Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Противодействие коррупции в международном праве: общие положения 18
1. Содержание и основные направления международного сотрудничества в противодействии коррупции 18
2. Роль системы Организации Объединенных Наций в противодействии коррупции 32
Глава II. Региональные механизмы противодействия коррупции 49
1. Противодействие коррупции в рамках Совета Европы и ГРЕКО 49
2. Противодействие коррупции в рамках Европейского Союза 64
3. Противодействие коррупции в рамках Африканского Союза 76
Глава III. Имплементация международных норм о противодействии коррупции в национальном законодательстве .91
1. Антикоррупционное законодательство государств-членов Европейского Союза (Болгария, Испания, Ирландия) 91
2. Антикоррупционное законодательство государств других европейских государств (Исландия, Норвегия) 114
3. Проблемы имплементации международных антикоррупционных норм в России (2002 - 2006 гг.) 135
Заключение 151
Приложения 161
Список использованной литературы 177
- Содержание и основные направления международного сотрудничества в противодействии коррупции
- Противодействие коррупции в рамках Совета Европы и ГРЕКО
- Антикоррупционное законодательство государств-членов Европейского Союза (Болгария, Испания, Ирландия)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества. Негативное воздействие коррупции на общество не ограничивается указанными факторами. Она ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и препятствует развитию рыночных отношений. МВФ считает коррупцию «глобальной проблемой современности»1. По данным ООН, в 2005 году доходы от коррупции во всем мире составили 1,2 трлн долларов и превысили доходы от продажи оружия и наркотиков вместе взятые. Набирает оборот транснациональная коррупция.
По оценкам Транспэрэнси Интернэшнл (далее - ТИ), в 2005 году уровень коррупции вырос в таких странах, как Коста-Рика, Габон, Непал, Папуа - Новая Гвинея, Сейшельские Острова, Шри-Ланка, Россия, Суринам, Тринидад и Тобаго и Уругвай. Средства, появившиеся у них благодаря снижению долгового бремени и включаемые в национальные бюджеты, «могут пропасть из-за алчности, расточительства и ошибок в управлении»2.
Однако коррупция - «достояние» не только бедных стран. Так, согласно данным статистики, коррупция широко распространена в США . Проблемы коррупции неоднократно становились предметом слушаний в Конгрессе и Сенате США4. В частности, большой резонанс получило обсуждение в Конгрессе США Акта о честной конкуренции и против взяточничества 1998 г., имплементирующего Конвенцию ОЭСР 1977 года5.
1 IMF working paper. WP/98/63. - P.35.
2 .
3 См.: Etzioni A. Capital corruption: The new attack on American. Democracy. - San Diego etc.: Harcourt,
1984; Kaufmann, D. Corruption: the facts II Foreign policy. - N.Y., 1997. - № 107. - P. 114-131.
4 См.: U.S. policy toward Russia : Hearing before the Comm. on intern, relations, House of representatives,
106th Congr., 1st sess. - Wash.: Gov. print, off, 2000. - 166 p.; The continued threat of corruption to U.S. border
law enforcement agencies: Hearing before the Senate Caucus on international narcotics control, U.S. Senate, 106th
Congr., 1st sess., Apr. 21, 1999. - Wash.: Gov. print, off., 1999. - III, 63 p.
См.: The international anti-bribery and fair competition act of 1998 II Hearing before the Subcomm. on finance a. hazardous materials of the Comm. on commerce, House of representatives, 105th Congr., 2nd sess. on H.R.4353,Sept.lO, 1998.
Серьезную угрозу представляет коррупция для России. Согласно Индексу восприятия коррупции 2006 года6, опубликованному Транспэрэнси Интернешнл, Россия занимает 121-е место из 163 (см. приложение № 2)7. Однако реальный уровень коррупции в России, видимо, еще выше вследствие высокой латентности этого явления. Так, в 2005 году в России было осуждено: за получение взятки - 1454, за дачу взятки - 2271 человек8). Однако, как правильно замечает Н. Ф. Кузнецова, «если бы фактическая коррупция соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той озабоченности, которая проявляется в последнее время»9.
Мировое сообщество осознает всю опасность коррупции. Можно отметить недавние шаги, принятые Организацией Объединенных Наций, ОЭСР, Европейским Союзом, Советом Европы, Африканским Союзом, Группой государств против коррупции (ГРЕКО). В современном международном праве сформировался институт сотрудничества в борьбе с коррупцией. Нормы этого института определяют преступность «коррупционных» деяний, характеризуют субъектов коррупции, устанавливают правила осуществления юрисдикции, предусматривают меры «содействия» и правовой помощи и другие меры.
Российская Федерация участвует во многих международных механизмах по борьбе с коррупцией. Так, в 2006 году наше государство ратифицировало Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию ООН против коррупции. Россия также стала участницей специализированной антикоррупционной организации - ГРЕКО. Активно осуществляется взаимодействие с иностранными государствами и международными правоохранительными структурами.
6 Балл Индекса восприятия коррупции (ИВК) отражает восприятие уровня коррупции предпринима
телями и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень
высокий уровень коррупции). Чем выше уровень коррупции в государстве, тем более низкое место она
занимает в рейтинге ТИ.
8 5/15_Duma_l .htm
9 Преступность в России начала XXI века и реагирование на нее / под ред. А. И. Долговой. - М.:
Российская криминологическая ассоциация, 2004. - С. 378.
