Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основы нормотворческой деятельности в Европейском Союзе 11
1. Институциональная система Европейского Союза 11
2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза 27
Глава II. Роль и место институтов Европейского Союза в системе в процессе принятия решений 73
1 Европейский Совет 74
2. Совет Европейского Союза 83
3. Европейский парламент 105
4. Европейская комиссия 132
5. Европейский центральный банк 158
Заключение 168
Список использованной литературы 174
- Институциональная система Европейского Союза
- Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза
- Европейский Совет
Введение к работе
Многие века Западная Европа была примером раздробленности народов и государств, ареной острого соперничества и вооруженных конфликтов. Во второй половине XX в. положение в этой части земного шара радикально изменилось. Стало приходить осознание необходимости в объединении усилий, создании зоны стабильности и мира, преодолении противоречий в отношениях между отдельными государствами. Учреждение Европейских сообществ, а затем и Европейского Союза - это отражение объективных потребностей в создании более тесного союза европейских стран, обеспечении их дальнейшего экономического и социального прогресса путем устранения разделяющих Европу преград, вступления на путь интеграции.
Назначение и реальную роль Европейских сообществ, Европейского Союза, как и других интеграционных образований, можно раскрыть только хорошо понимая их правовую природу, структурное построение, распределение полномочий между их органами, формы и методы деятельности. Это важно не только с позиции стран - участниц, но и в интересах стран, которые не входят в их состав и строят свои отношения с ним на основе двусторонних соглашений. Изучение Европейского Союза становится важным условием развития международного сотрудничества, как на европейском континенте, так и в масштабах всего мира. Применительно к России необходимость такого изучения диктуется широкими перспективами ее сотрудничества с государствами-членами и Европейским Союзом в целом.
До конца 80-ых годов СССР и Европейские сообщества пребывали в отношениях «бесполезного» безразличия. Начало официальных отношений между Советским Союзом и Европейскими сообществами было положено принятием 25 июня 1988 г. Совместной декларации об установлении отношений между Советом Экономической Взаимопомощи и Европейским Экономическим Сообществом (ЕЭС)1. За этим последовало установление дву-
1 Вестник МИД СССР. 1988. № 14. С. 18.
сторонних отношений между Советским Союзом и ЕЭС в августе 1988г. и начало переговоров о создании договорной базы таких отношений. В декабре 1989 г. между СССР и ЕЭС было подписано Соглашение о торговле и экономическом сотрудничестве. Однако в полной мере реализовать положения Соглашения 1989 г. не удалось ввиду распада СССР в 1991 г. Россия получила признание ЕС в качестве правопреемницы СССР, что было закреплено в Заявлении Европейского сообщества и государств-членов от 23 декабря 1991 г. Как позднее было отмечено в Совместной политической декларации о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 9 декабря 1993 г., отношения между ними будут строиться на новой основе.
Несмотря на многочисленные препятствия и отступления, избранный курс на развитие стратегического партнерства все прошедшие годы оставался неизменным. В настоящее время это сотрудничество строится, прежде всего, на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (далее СПС), установившего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой2. Вступление в Евросоюз 1 мая 2004 года десяти новых членов придало новое качество двусторонним отношениям. Были проведены переговоры по всему комплексу проблем, возникающих в связи с переходом десяти новых государств-членов на нормы и правила ЕС. Их результатом стало принятое 27 апреля 2004 года в г. Люксембурге Совместное заявление о расширении ЕС и отношениях «Россия - ЕС», в котором прописаны механизмы и инструменты урегулирования «российских озабоченностей». Принятие Заявления и подписание Протокола о распространении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве на десять новых членов укрепили основу для дальнейшего сотрудничества. Тем не менее, многие положения СПС носят рамочный характер и требуют дальнейшего развития и конкретизации в рамках специальных согла-
2 Дипломатический вестник. 1994. № 15/16. С. 29-59.
шений по отдельным вопросам3. В настоящее время осуществляется подготовка проекта нового всеобъемлющего соглашения между Россией и Европейским Союзом.
