Гражданская служба Европейского Союза Абрамов, Ян Рафаелович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Становление и основные этапы эволюции гражданской службы ЕС 16

1.1. Создание гражданской службы в рамках Европейского объединения угля и стали. Концептуальные основы и первый практический опыт 16

1.2. Гражданская служба Европейских сообществ. Статут 1968 г. 24

1.3. Реформа гражданской службы и Статут 2004 г. 40

Глава 2. Гражданская служба ЕС: статус служащих, порядок найма и карьерного роста 56

2.1. Служащие - субъекты гражданской службы 56

2.2. Внутренняя структура гражданской службы ЕС 61

2.3. Порядок зачисления в гражданскую службу ЕС 67

2.4. Внутренний конкурс и аттестация 79

2.5. Переходные постановления 100

2.6. Вспомогательные и консультативные органы. Органы самоуправления служащих 105

Глава 3. Статус и социальные гарантии гражданских служащих Европейского Союза 117

3.1. Нормативно-правовые основы гражданской службы ЕС 117

3.2. Права и обязанности гражданского служащего ЕС 127

3.3. Материальное обеспечение гражданских служащих ЕС 136

3.4. Пенсионное обеспечение и охрана здоровья 146

Глава 4. Дисциплинарный режим. Разрещение споров. Суд по делам гражданской службы 157

4.1. Общие вопросы 157

4.2. Дисциплинарный режим и дисциплинарная ответственность 162

4.3. Создание и юрисдикция Суда по делам гражданской службы (СДГС) 166

4.4. Практика СДГС 176

Заключение 195

Список использованных источников и литературы

• Гражданская служба Европейских сообществ. Статут 1968 г.
• Порядок зачисления в гражданскую службу ЕС
• Права и обязанности гражданского служащего ЕС
• Дисциплинарный режим и дисциплинарная ответственность

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В диссертации исследуются проблемы становления и основные этапы эволюции гражданской службы Европейского Союза (далее – ГСЕС), ее место и роль в интеграционном процессе, правовые основы и практика функционирования. ГСЕС играет важнейшую роль в реализации полномочий и компетенции ЕС, обеспечивает условия и порядок формирования административного аппарата ЕС и его подразделений.

ГСЕС – одно из центральных звеньев организационно-правового механизма Европейского Союза. Практическое функционирование этого механизма во многом зависит от аппарата, который обслуживает интеграционные процессы. Все лица, занятые в этом аппарате в качестве наемных работников, независимо от их места в структурных подразделениях, их официального статуса, положения в штате или осуществления соответствующих функций на иной основе, образуют в своей совокупности гражданскую службу ЕС.

ГСЕС - структурный элемент системы управления ЕС, существование и жизнедеятельность которого выстраиваются на определенной правовой основе. Соответственно, ГСЕС выступает как публично-правовой институт, статус которого дефинируется нормативно-правовыми актами ЕС. Сложность, громоздкость, отсутствие транспарентности, а зачастую просто неповоротливость административного аппарата ЕС нередко служат основанием для его критики со стороны «евроскептиков». При этом чаще всего обращается внимание на его чрезмерную закрытость, отсутствие тесных связей ГСЕС с общественностью, отстраненность от институтов гражданского общества. Весьма остро дает себя знать бюрократический менталитет. «Дефицит демократии» сохраняется и по настоящее время, несмотря на намерение демократизировать аппарат ЕС, продекларированное Лиссабонским договором 2007 г., вступившим в силу с 1 декабря 2009 г.

ГСЕС во многом вбирает в себя опыт построения и деятельности аналогичной службы государств-членов ЕС. Вместе с тем, она отличается несомненной спецификой, обусловленной природой интеграционного образования, объединяющего в своем составе 27 суверенных государств. Опыт ее формирования, построения и функционирования представляет несомненный теоретический и практический интерес и имеет немаловажный прикладной характер, с точки зрения внешних связей.

Научная новизна и степень разработанности темы. В российской юридической литературе проблемы статуса, построения и функционирования ГСЕС почти не исследованы. Специальных монографических работ по данной теме нет. В той или иной степени изучение ГСЕС проводится в рамках учебных курсов по праву ЕС и, отчасти, имеет место в рамках преподавания общего административного права и административного права зарубежных стран. ГСЕС посвящена отдельная глава в подготовленном коллективом МГИМО (У) учебнике «Европейское право: Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека».

В какой-то мере отсутствие обобщающих монографий по ГСЕС компенсируется возрастающим числом документальных сборников, содержащих не только перевод учредительных договоров, но нередко и иных правовых актов, включая публикацию судебных решений. Целая серия таких работ подготовлена Институтом Европы РАН. Важнейшие нормативные правовые акты собраны и опубликованы коллективами МГЮА, Института европейского права и Европейского учебного института при МГИМО (У). Помимо фундаментального учебного курса и сборников документов подготовлены монографические работы по отдельным отраслям европейского права. В их числе монографии и учебные пособия, написанные проф. М.М. Бирюковым, проф. С.Ю. Кашкиным (общие проблемы права ЕС), проф. Г.П. Толстопятенко (в частности, по налоговому праву), проф. М.Л. Энтиным (свыше девяти монографий по проблемам судоустройства, европейской системы защиты прав человека, общей внешней политике ЕС). Среди работ других представителей этих коллективов можно отметить публикации, принадлежащие перу Ю.А. Матвеевского, А.А. Наку, Т.В. Шашихиной, П.А. Калиниченко, А.О. Четверикова.

