Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы принципа субсидиарности 22
1. Философско-теоретические истоки концепции субсидиарности 22
2. Принцип субсидиарности в контексте федерализма 41
3. Принцип субсидиарности и доктрина "замещения полномочий" 54
Глава II. Правовые аспекты принципа субсидиарности 66
1. Нормативное закрепление принципа субсидиарности в европейском праве 66
2. Юридический анализ статьи 5 Договора о Сообществе 84
3. Проблемы разграничения полномочий между ЕС и государствами-членами 93
Глава III. Проблемы применения принципа субсидиарности 104
1. Принцип субсидиарности в работе институтов ЕС 104
2. Принцип субсидиарности в практике Суда 113
3. Принцип субсидиарности в работе Комитета регионов 126
Заключение 140
Список литературы и других источников 152
- Философско-теоретические истоки концепции субсидиарности
- Нормативное закрепление принципа субсидиарности в европейском праве
- Принцип субсидиарности в работе институтов ЕС
Введение к работе
За последние сорок - пятьдесят лет в мире можно было наблюдать развитие двух, на первый взгляд, противоположных тенденций. Первая из них -это интернационализация общественной жизни на планетарном (глобализация) и региональном (интеграция) уровнях. Проявлением данной тенденции является передача на межгосударственный и наднациональный уровень ряда вопросов, традиционно находившихся в сфере внутригосударственной компетенции. Вторую тенденцию, характерную прежде всего для западных демократий, можно определить как "локализация" или "регионализация". Суть ее состоит в возрастании активности региональных и местных властей с целью расширения непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их интересы.
Общее между этими двумя тенденциями состоит в том, что они обнаруживают возрастающую недостаточность государства как механизма реализации политической власти. С одной стороны, интернационализация экономической и политической жизни делает невозможным эффективное управление в границах отдельного государства. С другой стороны, растет разочарование граждан в возможностях традиционных демократических систем, не обеспечивающих должное представительство и защиту интересов местных коллективов в масштабе государства.
В ситуации, когда процесс регулирования общественных отношений протекает во многом вне категорий государства, идет поиск новых моделей управления, способных более эффективно поддерживать баланс между государственными и частными интересами. На роль такой модели претендуют Европейское Сообщество и Европейский Союз, одной из основ функционирования которых становится принцип субсидиарности.
Вместо терминов "Европейское Сообщество" и "Европейский Союз" далее употребляются сокращения "Сообщество" и "Союз", соответственно.
Актуальность темы исследования
Принцип субсидиарности, по мнению многих видных специалистов в области европейского права , относится к числу наиболее дискуссионных понятий. Еще в 1992 году в разгаре дискуссии о принципе субсидиарности Жак Делор, занимавший тогда пост Председателя Комиссии4, пообещал награду тому, кто сможет дать наиболее точное определение понятию "субсидиарность". Несмотря на широкое обсуждение этого принципа в научных и политических кругах, обещанный приз до сих пор не нашел своего обладателя. Вопреки тому, что в Конституции5 принцип субсидиарности назван одним из фундаментальных принципов разделения полномочий в Союзе, дискуссия о его содержании и применении еще далека от завершения. Данное обстоятельство делает диссертацию актуальной как с научной, так и практической стороны.
По общему признанию, одним из условий успешного хода любого социального процесса является его отлаженная и эффективная организация. Залогом эффективного функционирования системы организации власти (государства или наднационального объединения) является адекватное разграничение полномочий между ее носителями. Данное утверждение особенно справедливо для таких сложных интеграционных объединений, как Сообщество и Союз, в рамках которых к традиционным уровням власти (местному, региональному и национальному) добавляется еще один -коммунитарный уровень или уровень Союза.
Актуальность исследования принципа субсидиарности обусловлена также тем, что данный принцип является в определенной мере проводником идеи децентрализации власти. Суть принципа субсидиарности сводится к
Здесь и далее автор употребляет термин "европейское право" в "узком" значении, т.е. в значении норм, создаваемых в процессе европейской интеграции в рамках Сообщества и ЕС.
4 Европейская комиссия (Комиссия ЕС) (далее - Комиссия).
5 Договор, учреждающий Конституцию для Европы (Рим, 29 октября 2004 г.) (далее -
Конституция). См.: Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg, 2005,482 p.