Пятьдесят лет существования Европейских сообществ отразились в эволюции научных подходов к исследованию европейской интеграции. При выполнении исследования тщательно изучены труды российских специалистов в области европейского права: Капустина А.Я. (Европейский союз: интеграция и право: Монография. - М, 2000.), Кашкина СЮ. (Право Европейского Союза: Учебник для вузов. - М., 2004.), Крыловой И.С. (Европейский парламент (правовой статус). - М., 1987.), Топорнина Б.Н. (Европейское право: Учебник. - М., 2001.), Энтина Л.М. (Европейское право. Учебник для вузов. - М., 2004.) и др.
Были изучены также труды зарубежных специалистов в области европейского права: Батлер Ф. (The European Union. Structure and Process. 2nd Edition. New York, 1996.), де Бурга К. (EC Law : text, cases, and materials., New York, 1997.), Вейзерил С. (Law and Integration in the European Union, Oxford, 1995.), Дафф Э. (Reforming the European Union. London, 1997.), Келлерман A. (Improving the Quality of Legislation in Europe. Hague, 1998.), Мак Кормик Дж. (The European Union: politics and policies / Oxford 1996.) Хердеген M. (Europarecht, Munchen, 1997) и др.
На проходившей с 17 по 18 июня 2004 г. в г. Брюсселе Межправительственной конференции глав государств и правительств было достигнуто принципиальное согласие по тексту Конституционного Договора Европейского Союза (далее Конституционный Договор)4. Конституционный Договор заменит существующие учредительные договоры (Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г.; Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г; Договор о Европей-
3 На основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашений. Соглашение между Россий
ской Федерацией и Европейским сообществом о торговле текстильными товарами 1998 г., Соглашение ме
жду Правительством Российской Федерацией и Европейским сообществом о сотрудничестве в области нау
ки и технологий 2000 г.
4 Draft Treaty establishing a Constitution for Europe Official Journal С 169 ,18/07/2003 P. 0001 - 0105.
6 ском Союзе 1992 г.; Амстердамкий договор 1997г.; Ниццкий договор 2001 г.).
После вступления Конституционного Договора в законную силу международной правоспособностью будет обладать весь Европейский Союз в целом, а закрепление за ним статуса юридического лица позволит ему играть более заметную роль в Европе и во всем мире. Существенно изменится институциональная система, перестраивается система распределения полномочий между органами и государствами-членами Европейского Союза. Новшества затронут абсолютно все аспекты процесса принятия решений. Таким образом, особую значимость приобретает исследование правовых основ процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Этим объясняется актуальность исследования.
Цель настоящего исследования заключается в изучении процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза.
Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследования решаются следующие задачи:
комплексно исследуются основы нормотворческой деятельности в Европейском Союзе;
анализируются нормы, посредством которых осуществляется регулирование правовых отношений между институтами-участниками законодательного процесса Европейского Союза;
изучается роль и место институтов Европейского Союза в процессе принятия решений.
При проведении диссертационного исследования привлекались как
общенаучные, так и частноправовые методы познания. v
Теоретическую основу проведенного исследования составили работы теоретиков интеграционных процессов в Европе, труды современных российских и зарубежных ученых.
Информационную основу проведенного исследования составили: а) нормативные правовые акты Европейских сообществ и Европейского Союза,
акты их институтов; б) практика и обыкновения, сложившиеся в деятельности институтов-участников законодательного процесса; в) решения Суда Европейских сообществ; г) статистические данные.
Научная новизна исследования. Обобщены новейшие тенденции в области институционального строительства Европейского Союза и их отражение в положениях Конституционного Договора. Особое внимание уделено процессу принятия решений в системе институтов Европейского Союза. На основе сопоставления прежнего и нового распределения законодательных полномочий между институтами данной организации, обосновываются важнейшие черты, характеризующие складывающуюся систему отношений между ними. Несмотря на отсутствие практики применения Конституционного Договора Европейского Союза, предпринята попытка оценить их возможную эффективность.