Безусловный интерес представляют при изучении общих проблем европейского права монографии А.Я. Капустина, А.В. Клемина, Б.Н. Топорнина, а также таких видных юристов-международников, как Ю.М. Колосов, С.В. Черниченко, Л.Н. Галенская, П.В. Саваськов. Исследованию общих проблем европейской интеграции посвящены работы многих видных ученых-европеистов, таких как Ю.А. Борко, О.В. Буторина, Л.Н. Гусаров, Н.Ю. Кавешников, М.В. Каргалова, В.Г. Шемятенков, Н.Н. Шмелев. В 2010 г. вышел в свет под ред. О.В. Буториной учебник «Европейская интеграция».

Начиная с 2006 года, подборка интересного авторского и документального материала публикуется в изданиях Европейского учебного института (ЕУИ) при МГИМО (У) МИД России. По его инициативе проведен целый ряд международных научно-практических конференций с участием видных российских и зарубежных ученых. На основе ЕУИ выходит Интернет-журнал «Вся Европа» ().

Обширная научная литература по вопросам права ЕС опубликована в зарубежных странах. Среди авторов работ по общим вопросам европейского права, посвятивших исследования, в том числе, проблемам формирования и функционирования ГСЕС, можно назвать, в частности, P.C. Craig, G. Burca, P.Manin, T.яC. Hartley (одно из первых изданий его работы переведено на русский язык), A.Stevens и многих других. Целый ряд исследований, сборников документов и комментариев подготовлены в рамках Европейского института публичной администрации - EIPA. Институтом выпускаются годовые обзоры. Среди монографий, подготовленных его сотрудниками, можно отметить работы Christoph Demmke, D. Bossaert. В течении ряда лет IEPA возглавлял проф. Ги Бребан, видный французский ученый, специалист по публичному праву, труды которого переводились и на русский язык. Ряд интересных оперативных документов и материалов публикуются на сайте ЕС Для лучшего понимания позиций Европейской Комиссии и других институтов ЕС по вопросам перестройки и модернизации ГСЕС немаловажное значение имеют концептуальные документы, обосновывающие как общее направление реформы, так и предложения по конкретным вопросам (Белая книга ЕК по реформе ГСЕС (в двух частях) и др.). Сведения о работе Суда по делам гражданской службы (далее - СДГС) с 2006 г. публикуются в ежегодном Отчете Суда ЕС. Анализ того, что удалось сделать этому звену судебной системы с момента его учреждения по настоящее время, дается в обзорах и статьях его первого председателя Paul Mahoney.

В целях проведения сравнительного анализа, при работе над диссертацией использованы работы российских авторов по вопросам государственной службы в РФ и зарубежных странах. Особо следует отметить труды профессоров Международного института управления МГИМО (У), в частности, Ю.К. Краснова, Е.В. Охотского, Г.В. Атумчука. На базе МИУ издается журнал «Право и управление. XXI век» (e-mail: ).

Аналитический обзор российской литературы дан Ю.Н. Стариловым в статье «Что происходит с институтом российской государственной службы?», опубликованной в «Журнале российского права» (№ 9, сентябрь 2004 г.).

По итогам осуществления программы ТАСИС издана книга «Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации» (М.: Ленанд, 2006). К сожалению, уделив большое внимание сопоставлению с национальными гражданскими службами отдельных стран, авторы, осуществлявшие программу ЕС, полностью проигнорировали опыт Европейского Союза.

Цель исследования состоит в раскрытии места и роли ГСЕС в интеграционном механизме, в анализе принципов ее построения и функционирования, особенностей деятельности, обусловленных природой ЕС и правовой системой Европейского Союза.

Объектом исследования служит выявление концептуальных основ и практической направленности деятельности механизмов ГСЕС. Соответственно, предпринимается попытка показать, каким образом и в каком порядке формируется кадровый состав ГСЕС, каковы обязанности и права лиц, занятых на службе в ЕС, условия и порядок карьерного роста, материального обеспечения и социальной защиты, каковы статус и роль СДГС. Проводимый анализ позволяет получить общую и сравнительно полную характеристику ГСЕС, ее отдельных звеньев и правовых основ гражданской службы, выявить их особенности и своеобразие.

Предмет исследования состоит в системном анализе правовых установлений, лежащих в основе построения и деятельности ГСЕС. Одна из своеобразных особенностей правового регулирования статуса ГСЕС состоит в том, что оно осуществляется в общем плане учредительными договорами и детально специальными нормативно-правовыми актах вторичного и третичного права ЕС. Это позволяет институтам ЕС сравнительно оперативно решать вопросы, связанные с внесением изменений в регулирование трудовых и социальных проблем в рамках ГСЕС, а равно способствовать разрешению возникающих трудовых споров и коллизий.

