Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миграция населения в эволюции человеческого общества
1. Научные обоснования закономерностей миграции населения 30
2. Классификация и социальная структура миграции населения 41
3. Тенденции и особенности современных процессов миграции 46
4. Влияние миграционных процессов на общественное развитие 64
Глава 2. Международное право и миграция населения
1. Субъекты (участники) внешней миграции и их правовой статус 70
2. Международно-правовые принципы и нормы регулирования внешних миграционных процессов 76
3. Международные межправительственные организации как субъекты международно-правового регулирования внешней миграции 98
4. Исследование отдельных аспектов международно-правового регу ли рования внешней миграции в отечественной доктрине международ ного права 112
5. Миграционное право в системе современного международного права 131
Глава 3. Международно-правовое регулирование внешней трудовой миграции
1. Трудящийся-мигрант как основной субъект (участник) внешней трудовой миграции: универсальный подход 141
2. Основополагающие принципы правового регулирования между народной трудовой миграции 148
3. Определение статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей в соответствии с нормами действующего международного права 156
4. Региональные особенности правового регулирования процессов внешней трудовой миграции (на примере стран - участниц Содружества Независимых Государств) 164
Глава 4. Правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на уровне Европейского Союза
1. Интеграция стран Европейского Союза и миграция населения: политико правовой анализ 187
2. Правовое регулирование миграционных процессов с учетом права Европейского Союза 198
3. Юридические гарантии соблюдения прав и свобод мигрантов в странах Европейского Союза 234
4. Особенности правового регулирования предоставления убежища в странах Европейского Союза 258
Глава 5. Международная защита вынужденных мигрантов - беженцев и право убежища
1. Правовой анализ концепций, определяющих понятие «беженец» 274
2. Основные критерии соответствия статусу беженца по действующему международному праву 287
3. Международно-правовые источники и принципы защиты беженцев...313
4. Право убежища и порядок его предоставления 359
Глава 6. Межгосударственное сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией
1. Причины и сущность явления незаконной миграции 390
2. Универсальный уровень международно-правового сотрудничества в противодействии незаконной миграции 405
3. Региональные модели международно-правового регулирования процессов незаконной миграции 420
Заключение 443
Библиография 452
- Классификация и социальная структура миграции населения
- Международно-правовые принципы и нормы регулирования внешних миграционных процессов
- Основополагающие принципы правового регулирования между народной трудовой миграции
- Правовое регулирование миграционных процессов с учетом права Европейского Союза
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале XXI века человечество в очередной раз переживает системную трансформацию международных отношений и сложившихся цивилизационных стереотипов. Стремительный научно-технический прогресс, вызвавший рост информационного обмена, радикальные изменения геополитической структуры, произошедшие вследствие ликвидации биполярного мира и формирования новых интересов и ценностей международной значимости, не прекращающиеся на внутригосударственном, региональном и межрегиональном уровнях экономические, этнические и религиозные противоречия, все чаще сопровождаемые прямым военным насилием, многочисленные природные и техногенные катаклизмы – все это диктует необходимость поиска путей решения возникающих проблем и эффективных форм дальнейшего существования международного сообщества. Напряженность, свойственная мировому развитию, в свою очередь стимулирует активизацию ряда социальных явлений и процессов, придавая им совершенно иные, чем ранее, качества, среди которых значительное влияние на баланс сил в геополитической расстановке оказывают закономерности региональной демографической конъюнктуры и динамика масштабного переселения людей.
Современные международные отношения характеризуются глобальными процессами транснациональной интеграции, открывающей новые возможности познания социального пространства и общественного прогресса. По мере увеличения общей численности населения Земли возрастают объемы миграционных потоков, приобретающих новые количественные и качественные характеристики. В этих условиях все страны, в том числе Российская Федерация, вынуждены корректировать государственную политику в области демографии и миграции населения с учетом особенностей социально-экономического состояния страны и развития международной обстановки, требований соблюдения прав человека, обеспечения безопасности личности, общества, государства и мирового сообщества.