Важной гарантией эффективной реализации международно-правовых норм о борьбе с коррупцией является наличие действенного внутригосударственного механизма имплементации международных обязательств. Многие страны (см. 1 и 2 главы III) приняли существенные усилия по гармонизации своего права с международными документами. Этого, к сожалению, нельзя сказать о России. В отечественном законодательстве до сих пор нет даже определения коррупции. Несмотря на громкие заявления с высоких трибун состояние дел в правотворческой сфере с начала 90-х годов практически не изменилось. 11-й проект закона о борьбе с коррупцией был принят Госдумой ФС РФ в первом чтении еще в 2002 году, однако в 2005 году он был снят с рассмотрения. Сходная судьба постигла и другие антикоррупционные законопроекты. Не были должным образом имплементированы и ратифицированные в 2006 году конвенции СЕ 1999 года и ООН 2003 года (см. 3 главы III настоящей работы). Это существенно снижает эффективность взаимодействия России с зарубежными государствами и международными организациями.
При указанных обстоятельствах исследование международно-правовых и внутригосударственных проблем противодействия коррупции становится все более актуальным.
Степень разработанности темы исследования.
Характеризуя степень научной разработанности проблематики, заметим, что соответствующие исследования активно проводятся как в зарубежной, так и в отечественной науке.
Так, в США борьба с коррупцией и государственное управление постоянно находятся в центре внимания ученых1 . Например, А. Эциони, используя практику Верховного Суда США, анализирует коррупцию в среде видных американских политиков в 1970-1980-х годах11. Э. Дрю, Р. Вишни, К. Гет рассматривают различные внутригосударственные аспекты подкупа
10 Ethics and public administration I With a forew. by Rohr J.A.; Ed. by Frederickson H.G. - Armonk (N.Y.); L.:Sharpe, 1993.-XV, 269 p.
" Etzioni A. Capital corruption: The new attack on American democracy. - New Brunswick; Oxford: Transaction books, 1988. - 337 p.
политических деятелей США12. Политическая коррупция в американских штатах является объектом исследования Д. Найса . Полномочия Комиссии по ценным бумагам и биржам США изучает Б. Эйдэс14.
Многочисленные исследования посвящены проблемам
противодействия коррупции в европейской науке. В частности, Б. Аде анализирует противостояние коррупции в разных странах современной Европы15. Д. Л. Сайлер и Л. Грациано конструируют модели влияния коррупции на процесс европейской интеграции1 . Р. Фолькема и К. Гетц доказывают взаимосвязь экономических проблем и коррупции17. В. Хетцер считает коррупцию «обратной стороной глобализации»18. Имеются исследования, посвященные коррупции в отдельных странах (Центральной и Восточной Европы19, Австрии»20, Франции21).
В России антикоррупционные исследования ведутся в рамках нескольких наук.
В уголовно-правовой науке это явление традиционно изучается в контексте борьбы со взяточничеством . Коррупция рассматривается в
12 Drew Е. Politics and money: The new road to corruption. - N.Y.: Macmillan, 1983. - 166 p.; Shleifer A., Vishny R. W. Corruption II Quart. Journal of Economics. - Cambridge. - 1993. - Vol. 108. - № 3. - P. 599-617.
Nice D.C. Political corruption in the American states II Amer. politics quart. - Beverly Hills, 1983. - Vol. 11. №4.-P. 507-517.
14 См.: Lacey K.A., George B.C. Expansion of SEC authority into internal corporate governance: the accounting
provisions of the Foreign corrupt practices act (a twentieth anniversary review) II Journal of transnational law &
policy. - Tallahassee, 1998. - Vol. 7. - № 2. - P. 119-155.
15 См.: Ades B. Entretien avec Peter Ehren: Pouvoir, argent et morale II Politique intern. - 1999. - № 85. - P.
19-35.
16 См.: Seiler, D.-L. Corruption, echange politique et interets prives: comment construire un modele
eurocompatible? II Lobbyisme, pluralisme et integration europeerme (Lobbying, pluralism and European integration).
- Bruxelles, 1998. - P. 233-253; Graziano L. Lobbying and the public interest II Lobbyisme, pluralisme et integration
europeerme (Lobbying, pluralism and European integration). - Bruxelles, 1998. - P. 36-50.
17 Getz, K.A.; Volkema, R.J. Culture, perceived corruption, and economics II Business & soc. - L.; New Delhi,
2001.- Vol. 40. - № 1. - P. 7-29.
18 Hetzer W. Organisierte Kriminalitat und Korruption II Aus Politik u. Zeitgeschichte. - Bonn, 2001. -
№ 32/33. - S. 32 (30-38).
19 Drweski B. Les «mafias» de l'Est un phenomene heterogene et inedit II Pensee. - P., 2000. - JV 327. - P. 27-38.
20 Feichtinger Wirl, Y. On the stability and potential cyclicity of corruption in governments subject to popularity
constraints II Math, social sciences. - Amsterdam, 1994. - Vol. 28.-№2.-P. 113-131.
21 См.: Alt E., Luc I. La lutte contre la corruption. - P.: Presses univ. de France, 1997. - 127 p. - P. 113-125;
Cartier-Bresson J. Corruption, pouvoir discretionnaire et rentes II Debat. - P., 1993. - № 77. - P. 26-32; Choi E.,
Cooquide P. Marches publics, affaires privees II Expansion. - P., 1994. - № 485. - P. 108-113; Coquide P.
Operation «mains propres» dans la sante. - P., 1994. - P. 98-102 и др.
22 См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М.: Юрист, 2000; Завидов Б.Д. Взяточничество.
