Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, принципы и особенности исторического развития бюджета Европейского Союза 15
1.1. Понятие, принципы и особенности построения бюджета Европейского Союза 15
1.2. Правовые источники бюджетного регулирования Европейского Союза 38
1.3. Развитие правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 2006 гг 48
Глава 2. Правовые основы бюджета Европейского Союза 70
2.1. Основные положения доходной части бюджета Европейского Союза 71
2.2. Принципы и классификация расходов средств из бюджета Европейского Союза 87
Глава 3. Правовое регулирование бюджетного процесса Европейского Союза 127
3.1. Правовые аспекты разработки и принятия бюджета Европейского Союза 128
3.2. Общие положения и особенности исполнения бюджета Европейского Союза 146
3.3. Правовые основы системы финансового контроля и аудита 161
Заключение 174
Список использованной литературы 179
Приложение 1 213
- Правовые источники бюджетного регулирования Европейского Союза
- Развитие правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 2006 гг
- Принципы и классификация расходов средств из бюджета Европейского Союза
- Общие положения и особенности исполнения бюджета Европейского Союза
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Европейский Союз (далее ЕС) в настоящее время является мощным интеграционным образованием, в состав которого входят 27 европейских государств. Успехи в области экономического и финансового сотрудничества позволили распространить сферу компетенции ЕС на целый ряд областей внутренней и внешней политики государств-членов. Это потребовало выработки тщательно проработанного механизма наднационального финансирования всей указанной деятельности интеграционного образования. Результатом стало появление общего бюджета ЕС в его современном состоянии.
Российская Федерация, перейдя на рыночную экономику, также все активнее участвует в мировых глобальных процессах. В этом контексте особое значение приобретает сотрудничество России с Евросоюзом. Важность взаимоотношений России и ЕС обусловлена целым рядом причин: ЕС является крупнейшим торговым партнером нашей страны, его доля во внешнеторговом обороте РФ составляет около 50%; Россия занимает первое место по экспорту энергоносителей в государства объединенной Европы; после вступления в ЕС в 2004 и 2007 гг. стран Прибалтики, Центральной и Восточной Европы существенно увеличилась протяженность наших общих границ, что порождает необходимость сотрудничества по целому ряду направлений.
Становление механизмов наднационального финансирования ЕС, которые позволяют осуществлять бюджетное сопровождение широкого спектра мероприятий и программ на территории его государств-членов, представляет несомненный интерес для России с точки зрения опыта интеграционных мероприятий. В настоящее время наша страна входит в состав целого ряда межгосударственных объединений: Содружество Независимых Государств, Союзное государство Россия и Беларусь, Таможенный союз с участием Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, Евразийское экономическое сообщество (далее ЕврАзЭС). Последнюю организацию специалисты часто сравнивают с ЕС. Механизмы финансирования данных интеграционных образований далеки от совершенства. Отвечая на вопросы журналистов в 2002 году, Президент РФ В.В. Путин, отметил: «…сравнения ЕврАзЭС с Европейским союзом, конечно, возможны, но они, безусловно, не будут сегодня выигрышно смотреться для нас. Евросоюз прошел очень большой путь взаимодействия и сотрудничества… мы всегда вспоминаем, какие процессы идут в Евросоюзе, сравниваем и стараемся брать лучшее… и будем стараться выстраивать нашу общую работу внутри ЕврАзЭС таким образом, чтобы не было препятствий к сотрудничеству с Евросоюзом…».
Применение европейского опыта могло бы существенно ускорить процесс поступательного развития интеграционных образований с участием России. При этом интерес представляет не только правовой механизм бюджетного регулирования ЕС, существующий в настоящий момент, но и весь комплекс общественных отношений, складывавшихся в процессе его становления в динамике исторического развития, способы взаимодействия наднациональных органов власти, государств-членов, населения и преодоления разногласий между ними; организационные и правовые формы разработки необходимой правовой базы; борьба с правонарушениями, посягающими на финансовые интересы ЕС и т.д.
Необходимо учитывать, что механизм наднационального бюджетного финансирования ЕС имеет полувековой опыт развития, и использование опыта других государств позволит нашей стране пройти путь по успешному развитию интеграционных образований со своим участием гораздо быстрее, что в конечном итоге должно привести к увеличению благосостояния нашего народа.
Принимая во внимание вышеизложенное, следует еще раз подчеркнуть необходимость тщательного анализа и изучения правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза.
Степень научной разработанности проблемы. Бюджетные правоотношения ЕС, равно как и само интеграционное образование, отличаются динамикой и постоянным развитием. В современном виде наднациональный механизм финансирования деятельности ЕС существует около трех лет. Это связано со значительным расширением количественного состава участников ЕС и соответствующим перераспределением приоритетов наднационального финансирования. Поэтому большинство работ как российских, так и зарубежных авторов не отражают последних тенденций развития бюджета и бюджетного процесса ЕС. Основу данного исследования составляет анализ новых правовых актов Европейского Союза, включая новое решение Совета ЕС о системе собственных средств и вступивший в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество (далее Лиссабонский договор).