Миграция населения, будучи обусловленной экономическими, экологическими, военно-политическими, демографическими и другими факторами, оказывает мощное воздействие на все стороны жизнедеятельности общества. Она становится непременной составляющей многих пространственных изменений, определяющих сущность территориальной идентичности социальных групп и формирующих новую культуру мышления, которая основана на различных социальных нормах, включая принципы и нормы международного права. По этой причине возникает оправданная заинтересованность всех участников международных отношений в выработке на внутригосударственном и международном уровнях оптимальной стратегии управления миграционными процессами. Среди главных целей такой стратегии – получение пользы от миграции принимающими и посылающими государствами, защита от незаконной миграции, а также обеспечение соблюдения прав и основных свобод мигрантов. Все большее внимание отводится международному сотрудничеству по созданию системы мер, направленных на минимизацию негативных последствий миграционных процессов.
Наиболее эффективным способом упорядочения внешней миграции является ее международно-правовое регулирование, осуществляемое как на универсальном, так и на региональном уровнях межгосударственного сотрудничества. В связи с этим особое значение приобретает комплексное исследование и системный анализ проблем международно-правового регулирования миграции населения и связанных с ней процессов. При этом актуализируется необходимость исследования институтов миграционного права, регулирующих внешние миграционные процессы, определения и прогнозирования их роли и перспектив развития в системе современного международного права.
В последние годы в Российской Федерации вопросам регулирования и упорядочения процессов внешней миграции уделяется первостепенное внимание. Так, в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года была конкретно поставлена задача совершенствования механизмов регулирования внешней миграции и их нового правового оформления, адекватного потребностям нашей страны и возрастающим масштабам самой миграции.
Решение поставленной задачи требует от отечественной юридической науки выработки конструктивного подхода к вопросу правового регулирования миграции населения, с учетом международно-правовой доктрины и практики, а также традиций и возможностей национальной правовой системы. Это принципиально новый взгляд на проблему миграции населения и ее международно-правового регулирования, которая ранее никогда не была предметом диссертационного исследования такого уровня и тем более не рассматривалась с позиций выработки научных рекомендаций, направленных на совершенствование и специализацию международно-правовых институтов, задействованных в формировании международных правоотношений в сфере миграции населения.
Многолетнее изучение вопросов социально-правового регулирования миграционных процессов, исследование федерального законодательства России и норм международного права, осмысление наработанной международным сообществом правовой практики в данной области позволили автору научно обосновать и раскрыть современную систему институтов миграционного права, регулирующих внешние миграционные процессы, определить направления их перспективного развития и показать эволюцию становления на их основе новой предметной подотрасли международного права.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование проведено в рамках специальности 12.00.10 – Международное право; Европейское право.
Области исследования в соответствии с паспортом специальности:
1. Понятие, сущность и особенности международного и европейского права.
4. Международные правоотношения, субъекты международного и европейского права, их правовой статус.
5. Сущность и содержание основных принципов международного и европейского права.
7. Понятия, принципы и источники международного и европейского права.
16. Право договоров. Классификация международных и европейских договоров.
17. Российское законодательство и международное право.
18. Соотношение международного, европейского права и национального права.
20. Нормативно-правовое регулирование в рамках Содружества Независимых Государств.
Степень научной разработанности исследуемой проблемы. На современном этапе проблема международно-правового регулирования внешней миграции находится в центре внимания многих правительств и авторитетных международных форумов как универсального, так и регионального уровня. При этом важно отметить, что этой проблеме, прежде всего научному обоснованию социальной сущности миграционных процессов, а также исследованию причин и последствий явления миграции населения на общественное развитие, посвящены многочисленные труды.
Исторический опыт свидетельствует, что миграционные процессы носят, как правило, естественный характер, выражая синтез объективных потребностей людей и их субъективных интересов. Обращаясь к работам великих мыслителей и выдающихся философов, социологов, экономистов, историков, демографов, политологов прошлых лет – Г. Гроция, И. Канта, В. Ленина, К. Маркса, Д. Петрушевского, Э. Райвенстайна, А. Смита, Ф. Суареса, Ф. Энгельса, а также известных ученых современности – Д. Валентея, А. Вишневского, Э. Гидденса, Д. Джерри, Ж. Зайончковской, Л. Козера, Г. Осипова, С. Сассена, Д. Свонна, П. Столкера, Л. Тарлецкой, М. Тодаро, И. Цапенко, З. Черниловского, диссертант систематизирует основные закономерности миграции населения, определяет тенденции и характеризует особенности развития миграционных процессов, а затем на этой научно-методологической основе проводит правовое исследование.