7 невмешательству центральной власти в те вопросы, с решением которых в состоянии эффективно справиться власти на местах. Такой подход к разграничению полномочий представляет особый интерес в условиях отхода от традиционной "патерналистской" модели государства, которая показала свою несостоятельность в разрешении ряда насущных проблем граждан и готова добровольно "делиться" своими полномочиями с нижестоящими уровнями власти.
Исследование принципа субсидиарное представляет особенный интерес и потому, что данный принцип олицетворяет собой универсальный инструмент разрешения конфликта полномочий между различными уровнями власти. Универсальность и гибкость принципа субсидиарное состоит в том, что он может использоваться для защиты как прерогатив центральной власти, так и "местных" интересов. Данное обстоятельство предполагает возможность справедливого разрешения конфликтов полномочий с помощью принципа субсидиарности.
Практическим результатом применения принципа субсидиарности является проведение в жизнь концепции рационального управления, когда распределение полномочий между различными уровнями власти обусловлено не политическими амбициями носителей власти, а эффективностью осуществления ими соответствующих полномочий. Справедливость такого подхода к распределению полномочий бесспорна, что также предопределяет актуальность и ценность исследования принципа субсидиарности.
Вместе с тем, попытки применения принципа субсидиарности в условиях европейской интеграции встретили противоречивые оценки. С одной стороны, на данный принцип возлагались большие надежды как на источник баланса в отношениях между ЕС и государствами-членами. С другой стороны, принцип субсидиарности подвергали и подвергают весьма острой критике как
8 "надуманную нелепость"6, которая несостоятельна с юридической точки зрения и не может использоваться для осуществления возложенных на нее задач. Дискуссия о значении, содержании и применении принципа субсидиарности в европейском праве пока не завершена. Однако, несмотря на неоднозначное отношение к нему в научных и политических кругах, принцип субсидиарности получил закрепление в учредительных актах Сообщества и в Конституции. Это обстоятельство подтверждает актуальность темы субсидиарности для ЕС в ближайшей и долгосрочной перспективе.
Исследование принципа субсидиарности в европейском праве представляется актуальным для российской науки как с точки зрения необходимости изучения правовых реалий важнейшего партнера Российской Федерации на международной арене, так и с позиции использования опыта реализации демократических принципов государственно-правового устройства. Учитывая связь принципа субсидиарности с принципами, лежащими в основе федеративного политико-территориального устройства, актуальность исследования данного принципа для России как федеративного государства трудно переоценить.
Степень научной разработанности темы исследования
Неоднозначность понятия "субсидиарность", комплексность содержания и важность роли принципа субсидиарности в функционировании ЕС обусловили появление большого количества работ, посвященных указанной проблематике. Интерес к принципу субсидиарности особенно возрос в связи с его появлением в Маастрихтском договоре и развитием, которое он получил в Амстердамском
6 См.: Subsidiarity: The Challenge of Change. Proceedings of the Jacques Delors Colloquium organized by the European Institute of Public Administration, Maastricht (1991), p. 37.
Договор, вносящий изменения и дополнения в Договор о Сообществе, и учреждающий Договор о ЕС (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (далее — Маастрихтский договор). См.: Европейское право. Учебник для вузов / Отв. ред. и руководитель авторского коллектива д.ю.н., проф. Л.М.Энтин. - М: НОРМА, 2001. - С. 523 - 552.
протоколе. Обсуждение принципа субсидиарности в работах видных зарубежных юристов, политиков и экономистов достигло таких масштабов, что авторы новых работ по данной тематике нередко были вынуждены "оправдываться" за очередное обращение к принципу субсидиарности.
В последние годы крупных публикаций, посвященных непосредственно принципу субсидиарности, в зарубежной литературе не появлялось. Тем не менее, это не свидетельствует об утрате научного интереса к данной проблеме или снижению ее актуальности. Подтверждением тому стала деятельность первой рабочей группы Конвента, которой было поручено заниматься вопросами принципа субсидиарности в рамках работы над проектом Конституции9. По-видимому, новая веха в развитии ЕС - подписание Конституции, закрепляющей принцип субсидиарности как один из фундаментальных принципов разделения полномочий в Союзе, - должна привести к возобновлению и расширению дискуссии в научных и политических кругах о содержании и применении данного принципа.
Работы, посвященные принципу субсидиарности, можно условно разделить на четыре группы. К первой группе относятся выступления специалистов (преимущественно политиков) на научных конференциях и семинарах, а также в рамках обмена мнениями в ходе политических дебатов10.
