ЕС представляют не только научный интерес: можно избежать многих неверных шагов в процессе совершенствования российского законодательства в сфере таможенных отношений, изучив транзит ЕС, возникавшие вопросы, способы, которыми разрешались коллизии.
Итак, Соглашением об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 года (ст. 23) было предусмотрено создание Таможенного Союза. Возникала необходимость собственной транзитной системы, которая облегчала бы перемещение товаров между его членами и исполнение таможенных формальностей. Было необходимо упростить процедуру таможенного оформления при пересечении границ и отложить уплату обязательных платежей при пересечении территории каждого государства-члена ЕЭС до окончания перевозки.
До создания транзитной системы государствами ЕЭС в качестве основы для транзитных перевозок грузов применялись несколько документов: Конвенция МДП 1959 года39, Конвенция об упрощении перемещения через границу товаров, перевозимых по железной дороге 1952 года40, Конвенции о навигации на Рейне 1868, 1922, 1963 годов. Однако указанные соглашения регулировали только транзитные перевозки грузов отдельными видами транспорта. Их использование не отвечало всем потребностям ЕЭС. Сообществу была необходима собственная процедура транзита, которая распространялась бы на все виды перевозок, осуществляемых по территории государств-членов ЕЭС, причем процедуры должны быть, по возможности, унифицированы и предусмотрена возможность изменения вида транспорта в процессе перевозки без ее прерывания. Для юридического оформления необходимо было пересмотреть положения вышеназванных конвенций, что требовало сложной процедуры. В то же время акты институтов ЕЭС могли быть
Convention douaniere relative au transport international de merchandises sous le couvert de carnets TIR 1959. 40 Convention internationale pour faciliter le franchissement des frontiers aux marchandises transportees par voie ferree 1952 г. изменены в достаточно короткие сроки. Указанные обстоятельства обусловили необходимость создания в рамках ЕЭС собственной транзитной процедуры. Анализ международных документов и практики их применения позволяет выявить три этапа в регламентации транзита в ЕЭС. 1968 — 1977 годы - первый этап На данном этапе решались следующие задачи: 1. Обеспечить возможность перемещения товаров между двумя точками в пределах ЕЭС с упрощением формальностей при пересечении внутренних границ государств-членов. 2. Обеспечить возможность оформления товаров в таможенных органах места назначения при их импорте в пределах ЕЭС и места отправления -при экспорте товаров без оформления на границах. 3. Обеспечить возможность применения транзита ЕЭС ко всем перевозкам грузов в пределах ЕЭС. 4. Положить начало упрощению перевозок в рамках ЕЭС. 1 апреля 1968 года Комиссия ЕЭС представила Совету доклад о проекте Регламента о процедуре транзита ЕС41. Регламент предполагал введение процедуры таможенного транзита ЕЭС при осуществлении перевозок грузов всеми видами транспорта по территории ЕЭС с применением таможенного документа единой формы и с применением обеспечения уплаты предусмотренных обязательных платежей. Предлагалось закрепить ряд ключевых терминов, используемых в ходе осуществления транзитной перевозки: «Принципал», «Транспортное средство», «Таможенный орган отправления», «Таможенный орган транзита», «Таможенный орган назначения», «Таможенный орган гарантии».
Соотношение таможенного транзита Европейского Сообщества с другими международными системами таможенного транзита
В зарубежной науке европейского права проблемы функционирования транзита ЕС, насколько нам известно, исследовал только Т. Льоне . Однако и он ограничивался лишь анализом нормативной основы процедуры транзита ЕС и практики суда ЕС по делам, связанным со взысканием таможенными органами обязательных платежей при нарушении правил осуществления транзитных перевозок. В российской юриспруденции эта тема до сих пор остается «белым пятном».
Кроме того, ни зарубежная, ни российская наука не анализируют кризиса транзитных систем, который возник в середине 90-х гг. XX века. Не характеризовались и меры, предпринятые Сообществом для его преодоления и нормализации функционирования транзита ЕС.