Анализ отечественной международно-правовой литературы, изданной с конца 40-х до середины 90-х годов прошлого столетия, позволяет заметить, что в ней не уделялось должного внимания исследованию международно-правового регулирования внешней миграции населения. Несмотря на то, что в указанной литературе можно найти информацию относительно проблемы беженцев, а также права убежища, в ней отсутствует исследование таких вопросов, как международно-правовая защита вынужденных мигрантов, правовое сотрудничество государств в борьбе с незаконной миграцией, разработка мер международного сотрудничества по контролю за миграцией и других. Этот пробел вероятно обусловлен тем, что Советский Союз преимущественно был «закрытым» государством для внешней миграции. Тем не менее, отдельные аспекты международно-правового регулирования внешней миграции населения уже тогда находили отражение в общетеоретических трудах ряда известных отечественных юристов-международников и дипломатов: Абашидзе А.Х., Бажанова Е.П., Бирюкова П.Н., Богуславского М.М., Вылегжанина А.Н., Вышинского А.Я., Галенской Л.Н., Громыко А.А., Егорова С.А., Игнатенко Г.В., Ковалева А.А., Кожевникова Ф.И., Колосова Ю.М., Коровина Е.А., Кривчиковой Э.С., Кузнецова В.И., Лисовского В.И., Остапенко Д.Д., Тиунова О.И., Ушакова Н.А., Черниченко С.В.
Важное теоретико-методологическое значение имеют труды выдающегося российского юриста-международника и дипломата Ф. Мартенса, в частности принадлежащее его перу «Современное международное право цивилизованных народов» (в двух томах), в котором ученый уделял значительное внимание исследованию проблемы международно-правового регулирования процессов внешней миграции, существенным образом влияющих на «международный порядок». Последствия рассматриваемых процессов, по мнению Ф. Мартенса, являются «вопросами международного права».
Отдельного внимания заслуживают также научные труды по международному праву, опубликованные в конце XIX – начале XX веков, авторами которых являются российский юрист Захаров Н.А., а также зарубежные юристы Ривье А. и Лист Ф. В указанных работах представлены такие аспекты исследуемого вопроса, как «открытие доступа в страну для подданных прочих государств», правовое положение иностранцев, борьба с незаконным вывозом людей, институт права убежища.
Поскольку в современном мире наряду с процессами глобализации немаловажную роль играют процессы региональной интеграции (и те, и другие связаны с миграцией населения), при исследовании региональной модели международно-правового регулирования внешней миграции на уровне Европейского Союза большой интерес представляют научные труды ведущих отечественных юристов-международников: Безбаха В.В., Бирюкова М.М., Капустина А.Я., Карташкина В.А., Кашкина С.Ю., Топорнина Б.Н., Энтина Л.М.
Заслуживают особого внимания научные публикации по проблемам, связанным с трудовой и незаконной миграцией, подготовленные Бобыревым В.В., Василькиным О.А., Глущенко Г., Денисенко М., Евлановой О.А., Ляховым Е.Г., Малышевой М.А., Мироновым С.М., Мишальченко В.М., Овчинским В.С.,
Ромодановским К.О., Тюрюкановой Е.В., Шумиловым В.М.
В 2003 году в монографии «Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования» диссертантом впервые в отечественной школе международного права было проведено на основе системного анализа комплексное исследование норм и принципов международно-правового регулирования миграции населения и связанных с ней процессов. За время, прошедшее с момента опубликования указанного издания, произошли существенные изменения в подходах к решению проблем миграции, что обусловило необходимость фундаментальной разработки теоретических и практических аспектов правового регулирования международной миграции с использованием соответствующей нормативно-правовой базы, судебной практики, а также обширного круга отечественных и зарубежных научных публикаций по исследуемой тематике. Все это позволило автору на качественно новом уровне рассмотреть проблемное поле исследования, в рамках которого показать правовые институты, регулирующие международные отношения, возникающие вследствие миграции, и спрогнозировать перспективы их наиболее вероятного развития в контексте современного международного права.