Протокол №30 "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности", приложенный к Договору о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты (Амстердам, 2 октября 1997 г.) (далее — Амстердамский протокол). См.: Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты. — М., 1999. - 321 с.
9 См.: Заключения по принципу субсидиарности, подготовленные Первой рабочей группой
Конвента о будущем Европы (Conclusions of Working Group I of the European Convention on
the Principle of Subsidiarity, CONV 286/02, Brussels, 23 September 2002,
eng.pdf).
10 См.: Amato. Distribution of Powers in A Constitution for the European Union? Proceedings of a
Conference', 12-13 May 1994; Delors, J. The Principle of Subsidiarity: Contribution to the Debate
in Subsidiarity in Subsidiarity: The Challenge of Change. Maastricht (1991); Kapteyn. Community
law and the Principle of Subsidiarity. Speech delivered at the Centre for European Law, Kings
College London, November 2, 1990.
Вторую группу составляют работы, посвященные общей теории и отдельным отраслям европейского права, которые раскрывают общее содержание и особенности принципа субсидиарности, хотя и не анализируют данный принцип детально. К числу таких работ следует отнести в первую очередь учебники, учебные пособия и монографии, созданные такими видными российскими правоведами - европеистами, как Бирюков М.М., Капустин А.Я., Кашкин С.Ю., Толстопятенко Г.П., Топорнин Б.Н., Энтин Л.М. и др.11 Ряд интересных работ, смежных с проблематикой европейского права, был подготовлен такими учеными - специалистами в области международного и конституционного права, как Баглай М.В., Вылегжанин А.Н., Колосов Ю.М., Лейбо Ю.И., Шумилов В.М. и др.12
К третьей группе относятся профильные публикации и монографии специалистов в области европейского права, посвященные непосредственно исследованию принципа субсидиарности . Среди этих исследований можно выделить работы, в которых принцип субсидиарности рассматривается в рамках специфических областей регулирования (в сферах торгово-
11 Бирюков М.М. Европейское право (краткий курс). М.: Дипломатическая академия МИД
России, 2003; Европейское право: Учебник для вузов / Отв. ред. и рук. авт. кол. д.ю.н., проф.
Л.М.Энтин.- М.: НОРМА, 2005; Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред.
С.Ю.Кашкина. — М.: Юрист, 2003; Право Европейского Союза: правовое регулирование
торгового оборота. Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К.
Пучинского. — М.: РУДЫ, 1999; Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. - М.,
2001; Топорнин Б.Н. Европейское право. - М.: Юрист, 2001.
12 См.: Баглай М.В., Лейбо Ю.И., Энтин Л.М. Конституционное право зарубежных стран. —
М.: НОРМА, 2004; Европейское международное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Колосова. —
М.: Международные отношения, 2005; Шумилов В.М. Правовая система США. — М.: ДеКА,
2003.
13 См.: Burca de, Grainne: Re-appraising subsidiarity's significance after Amsterdam: Harvard Jean
Monnet Working Paper, no. 7/1999; Cross Pre-emption of Member State Law in the European
Economic Community: a Framework for Analysis, 29 C.M.L.Rev. (1992); Emiliou, N. The
Principle of Subsidiarity, F.I.D.E. XVI Congress: Le principe de subsidiarite (1994); Estella. The
EU Principle of Subsidiarity and Its Critique. Oxford University Press, 2002; Harrison, V.
Subsidiarity in Article 3b of the EC Treaty - Gobbledegook or Justiciable Principle? ICLQ, Vol.
45, 1996; Palacio Gonzalez, J. The Principle of Subsidiarity (A guide for lawyers with a particular
community orientation). - E.L.R., vol. 20, 4 August, 1995; Toth, A.G. Is Subsidiarity Justiciable?
ELR 19, 3 June 1994.
экономических отношений, налогов, экологии, образования и т.п.) и контексте федерализма.
Среди публикаций, посвященных непосредственно принципу субсидиарности, следует выделить работы российских авторов, изучающих отдельные аспекты идеи субсидиарности14. Большинство авторов (Автономов А.С., Топорнин Б.Н., Чиркин В.Н. и др.) обращались к принципу субсидиарности в контексте федерализма (в том числе бюджетного) с целью знакомства с опытом использования данного принципа в ЕС и последующего применения его в российском государственном устройстве и управлении. Кроме того, некоторые российские авторы (Амплеева А.А., Бебут Г., Чубарова Т., Исаченко Т. и др.) исследовали принцип субсидиарности при анализе взаимодействия государства и церкви, рассмотрении вопросов налогообложения, бюджетных отношений и экономики в целом, а также роли государства в социальной защите населения.
