Непосредственное действие норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации Карандашов, Иннокентий Игоревич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теория непосредственного действия норм международного права в правовой системе государства 17

1. Понятие и признаки непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе государства 17

2. Становление теории непосредственного действия норм международного права в правовой системе государства 29

3. Возможность непосредственного действия норм международных договоров в национальной правовой системе в доктрине международного права 40

Глава 2. Юридические условия непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации 67

1. Общие условия непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации 70

2. Специальные условия непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации 81

2.1. Способность нормы международного договора к непосредственному действию (самоисполнимость) 81

2.2. Адресованность нормы международного договора субъектам национального права 108

2.3. Выражение согласия на обязательность международного договора 110

2.4. Вступление международного договора в силу 113

2.5. Официальное опубликование международного договора 117

Глава 3. Нормы международных договоров в правовой системе Российской Федерации 130

1. Теоретические аспекты определения юридической силы норм международных договоров в национальной правовой системе 130

2. Место норм вступивших в силу международных договоров Российской Федерации в иерархии правовых актов Российской Федерации 134

3. Место норм международных договоров Российской Федерации в период их временного применения в иерархии правовых актов Российской Федерации 165

Заключение 176

Список использованных источников 179

Приложение № 1 219

Приложение № 2 222

Приложение № 3 224

• Становление теории непосредственного действия норм международного права в правовой системе государства
• Общие условия непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации
• Официальное опубликование международного договора
• Место норм международных договоров Российской Федерации в период их временного применения в иерархии правовых актов Российской Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Появление в праве РФ норм, предусматривающих возможность применения в российской правовой системе международных принципов и норм, привело к тому, что правоприменительные органы РФ стали все чаще применять нормы международных договоров (далее - договоры) при разрешении конкретных дел.

Так, в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ были закреплены следующие правила: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 25 декабря 2012 г.) (далее - Закон о договорах) закреплено правило: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». В п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 11 февраля 2013 г.) закреплены нормы: «Международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, указанным в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора».

Однако ни законодательство, ни правоприменительная практика до сих пор не дают ответов на ряд вопросов: какие нормы договоров действуют непосредственно, или напрямую, и поэтому должны непосредственно применяться, как и при каких условиях их следует применять? Отдельные указания на этот счет имеются, в частности, в п. 2 ст. 7 ГК РФ, п. 3 ст. 5 Закона о договорах, в постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 (в ред. от 06 февраля 2007 г.) и от 10 октября 2003 г. № 5 и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 8. Однако их явно недостаточно, чтобы полно и всесторонне ответить на следующие вопросы: 1) что следует понимать под непосредственным (прямым) действием договоров? 2) следует ли применять нормы договоров как нормы международного или как нормы национального права? 3) какие нормы договоров действуют в правовой системе РФ непосредственно? 4) каковы условия прямого действия норм договоров в правовой системе РФ? 5) каково место норм договоров РФ в иерархии норм права РФ и чем оно обусловлено?

Решения российских правоприменительных органов свидетельствуют о том, что у правоприменителя отсутствуют четкие представления о том, как, когда и почему следует непосредственно применять международные договоры. Так, в практике встречаются случаи, когда суды непосредственно применяют официально не опубликованные договоры; нормы договоров, не подлежащие непосредственному применению; неправильно определяют место норм договоров в иерархии норм права РФ.

Хотя в российской и зарубежной доктрине уже достаточно давно ведется исследование проблем, связанных с непосредственным действием норм международных договоров, они не получили пока исчерпывающего разрешения, и среди специалистов сохраняются существенные разногласия относительно сути и механизмов указанного процесса. Ответы на вышеуказанные вопросы призваны устранить отмеченные недостатки в правоприменительной практике, ориентировать российские правоприменительные органы на правильное применение норм договоров, содействовать повышению уровня обоснованности судебных решений.

Разработанность темы исследования. Теоретическую базу исследования составили работы Л.П. Ануфриевой, Э.М. Аметистова, С.В. Бахина, В.Г. Буткевича, А.С. Гавердовского, В.В. Гаврилова, Б.Л. Зимненко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, С.Ю. Марочкина, Н.В. Миронова, Р.А. Мюллерсона, Б.И. Осминина, А.Н. Талалаева, Е.Т. Усенко, С.В. Черниченко и др.

В работе были также использованы труды в области теории права С.С. Алексеева, А.Ф. Черданцева и др.

В диссертации использованы труды зарубежных авторов: К.М. Вазкеза, Л.В. Павловой, Дж. Пауста, Дж. Стори и др.

Отдельные аспекты теории непосредственного действия затрагивались в работах С.В. Бахина, В.В. Гаврилова, С.Ю. Марочкина. Вопросы понятия, содержания и истории возникновения теории непосредственного действия, а также механизм непосредственного применения норм международных договоров в национальных правовых системах были предметом исследования А.В. Барбука.

Механизм действия норм международных договоров в правовых системах зарубежных стран был специально исследован Б.И. Осмининым. Механизм действия норм международных договоров в правовой системе РФ стал предметом исследований Б.Л. Зимненко, С.Ю. Марочкина, Е.Т. Усенко, С.В. Черниченко и др.

Вопрос о юридических условиях действия норм международных договоров в правовой системе РФ был наиболее системно исследован С.Ю. Марочкиным. Также этот вопрос затрагивался в работах В.В. Ровнейко, Н.А. Цивадзе и других авторов.