Среди отечественных работ, посвященных данной проблематике, следует указать главы учебников по европейскому праву под редакцией профессора Л.М. Энтина различных изданий. В них рассматриваются правовая природа бюджета, принципы и источники бюджетного права ЕС, стадии бюджетного процесса ЕС, структура доходной и расходной части бюджета ЕС, вопросы среднесрочного финансового планирования. В них также содержится краткая характеристика современного многолетнего финансового рамочного плана ЕС и основных направлений бюджетной реформы, основанная на программных документах Европейской комиссии (далее Комиссия). Кроме того, анализу Раздела II «Финансовые положения» части шестой Договора о функционировании ЕС посвящена часть вводного комментария профессора С.Ю. Кашкина в книге «Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями». Тем не менее, учитывая ограниченность рамками данных работ, указанный материал дает возможность получить лишь самое общее представление о современном правовом механизме бюджетного регулирования ЕС.
Более подробный анализ указанной проблематики содержится в изданиях Европейской Комиссии различных лет: «Community public finance – The European budget after the 1988 reform», «European Union Public Finance». Они содержат комплексный анализ правовых основ бюджета и бюджетного процесса ЕС, включая основные этапы их становления. Однако сведения, представленные в данных работах, во многом устарели и не отражают актуальных проблем бюджетного регулирования ЕС на его современном этапе развития. Наиболее актуализированное подобное издание появилось в конце 2008 года: «European Union Public Finance – Forth edition». Кроме того, в данных книгах, рассматривающих исключительно проблемы ЕС, отсутствует анализ возможного использования европейского опыта в других интеграционных образованиях.
Ряд работ европейских авторов посвящен отдельным вопросам бюджета и бюджетного процесса ЕС. А. Витри и Х. Вернер в статье «The budgetary procedure» рассматривают правовые основы и стадии бюджетного процесса, а также роль Европейского парламента в нем. Ж. Куше в статье «European Budget the poisonous budget rebate debate» исследует проблему баланса вкладов государств-членов в систему собственных средств ЕС и получаемой ими финансовой помощи в результате исполнения бюджета; а также существование бюджетного компенсационного механизма для Великобритании, призванного предотвратить чрезмерный вклад данного государства в систему собственных средств, который во многом не отвечает требованиям настоящего времени. Сходные проблемы и, кроме того, пути бюджетного реформирования рассматриваются в статье П. Николайдиса и Ф.Талсмы «Financing the European Union: Options for Reform». Тем не менее, данные работы рассматривают лишь отдельные аспекты бюджета и бюджетного процесса ЕС.
Таким образом, в настоящее время отсутствует комплексное исследование правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза с учетом рассмотрения возможностей использования наиболее удачных их достижений в правовом регулировании деятельности интеграционных объединений с участием России.
Изложенное в целом и обусловило цель и задачи настоящего исследования.
Целью настоящего исследования является анализ правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза в динамике их исторического развития, исследование структуры доходной и расходной части бюджета ЕС на современном этапе, и, наконец, изучение всех стадий современного бюджетного процесса ЕС и разработка на этой основе предложений по совершенствованию механизмов правового регулирования данной сферы с последующим возможным применением европейского опыта в качестве модели для интеграционных образований с участием России. Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
рассмотреть понятие, принципы и особенности построения бюджета Европейского Союза, определить сходство и различие с национальными бюджетами европейских государств;
изучить правовые источники бюджетного регулирования ЕС;
проследить динамику развития правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 2006 гг. с выявлением успешных и ошибочных бюджетных интеграционных механизмов в совокупности с историческим развитием ЕС и его роли на мировой арене;
рассмотреть основные положения доходной части бюджета ЕС на его современном этапе, выявить сильные и слабые места системы собственных средств ЕС;
изучить принципы и классификацию расходов средств из бюджета ЕС, выявить приоритетные области наднационального финансирования на современной стадии развития Европейского Союза;
проанализировать правовые аспекты разработки и принятия бюджета Европейского Союза, способы взаимодействия институтов ЕС и иных структур, задействованных в нем;
рассмотреть общие положения и особенности исполнения бюджета Европейского Союза, порядок распределения обязанностей и ответственности в данной области между институтами ЕС и государствами-плательщиками и получателями бюджетных средств;
исследовать правовые основы системы финансового контроля и аудита ЕС, проблемы борьбы с правонарушениями, посягающими на финансовые интересы Европейского Союза;
на этой основе отобрать наиболее удачные решения для их последующего использования в финансировании деятельности интеграционных образований с участием России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза.
Предмет исследования составляют финансовые положения, содержащиеся в учредительных договорах Европейских сообществ и ЕС, в том числе, с учетом изменений, внесенных в них Лиссабонским договором, решения Совета ЕС о системе собственных средств различных редакций, регламент Совета ЕС по применению решения о системе собственных средств, сопутствующие им нормативные акты вспомогательного характера, регламент, принимаемый на основании ст. 322 Договора о функционировании ЕС (далее финансовый регламент), и регламент, устанавливающий правила его исполнения, межинституциональные соглашения между Европейским парламентом, Советом ЕС и Комиссией о бюджетной дисциплине и добросовестном управлении финансами, решения Суда ЕС по вопросам бюджетного регулирования, бюджеты Европейских сообществ (далее Сообществ) и Европейского Союза различных финансовых периодов, иное бюджетное законодательство ЕС, его государств-членов, а также соответствующее законодательство Евразийского экономического сообщества.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы: диалектический материализм, анализ, синтез, индукция и дедукция, исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы. Их совокупное применение позволило сформировать оценку уровня и состояния правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза и выработать предложения по его совершенствованию с возможным заимствованием европейского опыта применительно к интеграционным образованиям с участием Российской Федерации.