Методологическую основу исследования составляют специфичные для юридической науки методы анализа. С учетом особенностей изучаемой темы особое внимание уделяется историческому и сравнительно-правовому методам исследования, что позволяет проследить порядок становления и эволюции ГСЕС, ее правовую природу и отличительные черты. Используемый в работе конкретно-правовой метод анализа дает возможность раскрыть реальное содержание правовых установлений, степень и возможность реального осуществления правовых предписаний и их соответствие концептуальным установкам, а равно оценить значимость предлагаемых и реализуемых в ЕС проектов совершенствования организационно-правового механизма ЕС.

Положения, выносимые на защиту, отражают основные задачи и цели исследования, предназначение диссертационной работы и поиск объективного научно-обоснованного результата. К их числу относятся следующие:

1. Создание, функционирование и особенности эволюции ГСЕС неразрывно связаны с формированием и деятельностью интеграционных объединений и характером их институционной структуры. Концептуальные основы интеграции предусматривают в организационно-правовом плане создание институциональной структуры и административного аппарата, обеспечивающих реализацию принципов, задач и целей интеграции. Важнейшую составную часть этого механизма образует ГСЕС, обнимающая всю совокупность лиц, занятых по найму на службе в Европейском Союзе и обладающих особым статусом, закрепленным в нормах права ЕС.

2. Гражданская служба, возникшая первоначально в рамках каждого из Европейских сообществ, по мере объединения их институтов, трансформируется в общую для всех интеграционных объединений и единую для всех Европейских сообществ, а затем Европейского Союза. Этот последний в силу Лиссабонского договора 2007 г. заменяет и замещает собой Европейское сообщество. Одновременно унифицируется нормативно-правовое регулирование статуса и порядка функционирования гражданской службы. Правовую основу ГСЕС образует Статут гражданской службы, изменяемый и дополняемый актами вторичного и третичного права.

3. В основу построения и деятельности ЕС положены принципы, призванные обеспечить максимальную эффективность административного аппарата ЕС. В условиях многонациональной и полилингвистической структуры чиновничьего аппарат ЕС особое значение придается принципу лояльности. Он предполагает верность идеалам ЕС и независимость служащих ЕС по отношению к национальным властям страны происхождения. Этим целям должны отвечать порядок формирования и функционирования гражданской службы. Статус штатного служащего в ГСЕС носит пожизненный характер, а его карьера формально не соотносится с отношением национальных или наднациональных властей, поощряющих или препятствующих его карьерному росту. Она определяется по общему правилу правоустанавливающими актами ЕС.

4. Цели и задачи, принципы и механизм функционирования ГСЕС закреплены в Статуте гражданской службы. Его обновленная редакция одобрена в 2004 г. Формально Регламент, вводящий его в действие, вносит лишь изменения и поправки в соответствующий акт 1968 г. Применение подобной процедуры должно символизировать стабильность и преемственность правового регулирования. В действительности изменения носят радикальный характер. Консолидированный текст 2004 г. – это практически новый документ, которым активно пользуются и в рабочих целях, и при проведении научных исследований.

5. Статут ГСЕС 2004 г. регулирует правовой режим служащих, занятых по найму в ЕС на штатной и карьерной основе, а равно режим иных категорий работников, занятых, преимущественно, на основе краткосрочных контрактов. Статут включает как основной текст, так и многочисленные приложения, детализирующие порядок и условия осуществления предписаний, закрепленных в Статуте.

Статут дополняют межинституциональные соглашения по кадровым вопросам, внутренние регламенты институтов и их кодексы должного поведения служащих. Весьма важны правовые документы и информативные материалы Бюро по подбору кадров. Оно обеспечивает проведение конкурсных экзаменов и контролирует их результаты.

6. Одно из условий эффективности гражданской службы – высокий профессиональный уровень чиновничества, занятого на службе в ЕС. Этому призваны способствовать порядок конкурсного отбора в состав ГСЕС, обязательность непрерывного повышения уровня квалификации, высокая мобильность, порядок аттестации и продвижение по службе, а равно особые материальные гарантии, предоставляемые служащим ЕС.

Возможность карьерного роста служащих опирается на систему самостоятельных критериев, которые должны исключить зависимость карьерного роста и материального благополучия служащего от благоволения вышестоящего чиновника и вышестоящих инстанций.

7. Обеспечению независимости профессионального чиновничества призвана служить отлаженная система материальных гарантий. Она включает в себя законодательно установленную и гарантируемую базовую заработную плату, дотации, пособия и привилегии фискального характера, а равно социальные льготы и привилегии, распространяющиеся и на членов семьи служащего. Размер и порядок получения служащим материального базового вознаграждения и дополнительных компенсаций определяются в решающей степени не занимаемой должностью в аппарате, а положением в структурной сетке ГСЕС.

8. Статус гражданского служащего ЕС характеризуется не только широкой системой правовых и социальных гарантий, но и строгим дисциплинарным режимом. Он предполагает определенное ограничение прав служащего, которое обоснуется потребностями «надлежащего» управления. В актах ГСЕС определяется ответственность служащего за допущенные ошибки, просчеты и злоупотребления. Разработан механизм и порядок привлечения к ответственности, наложения санкций, и дана их детальная классификация.