Вопрос о критериях самоисполнимости норм договоров исследовался в работах А.В. Барбука, Б.Л. Зимненко, С.Ю. Марочкина.

Проблема установления места норм международных договоров в иерархии нормативно-правовых актов РФ и СССР исследовалась преимущественно в работах С.В. Бахина, Б.Л. Зимненко, С.Ю. Марочкина, Н.В. Миронова.

Вопросы непосредственного применения норм договоров судами РФ стали предметом исследований Г.М. Даниленко, С.Ю. Марочкина, В.В. Терешковой, О.И. Тиунова.

Возможность непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе государства была рассмотрена в работах Л.П. Ануфриевой, В.Г. Буткевича, А.С. Гавердовского, Г.К. Дмитриевой, Р.А. Мюллерсона, Е.Т. Усенко, С.В. Черниченко и в работах других авторов.

Дискуссионными в доктрине международного права остаются вопросы, касающиеся понятия прямого действия норм договоров; возможности прямого действия норм договоров в правовой системе РФ; места норм договоров в иерархии норм права РФ.

Неисследованными или малоисследованными остаются вопросы, касающиеся, в частности: истории становления и содержания доктрины прямого действия договоров; проблемы установления места норм договоров РФ в период их временного применения в иерархии норм права РФ.

Объект исследования - правоотношения, возникающие в результате непосредственного регулирования нормами договоров общественных отношений с участием субъектов национального права.

Предметом исследования явились: 1) механизм непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе государства, в том числе в РФ; 2) взаимодействие норм международного и национального права в процессе непосредственного регулирования нормами международных договоров отношений с участием субъектов национального права; 3) доктринальные воззрения относительно механизма действия договоров в правовых системах государств, в том числе в РФ; 4) юридические условия непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе РФ; 5) вопрос о месте норм международных договоров РФ в иерархии норм права РФ.

Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является изучение механизма непосредственного регулирования нормами международных договоров отношений с участием субъектов права РФ.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. исследовать вопрос о понятии и признаках непосредственного (прямого) действия норм международных договоров;

2. проанализировать процесс становления теории прямого действия норм международного права в правовой системе государства;

3. исследовать доктринальные воззрения относительно механизма действия договоров в правовых системах государств, в том числе в правовой системе РФ;

4. выявить условия, предопределяющие прямое действие норм договоров в правовой системе РФ;

5. исследовать вопрос о месте норм договоров в иерархии нормативно-правовых актов

РФ;

6. сформулировать предложения по совершенствованию российского законодательства в сфере выполнения международных обязательств РФ.

Методологическая основа исследования. При подготовке работы были использованы как общенаучные (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, моделирование), так и специальные методы исследования (системный анализ, исторический метод, формально- юридический метод, сравнительно-правовой метод, структурно-функциональный). Выбор этих методов обусловлен необходимостью обеспечить всестороннее рассмотрение темы, внутреннее единство исследования, достоверность и непротиворечивость положений работы.

Нормативно-правовая база исследования. Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили: 1) международные договоры РФ; 2) законодательство РФ; 3) акты судов РФ, в которых затрагивается вопрос о механизме действия международных договоров в правовой системе РФ; 4) акты международных судебных органов, в которых затрагивается вопрос о механизме действия договоров в национальной правовой системе; 5) нормативно- правовые акты иностранных государств и судебная практика иностранных государств, затрагивающие вопрос о механизме действия норм международных договоров в правовой системе государства.

Теоретические основы исследования. В своем исследовании автор опирался на работы отечественных и зарубежных авторов в области теории международного права и специальные работы по исследуемой проблеме. Кроме того, автором использованы официальные материалы, полученные из МИД РФ (Приложение № 1), а также из парламента Норвегии (Приложение № 2) в ответ на обращения автора, и иные источники.

Научная новизна исследования.

6. 1. Впервые в отечественной доктрине исследованы различия в юридической функции, которую выполняли конституционные нормы, предписывающие применять международные договоры, в XVIII - начале XX вв. и которую они выполняют в настоящее время.

   2. Впервые в отечественной доктрине системно обоснована концепция, согласно которой договоры могут непосредственно действовать в правовой системе государства, в том числе в правовой системе РФ, в силу самого факта их заключения данным государством и даже при отсутствии в его законодательстве норм, регламентирующих непосредственное действие (применение) договоров.

   3. Впервые в отечественной доктрине обоснована концепция, согласно которой самоисполнимость нормы международного договора не обязательно предполагает, что она непосредственно адресована субъектам национального права.

   4. Впервые в отечественной доктрине комплексно проанализированы критерии самоисполнимости норм договоров, выделяемые доктриной и используемые в судебной практике, на предмет их содержания, а также достоинств и недостатков их применения. Проведено исследование решений судов РФ относительно использования различных критериев самоисполнимости.

   5. Впервые в отечественной доктрине обоснован тезис о том, что непосредственное действие международного договора в правовой системе государства-участника договора означает его действие собственной силой.

   6. Впервые проведено комплексное исследование вопроса о месте норм договоров в иерархии норм права РФ в период их временного применения. Исследован вопрос о возможном влиянии нарушения срока представления временно применяемых договоров в Государственную Думу, предусмотренного п. 2 ст. 23 Закона о договорах, на их положение в иерархии правовых актов РФ.

   Основные положения, выносимые на защиту.