В силу естественных причин не исследовался и принятый 23 апреля 2008 года новый Таможенный кодекс ЕС , который существенно упростил таможенные формальности и повысил эффективность взаимодействия таможенных органов государств-членов ЕС с иными государственными органами в сфере борьбы с таможенными правонарушениями.
При таких обстоятельствах необходимо подробно изучить саму процедуру «транзита ЕС» и проблемы ее функционирования. Начнем с характеристики нормативной базы транзита ЕС.
1. Коммунитарные акты о таможенном транзите ЕС Таможенный кодекс ЕС 1992 года (п. 16 ст. 4) в числе процедур называет транзит (Transit). Таможенное право ЕС различает два вида транзита: внешний (External transit) и внутренний (Internal transit).
В соответствии со ст. 91 ТК ЕС внешний транзит применяется при перемещении внутри таможенной территории ЕС товаров: не имеющих статуса «товаров ЕС», за исключением товаров, в отношении которых надлежит уплатить импортные пошлины и иные платежи или применяются какие-то экономические меры; имеющих статус «товаров ЕС», в отношении которых применяются определенные экспортные меры (например, при экспорте сельскохозяйственной продукции за пределы ЕС предусмотрена выплата компенсаций, или товары, в отношении которых предусмотрено возмещение ввозных пошлин при условии их вывоза за пределы ЕС).
Согласно ст. 163 ТК ЕС внутренний транзит применяется при перемещении «товаров ЕС» из одной страны ЕС в другую через территорию государства, не входящего в ЕС. При этом «таможенный статус»155 товаров не меняется; как подчеркивает Т. Льоне, товары при этом «остаются товарами Сообщества»156.
В Европейском Сообществе транзит может осуществляться на основе следующих норм:
1. В соответствии с процедурой внешнего транзита ЕС (далее - процедура ТІ) и в соответствии с процедурой внутреннего транзита ЕС (далее -процедура Т2), если последнее возможно вследствие международного соглашения. Процедуры ТІ и Т2 применяются, в частности, на основании Конвенции об общей процедуре транзита 1987 года, в которой участвуют все члены ЕС, а также Исландия, Норвегия и Швейцария. Процедура ТІ используется при перевозке товаров, не имеющих статуса «товаров ЕС», а также при перевозке «товаров ЕС» при прохождении ими экспортных формальностей для вывоза в государства, не входящие в ЕС, при условии, что экспортирующему их лицу выплачивается возмещение 57. «Процедура ТІ» выполняет следующие функции: во-первых, она исключает неуплату обязательных платежей при ввозе товаров из государств, не входящих в Евросоюз; во-вторых, предотвращает неконтролируемый ввоз запрещенных или ограниченных в обороте предметов158; в-третьих, исключает возможность получить возмещение за экспорт определенных товаров159 в государства, не входящие в ЕС, без реального их вывоза.
«Процедура Т2» применяется при перевозке «товаров ЕС» между двумя пунктами на территории ЕС (за исключением товаров, которые перевозятся в соответствии с процедурой ТІ). Основное назначение этой процедуры -обеспечение перевозок товаров между так называемой «нефискальной территорией ЕС»160, где не взимается НДС161, и остальной «территорией Сообще-ства». Процедура Т2 также обеспечивает взимание НДС при ввозе товаров с «нефискальной территории ЕС» по правилам, применяемым для импорта товаров в ЕС. Она же применяется при перевозках товаров между двумя пунктами на территории стран ЕС через Швейцарию или Лихтенштейн. 2. В соответствии с процедурой МДП (Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 года). При внешнем транзите допускается применение книжки МДП только в случаях: а) если перевозка начинается или заканчивается за пределами ЕС; б) если осуществляется перевозка товаров, часть из которых должна быть выгружена в ЕС, а остальные - за пределами ЕС; в) если осуществляется перевозка товаров между двумя пунктами на территории ЕС по территории государства, не входящего в ЕС. 3. С применением Карнета А.Т.А., используемого в качестве транзитного документа. Юридическим основанием являются Таможенная конвенция о Карнете А.Т.А. для временного ввоза товаров 1961 г.163 и Конвенция о временном ввозе 1990 г.164 4. С применением так называемого «Рейнского Манифеста» (в соответствии с Конвенцией о навигации на Рейне165). 5. С применением формы «302 НАТО» (на основании Соглашения между сторонами Североатлантического договора о статусе их войск от 19 июня 1951 г.