Важным элементом системы юрисдикционного контроля за работой ГСЕС стал СДГС. Его формальное назначение – защита прав и законных интересов служащих ЕС. Судебная практика за период его деятельности (с 2006 года по настоящее время) свидетельствует, однако, что большинство решений выносятся в пользу администрации. Судебная статистика подтверждает, что основная масса жалоб приносится на организацию и итоги конкурсов, аттестацию и назначение на должность. СДГС не должен подменять собой органы, ведающие подбором и продвижением служащих, но его деятельность сравнительно четко указывает на пробелы в дисциплинарном режиме и работе кадровых служб.

9. С введением в действие Лиссабонского договора 2007 г. запускается реализация программы модернизации организационной и правовой структуры ЕС, предпринимаются шаги по совершенствованию методов управления и функционирования гражданской службы. Намечаемая демократизация, возрастающая открытость и доступность администрации, поощрение и стимулирование самостоятельности, инновационности и ответственности закрепляются в концептуальных посылах реформирования и подтверждаются в постановлениях обновленных основополагающих актов Европейского Союза.

Восприняв постулаты теории «активного государства» и «должного управления», ЕС программирует совершенствование структур и процедур принятия решений в расчете на нарастающее сближение и понимание деятельности ЕС населением государств-членов. Пока достижения в этой области не очень заметны.

10. Мировой экономический и финансовый кризис, в значительной мере затронувший ЕС, способствует возрастающему вмешательству интеграционных объединений в сферу экономического, финансового и социального развития. В сложившихся условиях задачи ЕС все больше усложняются, а это самым непосредственным образом сказывается на гражданской службе, которая остается важнейшим элементом обеспечения и реализации целей и задач интеграции.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Эволюция ГСЕС обусловлена, прежде всего, объективными условиями и настоятельной необходимостью повышения эффективности и качества осуществляемых управленческих функций в условиях глубоких социальных и технологических перемен и, особенно, стремительного развития коммуникационных систем и связей. С этой точки зрения опыт, накопленный ЕС, при всей его партикулярности имеет универсальное значение. Изучение этого опыта представляет несомненный интерес в связи с осуществлением административной реформы в Российской Федерации. Он может быть принят во внимание при реализации интеграционных проектов на постсоветском пространстве. Важно при изучении этого опыта раскрыть не только позитивные аспекты реформы ГСЕС, но и принять во внимание те ошибки, упущения и просчеты, которые имеют место в ЕС и порой приводят к острым кризисным явлениям и сбоям.

Полученные результаты исследования могут быть использованы заинтересованными государственными органами Российской Федерации, ответственными за осуществление как административной реформы, так и интеграционных проектов с участием России, а равно при проведении учебных курсов по общему европейскому праву и отдельных спецкурсов, в частности, по административному праву Российской Федерации и зарубежных стран.

Структура работы. Она предопределяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и литературы. В первой главе диссертации рассматриваются становление, основные начала и принципы функционирования и деятельности ГСЕС. Во второй – статус служащего ЕС, включая его права и обязанности. В третьей – специальные и материальные условия деятельности и социальные гарантии членов ГСЕС. В четвертой –

дисциплинарный режим ГСЕС, роль, статус, юрисдикция и порядок функционирования Суда по делам гражданской службы.

Апробация работы. Основные положения работы опубликованы в периодических изданиях, в частности, в журналах «Московский журнал международного права», «Вестник МГИМО-Университета» и «Право и управление XXI век». Результаты исследования докладывались на заседании кафедры европейского права и использовались в учебном процессе на международно-правовом факультете и в Институте европейского права МГИМО (У), а также в Европейском учебном институте при МГИМО (У).

II. Основное содержание диссертационного исследования.

Во введении обосновывается актуальность исследования, характеризуется уровень и степень разработанности рассматриваемой темы в российской и зарубежной правовой литературе, ее источниковедческие и методологические основы, определяются круг исследуемых проблем, его цели и задачи, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируется структура работы.

Гражданская служба Европейских сообществ. Статут 1968 г.

В начале 50-х годов XX столетия интеграционные проекты из стадии умозрительных концепций и добрых пожеланий вышли на рубеж формирования интеграционных объединений. Переход непосредственно к реализации идей и предпосылок интеграции потребовал решения весьма широкого круга проблем. По мнению одного из главных создателей Европейских сообществ Жана Монне, посвятившего всю свою активную деятельность проблемам европейского единения и единства, ведущей проблемой ключевого характера с образованием первых интеграционных объединений становится конкретизация подхода к институциональному строительству. Институты и преданные кадры должны были сыграть решающую роль в осуществлении европейской идеи2. Конкретным ее воплощением становится подписание в 1951 г. в Париже Договора о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС)3. В 2011 г. исполнилось 60 лет со дня образования ЕУОС, и хотя формально Парижский договор был подписан сроком на 50 лет и, соответственно, прекратил свое действие , тем не менее, многие из поставленных 60 лет назад проблем строительства европейской интеграции остаются актуальными и по сегодняшний день.

Изучение истории создания ЕОУС представляет очень большой интерес в рамках настоящего исследования, поскольку именно в этот период закладываются основы построения европейской гражданской службы, в той или иной степени воспринятые и развитые в ходе последующего интеграционного строительства.