Уголовно-правовой анализ получения и дачи взятки - М.: ПРИОР, 2002; Кудрявцев В.Н., Лунеев В.В., Наумов
А.В. Организованная преступность и коррупция в России (1997-1999). - М., 2000; Мелешко И.Л. Организованная
преступность, коррупция и власть в Российской Федерации. - Ростов н/Д., 2000; Эксанова А.А. Подкуп как
криминогенное преступление: правовая природа, квалификация, ответственность. - Н.Новгород, 2001 и др.
качестве основного объекта исследования23 или как составляющая легализации преступных доходов24. При этом международно-правовой аспект в указанных работах практически отсутствует. В диссертационных исследованиях, как правило, лишь делаются ссылки на наличие международных договоров о борьбе с коррупцией25.
Криминология занимается вопросами выявления уровня коррупционности управленческих, правоохранительных и иных органов, разработкой мер по снижению латентности коррупционных деяний, причин, способствующих коррупции . Активно изучается зарубежный опыт борьбы с этим явлением27. Большое количество трудов посвящено определению места
См.: Дашкова Л.Г. Криминологические проблемы взяточничества: дис. ... канд. юрид. наук. - М, 1996; Зайнетдтов В. Война против коррупции или против России? // Российская газета. - 1999. - 28 сент.; Абдиев К. М. Понятие коррупции и система уголовно-правовых средств борьбы с нею: автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 1995; Афиногенов Ю.А. Разрешение законодательных коллизий как форма выражения системного подхода к уголовно-правовой борьбе со взяточничеством // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. - М., 2001; Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. -2001. - № 4; Клюковская И.Н. Коррупция в России: понятие, состояние и проблемы противодействия: автореф. дис... канд. юрид. наук. - Краснодар, 1999; Мизерий А.И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с коррупцией в органах власти: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Казань, 2000; Исаков Н. Правовая политика в сфере борьбы с коррупцией // Право и жизнь. - 2003. - № 56. - С. 90-103; Камынин И. Антикоррупционное законодательство // Законность. - 2003. - № 6. - С. 2-4; Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / под ред. А. Ю. Сунгурова. - СПб., 2000; Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / под ред. М. Б. Горнова. - СПб., 2000; Роль нотариата в противодействии коррупции и теневой экономике: доклад. - М., 2003; Федоровская М.А. Уголовно-правовые, криминологические и организационные проблемы противодействия коррупции и должностным преступлениям: автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2003; Мухин А. Коррупция и группы влияния. - М., 1999 и др.
24 См.: Алиев В.М. Легализация (отмывание) доходов, полученных незаконным путем.
Уголовно-правовое и криминологическое исследование: Монография. - M., 2001; Болотский Б.С. Борьба с
отмыванием доходов от индустрии наркобизнеса в странах Содружества / Б.С. Болотский, А.Г. Волеводз, Е.В.
Воронова, Б.Ф. Калачев. - М., 2001; Лавров В.В. Уголовная ответственность за легализацию (отмывание)
денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем : дис. ... канд. юрид. наук. - Н.
Новгород. 2000; Иванов Э. А. Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним.. - М., 1999 и др.
25 См.: Пекарев П.Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном
уровнях. - М., 2001; Камынин И. Международное законодательство о борьбе с коррупцией и нормы УК РФ
// Законность. - 2005. -№11.
26 Си.: Долгова AM. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с
ней. - М., 2000; Эминов В.Е. Коррупционная преступность и борьба с ней. - M., 2001; Коррупция:
политические, экономические, организационные и правовые проблемы: сборник материалов научно-
практической конференции / Под. ред. В. В. Лунева. - М.: Юристь, 2001.
27 См.: Белявская О.А. Организованная преступность в Японии. - M., 1990; Воробьев И.А. Нормативное
регулирование борьбы с организованной преступностью за рубежом. - М., 1994; Воробьев И.А. Организованная
преступность в Германии. - M., 1996; Бастрыкин А.И. Борьба с организованной преступностью в США //
Правоведение. - 1992. -№ Ъ;Даншюк СЕ. Опыт системного противодействия организованной преступности в
Республике Беларусь // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. - M., 2001. - С. 30-41;
Иванов A.M. Организованная преступность и борьба с ней в Японии: дис. ... канд. юрид. наук. - Владивосток,
2000; Мельник Н.И. Некоторые тенденции развития организованной преступности в Украине // Закономерности
преступности, стратегия борьбы и закон. - М., 2001. - С. 10-21; Нгуен Ван Чуен. Криминологические проблемы
борьбы с организованной преступностью во Вьетнаме: дис... канд. юрид. наук. - М., 2000 и др.
коррупции в структуре организованной преступности в России, а также выработке системы мер противодействия данному явлению28.
В последние годы был подготовлен и защищен ряд диссертаций, посвященных уголовно-правовым и криминологическим проблемам коррупции . Имеются работы по отдельным аспектам международного сотрудничества в борьбе с этим преступлением . Вместе с тем проблемы гармонизации международно-правовых норм и российского законодательства практически не рассматривались.
Диссертации по уголовному процессу и криминалистике посвящены, главным образом, расследованию различных проявлений коррупции31, а также проблемам производства по делам с участием иностранцев32.
В конституционном и административном праве упор сделан на совершенствование законодательства о государственной и муниципальной службе; определяются меры предупреждения коррупции, вносятся предложения по созданию различных контролирующих органов33.
См.: Биккинин И.А. Программирование борьбы с организованной преступностью на уровне субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000; Вакурж А.В. Понимание генезиса организованной преступности в экономике как основа разработки мер по ее предупреждению // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон: Сборник. - М., 2001. - С. 15-25; Ванюшкин СВ. Организованная преступность в реформируемой России и направления борьбы с ней: дис. ... канд. юрид. наук. - М, 1999; Гыскэ А.В. Современная российская преступность и проблемы безопасности общества (политический анализ). - М., 2000; Шелли Луиз. Американо-российские связи в изучении и противодействии ОП и коррупции // Чиновникъ. - 2000. - № 1 (7).