К четвертой группе работ можно отнести диссертационные исследования, подготовленные иностранными специалистами в рамках курсов изучения европейского права в зарубежных образовательных учреждениях и исследовательских центрах и посвященные непосредственно принципу субсидиарности15.
В представленной к защите диссертации предпринята попытка проанализировать как негативные, так и позитивные взгляды на принцип субсидиарности, а также дать объективную оценку содержанию, роли и
См.: Алексеев О.Б. Субсидиарность и пространственное развитие, 21 мая 2002 г. (): Бартенев С.А. Правовая концепция "принципа субсидиарности" в Европейском Сообществе // Московский журнал международного права. - 2004. - №3/55. - С. 175 - 196; Бусыгина И.М. Принцип субсидиарности // Московская школа политических исследований. - Общая тетрадь. — 2003. - №18/1; Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. - 2003. - №3. 15 См.: Fischer, М. (2000): Subsidiarity: a "baguette magique" or mere "gobbledygook". Working paper in Odense University; Follesdal, Andreas (1999): Subsidiarity and democratic deliberation. ARENA Working Paper no. 99/21; Inman, R. and Rubinfeld, D. (1998): Subsidiarity and the European Union. Working paper 6556 with National Bureau of Economic Research.
12 значению правовых норм, связанных с толкованием и применением принципа субсидиарности в европейском праве.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, принцип субсидиарности детально и системно российскими учеными не исследовался. В работах, посвященных европейскому праву, дается преимущественно общая характеристика данного принципа. Как правило, в них проблемы толкования и применения принципа субсидиарности подробно не рассматриваются.
Во-вторых, в отличие от большинства исследований, анализировавших отдельные аспекты принципа субсидиарности, в диссертации используется комплексный подход к изучению данного принципа. Указанный подход заключается в изучении философских, политических, социальных, экономических и иных составляющих принципа субсидиарности. Такой подход позволяет всесторонне проанализировать разнообразные проблемы, связанные с концептуальным видением, юридическим толкованием и применением принципа субсидиарности.
В-третьих, в исследовании приводится системный анализ развития представлений о принципе субсидиарности во временном континууме: начиная с античных времен и вплоть до его закрепления в Конституции. Исследование источников формирования идеи субсидиарности позволяет более полно осмыслить содержание и значение данного принципа для европейского права. Следует отметить, что в работах, посвященных принципу субсидиарности, история закрепления данного принципа в европейском праве в основном прослеживается лишь до 2001 года, то есть до подписания Ниццского договора16. Между тем в целях всестороннего анализа перспектив применения
Договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты (Ницца, 2001 год) (далее -
13 принципа субсидиарности в диссертации исследуются последние примеры его нормативного закрепления в европейском праве и, прежде всего, - в Конституции.
В-четвертых, в диссертации использован конструктивный подход к исследованию принципа субсидиарности. В ходе выявления преимуществ и недостатков данного принципа рассматриваются возможные способы разрешения проблем, связанных с толкованием и применением принципа субсидиарности. Авторы публикаций по данной проблеме зачастую представляют одну из двух крайних позиций: подвергают принцип субсидиарности беспощадной критике либо излишне идеализируют его. Между тем принцип субсидиарности является частью европейского права, и лучшей альтернативы ему пока не предложено. В этой ситуации оптимально взвешенная позиция позволит дать объективную и научно обоснованную оценку роли и применению принципа субсидиарности в европейском праве.
Предмет, объект, цель и задачи исследования
Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе разграничения полномочий между ЕС и государствами-членами и осуществления ЕС полномочий в рамках смешанной компетенции в контексте реализации принципа субсидиарности.
Объектом исследования являются принципы европейского права, лежащие в основе распределения и осуществления полномочий ЕС с одной стороны и государств-членов с другой стороны в рамках неисключительной компетенции ЕС.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы осуществить комплексный теоретико-правовой анализ принципа субсидиарности, его места и роли в европейском праве с учетом философской, политической и юридической составляющих данного принципа, исследовать содержание, условия, порядок и правовые последствия реализации данного принципа в ЕС,
Ниццский договор). См.: Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. -
14 а также рассмотреть проблемы, связанные с толкованием и применением принципа субсидиарности в ЕС.