До настоящего времени вопрос о том, можно ли отнести ЕОУС к интеграционным объединениям или это параинтеграционное образование, остается предметом обсуждения и споров. В российской научной литературе по вопросам европейского права доминирует точка зрения, согласно которой ЕОУС - это еще не интеграционное объединение, а только предтеча Европейеких сообществ, а в последующем - Европейского Союза. Очевидно, можно вполне согласиться с преобладающим мнением о том, что Парижский договор создал, скорее, секторальную международную организацию, хотя и отличающуюся значительными особенностями по сравнению с классическими международными организациями . Суть дела, однако, в том, что именно в преддверии создания ЕОУС развернулась довольно широкая дискуссия по вопросу о природе ЕОУС и решению проблем управления Европейским объединением угля и стали. Центральным пунктом этих дискуссий становится вопрос о природе самого Европейского объединения угля и стали, характере тех связей и отношений, которые находят в нем свое воплощение.

В период, непосредственно предшествующий образованию ЕОУС, сформировались две основные точки зрения по вопросу о том, какой должна быть правовая природа этого объединения. Некоторые из сторонников создания ЕОУС высказывались за то, что Европейское объединение угля и стали должно представлять собой организацию межнационального сотрудничества. В этом случае ЕОУС по своей природе оказывается равнозначным, классическим аналогом международных организаций. Соответственно, при его строительстве целесообразно воспринять их опыт

формирования, структуризации и организации управления. Другая, прямо противоположная точка зрения, заключалась в том, что ЕОУС воплощает создание новых структур наднационального характера. ЕОУС образует особый, новый вид международных объединений. Осуществление этой точки зрения ее авторы видели в особых чертах и свойствах ЕОУС и настаивали на поиске самобытного решения вопросов институциональной структуры и организации управления. Дискуссия, возникшая в те далекие годы, до сих пор продолжается в отечественной научной литературе и находит свое выражение в том, что некоторые авторы настаивают на принадлежности Европейского Союза к традиционным международным организациям, хотя он и отличается некоторыми особенностями. Эту точку зрения активно отстаивает, в частности, профессор А.Я.Капустин, одна из последних работ которого посвящена анализу международных организаций . В то же время специалисты, занимающиеся вопросами европейского строительства, изучающие процесс становления и эволюции европейского интеграционного права или права Европейского Союза, придерживаются той точки зрения, согласно которой принципиально важные особенности природы Европейских сообществ и Европейского Союза не дают оснований отнести их к разряду традиционных международных организаций. Это новые по своей природе публично-правовые образования, играющие весьма существенную роль в развитии права.

В более обобщенном виде такой подход к проблеме позволяет говорить о принципиально важных новеллах в мировом правовом пространстве. В его пределах в настоящее время функционируют три типа правовых систем: национальное право, международное право и наднациональное, или иначе интеграционное право. (Пока такая характеристика не является распространенной в российской юридической литературе и только лишь выдвигается видными российскими специалистами по вопросам права ЕС). Капустин А.Я. Международные организации. М., изд. РУДН, 2010. Дискуссии, развернувшиеся в преддверии образования ЕОУС, имели не только абстрактно-теоретическое, но и существенное прикладное значение. В зависимости от того, как решался вопрос о правовой природе создаваемого Объединения, выстраивалась и институциональная система, и система управления ЕОУС. Соответственно, решался и вопрос о формировании европейской гражданской службы.

Порядок зачисления в гражданскую службу ЕС

В основу политики реформирования и совершенствования административного аппарата ЕС в целом и гражданской службы, в особенности, закладывается ряд принципов, которые четко сформулированы и объяснены в соответствующих документах по подготовке проекта нового статута гражданской службы.

Это, во-первых, независимость администрации. Независимость гражданской службы как единого целого, так и персональная независимость его представителей. Они должны быть свободны от всякого неправомерного давления со стороны каких-либо властей наднационального или национального характера, а равно не должны быть объектом воздействия со стороны иных органов и служб ЕС. Не искать и не получать инструкции от своих национальных правительств - этот принцип был известен уже сравнительно давно, и его воспроизведение и акцентирование в значительной мере продиктовано именно событиями кризисного порядка, которые выявили, что далеко не всегда комиссары, а равно высшие чиновники администрации ЕС, руководствуются только общими интересами интеграционного объединения. Очевидно, это и породило необходимость провозглашения и закрепления принципа независимости в формировании, структурировании и функционировании гражданской службы.

Второй важнейший принцип - ответственность. Речь идет как о политической ответственности (она осуществляется на уровне Комиссии), так и административной и служебной, которая осуществляется на уровне соответствующих институциональных структур и гражданской службы в целом. Одно из важнейших условий ответственного осуществления полномочий связывается с четкостью и ясностью задач, которые стоят перед каждой административной службой и персонально перед каждым ее представителем. При этом каждый представитель администрации должен четко представлять себе и иметь ясное видение стоящих задач и степень его/ее ответственности за их решение и достижение позитивных результатов. Реализации этого принципа должна соответствовать выработка новой культуры сотрудничества членов гражданской службы, а равно тесное взаимодействие между службами в рамках тех или иных административных структур.