29 Сайгипов У.Т. Коррупция как фактор организованной преступности в сфере экономики
(криминологический анализ): дис. ... канд. юрид. наук. - Махачкала, 1998; Мизерий А.И. Уголовно-
правовые и криминологические аспекты борьбы с коррупцией в органах власти: дис. ... канд. юрид. наук.
- Нижний Новгород, 2000; Соловьев К.С. Уголовно-правовые и криминологические меры борьбы с
коррупцией: дис. ...канд. юрид. наук. - М., 2001.
30 Цепелев В.Ф. Уголовно-правовые, криминологические и организационные аспекты международного
сотрудничества в борьбе с преступностью, дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2002; Кибалъник А.Г.
Влияние международного уголовного права на российское уголовное право: дис. ... д-ра юрид. наук. - М.,
2003.
31 Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней: дис. ... канд. юрид. наук. -
М., 2003; Фролова Е.Ю. Методика расследования коррупционной деятельности в правоохранительных и
судебных органах: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2005.
32 Жукова Н.А. Производство по уголовным делам с участием иностранных граждан в досудебных
стадиях в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2003; Мазаева Н.Н. Международное
сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства Российской Федерации в стадии предварительного
расследования: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Фойгель Е.И. Специфика расследования преступлений в
сфере экономики, совершаемых лицами из числа местных этнических организованных преступных групп (по
материалам Восточной Сибири и Дальнего Востока) : дис. ... канд. юрид. наук. - Иркутск, 2004; Сизов А.А.
Особенности досудебного производства по делам о преступлениях, совершаемых иностранными
гражданами: дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2006.
33 Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание.
- М., 2003; Демин А.А. Государственная служба. - М., 2002; Денисов С.А. Формирование контрольной ветви
В науке международного права борьба с коррупцией рассматривается, как правило, на уровне аспектов в отдельных публикациях34 либо в учебной литературе35. При этом, как правило, речь идет о характеристике и перечне коррупционных действий. Отдельные авторы изучают коррупцию с точки зрения сотрудничества в борьбе с транснациональной преступностью36. Однако практически не исследуется имплементация международных норм о борьбе с коррупцией в отечественном законодательстве.
Таким образом, несмотря на солидные исследования отдельных аспектов проблематики и их несомненную практическую востребованность, в настоящее время не создана целостная теория имплементации в России антикоррупционных норм международного права. Отсутствие такой теории крайне негативно сказывается как на качестве уголовного законодательства, так и на эффективности взаимодействия российских органов правопорядка с иностранными учреждениями юстиции. Не изучен должным образом и зарубежный опыт борьбы с этим антиобщественным явлением.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ и разработка наиболее важных теоретических проблем международного права, посвященных борьбе с коррупцией и имплементации его норм в Российской Федерации, оценка действующего законодательства в
государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. - 2002. - № 3. - С. 9-16; Кремков В.В. Организационно-правовые механизмы преодоления коррупции в системе государственной службы: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Куракин А.В., Тюрин В.А., Савостин А.А. Международные, европейские и национальные аспекты борьбы с коррупцией в системе государственной службы РФ // Право и политика. - 2005. - № 8 и др.
34 См.: Лукашук И.И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией: Коррупция: политические,
экономические, организационные и правовые проблемы: Сборник материалов Международной научно-
практической конференции / под ред. В. В. Лунеева. - М., 2001. - С. 84-99; Игнатенко Г.В. Международные
уголовно-правовые и уголовно-процессуальные вопросы борьбы с коррупцией // ; Федоров И. В.
Международные гражданско-правовые и гражданско-процессуальные аспекты пресечения коррупции //
.
35 См.: Иногамова-Хегай Л. В. Международное уголовное право. - СПб., 2003. - С. 266-278;
Бирюков П. Н. Международное право: учебное пособие. - M.: Юристь, 2006. - С. 478-479.
36 Аминьева Я.А. Экспансия Российской организованной преступности в США // Знания молодых юристов -
XXI веку: Материалы конференции. - Владивосток, 2001. - С. 50-63; Волеводз ВТ. Международный розыск арест
и конфискация полученных преступным путем денежных средств и имущества. - М., 2000; Иванов Э.А.
Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. — М., 1999; Годунов И.В. Российская организованная
преступность и ее транснациональная сущность. - М., 2001; Михайлов В.В. Палермская конференция ООН против
транснациональной организованной преступности // Российская юстиция. - 2001. - № 7. - С. 15-20 и др.
свете международных обязательств нашего государства и определение путей его совершенствования.
Указанная цель предопределяет постановку задач, основными из которых являются следующие:
исследование основных тенденций международного сотрудничества в борьбе с коррупцией;
изучение универсального международно-правового
регулирования в сфере борьбы с коррупцией;
характеристика регионального сотрудничества в области пресечения и наказания коррупции;
анализ опыта имплементации соответствующих международных норм в иностранных государствах;
изучение законопроектов о противодействии коррупции, рассмотренных Госдумой ФС РФ в 2002-2006 годах;
разработка мер по совершенствованию российского законодательства в свете международных обязательств нашего государства. Методологическая и эмпирическая база исследования.
Методологической основой исследования является комплексный системный подход к анализу проблем соотношения международного и российского уголовного права и сопоставление российского законодательства с международными нормами. При подготовке диссертации использовались также общенаучные методы логического анализа и синтеза, нормативно-логический, системный, формально-юридический, метод сравнительного правоведения, другие методы, применение которых позволяет исследовать современные проблемы международного права, уголовного права.