Основные положения, выносимые на защиту:
Конституционный Договор как документ, воплощающий итоги более чем полувекового функционирования Европейских Сообществ, а затем и Европейского Союза, подтвердил устойчивую тенденцию по формированию нового правопорядка, появлению и развитию европейского права. Посредством норм этого права государства-члены добровольно ограничили свои суверенные права в нескольких областях и учредили систему наднациональных органов. Субъектами европейского права являются не только наднациональные органы Европейского Союза, государства-члены, но также физические и юридические лица. Конституционный Договор намечает пути дальнейшего развития европейской интеграции, по которому государства-члены идут осторожно, особенно в отношении ограничения своего суверенитета. Многие вопросы развития европейской интеграции остаются открытыми.
Конституционный Договор подтверждает и развивает правовую природу европейского права как права особого типа. Следует особо подчеркнуть при этом наблюдаемую стойкую тенденцию повышения самостоя-
тельности и верховенства европейского права по отношению к национальному праву государств-членов. Конституционный Договор вносит много нового и существенного в первичное право Европейского Союза и заметно расширяет базу для принятия норм вторичного права. В системе институтов сохраняется доминирующее положение органов исполнительной власти - Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, в том числе применительно к законодательному процессу Европейского Союза.
Конституционный Договор, оставляя в основном без изменений исторически сложившуюся базовую систему институтов Европейского Союза, вместе с тем укрепил ее путем уточнения нормотворческих полномочий между институтами-участниками законодательного процесса и повышения роли Европейского парламента в качестве органа «законодательной власти». Этому способствовало закрепление процедуры совместного принятия решений в качестве стандартной законодательной процедуры для принятия норм европейского права.
При всех нововведениях, повышающих роль Европейского парламента в процессе принятия решений Европейского Союза, необходимо учитывать, что Конституционный Договор подтверждает право исключительной законодательной инициативы Европейской комиссии. Поскольку институт Европейского Союза, подготавливающий проекты нормативных правовых актов не получает своих полномочий от Европейского парламента и не избирается населением государств-членов, механизм участия граждан Европейского Союза в законодательном процессе так и не был реализован.
Несмотря на то, что Конституционный Договор сохраняет положение, при котором в рамках институциональной системы Европейского Союза основными полномочиями по принятию решений наделены органы, выражающие национальные интересы государств, важную роль призваны играть национальные парламентские учреждения. Предоставление национальным парламентам государств-членов ряда полномочий в рамках
европейского законодательного процесса, естественно, усиливает их
влияние на весь ход законодательного процесса Европейского Союза.
6) Конституционный Договор содержит указание на центральную роль,
которую призвана играть европейская общественность в законодательном процессе, но единственным нововведением стало право граждан Европейского Союза выступать с законодательной инициативой посредством сбора подписей. Сделанное в Конституционном Договоре заявление не сопровождается пересмотром политических прав, предоставленных гражданам Европейского Союза.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования его материалов в научных, учебных и практических целях, особенно при анализе и разработке проблем, касающихся сотрудничества и развития отношений России с Европейским Союзом. Данные материалы в частности могут быть использованы в процессе преподавания научных дисциплин и специализации «Европейское право. Международное право», при разработке монографий, учебников и иных учебных пособий учреждениями высшего образования. Выводы, сделанные диссертантом, могут быть интересными для дальнейшей разработки данной проблематики юристами, особенно теми, кто специализируются на исследованиях европейского права.
Апробация результатов исследования. Отдельные результаты проведенного исследования были отражены в сообщении, сделанном на Международной конференции «Роль международного права в новых условиях обеспечения мира и безопасности народов» (46-ое ежегодное заседание Российской ассоциации международного права), которая проходила 24-27 июня 2003 г. в г. Санкт-Петербурге и была организована Российской Ассоциацией международного права и Юридическим факультетом Санкт-Петербургского государственного университета, а также в докладе, сделанном на 7-ой научно-практической конференции молодых ученых, организованной Советом моло-
дых ученых Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации, которая проходила 28 февраля 2004 г. в г. Москве.
Структура работы. В целях развернутого и последовательного изложения изучаемой проблемы, а именно правовых основ процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза и формирования комплексного подхода к исследуемым вопросам, в данной работе выделяются структурные элементы в виде глав и параграфов.