Теоретическую базу исследования составили научные труды российских и зарубежных ученых по международному, европейскому и финансовому праву, а также конституционному праву зарубежных стран: А.Х. Абашидзе, М.В. Баглая, В.В. Безбаха, М.М. Бирюкова, Д. Брюммерхоффа, И.И. Веремеенко, Х. Вернера, Д.В. Винницкого, А. Витри, А.Н. Вылегжанина, Е.Ю. Грачевой, Е.А. Ермаковой, Л.А. Зубченко, А. Капплера, А.Я. Капустина, М.В. Карасевой, С.Ю. Кашкина, Т.М. Ковалёвой, Е.Ю. Козлова, Ю.М. Колосова, Г.И. Курдюкова, И.И. Кучерова, Ж. Куше, Ю.И. Лейбо, Ю.Н. Малеева, П. Николайдиса, В.К. Пучинского, Е.А. Рыжковой, Ф. Талсмы, Б.Н. Топорнина, Г.П. Толстопятенко, И.И. Хохлова, В.М. Шумилова, Й. Юнгмана, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина и других; а также аналитические издания и программные документы Европейской комиссии по проблемам правового регулирования бюджета и бюджетного процесса в Европейском Союзе.
Научная новизна исследования заключается в том, что это первое комплексное исследование правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза, охватывающее как их историческое развитие, так и новейшие тенденции, в том числе, с учетом вступления в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора. При этом изучению и анализу были подвергнуты практически не исследованные в российской правовой науке проблемы исторического становления комплексного механизма бюджетного финансирования деятельности Европейского Союза; проблемы взаимодействия субъектов бюджетного процесса, их различное правовое положение в зависимости от характера складывающихся с их участием правоотношений; приоритеты наднационального финансирования на современном этапе, проблемы сохранения баланса вкладов государств-членов и платежей ЕС в их пользу; сложности, вызванные нарушением финансовых интересов Европейского Союза. На основании изучения успешного опыта ЕС делаются предложения по усовершенствованию бюджетного регулирования ЕврАзЭС.
На защиту выносятся следующие положения:
-
В бюджетной сфере уникальной разработкой ЕС является система собственных средств, составляющая основу доходной части его бюджета, которая выгодно отличает механизм его финансирования от других интеграционных образований. Она придает последнему большую эффективность и олицетворяет финансовую автономию ЕС.
-
Особый наднациональный характер бюджета ЕС, отражающий приоритеты развития всего интеграционного образования в целом, позволяет его руководству воздействовать на экономическое развитие всех государств-членов с целью повышения уровня жизни граждан Евросоюза. Кроме того, бюджет служит финансовым инструментом развития сотрудничества с третьими странами с целью повышения роли ЕС на международной арене.
-
Лиссабонский договор, устранив деление расходов бюджета ЕС на обязательные и необязательные, наделил Совет ЕС и Европейский парламент практически равной компетенцией при принятии бюджета ЕС. На практике существенно увеличился объем полномочий Европейского парламента – наднационального института, формируемого непосредственно гражданами ЕС путем прямых всеобщих выборов, что свидетельствует о дальнейшем углублении европейской интеграции в сфере бюджетного процесса. За Советом ЕС сохранилась роль связующего звена между ЕС и его государствами-членами.
-
Механизм бюджетного регулирования ЕС, позволяющий осуществлять финансирование различных сфер деятельности Евросоюза, представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов и процессов. Любые нарушения, будь то несоблюдение бюджетных принципов, отход от требований среднесрочного финансового планирования, конфликты между институтами бюджетной власти, ненадлежащее исполнение обязательств по пополнению доходной части наднационального бюджета или злоупотребления финансовой помощью ЕС, в результате приводят к серьезным экономическим проблемам для всего интеграционного образования, его отдельных государств-членов и, в конечном итоге, для граждан ЕС. В целях предотвращения различных проблем в бюджетной сфере большая роль отводится межинституциональному сотрудничеству и тщательно проработанной, многоэтапной, разноуровневой, прозрачной системе бюджетного контроля в защите финансовых интересов ЕС.
-
Надлежащее исполнение бюджета ЕС, достижение поставленных в нем целей, содействует обеспечению экономической и валютной стабильности в рамках Еврозоны и таким образом способствует укреплению единой европейской коллективной валюты евро.
-
Такие достижения европейской интеграции, как система собственных средств, применение среднесрочного финансового планирования, развитая система бюджетного контроля и противодействия правонарушениям в бюджетной сфере, а также прозрачность бюджета ЕС, могут быть успешно использованы в качестве модели для применения в интеграционных образованиях с участием России, особенно в рамках ЕврАзЭС, как наиболее схожего из них с ЕС по своим целям и задачам.
Теоретическое значение проведенного исследования состоит в уточнении понятийного и терминологического аппарата бюджетной сферы Европейского Союза, классификации доходов и расходов бюджета ЕС, установлении статуса субъектов бюджетных правоотношений, соотношении различных видов ответственности, используемых в обеспечении надлежащего исполнения бюджета ЕС.
Практическая значимость исследования заключается в разработанных предложениях по совершенствованию правового механизма регулирования бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза, возможности заимствования европейского опыта и его выборочного применения для интеграционных образований с участием России. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в ходе преподавания курсов европейского права и международного права, при подготовке учебников, учебных пособий и других учебно-методических материалов для юридических вузов страны.