   6. 6. 1. Основным признаком непосредственного действия норм договора в правовой системе государства является то, что они выступают в качестве источников прав и обязанностей субъектов национального права. Под непосредственным (прямым) действием нормы международного договора в национальной правовой системе следует понимать регулирование нормой международного договора общественных отношений с участием субъектов внутригосударственного права путем предоставления им прав и возложения на них обязанностей.

         2. Теория непосредственного действия международного права в правовой системе государства возникла в США в первой половине XIX в. в результате толкования юристами п. 2 ст. 6 Конституции США и норм международных договоров США. В настоящее время конституционные нормы, предписывающие применять договоры (например, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), не снабжают нормы договоров силой норм национального права, в то время как, примерно, в XVIII - начале XX вв. аналогичные нормы (например, норма п. 2 ст. 6 Конституции США 1787 г.) эту функцию выполняли. Поэтому нормы, подобные нормам ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, сегодня не могут рассматриваться как источник юридической силы норм договоров в национальной правовой системе.

         3. Непосредственное действие норм договоров с неизбежностью должно

         рассматриваться в двух аспектах. С одной стороны, предполагали ли государства в момент

         заключения договора возможность такого действия, а с другой стороны, допускает ли

         государство прямое действие норм договоров в пределах своей правовой системы. В диссертации обосновывается, что прямое действие договоров возможно не только в случаях, когда национальная правовая система прямо допускает это, но и в случаях, когда она этому не препятствует. Автором обосновано, что российская правовая система допускает непосредственное действие договоров в РФ.

         6. 6. 4. Общие условия непосредственного действия норм договоров в национальной правовой системе - это условия, наличие которых свидетельствует о том, что правовая система РФ в качестве общего правила допускает непосредственное действие договоров в своих пределах. Общими условиями прямого действия норм международных договоров в правовой системе РФ являются принцип pacta sunt servanda и нормы Закона о договорах, согласно которым Государственная Дума участвует в процедуре заключения договоров: 1) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом; 2) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина (подп. «а», «б» п. 1 ст. 15 Закона о договорах). Установленное Законом о договорах участие парламента РФ в заключении вышеуказанных договоров, а также тот факт, что решения о согласии на обязательность вышеупомянутых договоров принимаются в форме федеральных законов (ст. 14, подп. «а» п. 1 ст. 20, подп. «а» п. 1 ст. 21 Закона о договорах), обусловливают наличие в РФ общего правила о прямом действии договоров в ее правовой системе, независимо от того, каким органом власти был заключен конкретный договор. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ является гарантией прямого действия норм договоров в правовой системе РФ; в качестве условия прямого действия норм договоров в РФ она выступает лишь в некоторых случаях.

               5. Специальные условия непосредственного действия норм договоров в правовой системе РФ - это условия, наличие которых в совокупности свидетельствует о том, что норма конкретного договора имеет прямое действие в РФ. Специальными условиями прямого действия норм договоров в правовой системе РФ являются их самоисполнимость, адресованность субъектам национального права, выражение согласия РФ на обязательность договора, вступление договора в силу, официальное опубликование договора.

               6. При непосредственном действии нормы договора в правовой системе государства- участника договора последняя воспринимает не только ее содержание, но и юридическую силу. Таким образом, договор, если он непосредственно действует в правовой системе государства, которое его заключило, действует собственной силой.

               7. Место норм договоров в иерархии норм права РФ может определяться в зависимости

               от места правовых актов органа, заключившего договор, в иерархии норм национального

               права с учетом принципа pacta sunt servanda. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, толкуемая во

               взаимосвязи со ст. 10 Конституции РФ, обусловливает приоритет применения договоров РФ,

               согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона, не только в отношении федеральных законов, но и в отношении федеральных конституционных законов.

               6. 6. 8. Временно применяемый договор РФ, согласие на обязательность которого не подлежит выражению в форме федерального закона, может обладать приоритетом применения только перед нормативными актами органа власти, принявшего решение о временном применении договора. В силу ч. 4 ст. 15, ст. 10 Конституции РФ, толкуемых во взаимосвязи с п. 2 ст. 23 Закона о договорах, приоритетом применения перед законами обладают временно применяемые договоры, согласие на обязательность которых подлежит выражению в форме федерального закона. Временно применяемый договор, не представленный в течение шести месяцев с даты начала его временного применения в Государственную Думу для рассмотрения вопроса о выражении согласия на его обязательность или о продлении его временного применения в соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о договорах, должен утрачивать приоритет применения перед законами: отныне такой договор должен обладать приоритетом применения лишь в отношении нормативных актов органа власти РФ, принявшего решение о его временном применении.

                     9. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 25 декабря 2012 г.) нуждается в совершенствовании, в том числе в части, касающейся процедуры официального опубликования договоров и регламентации последствий отклонения Государственной Думой проектов законов, посредством которых должно быть выражено согласие на обязательность временно применяемых договоров РФ или продлено их временное применение.

                     Практическая значимость результатов исследования.

                     6. 6. 9. 1. Результаты проведенного автором исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов «Международное публичное право», «Международное частное право», «Конституционное право», «Теория права и государства», а также в процессе преподавания иных учебных курсов при рассмотрении тем, посвященных иерархии нормативных правовых актов, действующих в РФ.

                              2. Результаты работы могут быть использованы в качестве теоретической базы научных исследований, касающихся действия и применения международных договоров в РФ, а также в качестве материала для научных дискуссий.

                              3. Результаты настоящего исследования могут быть использованы судебными органами для обоснования возможности или невозможности прямого применения договоров, а также для установления места договоров в иерархии правовых актов РФ в ситуациях, когда законодательство не содержит четких постановлений по этим вопросам.