Институциональная система Европейского Союза
Формирование и развитие Европейских сообществ, становление Европейского Союза, создание и утверждение европейского права - все это сложный и многоэтапный процесс, в ходе которого имели место не только достижения, но и определенные отступления и поражения, возникали немалые препятствия и препоны5. Интеграция в Западной Европе на всех своих этапах характеризовалась высоким уровнем правового регулирования. Собственно говоря, она и начиналась с права. Ее базовые принципы, основные институты и направления развития были определены в учредительных договорах, которые играют роль своего рода конституции Европейского союза6.
Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕО-., УС) был разработан в соответствии с решением созванной в июне 1950 г. в г. Париже Межправительственной конференции, при участии ФРГ, Бельгии, Нидерландов, Люксембурга и Италии и подписан 18 апреля 1951 г. сроком на 50 лет. Срок его действия истек в 2002 г. Особенностью договора был контраст между техническим характером предмета регулирования и политическим инструментарием, использованным для реализации поставленных целей. В договоре регулируются преимущественно вопросы технического характера - финансы, инвестиции, производство, цены, внутриотраслевые соглашения и концентрация, вмешательство в условия конкуренции, торговой политики и др. Для решения управленческих задач была создана сложная политическая система, состоявшая из нескольких интеграционных институтов -Высшего руководящего органа, Специального совета министров, Общей ассамблеи и Суда.
25 марта 1957 г. те же шесть государств в г. Риме подписали два договора, учредивших Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). В этих договорах нашла отражение современная правовая и институциональная основа европейской интеграции. Параллельно с Высшим руководящим органом ЕОУС функционировала Комиссия ЕЭС и Комиссия Евратома, аналогичным образом работали три разных Совета. Наряду с органами управления, действовавшими в рамках соответствующего сообщества, были созданы два общих института -Парламентская ассамблея (переименованная впоследствии в Европейский Парламент) и Суд Европейских сообществ. С момента вступления в силу Римских договоров 1 января 1958 г., существовали три различных сообщества - ЕОУС, ЕЭС и Евратом, объединявшие одни и те же государства, но функционировавшие автономно, каждое на основе учредительного документа, определявшего сферу деятельности, цели методы, а также организационную структуру.
8 апреля 1965 г. в г. Брюсселе был подписан договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских сообществ. Этот акт, именуемый, как правило, Договором о слиянии, объединил институты трех сообществ в единую систему. Договор вступил в силу с 1 июля 1967 г.
Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза
Институциональная система Сообществ и Европейского Союза не следует традиционным образцам государственной организации. Это особенно заметно при подходе к этой системе с позиций принципа разделения властей, который предусматривает, что законы принимаются парламентом, представляющим законодательную власть, исполнение законов и текущее управление возлагаются на органы исполнительной власти (президент, правительство и т.д.), споры между двумя ветвями власти разрешаются независимым судом, т.е. судебной властью. Применительно к Европейскому Союзу более корректно говорить о разделении полномочий, когда ряд управленческих функций осуществляется не одним, а несколькими институтами на своеобразных совместных началах. Соответствующие институты как бы делят функции между собой, реализуя их по частям. Не случайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности других.