Достоверность и обоснованность результатов настоящего диссертационного исследования обеспечивается его комплексным характером, разнообразием применяемых методов, анализом законодательства Европейского Союза, его отдельных государств-членов и ЕврАзЭС.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры европейского права и сравнительного правоведения ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и кафедры европейского права международно-правового факультета МГИМО (У) МИД РФ, отражены в опубликованных автором работах, докладывались на Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Правовая система и вызовы современности», г. Уфа, декабрь 2004 г.; Всероссийской юридической конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Мировая глобализация и Россия. Правовой аспект», г. Саратов, ноябрь 2005г.; Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Современные проблемы международного права и пути их решения», г. Самара, апрель 2006 г.; Всероссийской юридической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых: «Международное право и сотрудничество государств в формате «Большой Восьмерки»», г. Саратов, ноябрь 2006 г.; Международной научно-практической конференции «Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации», г. Саратов, май 2007 г., IV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Правовая система и вызовы современности», г. Уфа, декабрь 2007 г., V Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Правовая система и вызовы современности», г. Уфа, декабрь 2008 г., Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений, г. Саратов, май 2009 г., Международной научно-практической конференции «Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса», г. Саратов, май 2009 г. и др.; применялись в ходе разработки и чтения автором лекций по европейскому праву и международному праву для студентов ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Правовые источники бюджетного регулирования Европейского Союза
Источники бюджетного регулирования Европейского Союза в соответствии с их правовой природой могут быть классифицированы как: финансовые положения, содержащиеся в Договоре о функционировании ЕС, и Договоре о ЕС; нормы вторичного права по вопросам бюджетного регулирования; нормы соглашений, заключенных между институтами - участниками бюджетного процесса; решения Суда ЕС по проблемам бюджетных правоотношений. Среди норм первичного права Европейского Союза, регулирующих наднациональную финансовую деятельность, в настоящее время центральное место занимают два учредительных договора: Договор о функционировании ЕС, и Договор о ЕС (в редакциях Лиссабонского договора 2007 года ). В Договоре о функционировании ЕС, вопросам бюджетного регулирования посвящен раздел II части шестой, который называется о о «Финансовые положения» . Данный раздел распространяет свое действие на широкий круг вопросов, посвященных финансированию деятельности ЕС, начиная от установления общих принципов наднационального бюджетного регулирования и заканчивая исполнением общего бюджета ЕС и контролем над ним.
Ряд статей Договора о функционировании ЕС (далее в данном параграфе работы — Договор), содержит нормы-принципы построения бюджета ЕС. Ст. 310 Договора устанавливает принципы полноты и единства, сбалансированности, а также принцип добросовестного управления финансами бюджета ЕС; ст. 313 - принцип ежегодности; ст. 316 - принцип предметной специализации бюджета и, наконец, ст. 320 вводит принцип единства единицы исчисления (принципа единой валюты). П. 4 ст. 310 - говорит о необходимости соблюдения бюджетной дисциплины. Ст. 311 закрепляет, что общий бюджет ЕС полностью финансируется за счет системы собственных средств. Ст. 312 содержит нормы, регулирующие многолетний финансовый рамочный план ЕС.
Договор содержит нормы, регулирующие процесс принятия бюджета ЕС. Ст. 313 устанавливает календарные сроки бюджетного года. В ст. 314 детально описываются порядок прохождения проекта бюджета через органы бюджетной власти, закрепляются полномочия последних и сроки их осуществления. Ст. 315 посвящена регулированию ситуации, возникшей, если бюджет не был принят к началу соответствующего финансового года. Эти важные положения помогают Европейскому Союзу осуществлять в данном случае ограниченное финансирование общих политик, исходя из их расходов на предшествующий финансовый год.
Вопросам исполнения бюджета ЕС, а также порядку осуществления бюджетного контроля и борьбе с мошенничеством посвящены ст. 317-319 и ст. 321 — 325 Договора. Ст. 317 устанавливает правила исполнения Комиссией бюджета в соответствие с принципом добросовестного управления финансами и тесным сотрудничеством с государствами-членами. Помимо этого в ней указаны основания для перенесения ассигнований из одного раздела в другой. Ст. 318 и ст. 319 закрепляют порядок предоставления отчетности Комиссией перед другими органами бюджетной власти и ее утверждения Европейским Парламентов по рекомендации Совета ЕС. Ст. 321 говорит о возможности перевода Комиссией активов, которыми она располагает, в валюты различных государств-членов в случае необходимости такой операции для выполнения целей, предусмотренных данным Договором и при соблюдении определенных условий. В ст. 322 описан порядок принятия Европейским парламентом и Советом ЕС нормативных актов, регулирующих составление, исполнение бюджета и предоставления отчетности, а также правила работы органов бюджетного контроля. И, наконец, ст. 325 посвящена вопросам защиты финансовых интересов ЕС и предоставления отчетов о проделанной в этом направлении работе. В ней особо выделяется необходимость тесного сотрудничества наднациональных институтов и государств-членов в борьбе с мошенничеством. Маастрихтский договор (далее Договор о ЕС) ввел два новых направления общей политики Европейского Союза, так называемые вторую и третью опоры: Общую внешнюю политику и политику безопасности, а также Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел .
Амстердамский договор 1997 года , Ниццкий договор 2001 года и Лиссабонский договор 2007 года дополнили и изменили Договор, учреждающий Европейское сообщество, и Договор о ЕС. В частности, была введена процедура продвинутого сотрудничества, а также положения, предусматривающие введение ряда мер, необходимых для реализации свободы передвижения лиц. Также они закрепили порядок их финансирования. Кроме того, ими были внесены изменения в нумерацию статей указанных договоров и в название первого из них.
Ст. 41 Договора о ЕС регулирует особый порядок финансирования ОВПБ. В соответствии с ней административные расходы, вытекающие из деятельности институтов в рамках ОВПБ, покрываются за счет бюджета ЕС. Операционные расходы также покрываются из бюджетных средств, однако, в том случае, когда они связаны с осуществлением военных или оборонных операций или существует соответствующее единогласное решение Совета ЕС, бремя их финансирования ложится на государства-члены пропорционально их валовому национальному продукту (далее ВНП), если Совет ЕС единогласным решением не закрепит иное. Если какое-либо государство не участвует в вышеуказанных операциях, а в момент принятия решения об их проведении воздержалось от голосования и сделало свое формальное заявление, то оно не несет финансовых обязательств, вытекающих из их осуществления.
Лиссабонский договор перенес положения, относящиеся ранее к третьей опоре, из раздела VI Договора о ЕС в раздел V (Пространство свободы, безопасности и правосудия) Договора, отменив особый порядок ее финансирования.
До указанных изменений в соответствии со ст. 41 Договора о ЕС (нумерация, применяемая до вступления в силу Лиссабонского договора) административные расходы институтов в рамках СПСО покрывались из бюджета ЕС. Аналогичный порядок финансирования был закреплен и относительно операционных расходов, если иное не было закреплено единогласным решением Совета ЕС. В последнем случае средства должны были быть выплачены государствами-членами пропорционально их ВНП, если отсутствовало иное единогласное решение Совета ЕС.
В рамках процедуры продвинутого сотрудничества, закрепленной разделом IV Договора о ЕС, и разделом III части шестой Договора из бюджета ЕС компенсируются только административные расходы институтов. Остальное финансирование осуществляется за счет участвующих государств-членов, если иное не решено единогласно Советом ЕС после проведения консультаций с Европейским парламентом .
Поскольку Великобритания, Ирландия и Дания отказались участвовать в реализации раздела V (Пространство свободы, безопасности и правосудия) части третьей Договора и приложили к нему соответствующие протоколы, они не участвуют в финансировании предусмотренных им мероприятий, кроме покрытия расходов деятельности институтов ЕС . Кроме того, Дания не участвует в оборонных мероприятиях ЕС и не оплачивает операционные расходы по ним .
Развитие правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 2006 гг
С течением времени процесс развития бюджета отражает процесс изменения строительства объединенной Европы. Первые двадцать лет существования бюджетной системы Европейских сообществ были отмечены рядом важнейших событий, которые заложили основу современного бюджета Европейского Союза: начался процесс объединения бюджетных инструментов Сообществ; были сделаны первые шаги на пути к финансовой автономии Сообществ; шло развитие наднационального финансирования различных направлений деятельности; была предпринята попытка достижения баланса среди органов Сообществ, участвующих в бюджетном процессе"6.
Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали (далее ЕОУС), предусматривал существование у данного Сообщества административного и операционного бюджетов . Европейское экономическое сообщество (далее ЕЭС), созданное в 1957 г., имело единый бюджет . Европейское сообщество по атомной энергии (далее Евратом) обладало операционным, а также исследовательским и инвестиционным бюджетами . В 1965 году согласно Договору о слиянии в бюджет ЕЭС были инкорпорированы административные бюджеты ЕОУС и Евратома " , а в 1970 году на основании Люксембургского договора - исследовательский и инвестиционный бюджет
Евратома " . В результате данных преобразований у Сообществ осталось два бюджета: общий бюджет и операционный бюджет ЕОУС. Это, несомненно, облегчило их финансовую деятельность в дальнейшем.
Первоначально Сообщества существовали за счет взносов государств членов (исключение составляло ЕОУС, обладавшее возможностью налогообложения производства угля и стали ). Это ставило их деятельность в прямую зависимость от решений национальных правительств, лишало самостоятельности как отдельных наднациональных образований, а, главное, тормозило реализацию политик Сообществ.
В 1970 году был сделан значительный шаг в сторону финансовой независимости Сообществ. Решением Совета ЕС в целях финансирования общего бюджета ЕС была введена система собственных средств. Она включала в себя: сельскохозяйственные сборы, получаемые в рамках общей сельскохозяйственной политики от торговли со странами, не входящими в Сообщества; таможенные пошлины, собираемые в рамках применения общего таможенного тарифа 24; отчисления от НДС, собираемые государствами-членами на основе единой базы . В результате введения данной системы произошел частичный отказ государств-членов от национального суверенитета в области налогообложения и передача данных полномочий на уровень Сообществ. Расходование средств на развития общих политик Сообществ шло через специально созданные структурные фонды: Европейский фонд ориентации и сельскохозяйственных гарантий, секция ориентации (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, Guidance Section (EAGGF)) занимающийся вопросами адаптации сельскохозяйственных структур и вопросами развития сельской местности ; Европейский социальный фонд (The European Social Fund (ESF)), задача которого состоит в том, чтобы облегчить трудоустройство рабочих, увеличить их географическую и профессиональную мобильность в Сообществе и облегчить их адаптацию к изменениям в промышленности и системах производства, особенно с помощью профессиональной подготовки и переподготовки ; Европейский фонд регионального развития (European Regional Development Fund (ERDF)), который должен был вносить вклад в устранение основных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии или структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в 128 упадке . В 1957 году договор, учреждающий ЕЭС, закрепил бюджетную 129 процедуру, согласно которой Комиссия составляла предварительный проект бюджета, Совет ЕС , после проведения консультаций с Европейским парламентом принимал его, а Комиссия отвечала за его исполнение. После окончания финансового года Совет ЕС утверждал отчет об исполнении бюджета. Внешний контроль над надлежащим расходованием средств осуществлялся Ревизионным комитетом .