Третий принцип - эффективность деятельности административного аппарата. Этому должны способствовать такие методы, как тесное сотрудничество между службами, разработка и утверждение достаточных и по возможности простых процедур принятия и осуществления решений. Чем проще будут необходимые процедуры, тем легче осознавать поставленные задачи как гражданам, так и непосредственно самим чиновникам. Следовательно, делается вывод о том, что выработка и использование более простых и понятных процедур становится одним из важнейших инструментов эффективности деятельности администрации. Реализация этого принципа может быть в значительной мере обеспечена за счет использования начал децентрализации. В частности, предполагается, что она должна привести к осуществлению самими служащими самостоятельных инициатив, которых не хватает зачастую при чрезмерной централизации и бюрократизации.

Четвертым принципом построения гражданской службы, в частности, наряду и совместно с другими, провозглашается максимально достижимая открытость (транспарентность) в деятельности гражданской службы. Она предполагает как открытость самой администрации, так и максимальное доверие в отношениях между представителями гражданской службы. В свою очередь, развиваемая внутри административного аппарата транспарентность помогает одновременно демократизации отношений с населением, гражданами ЕС и гражданским обществом в целом. Больше того, транспарентность в деятельности администрации служит, в свою очередь, основанием и образует как бы основу открытости ЕС в большей мере внешнему миру, которая необходима для реализации задач и целей, устанавливаемых учредительными договорами, образующими правовую основу ЕС. Предполагается, что утверждение принципа транспарентности должно стать средством общения и повышения эффективности деятельности административных служб на всех уровнях. Она должна помочь также восприятию новых идей и взглядов, а равно позитивному отношению к той критике, с которой сталкивается европейская бюрократия. В то же время транспарентность делает или должна делать более доступной саму администрацию, то есть обеспечивать ее большую открытость по отношению к гражданам и гражданскому обществу.

В первой части «Белой книги», посвященной административной реформе, предпринимается попытка дать концептуальное обоснование реформы, и одновременно обосновываются конкретные меры, которые предстоит предпринять в целях осуществления эффективной кадровой политики и перестройки гражданской службы. Второй выпуск этой же книги содержит конкретную программу с указанием мер и мероприятий, необходимых для осуществления реформы, дат их исполнения и указание ответственных за исполнение служб. В целом, применительно к Европейской комиссии, ответственность за реализацию программы возлагается на Секретариат Комиссии и Генеральных директоров, возглавляющих соответствующие структурные подразделения административного аппарата ЕС. Именно Генеральным департаментом по проведению административной реформы был подготовлен уже упоминавшийся документ «Новая администрация для полумиллиарда европейцев», в котором предлагается конкретная программа реализации процедур и модернизации методов деятельности гражданской службы ЕС. В значительной мере они были использованы при подготовке проекта нового регламента, содержащего статут гражданской службы ЕС. Хотя следует оговориться, что далеко не все предложения, сформулированные применительно к высшему звену гражданской службы, были восприняты и интегрированы в ткань нового правового акта. В качестве примера можно обратить внимание на то, что в документе, подготовленном Генеральным департаментом по административной реформе, предлагалось резко демократизировать процедуру замещения должностей по конкурсу, распространив ее на высшие эшелоны, что полностью отсутствовало в предшествующий период. Конечно, предложение о прохождении через горнило конкурса высших представителей администрации не встретило энтузиазма или даже положительного отклика ни со стороны руководителей самой администрации, ни со стороны государств-членов и институтов ЕС. В результате это положение, сформулированное Генеральным департаментом, не было включено в проект регламента, содержащий обновленный статут гражданской службы.

Права и обязанности гражданского служащего ЕС

Таким образом, внутренняя организация гражданской службы регулируется положениями нормативно-правовых актов и не является исключительным результатом переговоров и заключения коллективных соглашений. Соответственно, и порядок проведения внутреннего конкурса, и круг участников этого процесса закрепляется непосредственно в самом Статуте. Однако нельзя не видеть, что в формировании и в осуществлении этой процедуры карьерного роста служащих ЕС в значительной мере используется и элемент переговоров с представителями личного состава. Такими представителями чаще всего выступают профессиональные организации, располагающие весьма значительными позициями внутри кадровой системы Европейского Союза. Эти последние поддерживают, как правило, идею стабильной гражданской службы и, как следствие, всех тех прав, привилегий и социальных гарантий, которые эта служба порождает. В качестве одного из важнейших положений, приводимых в защиту существующего порядка формирования и функционирования гражданской службы, служит также возможность продвижения внутри самой гражданской службы, переход в новые, более высокие, разряды или категории (группы). Весьма специфична и имеет значительные практические последствия система, при которой проведение конкурса для доступа в гражданскую службу не основывается на том должностном положении, которое занимал конкурсант до вступления в гражданскую службу ЕС. Иначе говоря, зачисление в Гражданскую службу не обязательно учитывает предшествующее должностное положение конкурсанта. Значительно чаще оно принимается во внимание в отношении самых высоких разрядов гражданской службы, в рамках которых решение согласуется на политическом уровне. Соответственно, вновь принятый служащий гражданской службы независимо от характера и уровня его образованности, обладания соответствующими дипломами, а равно профессиональными навыками и знаниями, не обязательно подлежит зачислению в самые высокие разряды.