                              4. Выводы, представленные в работе, а также предложения по изменению действующего законодательства РФ, изложенные в Приложении № 3 к диссертации, могут быть использованы органами законодательной власти в правотворческом процессе.

                              Апробация результатов исследования. Научную апробацию результаты диссертационного исследования прошли на кафедре международного права Санкт- Петербургского государственного университета. Основные положения настоящей работы были представлены в докладах, сделанных на научно-практической конференции, посвященной 100-летию со дня рождения проф. Романа Львовича Боброва (8-9 октября 2010 г., Санкт-Петербург), на ежегодных собраниях Российской ассоциации международного права (29 июня - 2 июля 2010 г., г. Москва; 29 июня - 1 июля 2011 г., г. Москва; 27-29 июня 2012 г., г. Москва), а также на научной конференции «Система правового регулирования международных отношений. Проблемы теории» (18-19 октября 2012 г., г. Санкт-Петербург).

                              Результаты настоящего исследования были использованы в процессе ведения семинарских занятий в рамках учебных дисциплин «Международное право» и «Международное частное право» на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.

                              Содержащиеся в диссертации выводы были изложены автором в пяти научных статьях.

                              Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, каждая из которых разбита на параграфы, заключения, списка использованных источников и трех приложений (приложения № 1, № 2, № 3). Работа включает в себя проект изменений Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г.) (Приложение № 3).

                              Становление теории непосредственного действия норм международного права в правовой системе государства

                              Основной постулат теории непосредственного (прямого) действия норм международного права в правовой системе государства можно сформулировать следующим образом: «Нормы международного права порождают права и обязанности у субъектов внутригосударственного права при наличии ряда условий». Между тем, сведения об истории возникновения этой теории (далее - теория непосредственного действия) мы можем найти лишь в немногих работах47. Очевидно, она берет свое начало в теории инкорпорации.

                              Считается, что доктрина инкорпорации зародилась в Великобритании в XVIII веке и применялась в отношении обычных норм международного права. Её содержание было выражено в словах английского юриста У. Блэкстоуна: «... Право народов, где бы ни поднимался вопрос, который по существу является объектом его юрисдикции, в полной мере принимается общим правом и рассматривается как часть права страны»48. Такой подход был ранее выражен в делах, которые рассматривались английскими судами. Так, в деле Buvot v. Barbuit (1737 г.) Лорд Тэлбот заявил, что «право народов в полной мере является частью права Англии»49. В деле Triquet v. Bath (1764 г.) Лорд Мэнсфилд поддержал вышеуказанную позицию и сослался на нее в подтверждение своих доводов50.

                              Первым законодательным актом, в котором получила закрепление доктрина инкорпорации, но уже применительно к международным договорам, по праву считается Конституция США 1787 года51, в соответствии с п. 2 ст. 6 которой «... конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в конституции или законах любого штата»52. Данное правило Конституции США обычно именуется Верховной клаузулой53.

                              В литературе отмечалось, что причиной включения указанного правила в Конституцию США послужили повторяющиеся нарушения штатами Договора о мире с Великобританией, которые имели место в период действия Статей Конфедерации, т.е. до принятия Конституции 1787 г. К.М. Вазкез отмечал: «Проблема усугублялась широко распространенным пониманием в этот период, что договоры, заключенные Континентальным Конгрессом, не были применимы как закон в судах штатов вопреки противоречащему (договорам. - И.К.) законодательству штатов. Как и в Великобритании, в качестве необходимых рассматривались отменяющие (нормы законов штатов, противоречащие международным договорам. - И.К.) акты законодательства, и очень часто законодательные органы штатов игнорировали или отказывались ввести в действие необходимые законы»54. В этой связи целью закрепления Верховной клаузулы в Конституции было предотвратить нарушения договоров Соединенных Штатов штатами. «... Основатели Конституции, - пишет К.М. Вазкез, - стремились достичь этой цели, сделав договоры применимыми в судах по воле лиц, на которых они распространяются, без необходимости дополнительного акта законодательной власти штата или федерации»55. Он отмечал, что «... Верховная клаузула устранила необходимость в одной форме законодательного дополнения: ... законодательства, придающего положению договора силу внутригосударственного закона и, таким образом, делающего договор воспринимаемым судами и обязательным для них и для других должностных лиц, применяющих внутригосударственное право»56.

                              Особый интерес представляет понимание Верховной клаузулы современниками Конституции США. Дж. Стори так описывал причину, по которой договоры должны рассматриваться США в качестве верховного права страны: «Считается, что договоры являются важными соглашениями, имеющими обязательную силу между государствами; и пока они не будут добросовестно выполняться и применяться, ни одна иностранная держава не согласится вести с нами переговоры, а если бы и согласилась, то любое отсутствие строгой добросовестности с нашей стороны в исполнении условий договора было бы встречено репрессалиями или войной. Следовательно, необходимо, чтобы они имели обязательность и силу закона, чтобы они могли быть исполнены судебной властью и чтобы им подчинялись, как и другим законам»57. В решении по делу Ware v. Hylton (1796) отмечалось, что правило п. 2 ст. 6 Конституции «... провозгласило обязанность судей штатов определять любые конституцию или законы любого штата, противоречащие... договору..., заключенному в соответствии с компетенцией Соединенных Штатов, как недействительные. Федеральные судьи связаны обязанностью и клятвой вести себя аналогичным образом»58. Д. Маршалл в решении по делу Owings v. Norwood s Lessee (1809) заявил, что «причиной включения данного условия в Конституцию было то, что все лица, которые имеют реальные притязания на основании договора, должны иметь свои тяжбы разрешенными национальными судами... Каждый договор оговаривает что-то в отношении граждан двух государств и дает им права. Всякий раз, когда права возникают из договора или защищаются им, он санкционирован вопреки всем законам и судебным решениям штатов, и кто угодно может иметь это право, оно должно быть защищено»59.