В 1970 году Люксембургский договор ввел ряд изменений в бюджетный процесс ЕС. Было проведено разграничение между обязательными согласно Договору или принятым в соответствии с ним актам расходами и необязательными. Европейский парламент получил право принятия бюджета, однако в вопросе изменения обязательных расходов последнее слово было за
Советом ЕС. Полномочия по утверждению отчета об исполнении бюджета были разделены между Европейским парламентом и Советом ЕС . В 1975 году Брюссельский договор позволил Европейскому парламенту отклонять проект бюджета в целом и по рекомендации Совета ЕС утверждать отчет об исполнении бюджета. Функцию бюджетного контроля стала исполнять Европейская счетная палата .
Несмотря на ранние достижения в бюджетной сфере, с середины семидесятых годов в Сообществах разразился кризис. Причин у него было несколько. Во-первых, нездоровая атмосфера в отношениях между институтами, во-вторых, проблема бюджетного дисбаланса и, в-третьих, растущая нехватка ресурсов для покрытия нужд Сообществ.
В учредительных договорах отсутствовал четкий механизм разграничения расходов на обязательные и необязательные, а ведь именно от этого зависело, полномочия какого органа на них распространяются в большей степени. Также существовали проблемы в оперативном увеличении расходов, необходимом, например, для введения новых политик или при расширении Сообщества. Кроме того, в договорах отсутствовала согласительная процедура, применяемая в случае невозможности достижения консенсуса между ветвями бюджетной власти. В результате Европейский парламент и Совет ЕС старались сделать все возможное, чтобы расширить свои полномочия на как можно большее количество средств, относя их к соответственной категории.
На практике эти пробелы вызвали неоднократные задержки принятия ряда бюджетов восьмидесятых годов. Несколько раз конфликты между институтами приходилось разрешать Суду Европейских сообществ . Все это, естественно, тормозило развитие деятельности Сообществ и требовало решения данных проблем.
В 1982 году была предпринята попытка внести ясность в классификацию расходов, а также закрепить правила их увеличения. Для этого Комиссией, Советом ЕС и Европейским парламентом была подписана декларация, регламентирующая указанные положения бюджетной процедуры и предусматривающая в случаях разногласий трехсторонние консультации руководителей, участвующих в ней институтов . Однако некоторые разногласия между участниками бюджетного процесса продолжали оставаться.
Принципы и классификация расходов средств из бюджета Европейского Союза
Значение средств бюджета ЕС для различных его государств-членов весьма различно. Для таких стран, как Германия или Великобритания, - основных плательщиков средств в бюджет ЕС, он, в первую очередь, воплощает обязанность вкладывать свои финансы в поддержание внутреннего рынка, общеевропейского гражданства и других достижений европейской интеграции, и лишь затем является источником финансирования различных мероприятий и программ на их территории. Например, Великобритания, по данным последнего опубликованного отчета об исполнении бюджета ЕС, вложила в последний в 2008 году 10,114 млрд. евро или примерно 1,21% расходной части своего национального бюджета, а получила всего около 7,31 млрд. евро или примерно 0,94% доходной части своего национального бюджета . Совсем другое значение общий бюджет ЕС приобретает для стран «новичков» ЕС. Он является для них мощным стимулом экономического и социального развития. Так, например, Литва по данным того же источника вложила в бюджет ЕС в 2008 году 329,2 млн. евро или примерно 4,33% расходной части своего бюджета, а получила 1,1345 млрд. евро или примерно 15,58%) доходной части своего бюджета. В денежном выражении ее прибыль составила 805,3 млн. евро или примерно 11,06% доходной части национального бюджета . Столь значительный размер финансовой помощи, оказываемой ЕС странам, недавно вступившим в него, наглядно объясняет повышенную заинтересованность государств-кандидатов в скорейшем вступлении в интеграционное образование, а также объясняет недовольство развитых стран подобным способом распределения средств.
Размер расходной части бюджета ЕС в 2009 году составил свыше 116,096 млрд. евро в платежных ассигнованиях или свыше 133,845 млрд. в обязательственных ассигнованиях. По сравнению с предыдущим годом объем финансирования увеличился на 2,51% и 0,28% соответственно259. Средний размер национального бюджета в Европе составляет 45% ВЩГи. Для бюджета ЕС 2010 года указанные выше значения составили 122,937 млрд. евро и свыше 141,453 млрд. евро соответственно; рост объема финансирования по сравнению с 2009 годом - 8,8% и 3,6%о соответственно" . Однако приведенные выше цифры соответствуют лишь 0,89% и 1,03% ВНД ЕС или примерно 270 евро на каждого его гражданина" . Тем не менее, это не мешает ЕС осуществлять финансирование множества направлений и программ, целью которых является повышение уровня жизни европейских граждан, сохранение окружающей среды и т.д.