Хотя теоретические составляющие и практическая реализация процесса принятия решений Европейских сообществ и Европейского Союза подвергались изменениям в течение всех лет его существования, принципиальный формат законодательного процесса сохраняется в том виде, как он был определен в учредительном Римском договоре47: Комиссия «предлагает», в то время как Совет «располагает». Общими чертами законодательных процедур Европейского Союза являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также наличие во всех процедурах нескольких этапов или стадий48. В рамках Евросоюза основным институтом, принимающим акты законодательного характера, является Совет Европейского Союза. Институтом, осуществляющим право законодательной инициативы, как правило, является Европейская Комиссия49. Все более активным участником законодательного процесса, выступая в различных качествах, становится Европейский парламент. Степень участия Парламента в процессе принятия решений варьируется в зависимости от правовой природы законодательства и той процедуры, которая должна быть использована для его принятия. В законодательном процессе может принимать участие Европейский центральный банк и иные органы Союза, имеющие консультативный статус, запрос заключения которых является в ряде случаев обязательным. Принятое решение - это плод их совместного сотруДйгадинвароцесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. На первом этапе предложение Комиссии подготавливается ее административными службами. Как правило, к работе над проектом привлекаются национальные эксперты, назначаемые для этой цели правительствами государств-членов по запросу Комиссии 50. Эксперты выступают в своем личном качестве и не получают специальных инструкций от своих правительств, вследствие этого они не могут представлять последнее. Рабочие заседания, проводимые с их участием, позволяют
Европейский Совет
Европейский Совет функционирует де-факто с 1974 г., с 1986 г. его статус официально закреплен Единым европейским актом. В его состав входят главы государств или правительств государств-членов Европейского Союза, а также Председатель Европейской комиссии. Перед Европейским Советом поставлена задача придавать Союзу «необходимый побудительный импульс для развития» и определение «общих политических ориентиров» (Статья 4 Договора о Европейском Союзе). Члены Европейского Совета сознательно хранили неясность относительно точной роли Европейского Совета163. Имели место неоднократные попытки определить роль и место данного органа, например, на Штутгартском саммите Европейского Совета в 1983 г. «Хорошим правилом, которым можно руководствоваться в европейских делах», отмечает Гай де Бассомпьер, «является то, в соответствии с которым чем более торжественной является декларация, тем меньше ее истинное содержание»164. Объединение Парижской декларации 1974 г. и Штутгартской декларации 1983 г. дает перечень целей для заседаний Европейского Совета165, которые можно подытожить следующим образом:
- чтобы обменяться мнениями и прийти к консенсусу;
- чтобы дать политический импульс дальнейшему развитию ЕС;
- чтобы определить общие политические направления для ЕС и развития ОВПБ;
- чтобы гарантировать последовательность проводимой политики;
- чтобы принять общую позицию по вопросам внешней политики.
Европейский Совет выступает то институтом, принимающим самые ответственные, принципиальные решения, то совещанием лидеров государств, ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы, касающиеся деятельности других органов166. Европейский Совет был постепенно включен в осуществление законодательного процесса в области определения общих направлений экономической политики в соответствии со статьей 99 Договора о ЕС. После вступления в силу Амстердамского договора, в соответствии со статьей 128 Договора о ЕС, Европейский Совет начал участвовать в формализованном рассмотрении ситуации с безработицей в каждом государстве-члене167. Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены не на базе нормативных текстов, а в результате анализа практики его деятельности. Опыт показывает, что в рамках Европейского Совета принимаются все наиболее важные политические решения . Он принимает ключевые решения по всем направлениям политической интеграции и европейского валютного союза, внутренним экономическим вопросам, вопросам внешней политики, бюджетным разногласиям, пересмотру договоров, по заявлениям новых членов и институциональным реформам. Практически Европейский Совет является высшим органом политического руководства и как таковой, он может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Европейских сообществ и Европейского Союза.
Формально он остается за рамками структур Союза, его деятельность не является предметом контроля со стороны Суда Европейских сообществ и наоборот, он не обладает полномочиями действовать во исполнение целей Сообщества или правом принятия общеобязательных решений169. По результатам работы Европейского Совета принимаются решения в виде «Заключений председателя», которые имеют определяющее значение для формы и направления развития ЕС . Решения Европейского Совета не имеют обязательной юридической силы, вследствие этого данный орган не относится к числу институтов Европейского Союза171. Единственным исключением являются общие стратегии в сфере ОВПБ, которые по большей части носят политический характер. Но ничто не может помешать главам государств или правительств провести заседание в составе Совета Европейского Союза, а в некоторых случаях Европейский Совет просто обязан встретиться в данном составе . В этом случае решение, которое принимается Европейским Советом, заседающим в составе глав государств или правительств, облекается в форму нормативно-правового акта, а его действие подчинено принципам, определяющим соотношение нормативных правовых актов Сообществ с национальными системами права государств-членов .