Вопрос о зачислении в тот или иной разряд решается индивидуально. По общему правилу, это не высшие разряды, а лишь разряды среднего уровня, хотя и с учетом их внутренней градации. При этом презюмируется, что наличие соответствующих дипломов и высокий квалификационный уровень могут служить основанием для ускоренного внутреннего роста и возможностей перехода в более высокие разряды или даже в более высокую функциональную группу. Такого рода ситуация, безусловно, придает особую значимость внутреннему конкурсу, проводимому на основе постановлений Статута. Предполагается, что система внутреннего конкурса делает гражданскую службу более мобильной и эффективной. Продвижение по карьерной лестнице на основе заслуг, а не старшинства пребывания и стажа работы, стало важнейшим направлением реформы, закрепленной в Статуте 2004 г.

Внутренний конкурс по многим своим параметрам не отличается от внешнего. Однако его принципиальное назначение и круг участников весьма существенно различаются. Прежде всего, четко ограничен круг участников конкурса. Его условия и назначение определяются заинтересованным институтом, органом или организацией, если это предусмотрено их статусом. Участвуют в конкурсе, в основном, только лица, уже находящиеся на гражданской службе. Зачастую в таком конкурсе участвуют работники, состоящие в штате гражданской службы на временной основе. В этом случае одним из требований к участникам конкурса выступает наличие весьма длительного стажа работы, который составляет порой не менее 10 лет.

Решение о проведении конкурса, принятое институтом, и соответствующее уведомление о нем содержат в обязательном порядке указание на специальность истребуемого работника, а равно информацию о том, о каком именно назначении может идти речь. В этом случае определяются функциональная группа и разряд, на которые может претендовать участвующий в конкурсе. Такого рода конкурс проводится, однако, в рамках существующих функциональных групп и разрядов. В группе «ассистент» это могут быть разряды с 1 по 4-й, в группе АД, соответственно, с 5-го по 8-й. Конкретное назначение можее в ээом случае имееь меето только применительно к объявленным функциональным группам и разрядам.

Зачисление происходит в 1-й эшелон соответствующего разряда. Эшелон, т.е. стаж, начинает исчисляться по общему правилу с начального эшелона, независимо от предшествующего стажа работы. Впрочем, следует иметь в виду, что последующее изменение эшелона, то есть стажа, порождающего определенные финансовые последствия, происходит в рамках гражданской службы почти автоматически. Соответствующий уровень эшелонирования устанавливается по истечении каждого цикла двухлетнего срока пребывания в данном разряде и функциональной группе. Внутренний конкурс может быть также организован для замещения более высокого разряда. В рамках функциональной группы администраторов - от 9-го разряда и выше за исключением самых высоких. В группе «Ассистентов» - начиная от 6-го и выше. Проведение такого рода конкурса согласно ст. 29 п. 4 Статута 2004 г., должно иметь место каждые 5 лет. При его проведении жюри конкурса выносит решение, основываясь на сравнительной оценке дипломов и профессиональных качеств конкурсанта. При этом должны приниматься во внимание некоторые общие принципы, применяемые при формировании гражданской службы и пополнении когорты кадровых работников. Это, например, такие, как равноправие женщины и мужчины с учетом принципа позитивной дискриминации, а равно учет принципа справедливого географического распределения мест. (На практике такого рода принцип обычно позволяет выделить энное количество постов для выходцев из вновь вступающих государств. Формально, однако, нарушение принципа равенства прав не должно иметь место. На деле оно, конечно, происходит). В особых случаях соответствующие институты ЕС могут объявлять проведение конкурса для замещения высоких разрядов от АД-9 до АД-11. В исключительных случаях и при особых обстоятельствах возможно его применение и при зачислении в разряд АД-12. Назначение в более высокий разряд решается на политическом уровне.

По итогам конкурса определяются его победители, получившие наиболее высокие оценки. Однако даже в этом случае автоматического зачисления на должность в администрации того или иного института не происходит. Решение о назначении принимается уполномоченными на это властями института или даже на более высоком уровне из числа лиц, включенных в резерв в соответствии с решением жюри. Таблица соответствий замещаемой должности и разряда (а равно категории или группы) служит основным ориентиром при принятии решения о назначении. По общему правилу победитель конкурса зачисляется в разряд, который был указан в уведомлении о проведении конкурса. Однако, поскольку на примерно одинаковый в иерархии административный пост могут претендовать служащие нескольких разрядов, это оказывает определенное влияние на конкретику решения о назначении на должность.

Дисциплинарный режим и дисциплинарная ответственность

Достойному управлению - достойная заработная плата. Этот принцип был установлен сравнительно давно, на заре развития европейской интеграции, в частности, в связи с созданием и функционированием Европейского объединения угля и стали. В целях привлечения на работу в ЕОУС высококвалифицированных кадров, было выдвинуто требование о необходимости превосходства оплаты их труда по сравнению с менеджерами аналогичного уровня, занятыми в частном бизнесе. Аппарат ЕОУС был сравнительно невелик. В численном отношении, он составлял примерно 80 человек. Подобную конкуренцию с частным бизнесом Объединение могло выдержать. По сравнению с национальными организациями гражданской службы, оплата труда в ЕОУС была гораздо более высокой. Однако в последующем конкуренция с частным бизнесом оказалась в пользу последнего. Заработная плата лиц, занятых по найму в Европейском Союзе в настоящее время, в значительной мере уступает доходам и возмещениям, выплачиваемым менеджерам аналогичного уровня в частном бизнесе. Однако по сравнению с национальными чиновниками она остается достаточно высокой и на современном этапе.