Теоретической основой диссертации являются исследования, проведенные представителями:
наук «уголовного права» и «криминологии» (А. А. Аслаханов, С. В. Бородин, С. В. Ванюшкин, Б. В. Волженкин, А. И. Долгова,
и О. Л. Дубовик, С. В. Дьяков, Б. В. Здравомыслов, В. Н. Кудрявцев, И. И. Карпец, Н. Ф. Кузнецова, В. В. Лунеев, А. В. Наумов, А. И. Рарог, А. М. Яковлев и др.);
международного права (К. А. Бекяшев, П. Н. Бирюков, Р. М. Валеев, Л. Н. Галенская, Г. В. Игнатенко, Л.В. Иногамова-Хегай, А. Я. Капустин, Ю. М. Колосов, Г. И. Курдюков, И. И. Лукашук, Е. Г. Ляхов, С. А. Малинин, С. Ю. Марочкин, И.С. Марусин, Л. X. Мингазов, К. С. Родионов, О. И. Тиунов, Е. Т. Усенко, С. В. Черниченко и др.);
зарубежной юридической науки (А. Блэкман, Дж. Бартон, Г. Бёмер, Г. Бухс, Г. Гупта, Э. Дрю, Е. Кляйн, К. Кюне, Д. Курье, С. Роксин, С. Роуз-Аккерман, Л. Шелли и др.).
Нормативную базу диссертации составили международные договоры СССР и РФ, документы международных организаций (ОЭСР, Совета Европы, ГРЕКО, Европейского Союза, Африканского Союза и др.), акты российского права, законодательство иностранных государств (Болгария, Ирландия, Исландия, Испания, Норвегия). Кроме того, использовались законопроекты о противодействии коррупции, рассмотренные в Государственной Думе ФС РФ в 2002-2006 годах.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования образует, во-первых, международно-правовой институт противодействия коррупции. Особое внимание в работе уделяется предмету регулирования этого института, его источникам, средствам противодействия коррупции. Во-вторых, объектом исследования является российское и зарубежное антикоррупционное законодательство и практика его применения.
Предметом диссертации является изучение коррупции как явления, выявление специфики национальной имплементации международных обязательств в сфере противодействия коррупции, разработка проблем нормативного обеспечения деятельности правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, с учетом международных норм и правил.
Научная новизна исследования.
Диссертация представляет собой первое в отечественной науке монографическое исследование современных проблем международного противодействия коррупции и различных аспектов имплементации международных норм антикоррупционной направленности. В диссертации поставлена и решена научная задача, имеющая важное значение как для международного, так и для внутригосударственного права.
В отличие от ранее изданных трудов произведен комплексный анализ соответствующих норм международного и внутригосударственного права. Охарактеризованы общие параметры имплементации в России международных обязательств в сфере борьбы с коррупцией.
Новизна работы также заключается в изучении проблем, недостаточно исследованных либо вообще не исследуемых в литературе. В их числе: выявление роли региональных международных организаций в борьбе с коррупцией; внутригосударственная имплементация соответствующих международных норм, юридические последствия ратификации в 2006 году двух антикоррупционных конвенций (ООН и СЕ) и вступления России в ГРЕКО и др.
Представляется, что существенная научная новизна диссертации заключается в изучении роли Африканского Союза в борьбе с коррупцией.
Впервые в отечественной науке рассмотрено современное антикоррупционное законодательство некоторых иностранных государств.
Думается, что новизной также обладают предложения по совершенствованию законодательства, приведению его в соответствие с международными обязательствами России, вытекающие из участия в антикоррупционных конвенциях СЕ и ООН и членства в ГРЕКО.
Автор также счел необходимым рассмотреть не только международно-правовые и уголовно-правовые, но и уголовно-процессуальные, а также некоторые административно-правовые меры борьбы с коррупцией. Комплексный подход к указанным проблемам позволяет сделать выводы.
Существенная новизна работы, по мнению автора, определяется следующими основными положениями, выносимыми на защиту:
Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией в настоящее время осуществляется по следующим направлениям: криминализация различных проявлений коррупции; расширение субъектов коррупционных правонарушений; применение административных, финансовых, гражданско-правовых способов борьбы с коррупцией; использование мероприятий, снижающих доходность от коррупционной деятельности; регламентация публичной службы и управленческой деятельности в частном секторе, снижающих уровень коррупционности; повышение прозрачности функционирования публичных институтов; активное вовлечение в противодействие коррупции институтов гражданского общества; расширение антикоррупционной деятельности международных межправительственных и неправительственных организаций.
Впервые в отечественной науке исследована антикоррупционная деятельность Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК). ЮНОДК сегодня является не только основным «поставщиком» антикоррупционных документов, принимаемых в системе ООН, но и оказывает практическую помощь государствам путем «кабинетного анализа» законопроектов, а также оценки действующего национального законодательства.
Выявлена специфика «оценочных процедур», осуществляемых международной организацией «Группа государств против коррупции» (ГРЕКО). В силу членства государства в ГРЕКО обязательства, вытекающие из актов Совета Европы, носящих «первоначально» рекомендательный характер, приобретают характер международно-правовых. Исполнение «рекомендаций» ГРЕКО на национальном уровне предполагает активную имплементационную деятельность.