                              Эти позиции свидетельствуют о двух моментах. Во-первых, закрепление правила п. 2 ст. 6 Конституции в части договоров преследовало цель сделать их обязательными для судов. Отцы Конституции пошли на этот шаг, поскольку осознали, что без обеспечения судебного применения норм договоров, выполнение международных обязательств государством будет неэффективным. Во-вторых, прямым следствием закрепления Верховной клаузулы явилось то, что суды стали предоставлять защиту правам частных лиц, вытекающим из договоров, т.е. обеспечивать прямое действие норм договоров в праве США.

                              В литературе возникновение концепции непосредственного действия международного права связывалось именно с п. 2 ст. 6 Конституции США60. Между тем, как мы видим, в Конституции нашла воплощение теория инкорпорации, но применительно к договорам. Это обстоятельство порождает вопрос: действительно ли в качестве отправной точки существования теории прямого действия является Конституция США?

                              Само явление, описываемое теорией прямого действия появилось намного раньше этой теории. В литературе указывалось на то, что еще в древности «... в международных договорах отмечалась обязанность всех граждан государств - их сторон соблюдать эти договоры наравне с внутригосударственным законом (договор царя Ассирии Ашурнерари V с царем Арпада Матиилу, договоры Ассирийского царя Эсархаддона и др.)»61. Между тем, теория представляет собой систему основных идей в той или иной области знаний62. Следовательно, временем возникновения теории прямого действия следует считать то время, когда она стала самостоятельной идеей, а факты правовой действительности стали использоваться в качестве средств доказательства ее достоверности или ложности. В этом плане теория инкорпорации, как она понималась британскими юристами, была синкретична, т.е. в ее рамках не существовало отдельно ни теории прямого, ни теории опосредованного действия. Даже воплощение теории инкорпорации в Конституции США не изменило ситуации.

                              Ситуация изменилась, когда в соответствии с Верховной клаузулой, суды начали выносить решения, в которых давалось ее толкование. Так, в вышеуказанном деле Owings v. Norwood s Lessee (1809) Д. Маршалл, по сути, указывает на условия предоставления защиты праву, вытекающему из договора, когда пишет: «Всякий раз, когда права возникают из договора или защищаются им, он санкционирован вопреки всем законам и судебным решениям штатов, и кто угодно может иметь это право, оно должно быть защищено». Научный подход к решению вопроса о том, какие договоры могут действовать непосредственно в отношении физических лиц, а какие -нет, обнаруживается и в решении по делу Foster v. Neilson (1829 г.), которое сыграло существенную роль в становлении теории непосредственного действия.

                              Общие условия непосредственного действия норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации

                              Некоторые ученые полагают, что принцип pacta sunt servanda является «общим условием выполнения норм МП (международного права. - И.К.), в том числе и обеспечения их действия...»168. Является ли этот принцип условием прямого действия норм договоров в правовой системе государства?

                              Если обратиться к тексту ст. 26 Венской конвенции 1969 г., то она обязывает участников договора добросовестно его выполнять. Отметим, что в ст. 26 речь идет о выполнении договора, а не внутригосударственного акта, принятого во исполнение договора. В этой связи норма ст. 26 содержит потенциал ее толкования в том ключе, что выполнение договоров должно происходить путем их непосредственной реализации. Однако до тех пор, пока в международном праве будет действовать принцип свободы выбора путей выполнения международных обязательств, вопрос о том, является ли принцип pacta sunt servanda условием прямого действия норм договоров, может решаться только в контексте специфики конкретной национальной правовой системы.

                              Поскольку правовая система РФ в целом не препятствует прямому действию договоров, принцип pacta sunt servanda следует рассматривать в качестве общего юридического условия прямого действия норм договоров в правовой системе РФ169.

                              На практике отечественные суды иногда ссылаются на норму ст. 26 Венской конвенции 1969 г. как на дополнительное обоснование необходимости непосредственного применения договоров к конкретным отношениям170.

                              В литературе уже неоднократно отмечалась связь между механизмом действия договоров в правовой системе государства и участием парламента в процедуре заключения договоров171. В целом правовые системы государств демонстрируют следующую закономерность: если, согласно праву государства, заключение договоров не требует одобрения парламента или парламент не уполномочен выражать согласия на обязательность договоров, договоры не имеют прямого действия в его правовой системе.

                              Так, согласно законодательству таких стран, как Великобритания, Австралия, Израиль, Канада для заключения международных договоров органами исполнительной власти одобрения парламента не требуется172. В правовых системах этих государств договоры не имеют прямого действия . Эту закономерность можно объяснить тем, что если бы договоры в правовых системах этих государств имели прямое действие, органы исполнительной власти тем самым получали бы возможность путем заключения договоров регулировать такие внутригосударственные отношения, которые могут регулироваться исключительно или в том числе правовыми актами парламента. Парламенты этих стран оказывались бы тогда перед выбором: либо изменять законодательство (выполнение большинства договоров требует его изменения), подчиняясь тем самым решениям органов исполнительной власти и теряя самостоятельность в правотворческой деятельности, либо не изменять законов, тем самым допуская нарушение договоров. В итоге, такая практика приводила бы к нарушению либо принципа разделения властей либо международных обязательств. Аналогичная ситуация имела бы место в РФ, если бы договоры в ее пределах имели прямое действие при том, что Федеральное Собрание РФ не было бы уполномочено правом РФ на их заключение174.