Применение правил таможенного транзита Европейского Сообщества в государствах, не входящих в Европейский Союз
В процедуре МДП невозможен электронный документооборот. В настоящее время в МДП существует только система SAFEIR, представляющая собой электронную базу данных обо всех выданных и оформленных книжках МДП. Конечно, это способствует борьбе с мошенническими действиями отдельных перевозчиков и облегчает поиск ответственных лиц и товаров. Однако при оформлении в таможнях места отправления, транзита и места назначения современные технологии в принципе использовать невозможно. Введение в МДП компьютерной системы, сходной с НКТС, весьма затруднительно ввиду большого количества государств-участников Конвенции МДП. Некоторые страны (Грузия, Киргизстан, Ливан, Таджикистан, Тунис) по ряду причин не смогут оснастить свои таможенные органы современными средствами обработки данных. Кроме того, применение компьютерной сис темы не во всех государствах Конвенции может вызвать путаницу как среди перевозчиков, так и таможенных органов. Вместе с тем, в рамках МДП возможно параллельное применение как бумажного, так и электронного документооборота. Так, 7 июля 2007 года Еврокомиссией был предложен про- -ект257 изменений в Регламент Комиссии № 2454/93 для распространения действия системы НКТС в отношении обмена информацией по транзитным операциям, осуществляемым в соответствии с процедурами МДП и А.Т.А. Изменения приняты не были, так как функционирование системы в масштабах ЕС не могло быть обеспечено по техническим причинам. Комиссия решила продолжить экспериментальное применение НКТС к транзитным операциям, осуществляемым на территории Австрии в рамках пилотного проекта «NCTSIR» с января 2007 года258. На основании «Общей позиции» Совета от 17 октября 2007 года № 17/2007 с 1 января 2009 года на всей территории ЕС планируется ввести электронный обмен информацией по перевозкам, осуществляемым в рамках процедур МДП и АТА . Кроме того, МТК предусматривает обязательное применение электронных деклараций. Эффективным способом борьбы с нарушениями, связанными с недоставками товаров в таможни назначения, представляется распространение НКТС на иные транзитные процедуры. Вместе с тем ограничение действия НКТС территорией Евросоюза может решить только одну задачу - ускорить процесс таможенного оформления грузов, перемещаемых в соответствии с процедурами МДП и А.Т.А., в таможенных органах государств ЕС. На сегодняшний день нет юридических оснований для применения НКТС к процедурам МДП и А.Т.А. за пределами ЕС. Однако МСАТ предполагает в будущем внедрение электронного обмена информацией во всех государствах, применяющих процедуру МДП260. Как уже говорилось ( 1 главы 1 настоящего исследования), при осуществлении процедур ТІ и Т2 активно используется электронный до кументооборот, который существенно упрощает таможенные формальности, а это, в свою очередь, уменьшит число нарушений и злоупотреблений. 3) Транспортные средства, использующиеся при перевозках с применением книжки МДП, не требуют специального таможенного документа и гарантии. Для контроля применяются отрывные листки книжки МДП, которые остаются у таможенных органов после завершения таможенного оформления. Последствия нарушений порядка временного ввоза транспортных средств аналогичны последствиям при иных нарушениях процедуры МДП. При транзите ЕС транспортные средства должны подвергнуться процедуре временного ввоза, если они не зарегистрированы в ЕС. Вместе с тем ст. 556-558 Регламента Комиссии № 2454/93 предусматривает возможность освобождения от уплаты пошлин в отношении поддонов и контейнеров, дорожных транспортных средств и прицепов к ним, железнодорожного подвижного состава, воздушных, морских и речных судов. Следовательно, таможенное оформление временного ввоза транспортных средств при транзите ЕС предполагает лишь дополнительные формальности, связанные с идентификацией транспортных средств и их владельцев, что не составляет трудности для перевозчиков.