Для достижения целей исследования автором ставятся следующие задачи:
рассмотреть источники формирования представлений о принципе субсидиарности и их эволюцию на примере философских, социально-экономических и политических учений, оказавших влияние на формирование принципа субсидиарности в европейском праве;
изучить опыт использования идеи субсидиарности в федеративном государстве и осуществить сравнительно-правовой анализ механизмов реализации принципа субсидиарности в условиях европейских интеграционных образований и федеративной государственности;
проанализировать нормативно-правовое закрепление принципа субсидиарности в актах ЕС, выявить его преимущества и недостатки;
раскрыть содержание, условия и правовые последствия применения принципа субсидиарности в европейском праве;
рассмотреть принцип субсидиарности в контексте проблем разграничения полномочий в ЕС и проанализировать существующие способы их разрешения; а также
провести системный анализ как сущностных, так и процессуальных аспектов реализации принципа субсидиарности.
Теоретическая и методологическая основа исследования
Теоретическую и методологическую основу исследования составили преимущественно идеи и подходы, изложенные в работах российских и зарубежных ученых - специалистов в области европейского права, что объясняется спецификой предмета исследования.
В диссертации был также учтен опыт научной работы, ведущейся в Институте Европы РАН и других научных центрах и вузах страны (МГТОА, РУДН, Институте европейского права МГИМО (У) МИД России). В частности,
М., 2003.
15 использовались подходы, применяемые в практике преподавания общего курса европейского права и его отдельных отраслей (таможенное, торговое, предпринимательское, налоговое, бюджетное право, право конкуренции и т.д.)
Для достижения поставленных задач применялись сравнительно-правовой, юридико-технический, системно-структурный, конкретно-исторический, логический и другие общенаучные и специально-правовые методы научного познания.
Нормативная база исследования
Нормативную базу исследования составили в первую очередь учредительные акты ЕС. В частности, автором были проанализированы положения таких документов, как Единый европейский акт17, Маастрихтский договор, Амстердамский договор18, Амстердамский протокол, Ниццский договор, Конституция, Новый протокол19, а также рабочие документы Конвента, подготовившего проект Конституции20.
В исследовании также используются нормативные акты вторичного права (регламенты, директивы, решения) и относящиеся к проблеме документы рекомендательного и рабочего характера, подготовленные Европейским Советом, институтами и органами ЕС (коммюнике, доклады, заключения, рекомендации, заявления, декларации, межинституциональные соглашения, материалы конференций и рабочих встреч).
См.: Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе.- М.: Право, 1994.
18 Договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие
Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты (Амстердам, 2 октября
1997 г.) (далее — Амстердамский договор). См.: Амстердамский договор, изменяющий
Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и
некоторые относящиеся к ним акты. - М., 1999.
19 Протокол №2 "О применении принципов субсидиарное и пропорциональности",
приложенный к Конституции (далее — Новый протокол). См.: Treaty Establishing а
Constitution for Europe. Luxembourg, 2005.
См.: Заключения по принципу субсидиарное, подготовленные Первой рабочей группой Конвента о будущем Европы (Conclusions of Working Group I of the European Convention on the Principle of Subsidiarity, CONV 286/02, Brussels, 23 September 2002, eng.pdf).
Особое внимание в исследовании уделяется "прецедентному праву" ЕС -решениям Суда21 - в той степени, в которой они непосредственно или косвенно затрагивают принцип субсидиарное.
Положения и выводы, выносимые на защиту
Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту.
Закрепление и развитие принципа субсидиарности в европейском праве стало результатом и проявлением углубления процесса интеграции в Сообществе, изменения его качественных и количественных характеристик. По мере расширения полномочий Сообщества, роста его численного состава и усложнения системы взаимоотношений между Сообществом и государствами-членами возрастала необходимость в поиске, отработке и применении инструментария, обеспечивающего рациональное распределение полномочий между Сообществом и государствами-членами, а, следовательно, эффективное достижение целей Сообщества. Выполнение такой задачи в европейском праве возложено на принцип субсидиарности.
Субсидиарность как юридический принцип берет начало из ряда философских, религиозных, социальных и экономических учений, повлиявших на формирование и закрепление принципа субсидиарности в европейском праве. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о наличии общих черт между принципом субсидиарности и принципами, лежащими в основе федеративного политико-территориального устройства. Изучение и сравнительный анализ накопленного опыта в разрешении конфликтов полномочий в ЕС и федеративных государствах представляют не только теоретический, но и практический интерес, поскольку способствуют повышению эффективности мер, направленных на оптимизацию разграничения полномочий между различными уровнями власти как в ЕС, так и в федеративных государствах.