                              М.Н. Шоу связывает отсутствие прямой применимости договоров в праве Великобритании с тем, что в противном случае «исполнительная власть могла бы законодательствовать без законодательной»175. В докладе, составленном под эгидой Комитета юридических советников по международному публичному праву Совета Европы, было отмечено следующее: «Если заключение договоров в международном праве требует изменений внутреннего права, парламентское участие (в заключении договора. - И.К.) безусловно необходимо. В противном случае, если бы договор мог иметь силу закона без участия парламента и только в результате его утверждения исполнительной властью, подрывался бы принцип разделения властей» . Схожей позиции придерживаются авторы статьи об участии парламента Канады в международной политике177.

                              Таким образом, наличие в праве государства норм, обеспечивающих участие парламента (в РФ - Федерального Собрания) в заключении договоров, является общим условием прямого действия договоров в правовой системе государства.

                              Между тем, правовое регулирование участия парламента в процедуре заключения договоров, по нашему мнению, должно удовлетворять ряду условий, чтобы прямое действие договоров в правовой системе государства не ущемляло прерогатив парламента и, как следствие, было возможным.

                              Во-первых, правовыми актами государства должно быть предусмотрено, что парламент одобряет заключение или выражает согласие на обязательность договоров, исполнение которых требует принятия новых или изменения, отмены действующих законов, и/или одобряет заключение или выражает согласие на обязательность договоров, предметом которых являются права и обязанности частных лиц.

                              Так, в ст. 53 Конституции Франции среди договоров, которые могут быть ратифицированы или одобрены только согласно Акту Парламента, указываются, в том числе договоры, «... изменяющие положения, которые содержатся в законе....», договоры, «... относящиеся к статусу лиц...»178. В соответствии с ч. 1 ст. 89 Конституции Польши, предварительное согласие на ратификацию или денонсацию договора, выраженное в законе, требуется, если договор касается, в том числе «гражданских свобод, прав или обязанностей, определенных Конституцией» и «вопросов, урегулированных законом, или в отношение которых Конституцией требуется издание закона»179. В ч. 2 ст. 9 закона Украины «О международных договорах Украины» от 29.06.2004 г. среди договоров, подлежащих ратификации (ратификация договоров в Украине осуществляется путем принятия закона о ратификации согласно ч. 1 ст. 9 рассматриваемого закона. - И.К.), указываются также договоры, которые «... касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина» (п. «б») и «выполнение которых предопределяет изменение законов Украины или принятия новых законов Украины» (п. «е») . Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции Греции, без принятия формального закона о ратификации не имеют силы соглашения, в том числе «... содержащие уступки, которые в соответствии с другими положениями Конституции не могут быть сделаны без закона...»181. В соответствии со ст. 80 Конституции Италии, «палаты (парламента. - И.К.) в законодательном порядке санкционируют ратификацию международных договоров..., влекущих... изменения законов»182. В ч. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ, среди договоров, которые «... требуют одобрения или содействия органов, компетентных в сфере федерального законодательства...», указаны, в том числе договоры, «... касающиеся вопросов федерального законодательства...»183. Во всех этих государствах договоры имеют прямое действие .

                              Официальное опубликование международного договора

                              В большинстве отечественных источников официальное опубликование рассматривается в качестве условия (прямого) действия (применения) договоров в правовой системе РФ288. И.И. Лукашук, проанализировав международную практику, отмечает, что «коль скоро договор является непосредственно применимым, то он подлежит опубликованию таюке, как и закон. В противном случае суд не вправе его применять»289. Действительно, опубликование договора является условием его действия (применения) во многих странах мира: Франции, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Испании, Португалии290 и т.п.

                              Другие авторы полагают, что суды могут применять неопубликованные договоры291. Эта позиция нашла определенную поддержку и в судебной практике292. Однако такой подход представляется необоснованным, т.к. согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Поскольку, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, она имеет высшую юридическую силу, то официальное опубликование договоров, в силу ч. 3 ст. 15, является условием их применения независимо от того, предусмотрено это международным правом или нет. Официальное опубликование договора при соблюдении прочих условий позволяет ему действовать в РФ напрямую, хотя и не затрагивает его действительности293.

                              Как отмечается в литературе по теории и истории государства и права, «официальное опубликование как стадия правотворческого процесса означает помещение полного аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом печатном издании для всеобщего сведения»294.