По Конвенции МДП (п. 7 ст. 8) таможенные органы должны требовать уплаты обязательных платежей с перевозчика, прежде чем предъявлять иск к гарантийному объединению. Эта норма позволяет недобросовестным «гарантам» отказывать в выплате, ссылаясь на непринятие компетентным органом всех возможных мер для взыскания предусмотренных обязательных платежей с непосредственно обязанного лица. Так, 10 декабря 2002 года МСАТ принял решение о приостановлении действия системы МДП на территории РФ в связи с большим количеством претензий к гаранту (АСМАП). Однако этот запрет был отменен до начала действия благодаря переговорам с ГТК РФ; МСАТ отказался от части претензий261. Такая постановка вопроса, как подчеркивает Д. Лоуи, «противоречит принципу солидарной ответственности перевозчика и гарантийного объединения» . При «транзите ЕС» такая ситуация невозможна в принципе, поскольку таможенные органы могут требовать от гаранта возмещения в любом случае (ст. 450с Регламента Комиссии № 2454/93). Гарант освобождается от обязательств, если он не был оповещен таможенными органам ни о нарушении выполнения транзитной операции в течение 12 месяцев с момента принятия транзитной декларации, ни о возможном взыскании таможенного долга, возникшего из-за нарушения процедуры транзита в течение трех лет с момента принятия транзитной декларации.
Подводя общий итог, скажем, что в государствах, на территории которых возможно применение процедуры транзита ЕС и общей процедуры транзита, отмечается постепенное снижение числа выданных книжек МДП. В то же время в государствах, где применяется только процедура МДП, наблюдается рост количества выданных книжек МДП, обусловленный увеличением объема международных перевозок грузов. Так, например, в Венгрии, на территории которой общая процедура транзита действует с 1996 года, в 1999 году было выдано 180 400 книжек МДП, в 2000 -150 600, в 2001 - 123 500, в 2002 - 95 450, в 2003 - 67 650, в 2004 - 44 900. В то же время в Болгарии, где процедура транзита ЕС введена только с 2007 года, в 1999 году было выдано 149 000 книжек МДП, в 2000 - 205 000, в 2001 - 211 000, в 2002 - 252 000, в 2003 - 303 000, в 2004 - 313 000263. Таким образом, имея возможность выбора между процедурами МДП и транзита ЕС, перевозчики чаще всего выбирают последнюю
Перспективы применения правил таможенного транзита Европейского Сообщества в Российской Федерации
Указанные сведения с использованием автоматизированной системы «Калининградский транзит» передаются таможенной службе Литовской Республики, после чего таможенные органы РФ изучают результаты обработки информации. В случае успешной обработки принимается идентификационный номер сообщения и распечатывается полученная информация, на листе ставится оттиск личной номерной печати. Распечатка прилагается к сопроводительным документам на товар. При неполучении после отправления информации положительного ответа, сотрудник ФТС сообщает заинтересованному лицу о причинах этого, и действиях, которые необходимо предпринять426. Если заинтересованное лицо не представляет необходимые документы, оформление товаров и помещение их под специальный таможенный режим производится в общем порядке.