Одна из важнейших особенностей оплаты труда лиц, состоящих в гражданской службе в ЕС, заключается в том, что она осуществляется на основе постановлений, непосредственно фиксирующих на законодательном уровне базовую заработную плату гражданских служащих в соответствии с их принадлежностью к той или иной функциональной группе (категории), и разряду и выслуге лет (эшелонирование). Эта базовая зарплата четко фиксируется в Статуте и регламентах, его изменяющих и дополняющих. Важно, что, заработная плата увязывается в этом случае не непосредственно с должностью, а с категорией, разрядом и эшелоном, к которым относится гражданский служащий. Базовая зарплата определяется не напрямую в зависимости от занимаемой должности. Она исчисляется по совершенно другим параметрам. Ее назначение и выплачиваемая сумма никак не зависят от усмотрения вышестоящего начальника или даже органа. Основанием для определения суммы получаемого заработка служит зафиксированная в нормативно-правовом акте сетка оплаты труда. Во всех случаях она устанавливается в зависимости от того, каков личный статус самого служащего, а не от того, какую должность в аппарате он занимает. Благоволение начальства в данном случае сколько-нибудь решающего значения не имеет, единоличным распоряжением вышестоящего начальника или инстанция заработная плата не назначается. Она прописана в законе.

Если служащий повышается в разряде, если повышается его стаж, заработная плата будет соответствовать именно данной графе в постановлении нормативно-правового акта, определяющем суммы выплачиваемой базовой заработной платы. Сумма такой оплаты прописана четко, ясно, а все изменения, которые могут быть связаны с индексацией цен, изменением жизненного уровня, также от усмотрения начальства не зависят. Увязка здесь несколько иная. Служащий, добившийся продвижения по карьерной лестнице, получает более высокую зарплату не потому, что он занял более высокую должность, а потому, что в силу своих заслуг он был повышен в разряде. А это повышение, как было показано в предшествующих главах, определяется объективными критериями и принятием решений, в которых участвуют непосредственно и сами представители служащих, занятых в гражданской службе ЕС. Одно из назначений подобной системы оплаты труда - борьба с фаворитизмом и установлением прямой зависимости подчиненного от начальника. То обстоятельство, что вам не благоволит ваш непосредственный начальник, на материальном положении служащего никак сказаться не может. Или оно сведено, во всяком случае, к минимуму. Связка должности и статута служащего имеет место в несколько ином плане. Статутной сеткой должностей устанавливается, каким именно разрядам соответствует та или иная должность. Но в данном случае не назначение на должность определяет установление функциональной группы (категории) и разряда, а тем более стажа. Назначение на должность в аппарате, тем более высокую должность, должно производиться только из числа лиц, уже принадлежащих к разряду (или разрядам), определяемым Статутом и соответствующим этой административной должности.

Таким образом, заранее установленная заработная плата является функцией не должности, а разряда и эшелона, к которому принадлежит служащий. Именно повышение разряда - одно из главных оснований продвижения по службе и карьерного роста чиновника. Подобное продвижение напрямую связано с позитивной переаттестацией и высокой оценкой деятельности и эффективности работы соответствующего служащего. При этом важно иметь в виду, что переаттестация осуществляется на основе строго определенных критериев. Она предполагает высокую эффективность труда служащего, систематическое повышение его квалификации, а если нужно, и образовательного уровня (более высокий диплом), а равно таких слагаемых, как постоянство самосовершенствования, повышение квалификации, мобильность, а косвенно и поддержка со стороны коллег. Таким образом, сумма заработной платы служащего - это прямая функция его места в общей системе ранжирования гражданской службы.

Базовая заработная плата служащего закрепляется непосредственно в Статуте, который строго фиксирует сумму оплаты, соответствующую определенному разряду и определенному стажу работы. Непосредственно в Регламенте фиксируется в виде таблицы сетка такого рода оплаты. Она может изменяться и корректироваться в соответствии с правилами индексации, отражающими уровень жизни и его изменение. Такой пересмотр по общему правилу осуществляется не реже, чем 2 раза в год. До принятия Лиссабонского договора эти изменения устанавливались Советом по предложению Комиссии. В соответствии с пересмотренными учредительными договорами актуализация Статута гражданской службы и внесение в него изменений включены в перечень вопросов, решаемых на основе общей законодательной процедуры. Таким образом, если речь идет о заработной плате служащих, она должна быть оформлена в виде регламента законодательного характера, иначе говоря, решение о пересмотре заработной платы в связи с индексацией принимается по предложению Комиссии совместно Советом ЕС и Европарламентом. Как выглядит эта сетка заработной платы гражданских служащих ЕС, можно судить по приводимой в Статуте таблице. Подавляющее большинство актов, вносящих изменения в Статут (за период после принятия Регламента 1968 г. в Статут были внесены более ста поправок), вносят изменения в базовую сетку заработной платы)