21 Суд ЕС (далее-Суд).
Являясь сложным категорийным понятием, субсидиарность соединяет в себе как политические, так и юридические элементы. Поэтому принцип субсидиарности в европейском праве одновременно имеет четко выраженное политическое и правовое значение. Такая двойственность природы принципа субсидиарности предопределяет возможность его реализации с использованием политических и юридических механизмов. Соответственно, соблюдение принципа субсидиарности в ЕС обусловлено реализацией двух видов контроля: политического или предварительного (со стороны таких политических институтов, как Совет22, Парламент, Комиссия и национальные парламенты государств-членов) и судебного или последующего (со стороны Суда).
Перспективы применения принципа субсидиарности в ЕС во многом обусловлены разработанностью и эффективностью соответствующих процедур. Существующие сложности в применении принципа субсидиарности объясняются, в том числе, недостаточной детализацией, а подчас и отсутствием необходимых механизмов его применения. В определенной мере этот пробел восполняют Конституция и Новый протокол, регламентирующие условия и процедуру применения принципа субсидиарности как на стадии предварительного контроля с участием политических институтов ("система раннего предупреждения"), так и на стадии последующего контроля с участием Суда. Соответствующие положения Конституции и Нового протокола создают предпосылки для активного применения принципа субсидиарности в ЕС. Независимо от того, вступит ли Конституция в силу, применение принципа субсидиарности как политического и юридического инструмента разрешения конфликта полномочий является лишь вопросом времени.
Принцип субсидиарности традиционно трактуется в европейском праве как способ осуществления полномочий. Между тем практическое значение принципа субсидиарности состоит в использовании его как
Совет министров (далее - Совет).
18 инструмента разграничения полномочий. Результатом реализации принципа субсидиарности является ответ на вопрос, на каком уровне должны приниматься решения и осуществляться те или иные меры - коммунитарном или уровне государств-членов. В этой связи особую актуальность приобретает разработка критериев оценки эффективности принятия меры на том или ином уровне ("критерии эффективности"). Поскольку содержание данных критериев пока остается предметом политических дискуссий и споров теоретиков права, это осложняет применение принципа субсидиарности и, как следствие, снижает его практическую значимость.
Принцип субсидиарности представляет собой универсальный инструмент разграничения полномочий в европейском праве, который может использоваться как для защиты интересов государств-членов, региональных и местных властей, так и для обоснования прерогатив ЕС. Формулировка принципа субсидиарности в актах ЕС предполагает, что предназначение данного принципа состоит прежде всего в защите государств-членов от вмешательства в их дела со стороны ЕС. Однако анализ принципа субсидиарности показал, что лежащий в его основе "критерий эффективности" предполагает возможность использования принципа субсидиарности институтами и органами ЕС для обоснования необходимости принятия решений и мер на коммунитарном уровне.
Содержащиеся в актах ЕС и Конституции положения об использовании принципа субсидиарности за пределами исключительной компетенции ЕС подразумевают возможность применения принципа субсидиарности к любым иным видам полномочий, не являющимся исключительными. Применительно к учредительным актам Сообщества возможность реализации данного положения осложняется неопределенностью содержания двух главных видов компетенции - исключительной и смешанной. Данный пробел предполагается восполнить при помощи Конституции, которая вводит общую характеристику пяти видов компетенции и устанавливает
19 перечень вопросов, относящихся к двум из них - исключительной и смешанной компетенции. При этом Конституция не регламентирует исчерпывающим образом объем трех новых видов компетенции: компетенция Союза по координации государствами-членами их политики в области экономики и занятости, компетенция Союза в области общей внешней политики и "гибкая" компетенция. Кроме того, в Конституции отсутствует четкое указание на возможность применения принципа субсидиарности к данным видам компетенции, что создает дополнительные сложности для эффективного применения принципа субсидиарности в ЕС.
8) Закрепление принципа субсидиарности в Конституции как одного
из основополагающих принципов построения и функционирования Союза подтверждает важность данного принципа для европейского права на современном этапе и в долгосрочной перспективе. Содержащееся в Конституции положение о "региональном" и "локальном" измерениях принципа субсидиарности позволяет проследить вектор дальнейшего развития принципа субсидиарности в европейском праве. Несмотря на то, что пока применение принципа субсидиарности ограничено уровнями ЕС и государств-членов, есть все основания полагать, что в перспективе регионы будут участвовать как минимум в осуществлении контроля над соблюдением принципа субсидиарности в ЕС.