Антикоррупционная деятельность в Европейском Союзе осуществляется не только в рамках «третьей опоры». Нормы
антикоррупционной направленности регулируют: публичную службу (как в институтах ЕС, так и органах власти и управления государств-членов, а также в муниципальных образованиях); публичные и частные финансы; общественные закупки; функционирование юридических лиц (коммерческих и некоммерческих); финансирование политических партий; правила межгосударственного движения капиталов и др.
Впервые в отечественной науке дана оценка Конвенции Африканского Союза о предупреждении и борьбе с коррупцией 2002 года и практике ее реализации.
В результате изучения практики имплементации международных норм по противодействию коррупции в некоторых европейских государствах (Болгария, Исландия, Испания, Ирландия, Норвегия) выявлены основные проблемы, возникающие при их реализации. Опыт указанных стран в реформе властных институтов и законодательства, полученный в ходе имплементационной деятельности, может быть использован и в России.
7. Выявлены пробелы российского законодательства в контексте
участия РФ в международных антикоррупционных конвенциях.
А) Согласно содержанию статьи 8 и примечаниям к статьям 201 и 285 УК РФ, «иностранное публичное должностное лицо» или «должностное лицо международной организации» не обладают признаками, позволяющими признавать их субъектами коммерческого подкупа или получения взятки. Это не соответствует обязательствам Российской Федерации по статье 16 Конвенции ООН против коррупции. Не полностью соответствует Уголовный кодекс РФ и правилам статей 18 и 19 Конвенции в части борьбы с «торговлей влиянием» и «злоупотреблением служебным положением».
Б) Состав преступления по статье 291 УК РФ уже, чем того требует статья 2 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию; в него не включены «иные преимущества неправомерного характера». Кроме того диспозиция части 1 статьи 291 УК не включает в себя обещание дать взятку. Это деяние может рассматриваться как приготовление
к преступлению, но не влечет правовых последствий. По УК РФ (часть 2 статьи 30) «дача взятки» не является тяжким преступлением, поэтому ответственность за приготовление не наступает. Аналогичным образом обстоит дело и с «пассивным подкупом».
В) Нуждается в совершенствовании и существующий в России механизм возвращения активов, полученных в результате коррупции. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и федерального закона «О противодействии терроризму»» № 153-ФЗ от 27 июля 2006 года не восполнил пробела, возникшего в результате исключения из УК РФ конфискации имущества. Во-первых, согласно положениям главы 15.1 УК РФ, конфискация имущества может применяться в отношении не всех коррупционных деяний. Во-вторых, «конфискация» наказанием не признана; она отнесена к «иным мерам уголовно-правового характера». Данное обстоятельство существенно ограничивает возможность его использования для возвращения из-за рубежа активов, полученных в результате коррупции.
Г) Став участником Конвенции ООН 2003 года и уголовно-правовой Конвенции Совета Европы 1999 года, Россия приняла обязательство привлекать к ответственности юридических лиц за коррупционные преступления. Однако законодательство РФ до сих пор не содержит соответствующих норм, что снижает эффективность антикоррупционной деятельности.
В свете международных обязательств России и с учетом опыта имплементации международных антикоррупционных норм европейскими государствами сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства.
16 Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Теоретическое значение диссертации обусловлено комплексным анализом международно-правовых и внутригосударственных аспектов борьбы с коррупцией. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют новое направление в науке уголовного права и международно-правовой науки. Многие положения работы могут применяться в правотворческой деятельности по совершенствованию уголовного законодательства.
Основные положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания основных учебных курсов «Международное право», «Уголовное право», спецкурса «Международное уголовное право». Кроме того, полученные результаты могут быть использованы в процессе подготовки учебных и учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.
Апробация исследования.
Материалы исследования используются автором в учебном процессе при преподавании курса «Международное право», курса на выбор «Европейское право», спецкурса «Международное уголовное право» в Воронежском государственном университете.
Важнейшие положения диссертации, аргументы и выводы излагались на научно-практических конференциях (международных, республиканских и региональных). В их числе: заседания Российской ассоциации международного права (июнь 2006 года), научно-практические конференции Воронежского госуниверситета (март 2004 года, апрель 2005 года, апрель и октябрь 2006 года), МГИМО (декабрь 2006 года).
По проблемам диссертационного исследования опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,9 печатных листа.
Структура диссертации.
Структура диссертации обусловлена поставленными целями и вытекающими из них задачами. Она состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
Содержание и основные направления международного сотрудничества в противодействии коррупции
Борьба с коррупцией сопровождала всю историю человечества. Уже в документах Древнего Вавилона (XIV век до н. э.) содержатся упоминания о мерах по пресечению злоупотреблений чиновников и судей, а также вымогательства незаконных вознаграждений у храмовых священников1. Платон и Аристотель связывали коррупцию с политикой .
Современное понимание коррупции как системы грабежа со стороны чиновников сформулировал в XVI веке Н. Макиавелли в своей книге «Государь». Макиавелли полагал, что в монархиях, правящих при помощи слуг, коррупция менее опасна, поскольку все слуги обязаны милостям царя и их труднее подкупить . Век спустя Томас Гоббс напишет в «Левиафане»: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения»4. Данный вывод, сделанный в XVII веке, соответствует и нынешнему времени. Начало XXI века ознаменовалось небывалым всплеском коррупционных скандалов, в том числе и в отношении первых лиц целого ряда государств.