                              Эта позиция в целом находит свое воплощение и в законодательстве . Однако буквальное значение слова «официальный» позволяет усомниться в правильности этого вывода296. Скорее, термин «официальное опубликование» означает размещение текста правового акта в источнике (в печатном или электронном издании, на интернет-сайте и т.п.), исходящем от государства. Указание же в нормативном акте на то, что конкретное издание является официальным, или на то, что правовой акт подлежит публикации в определенном издании, представляет собой юридический прием, посредством которого создается презумпция того, что текст правового акта, помещенный в данное издание, исходит от государства. Это дает возможность судам избежать необходимости установления фактических обстоятельств, свидетельствующих об официальном характере публикации. Однако в тех случаях, когда законодатель этого приема не использовал, работа по определению статуса издания ложится на плечи судов. О том, что издание исходит от государства, может свидетельствовать то, что оно выпускается издательством, которое находится в ведении компетентного органа власти или действует в качестве его структурного подразделения, указание на официальный характер издания в самом издании, указание на то, что издание составлено работниками компетентного органа власти, а применительно к интернет-сайту - сведения о том, что управление им осуществляется компетентным органом власти, и т.п.297. Если же суды будут понимать термин «официальное опубликование» в узком смысле, то это может привести к неприменению ими норм договоров по мотивам отсутствия публикаций в источниках, определенных законодателем, и, как следствие, к нарушению РФ своих международных обязательств.

                              В РФ институт официального опубликования договоров имеет свои особенности и недостатки. Рассмотрим их подробнее.

                              Порядок опубликования договоров (за исключением временно применяемых договоров РФ) регламентируется преимущественно тремя нормативными актами: Законом о договорах (пунктами 1, 2, 3 ст. ЗО)298, Федеральным законом от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ (статьи 3, 9.1.)299, Указом Президента РФ от 11.01.1993 г. № 11 (прежде всего, п. 1 и З)300. В связи с этим возникает вопрос о соотношении положений этих актов.

                              В настоящее время норма ст. 3 Федерального закона от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ об одновременном опубликовании договоров и законов об их ратификации фактически не соблюдается, т.к. согласно п. 1 и 2 ст. 30 Закона о договорах, принятого позднее и потому имеющего приоритет применения перед Федеральным законом от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ, опубликованию подлежат только вступившие в силу договоры. А поскольку на момент официального опубликования закона о ратификации соответствующий договор, как правило, ещё не вступает в силу для РФ, то согласно п. 1 и п. 2 ст. 30 Закона о договорах он не подлежит еще опубликованию.

                              Что касается соотношения положений Указа Президента РФ от 11.01.1993 г. № 11 и положений Закона о договорах, то здесь необходимо отметить следующее. Во-первых, в ст. 30 Закона о договорах газета «Российские вести» не упомянута в качестве источника официального опубликования договоров, однако поскольку данное положение Указа не противоречит ст. 30 Закона о договорах, то официальное опубликование вступивших в силу для РФ договоров в этом издании представляется правомерным. В настоящее время в газете «Российские вести» международные договоры не публикуются301. Кроме того, по сведениям, полученным из информационно-правовой системы «Кодекс», количество международных договоров, опубликованных в газете «Российские вести», было крайне невелико302. Во-вторых, норма Указа Президента РФ от 11.01.1993 г. № И, согласно которой «международные договоры Российской Федерации могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами», в настоящее время не может являться основанием непосредственного применения договоров, не опубликованных официально, поскольку в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ договоры для своего применения требуют официального опубликования.

                              Институт официального опубликования договоров получил свою интерпретацию в постановлениях пленумов ВС РФ и ВАС РФ. Однако не все выводы, изложенные в них, можно рассматривать как обоснованные.

                              Так, заслуживает внимания положение п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 10.10.2003 г. № 5, согласно которому тексты международных договоров СССР, обязательные для Российской Федерации как государства-продолжателя Союза ССР, «... публиковались также в сборниках международных договоров СССР, но эта публикация не являлась официальной». Напротив, Пленум ВАС РФ ориентировал суды на применение договоров, опубликованных в этих сборниках. Так, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 11.06.1999 г. № 8 отмечалось, что «международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации в силу правопреемства, опубликованы в Сборниках международных договоров СССР»303. Следует ли рассматривать публикацию договора в указанном издании в качестве официальной?

                              Место норм международных договоров Российской Федерации в период их временного применения в иерархии правовых актов Российской Федерации

                              Вопрос о месте норм договоров РФ в период их временного применения в иерархии правовых актов РФ является малоисследованным в доктрине. Он не урегулирован законодательно. Пленумы ВАС РФ и ВС РФ никаких ориентиров нижестоящим судам по этому вопросу не дают.

                              Прежде всего, выясним, распространяется ли норма ч. 4 ст. 15 Конституции РФ на договоры в период их временного применения? Этот вопрос не нашел в литературе однозначного решения.

                              Так, по мнению А.Н. Талалаева, «... не вступившие для нее (РФ. -И.К.) и в международную силу договоры не являются договорами Российской Федерации и не входят в качестве составной части в ее (РФ. -И.К.) правовую систему»400. В комментариях к Конституции РФ временно применяемые договоры РФ зачастую не относятся к международным договорам Российской Федерации, упоминаемым в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ401. Напротив, по мнению В.В. Терешковой, «... временно применяемый договор может устанавливать иные правила (иные правила, чем предусмотренные законом. - И.К.) и, следовательно, обладать приоритетом перед внутренним законодательством»402.

                              Суды РФ исходят из приоритетного перед законами применения договоров РФ в период их временного применения403.

                              В связи с этим возникает вопрос об обоснованности такой практики и вышеизложенных доктринальных позиций.

                              Конституция РФ не дает понятия термину «международные договоры Российской Федерации» - такое понятие содержится в п. «а», «г» ст. 2 Закона о договорах . Как следует из этих пунктов, определение, закрепленное в Законе о договорах, охватывает временно применяемые договоры лишь с момента выражения согласия на обязательность договора и до момента его вступления в силу для РФ. Однако данное определение не охватывает временно применяемые договоры в период до выражения согласия на их обязательность. Между тем, Закон о договорах обладает меньшей юридической силой, чем Конституция РФ, поэтому при толковании терминов, употребляемых в последней, мы не связаны определениями, закрепленными в нижестоящих по юридической силе актах.