Расходование наднациональных финансовых средств имеет свою специфику и принципы. Общий объем доступных ЕС средств ограничен. На период 2007 — 2013 гг. его предельный размер составляет 1,24% от совокупного ВНД ЕС. Наднациональный бюджет не допускает дефицита, поэтому его доходы и расходы должны быть сбалансированы (принцип сбалансированности). Учитывая это, необходимо распределять средства наиболее эффективным образом и контролировать их расходование, оценивая результаты. Наднациональные средства следует направлять, во-первых, в те области, которые испытывают недостаток национального финансирования; во- вторых, для решения проблем, требующих вклада всего ЕС (принципы субсидиарности, оценки эффективности размещения средств и финансового контроля). При этом важно постоянно отслеживать ход исполнения отдельных программ, внося, если это необходимо, изменения в планы их финансирования на каждом этапе в рамках общей утвержденной суммы. Для этого Комиссия создает специальные комитеты слежения (принцип слежения за ходом реализации программ). Все это требует тесного сотрудничества в бюджетной сфере между институтами ЕС, национальными правительствами и иными заинтересованными структурами (принцип партнерства). Одним из главных принципов распределения средств бюджета ЕС является пропорциональность вкладов наднационального объединения и отдельных государств. Первые должны лишь дополнять последние, но не заменять их полностью {принцип взаимодополняемости).
За свою полувековую историю Европейские сообщества, а затем и Союз не раз сталкивались с проблемой расстановки приоритетов и выделения наиболее важных направлений при распределении бюджетных средств. Это неоднократно приводило к конфликтам между органами бюджетной власти, выливавшимся в задержки принятия очередных ежегодных бюджетов, что порождало нестабильность в развитии общих политик" . Решением данной проблемы стало введение среднесрочного финансового планирования, осуществляемого по соглашению между Комиссией, Советом ЕС и Европейским парламентом (принцип планируел1ости). В настоящее время действует Межинституциональное соглашение от 17 мая 2006 года . Его неотъемлемой частью является финансовый рамочный план на 2007 - 2013 гг.
В рамках каждого направления заложены предельные размеры его финансирования на вышеуказанный период и предельное значение отклонения от них, которое колеблется от 0,18% в 2007 году до 0,3% в 2013 году. Эта разница выражает ограниченность возможности предвидения влияния различных экономических факторов на бюджет ЕС.
Помимо этого, в вышеуказанном соглашении закреплена классификация расходов на обязательные и необязательные. Это устраняет одну из основных причин конфликта между Советом ЕС и Европейским парламентом, вызванного различиями компетенций данных институтов в зависимости от вида бюджетных расходов, существовавшими до вступления в силу Лиссабонского договора.
Такие соглашения позволяют отследить динамику изменения приоритетов в развитии ЕС. Например, предыдущая финансовая перспектива, рассчитанная на 1999 - 2006 гг., включала следующие разделы: сельское хозяйство, структурные операции, внутренняя политика, внешняя политика, административные расходы, резервы, помощь для вступающих в ЕС государств и расширение .
Помимо решения ряда проблем в межинституциональных отношениях вышеуказанное соглашение, во-первых, помогает государствам спланировать свои собственные бюджеты, основываясь на общеевропейских потребностях, а во-вторых, информирует граждан ЕС о возможностях и программах, которые будут им доступны благодаря функционированию наднационального объединения. Последнее особенно важно для европейской интеграции, так как повышает авторитет ЕС в глазах его населения.
Наличие среднесрочного финансового рамочного плана не нарушает принципа периодичности бюджета ЕС, так как он утверждается ежегодно посредством прохождения всех стадий бюджетного процесса. Данный план также не умаляет правомочий участников последнего, так как все цифры, закрепленные на среднесрочный период, являются результатом добровольного соглашения органов бюджетной власти.
В настоящее время среднесрочное финансовое планирование в ЕврАзЭС отсутствует. Его бюджет формируется Интеграционным Комитетом на основе предложений органов данного сообщества. Кроме того, он руководствуется бюджетной политикой, определенной в Бюджетном послании Межгосударственного Совета. Оба этих источника рассчитаны на один год. Учитывая важность среднесрочного финансового планирования и его успешное применение в ЕС, видится целесообразным создание финансового рамочного плана ЕврАзЭС, содержащего классификацию основных направления его деятельности, а также размеры их финансирования. Оптимальным сроком его действия представляется установить три года. Снижение данной величины по сравнению с ЕС вызвано двумя причинами.
Общие положения и особенности исполнения бюджета Европейского Союза
В "узком" смысле слова исполнение бюджета ЕС состоит в обеспечении поступления, расходования и учета движения бюджетных ресурсов. Однако фактически оно далеко выходит за рамки этих чисто технических операций и представляет собой сложную систему экономических отношений, связанных с образованием и использованием централизованных фондов денежных ресурсов наднациональных органов власти для обеспечения выполнения ими своих функций и претворения в жизнь общих политик ЕС. В данных отношениях участвуют институты ЕС, органы власти государств-членов и третьих стран, кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики отчислений в бюджет, получатели бюджетных средств.