Термин «коррупция» впервые появился в международных документах в 50-х годах XX века; при этом его содержание не раскрывалось. К примеру, в
Образцовых правилах арбитражного процесса, утвержденных Комиссией международного права еще в 1958 г. устанавливалось, что действительность арбитражного решения может оспариваться любой стороной, если «имела место коррупция на Стороне какого-либо члена суда» (статья35). Статья 52 Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств 1965 года5 указывает на факт коррупции арбитра как основание для отмены решения арбитража. В соответствии с пунктом 2 раздела А Резолюции № 690 Парламентской ассамблеи Совета Европы «Декларация о полиции» 1979 года6 полицейский «должен воздерживаться от всех проявлений коррупции и решительно противодействовать им». Таким образом, в международных документах того времени о существовании коррупции лишь упоминалось, но никакой юридической оценки данному явлению не давалось.
В конце 70-х годов была предпринята первая попытка выработать международное определение коррупции. В статье 7 «Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» 1979 года7 коррупция квалифицируется как акт злоупотребления властью государственного должностного лица. «Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». Как видим, в Кодексе объявляются наказуемыми лишь два вида коррупционных деяний: получение взятки, а также действия или бездействие, совершаемые в результате взяточничества.
В 80-х годах шла напряженная работа над подготовкой документов, регламентирующих международное сотрудничество в борьбе с коррупцией.
В результате в 90-х гг. было принято значительное число договоров и актов органов международных организаций. Принятыми в это время документами были намечены основные направления внутригосударственной деятельности по борьбе с коррупцией, однако юридической квалификации дано не было. Статья 10 Декларации о преступности и общественной безопасности, утвержденной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в 1996 году, предусматривает обязанность «вести борьбу с коррупцией и взяточничеством и запретить их, поскольку они подрывают правовые устои гражданского общества, путем применения соответствующих внутригосударственных законов против такой деятельности».
Коррупция и мошенничество среди государственных служащих неоднократно осуждались на международных конференциях различного уровня (Лейден, апрель 1993 года, Иерусалим, июнь 1993 года , Лима, 1997 года9 и др.).
В начале 90-х годов государства начали активно сотрудничать на региональном уровне. Так, 29 марта 1996 года была подписана
Межамериканская конвенция против коррупции10. В конвенции расшифровывались определения «публичных функций», «правительственных чиновников» и др. Конвенция (статья I) исходит из широкой трактовки термина «собственность». Он означает имущество любого вида, движимое или недвижимое, материальное и нематериальное, а также любой документ или другой правовой инструмент, демонстрирующий, имеющий целью продемонстрировать или относящийся к собственности, или другие права, относящиеся к такому имуществу. Статья V Конвенции устанавливала правила юрисдикции. Однако самым важным в Конвенции было международно-правовое определение коррупции.
Конвенция (пунктом 1 статьи VI) относит к актам коррупции: «а) вымогательство или принятие, прямо или косвенно, правительственным чиновником или лицом, которое находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;
Противодействие коррупции в рамках Совета Европы и ГРЕКО
Пожалуй, впервые в официальных документах Совета Европы термин «коррупция» упоминается в Резолюции № 690 (1979) Парламентской ассамблеи Совета Европы «Декларация о полиции» от 8 мая 1979 года. С этого момента Совет Европы начинает обращать свое внимание на негативные последствия коррупции (сдерживание инвестиций, воздействие на демократию, увеличение затрат на экономическую политику государства, перераспределение богатства и власти в пользу богатых и др.) и в рамках СЕ начинается разработка правовых инструментов борьбы с данным явлением.
В соответствии с рекомендациями 19-й Конференции министров юстиции европейских стран (1994 год) была создана Междисциплинарная группа по коррупции1. На первой сессии Группы (Страсбург, 22 - 24 февраля 1995 года) было дано расширенное определение коррупции: «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеет целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц» . В сентябре 1995 года Группа представила в Совет Европы «Программу действий борьбы с коррупцией», которая и была утверждена Комитетом министров СЕ .
В Программе подчеркивалось: коррупция разрушает право собственности, верховенство закона; экономическое и политическое развитие общества заканчивается. В качестве главных факторов, способствующих коррупции, были выделены: концентрация власти, богатства, привилегий, засилье бюрократии, чрезмерный административный контроль, торговые ограничения, монополии, кумовство, правительственное вмешательство в экономику, индустрию и инфраструктуру роста, плохо организованная государственная служба, слабая судебная система и, как один из важных компонентов, материалистическая концепция успеха, при которой власть, деньги, привилегии и показная роскошь имеют важное, если не первоначальное значение . Междисциплинарная группа пришла к выводу, что коррупция процветает в условиях молчания и секретности, поэтому «прозрачность становится ключевой концепцией в борьбе против коррупции»5. Данное положение ознаменовало существенное продвижение в теоретическом осмыслении стратегии борьбы с коррупцией.
На основании Программы Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 года были приняты «Двадцать руководящих принципов по борьбе с коррупцией»6. «Принципы» подтвердили основную идею Программы о том, что борьба против коррупции должна быть междисциплинарной. Комитет министров признал необходимым: воздействовать на общественное мнение и содействовать этическому поведению служащих; криминализовать коррупцию на национальном и международном уровнях; принимать необходимые меры для конфискации и лишения доходов от коррупции; осуществлять специализацию лиц и органов, ответственных за борьбу с коррупцией; обеспечивать открытость системы государственной службы; принимать открытые процедуры в отношении публичных приобретений и др. Комитет министров СЕ предложил национальным властям применять «Двадцать принципов» и поручил Группе в сжатые сроки закончить разработку юридически обязательных документов.
На основании Программы и «Двадцати принципов» Группа разработала, а Совет Европы принял ряд документов рекомендательного характера7, а также несколько договоров (Конвенция об уголовно-правовой ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года8, Дополнительный Протокол к Конвенции от 15 мая 2003 года, Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года9).