Научная и практическая значимость исследования
В диссертации сформулированы научные выводы, уточняющие содержание и значение принципа субсидиарности в европейском праве, выявлены проблемы, связанные с применением данного принципа, а также указаны возможные пути их разрешения.
Результаты исследования могут представлять интерес для юристов, политологов, социологов, занимающихся изучением европейского, международного и конституционного права, а также специалистов в области международных отношений. Кроме того, некоторые выводы могут быть
20 использованы в работе органов государственной власти, учреждений и организаций, занимающихся развитием взаимоотношений между Российской Федерацией и ЕС.
Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в рамках преподавания курсов европейского права, административного и конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран, а также специалистами-практиками, занимающимися нормотворческои деятельностью в сфере государственно-правового устройства Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования
Основные теоретические и практические выводы исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры европейского права МГИМО (У) МИД России.
Отдельные положения диссертации нашли отражение в докладах автора и обсуждениях в ходе следующих научно-практических конференций в России и за рубежом: "Россия и Европейское право" (май 2000 г., Москва), "Новое в российском и международном праве" (сентябрь 2002 г., Москва), "Современные проблемы международного права" (июль 2003 г., Гаага).
Некоторые теоретические и практические выводы, полученные в диссертационном исследовании, были представлены на обсуждение коллег в ходе научных дискуссий в рамках стажировок в Институте международного и европейского права им. Ассера (Гаага) в январе 2000 года и июле 2003 года.
Основные результаты исследования изложены в публикациях автора общим объемом более пяти печатных листов .
Анисимова Н.В. Принцип субсидиарное в европейском праве: проблемы и перспективы применения. - М.: КОМПЭК, 2005; Анисимова Н.В. Перевод и комментарий к решению Суда Европейских Сообществ №С-233/94 по делу ФРГ против Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 13 мая 1997 года // Суд Европейских Сообществ. Решения и комментарии. Вып. 2. - М.: МГИМО (У) МИД России, 2004; Анисимова Н.В. Актуальные проблемы применения принципа субсидиарное Судом ЕС // Новое в российском и международном праве: Сборник научных трудов Института национальной стратегии реформ
21 Структура диссертации
Структура диссертации предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов (по три параграфа в каждой главе), заключения, а также списка литературы и других источников.
и Института прав человека МГСУ. Вып. 2. — М.: Институт национальной стратегии реформ, 2003.
Философско-теоретические истоки концепции субсидиарности
В настоящее время принцип субсидиарности используется в различных областях научного знания и человеческой жизнедеятельности. Правовое оформление и закрепление данного принципа предопределено конкретными общественными потребностями и необходимостью выработки эффективного механизма взаимодействия сложных общественных структур. Концептуальная разработка принципа субсидиарности основывается в значительной мере на философских и социально-экономических учениях, составляющих научно-теоретические истоки правовой концепции субсидиарности.
Данное обстоятельство делает настоятельно необходимым выяснение трактовки идеи субсидиарности в смежных с правовой наукой областях научного знания, оказывающих существенное воздействие на толкование и применение принципа субсидиарности в общей теории права в целом и теории европейского права в особенности.
Огромный разброс мнений по вопросу о содержании и трактовке принципа субсидиарности нередко связан с различиями в понимании самого термина "субсидиарность" и определении его содержания. Следовательно, прежде чем рассматривать эту проблему по существу, необходимо уточнить некоторые терминологические вопросы и даже саму этимологию термина "субсидиарность", что особенно важно для правовой теории и практики.
В научной литературе встречаются десятки оригинальных определений понятия "субсидиарность". Не удивительно, что в дискуссиях, посвященных принципу субсидиарности, исследователи зачастую вкладывают в этот термин разный смысл. Некоторые из них даже высказывали мысль о том, что субсидиарность - это "пустая оболочка, лишенная всякого содержания"24. В результате ведение конструктивной дискуссии по проблеме субсидиарности оказывается непростой задачей, поскольку ее участники зачастую вкладывают в данный термин разный смысл. В частности, сложность анализа принципа субсидиарности связана с тем, что исследователи стремятся в своих рассуждениях охватить всю комплексную архитектуру разнородных отношений, которые подпадают под определение "субсидиарность".