Главным институтом, несущим ответственность за надлежащее исполнение бюджета ЕС, согласно Договору о функционировании ЕС, является Европейская комиссия. Ежегодно она предоставляет Совету ЕС и Европейскому парламенту отчет об исполнении бюджета. В своей работе Комиссия руководствуется принципами добросовестного управления финансами и нормами Финансового регламента, принятого на основании ст. 322 Договора о функционировании Европейского Союза. Исполнение бюджета ЕС было бы невозможно без тесного сотрудничества с государствами-членами, которые являются получателями примерно 80% всех средств. Лиссабонский договор подчеркивает роль государств-членов в процессе исполнения наднационального бюджета, закрепляя, что «Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами-членами». Также он предусматривает закрепление в Финансовом регламенте обязанности последних по проведению контроля и аудита и их ответственности в ходе исполнения бюджета ЕС .
До начала использования средств, включенных в общий бюджет ЕС, должен быть принят соответствующий базовый правовой акт, создающий законные основания для осуществления такого расходования. Однако ряд случаев предусматривают ситуации, позволяющие делать это без соответствующего правового акта: финансирование пилотных проектов; мер подготовительного характера в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиции и судебных органов в уголовно- правовой сфере ; одноразовых действий; а также функционирования институтов в пределах их административной независимости . Размер финансирования указанных мер весьма ограничен, например, для пилотных проектов - не более 40 млн. евро в год .
Комитет Европейского фонда рыболовства " - иных соответствующих фондов. Специальный комитет помогает Комиссии в управлении средствами Европейского социального фонда. Помимо лиц, указанных выше, в него входят представители профсоюзов и организаций работодателей .
До вступления в силу Лиссабонского договора согласно Договору, учреждающему Европейское сообщество, поскольку именно Совет ЕС наделял Комиссию компетенцией исполнять нормы актов, принятых им (к которым в том числе относится бюджет), он мог выдвигать определенные требования к осуществлению таких полномочий и в ряде случаев непосредственно осуществлять их. Учитывая это, вышеуказанные комитеты учреждались регламентом Совета ЕС Лиссабонский договор изменил данный порядок, закрепив порядок принятия данных правовых актов Европейским парламентом и Советом ЕС на основе обычной законодательной процедуры 127.
Комитеты могут действовать в рамках консультативной, управляющей, распорядительной и распорядительной с проверкой процедур. Первая из них применяется в случаях, когда не были использованы другие процедуры, и она считается наиболее подходящей. В соответствии с ней Комиссия информирует комитет о мерах, которые она собирается осуществить, а он сообщает ей свое мнение. Последнее должно быть принято во внимание, о чем сообщается комитету . Данная процедура является наиболее мягкой формой влияния на исполнительную деятельность Комиссии, так как не связывает ее жесткими мерами, а носит лишь рекомендательный характер.
Управляющая процедура применяется при осуществлении общих сельскохозяйственной и рыболовной политик, а также при выполнении программ, влекущих значительные бюджетные расходы. В соответствии с ней Комиссия может незамедлительно осуществлять исполнительные меры, если по ним получено согласие комитета. В том случае, когда их мнения расходятся, Комиссия обсуждает их с Советом ЕС, который в течение периода, указанного в соответствующем базовом правовом акте, но не позднее трех месяцев посредством квалифицированного большинства может принять решение об изменении мер, предложенных ею. В течение вышеуказанного срока их осуществление может быть отложено429.
Распорядительная процедура применяется при исполнении существенных положений правовых актов, включая меры по защите здоровья и безопасности людей, животных или растений, а также применительно к определенным, не являющимся существенными положениям, если в базовом правовом акте сказано, что они должны приниматься или обновляться посредством имплементирующей процедуры. Данная процедура частично сходна с предыдущей. Однако если Совет ЕС принял решение, отличное от предложенного Комиссией, она может отправить его на повторное рассмотрение, не изменяя или внеся поправки, либо внести законодательную инициативу на основании
Распорядительная процедура с проверкой применяется относительно базовых правовых актов, принятых посредством процедуры совместного принятия решения, для принятия мер общего характера, предназначенных для изменения не являющихся существенными его элементов, путем, в частности, удаления части этих элементов или дополнения данного акта с помощью добавления новых не являющихся существенными элементов. Отличительными особенностями данной процедуры является то, что Комиссия обязана согласовывать исполнительные меры, которые она хочет осуществить, и с Советом ЕС, и с Европейским парламентом вне зависимости от того, совпадает ли ее мнение с мнением комитета (отличаться будет только процедура дальнейшего рассмотрения). Данные институты в определенные сроки могут отказать в их применении, сославшись на превышение Комиссией полномочий или на их несоответствие целям базового правового акта, либо на противоречие данных мер принципам пропорциональности или субсидиарное. В этом случае Комиссия должна представить в комитет измененное предложение либо выступить с законодательной инициативой на основе Договора о функционировании ЕС. Сроки проверки институтами могут быть увеличены на один месяц из-за сложности предлагаемых мер или сокращены по требованию эффективности. Базовый правовой акт может содержать положение о том, что императивные требования необходимости не позволяют рассмотреть вопрос применения исполнительных мер в рамках обычной процедуры. При этом если мнения Комиссии и комитета совпадают, она может незамедлительно начать исполнение. В течение месяца данные меры должны быть согласованы с вышеназванными институтами, которые могут отменить исполнение по указанным ранее причинам. В данных обстоятельствах Комиссия должна аннулировать осуществленные меры, внеся на рассмотрения комитета свои поправки, продолжая при этом исполнять, те их них, которые связаны с защитой здоровья, окружающей среды или безопасностью, до тех пор, пока не будут утверждены новые .