При осуществлении транзита российских товаров через территорию Литвы перевозчик может использовать только индивидуальную гарантию в форме ваучеров или индивидуальную гарантию. При этом достаточно, чтобы гарантия действовала только на территории Литвы, потому что товары в этом случае не будут перемещаться по территориям иных государств ЕС. Документами, подтверждающими наличие гарантии, являются: гарантийные ваучеры (формы ТС32) или документы, подтверждающие наличие договора с гарантом о предоставлении гарантии, например страховой полис в случае, если гарантом является страховая компания. Нет ограничений по поводу места нахождения лица, выступающего гарантом, оно должно быть зарегистрировано на территории любого из государств, входящих в состав ЕС, главное чтобы оно удовлетворяло установленным требованиям и имело возможность выступать гарантом в соответствии с нормами ЕС.
Не допускается применение постоянной гарантии и освобождение от гарантии, равно как и иные упрощения процедуры транзита, которыми могут пользоваться только перевозчики, зарегистрированные в ЕС.
Таким образом, кроме неудобств, связанных с замедлением таможенного оформления на границе при осуществлении перевозок между РФ и ЕС, применение процедуры ТІ при осуществлении перевозок по суше между Калининградской областью и остальной территорией России не позволяет операторам использовать все ее (процедуры) преимущества.
В настоящее время ведется активная разработка проектов законов, регламентирующих транзитные перевозки на территории РФ. Так Ассоциацией российских экспедиторов совместно с Научным центром комплексных транспортных проблем Минтранса РФ в 2006 году разработали проект закона
«О транзите грузов через территорию РФ» , который призван модернизировать правовое регулирование транзитных перевозок грузов через территорию РФ, то есть от границы до границы. Проект данного закона направлен на упрощение транзитных перевозок по территории России с целью увеличения количества последних.
Анализ указанного законопроекта был проведен проф. В. И. Арсено-вым, который положительно отозвался о его перспективах и отметил, что принятие закона позволит интегрировать Россию в мировые транспортную и торговую системы . Однако с этим мнением согласиться нельзя. Указанный закон фактически закрепляет положения подзаконных актов ГТК и ФТС, регламентирующих осуществление процедур международного и внутреннего таможенного транзита, то есть фактически правовая регламентация правоотношений, связанных с транзитом товаров, не изменится, существующие проблемы решены не будут. В то же время, имея сейчас правовое регулирование таможенного дела посредством кодифицированного акта, после вступления в силу указанного закона произойдет разобщение правовых норм, что негативно скажется на качестве правовой регламентации и удобстве применения норм права. В этой связи представляется целесообразным вместо принятия отдельного федерального закона внести необходимые изменения в Таможен \ ный кодекс РФ в части регламентации режима международного таможенного транзита.
Сходной точки зрения придерживается и ФТС. Российская таможня готовит концепцию проекта закона о внесении изменений в ТК РФ для введения «единой процедуры транзита в соответствии с международными стандартами»429. Исходя из общей тенденции гармонизации российского таможенного законодательства с европейским таможенным правом, можно предположить, что под «международными стандартами» понимаются правила транзита ЕС, которые можно распространить на территорию РФ путем .вступления в Конвенцию об общей процедуре транзита. Это бы выгодно для Рос-сии по следующим причинам:
1. Это позволит разгрузить пункты пропуска на государственной границе РФ в условиях постоянно растущего товарообмена с ЕС. В этом случае таможенное оформление можно будет осуществлять в таможенных органах места отправления или назначения.
2. Появится альтернатива процедуре МДП, что положительным образом скажется на затратах перевозчиков для оплаты гарантий. В этом» случае будут конкурировать две системы гарантий. Транзит ЕС более гибок ввиду возможности выбора из целого перечня гарантов, действующих "на территории ЕС и РФ. Процедура МДП предполагает четкое разграничение ответственности гарантийных объединений по территориальному критерию.
3. Российские «гарантийные» организации смогут распространить свою деятельность на транзит ЕС и, следовательно, получая прибыль, увели чат поступления в бюджет. Однако необходимо учитывать, что свободный доступ на российский рынок «гарантийных» услуг будет предоставлен и за рубежным компаниям, что, несомненно, приведет к конкуренции.