                              В Конституции РФ употребляется термин «не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации» (п. «г» ч. 2 ст. 125). Таким образом, согласно Конституции РФ, не вступившие в силу договоры также являются международными договорами Российской Федерации. Принимая во внимание то, что в течение всего периода временного применения договоров они являются не вступившими в силу, следует признать, что термин «международные договоры Российской Федерации», употребляемый в рассматриваемой норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, распространяется на договоры в период их временного применения, а следовательно, норма ч. 4 ст. 15 охватывает своей формулировкой временно применяемые договоры.

                              КС РФ также придерживается точки зрения, что ч. 4 ст. 15 охватывает договоры в период их временного применения. Подтверждение этому мы находим в Постановлении от 27.03.2012 г. № 8-П, в котором была выражена следующая правовая позиция: «С точки зрения требований статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 (часть 1) и 19 (часть 1) временно применяемые международные договоры Российской Федерации по своим юридическим последствиям, влиянию на права, свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации, по сути, приравниваются к вступившим в силу международным договорам, ратифицированным и соответствующим образом официально опубликованным в порядке, предусмотренном федеральным законодательством» .

                              Вышеприведенная цитата из Постановления КС РФ от 27.03.2012 г. № 8-П свидетельствует о том, что Суд исходил из того, что нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ распространяют свое действие и в отношении временно применяемых договоров независимо от того, подлежит ли в дальнейшем согласие на их обязательность выражению в форме федерального закона или иного акта. Однако, по нашему мнению, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ далеко не все временно применяемые договоры должны обладать приоритетом применения перед законами.

                              В соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о договорах, решения о временном применении договоров принимаются органами, принявшими решение о подписании договора, то есть, в соответствии со ст. 11 Закона о договорах, Президентом РФ, Правительством РФ, а в отношении межведомственных договоров - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации по согласованию с МИД РФ. Закон о договорах не устанавливает обязательного участия Государственной Думы в принятии решений о временном применении договоров, а также в определении дальнейшей судьбы временно применяемых договоров, согласие на обязательность которых подлежит выражению в форме иной, нежели федеральный закон. Отсюда следует, что в период временного применения такие договоры не должны обладать приоритетом применения перед законами. Противоположный подход приводил бы к тому, что акты (договоры), применение которых было санкционировано органами исполнительной власти, имели бы приоритет применения перед законами при отсутствии юридических механизмов, позволяющих Государственной Думе принять участие в определении дальнейшей судьбы этих договоров для РФ. Реализация этого подхода привела бы к нарушению принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ, поскольку законодательным органом РФ является Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции РФ), а при вышеуказанном подходе органы власти, иные, чем Федеральное Собрание, фактически осуществляли бы законодательные полномочия.

                              Таким образом, принцип разделения властей препятствует приоритетному перед законами применению договора, согласие на обязательность которого не подлежит выражению в форме федерального закона, в период его временного применения. Однако в соответствии с принципом pacta sunt servanda (ст. 26, 27 Венской конвенции 1969 г.) такой договор обладает приоритетом применения перед нормативно-правовыми актами органа власти, принявшего решение о его временном применении.

                              Временно применяемые договоры, решения о согласии на обязательность которых подлежат принятию в форме федерального закона, напротив, по нашему мнению, имеют приоритет применения перед законами в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

                              Законодатель, уполномочив Президента РФ, Правительство РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, на принятие решений о временном применении договоров или их частей (п. 2 ст. 23, ст. 11 Закона о договорах), тем самым допустил вторжение этих органов власти в свою компетенцию в ситуациях, когда они принимают решения о временном применении договоров, согласие на обязательность которых подлежит выражению в форме федерального закона. Однако в п. 2 ст. 23 Закона о договорах закреплены следующие правила: «Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит... принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона, ... срок временного применения может быть продлен»406.

                              Похожие диссертации на Непосредственное действие норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации

                              

                              Международные договоры и правовая система Российской Федерации Восканов Сурен Георгиевич

                              Правовые основы развития малого бизнеса Российской Федерации в системе рыночных преобразованийЗадорожный Д.Ю.

                              

                              Международное право и правовая система Российской ФедерацииЗимненко, Богдан Леонидович

                              

                              Реализация норм международного права о вооруженных конфликтах в правовой системе Российской Федерации Сашникова Ольга Вадимовна

                              

                              Проблемы имплементации европейских международно-правовых актов по борьбе с легализацией денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, в правовой системе Российской Федерации Орлов Талгат Александрович

                              

                              Имплементация конвенции ООН по морскому праву 1982 года в правовой системе Российской Федерации: на примере исключительной экономической зоны и континентального шельфа Гаврилин Дмитрий Андреевич

                              

                              Международное уголовно-процессуальное право и правовая система Российской Федерации (Теоретические проблемы) Бирюков Павел Николаевич

                              

                              Применение норм международного права в судебной системе Российской Федерации Терешкова Валентина Владимировна

                              

                              Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств-членов : на примере правовой системы Российской ФедерацииКононова Ксения Олеговна

                              

                              Проблемы имплементации в Российской Федерации положений правовой системы Всемирной торговой организацииКомендантов, Сергей Васильевич