В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию не дается определения коррупции. Формулировки Конвенции охватывают широкий круг деяний: активный и пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц и членов национальных государственных собраний; подкуп иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний; активный и пассивный подкуп в частном секторе; подкуп должностных лиц международных организаций и членов международных парламентских собраний, подкуп судей и должностных лиц международных судов (статьи 2-11). Кроме этого к числу коррупционных деяний относится также и использование служебного положения в корыстных целях (статьи 12). К преступлениям, связанным с коррупцией, Конвенция относит отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией (статьи 13), и нарушения в сфере учета (статьи 14).
Однако Российская Федерация не провела надлежащей имплементации положений Конвенции (подробнее см. 3 главы II настоящей работы). Закрепленный в УК РФ круг субъектов подкупа значительно уже конвенционного. Он ограничен признаками, указанными в Примечании к статье 285. В отношении лиц, не являющихся должностными, вопрос об уголовной ответственности решается в соответствии с Примечанием к статье 201 УК РФ. Иными словами, российское уголовное законодательство не предусматривает ответственность за ряд «конвенционных преступлений» (подкуп иностранных депутатов, международных судей и т. д.). Исключение «конвенционных» лиц из числа субъектов преступлений является пробелом, предоставляющим данным индивидам возможность получать взятки безнаказанно.
Антикоррупционное законодательство государств-членов Европейского Союза (Болгария, Испания, Ирландия)
В странах Европейского Союза существует несколько подходов к проблеме противодействия коррупции. В большинстве случаев борьба с данными преступлениями ведется на основании специальных нормативных актов. В некоторых государствах приняты специальные «антикоррупционные законы», уголовно-правовые положения которых включены в УК (Австрия, Италия и др.). Так, в Республике Кипр в 2000 году принят специальный закон «О предупреждении коррупции»1, на основе которого внесены изменения в УК (дополнена глава 154). Кроме того, нормы уголовно-правового характера содержатся и в законе Республики Кипр «О ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию».
В ряде государств (Дания, Ирландия и др.) напрямую применяются нормы Конвенций и актов институтов ЕС. Так, согласно португальскому закону № 108/2001 было расширено понятие «чиновника», в число которых входят все лица, указанные в документах ЕС (см. параграф 4 главы I настоящей работы). Теперь законодательство Португалии приведено в соответствие с документами ЕС и обеспечивает их непосредственное применение.
Имеются некоторые особенности и у вновь вступивших в ЕС государств - Болгарии и Румынии. Поскольку они стали членами ЕС с 1 января 2007 года, они не успели привести свое законодательство в соответствие с антикоррупционным правом Сообществ. В переходный период действуют старые правила.
Рассмотрим подробнее антикоррупционное законодательство некоторых стран ЕС.
Болгария. В болгарской науке в исследовании феномена коррупции отчетливо прослеживаются два направления (условно их можно обозначить как «общественно-политическое» и «юридическое») и два периода (до и после 2002 года). Ученые, работающие в первом направлении, рассматривают политические, экономические и социальные факторы роста коррупции. Так, Д. Варзоновцев исследовал общественный феномен коррупции, его возникновение и развитие от античности и средневековья до наших дней . Д. Димитров анализирует сущность принятия общественных решений, выявляет основные зависимости между способами осуществления общественного выбора и возможностями манипуляций им через подкуп4. И. Дочев характеризует связь коррупции с теневой экономикой5. Б. Рангелова выявляет зависимость размера инвестиций от распространения коррупции и делает вывод о наличии «прямой взаимосвязи между ростом коррупции и замедлением экономического роста в условиях перехода стран к рыночной экономике».
«Юридическое» направление имеет более сложную историю. В УК Болгарии социалистического периода не было специального состава преступления «коррупция». Поэтому еще в 80-х годах в науке уголовного права исследовались различные проявления коррупции7. В 90-х годах коррупция считается «проявлением организованной преступности». В частности, Б. Станков выявляет типы коррупции и характеризует антикоррупционную стратегию в государствах Центральной и Восточной Европы.
Однако в 2000 году Болгария ратифицировала обе Конвенции СЕ 1999 года и стала участницей ГРЕКО. С этого время в Болгарии начинается реформа законодательства и, соответственно, - новый этап в болгарской юридической науке.
В начале Первого оценочного раунда (2000 год) Оценочная команда ГРЕКО столкнулась с рядом трудностей, связанных с невозможностью получить объективную оценку ситуации с коррупцией в стране. Поэтому Болгарии был сделан ряд рекомендаций, во исполнение которых в стране в течение 2002-2003 годов приняли несколько антикоррупционных нормативных актов и создали соответствующие учреждения. Имплементационная деятельность болгарских властей была одобрена на 18-м Пленарном заседании ГРЕКО, проходившем 10-14 мая 2004 года в Страсбурге10, и признана в целом удовлетворительной.
1. ГРЕКО признала необходимым «создать систему сбора и обработки сведений, касающихся расследования, судебного преследования и вынесения судебного решения по коррупционным преступлениям, а также сведений, касающихся взаимодействия государственных органов в делах о коррупции». Исполнение данной Рекомендации шло по четырем основным направлениям.
Во-первых, поправкой к Закону о судебной системе (принята 17 июля 2002 года) была создана «Унифицированная информационная система учета преступлений» (далее - УИСУП). «Система» закрепляет порядок сбора данных судами, МВД, Минюстом и Минфином на всех стадиях уголовного расследования и судебного разбирательства по делам о коррупции. Информационный поток в УИСУП обеспечивается Министерством юстиции и Национальным институтом статистики. Консолидация данных обеспечивается Министерством юстиции Болгарии.