Нормативное закрепление принципа субсидиарности в европейском праве
Принцип субсидиарности стал частью европейского права не сразу, и это не случайно. Закрепление принципа субсидиарности в учредительных актах ЕС стало результатом углубления европейской интеграции, ее распространения на новые сферы сотрудничества. Первоначально, когда целью создания Сообществ было решение преимущественно экономических задач, и когда Сообщества решали сравнительно ограниченный круг проблем, вопрос распределения полномочий между Сообществами и государствами-членами не отличался особенной остротой.
По мере расширения областей, на которые распространялась юрисдикция Сообществ, и "размывания" границ между полномочиями Сообществ и государств-членов начался поиск универсального механизма разграничения этих полномочий116. На роль такого механизма европейские законодатели предложили принцип субсидиарности, который, с одной стороны, был призван обеспечить эффективное осуществление Сообществами их полномочий и, с другой стороны, воспрепятствовать излишней экспансии Сообществ в отношении компетенции государств-членов. Рассмотрим несколько подробнее, как происходило закрепление принципа субсидиарности в европейском праве.
Впервые о субсидиарности заговорили в контексте будущего облика объединенной Европы в середине семидесятых годов XX века. В одном из докладов Комиссии о роли государственного финансирования в европейской интеграции (доклад Макдугалла), помимо прочего, говорилось о механизме и последствиях финансирования Брюсселем экономически значимых регионов внутри государств-членов117. При этом в основе доклада лежала мысль о том, что конечной целью европейской интеграции является построение федерации. В нем отдельно подчеркивалось, что "интеграционный процесс в Западной Европе будет успешным лишь при условии разумного и последовательного распределения властных полномочий и инициативы между различными уровнями власти"118.
Кроме этого, в докладе Макдугалла Комиссия предлагала оставить в ведении государств-членов вопросы социального обеспечения по причине их микроэкономического характера и ограниченного влияния на трансграничные процессы. И наоборот, макроэкономические меры предлагалось осуществлять на уровне Сообщества, а также совместными усилиями Сообщества и государств-членов. В качестве примера подобного взаимодействия доклад приводил ссылку на распределение полномочий в области государственного финансирования в федерации.
Принцип субсидиарности в работе институтов ЕС
В ходе анализа содержания и толкования принципа субсидиарности неизбежно встает вопрос о возможности и последствиях применении данного принципа в работе институтов и органов ЕС. После того, как принцип субсидиарности была закреплен в Договоре о Сообществе, интерес государств-членов и институтов ЕС перешел из теоретической плоскости в практическую: предметом дискуссий о принципе субсидиарности теперь были не только его значение и содержание, но и способы и последствия применения.
Проблема использования принципа субсидиарности на практике стала предметом особого внимания и широкого обсуждения государств-членов на Лиссабонском саммите в июне 1992 года. В итоге Европейский Совет призвал Комиссию и Совет заняться разработкой практических и процедурных аспектов применения принципа субсидиарности. Первой свою лепту в разработку вопроса о применении принципа субсидиарности внесла Комиссия, выпустившая в октябре 1992 года специальное коммюнике, посвященное этой проблеме. В последующем появляется ряд документов, получивших наименование Эдинбургское приложение184.
В декабре 1992 года государства-члены предложили свою точку зрения на применение принципа субсидиарности, которую они изложили в первой части Эдинбургского приложения, называвшейся "Общий подход к применению принципа субсидиарности и статьи ЗЬ Договора о Сообществе". Несколько позднее Европейский Совет одобрил доклад Комиссии "Субсидиарность: примеры пересмотра законопроектов и действующего законодательства", ставший второй частью Эдинбургского приложения186.
В октябре 1993 года институты ЕС пришли к компромиссу в вопросе применения принципа субсидиарности, который нашел закрепление в Межинституциональном соглашении187. Проект Межинституционального соглашения был предложен Парламентом и одобрен Европейским Советом.
Положения, сформулированные в Коммюнике и Межинституциональном соглашении впоследствии нашли закрепление в Амстердамском протоколе. Для понимания развития представлений о применении принципа субсидиарности в работе институтов ЕС представляется интересным провести сравнительный анализ содержании Эдинбургского приложения и Амстердамского протокола.
Эдинбургское приложение представляет собой в целом подробное руководство к применению принципа субсидиарности, в котором Европейский Совет вслед за Комиссией подтвердил различие между статьей 5 Договора о Сообществе, устанавливающей "общие принципы права Сообщества", и статьей 1 Договора о Союзе, закрепляющей "основной принцип Европейского Союза".