Целью диссертационного исследования является разработка проблемы международно-правового регулирования различных видов внешней миграции населения на основе системного анализа институтов миграционного права и международных отношений в данной сфере правового регулирования, а также определение условий и обстоятельств, влияющих на эту деятельность, и обоснование на концептуальном уровне новых теоретических знаний в данной области международного права. Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
– исследовать миграцию населения как социальное явление, раскрыть закономерности миграционных процессов, установить критерии классификации международной миграции, а также ее субъектов по видам и формам;
– определить тенденции и особенности современных миграционных процессов в общей системе развития международных отношений;
– осуществить анализ влияния внешней миграции на общественное развитие;
– выявить и систематизировать международно-правовые нормы, принципы и источники, имеющие отношение к регулированию различных видов международных миграционных процессов;
– рассмотреть международно-правовые основы деятельности международных организаций и учреждений, упорядочивающих миграционные потоки, а также обеспечивающих защиту прав и свобод внешних мигрантов;
– обосновать и конкретизировать правовой статус субъектов (участников) международной миграции с учетом особенностей каждого отдельно взятого вида внешних миграционных процессов, а также установить юридические гарантии обеспечения прав и свобод внешних мигрантов;
– исследовать проблему оказания международной защиты вынужденным мигрантам – беженцам;
– охарактеризовать механизмы межгосударственного сотрудничества в оказании противодействия незаконной миграции;
– проанализировать, наряду с универсальной, региональные концепции правового регулирования международной миграции (на примере Европейского Союза, Содружества Независимых Государств, Африканского Союза, Ассоциации государств Юго-Восточной Азии, Организации американских государств);
– изучить практику правового регулирования внешних миграционных потоков, осуществляемую различными государствами, прежде всего Российской Федерацией;
– провести обстоятельное исследование научных подходов представителей отечественной и зарубежной доктрин международного права к осмыслению рассматриваемой проблематики;
– определить место и значение институтов миграционного права, регламентирующих процессы внешней миграции в системе современного международного права, прогнозируя перспективы и наиболее вероятные направления их развития.
Объектом диссертационного исследования являются международные отношения, складывающиеся в сфере осуществления процессов внешней миграции, которые связаны с пространственным перемещением людей через государственные границы и приводят, как правило, к изменению ими постоянного места жительства и межгосударственному перераспределению населения.
Предметом диссертационного исследования являются международно-правовые институты, в той или иной форме оказывающие регулятивное воздействие на процессы внешней миграции населения, по поводу которых субъекты международного права вступают в правоотношения с целью приведения возникающих при этом социальных связей и взаимодействий в соответствие международным стандартам в области соблюдения прав и свобод человека и подчинения их интересам устойчивого развития международного сообщества.
Методологическая основа исследования. Всякое научное исследование имеет не только предметное, но и методологическое содержание, поскольку оно связано с критическим пересмотром и осмыслением существующего теоретико-понятийного аппарата, предпосылок и подходов к интерпретации изучаемой проблематики.
Основу методологии диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, использованных автором при написании диссертации, а именно: общенаучный метод диалектико-материалистического познания объективной действительности; теоретические методы исследования (метод формализации, метод системного анализа, метод научного моделирования, метод абстрагирования, метод обобщения); эмпирические методы исследования (метод наблюдения, метод сравнения, методы аналогии и типологии, дедукции и индукции); частнонаучные или специальные методы (исторический, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-логический).
Сложность и многоаспектность исследуемой проблемы потребовала также применения методов и логических приемов, сформированных современными научными представлениями и теоретическими положениями философии, социологии, экономики, демографии, международного права, истории, политологии и других наук, имеющих отношение к изучаемому вопросу. На фоне общих методологических оценок излагаются частнонаучные концепции, выводы и предложения автора, выработанные в результате исследования области международно-правового регулирования внешней миграции.
Теоретическая основа исследования. Определение и формулирование теоретико-понятийного аппарата, а также разработка методологических основ диссертационного исследования основаны на базовых теоретических положениях, изложенных в научных работах известных российских юристов:
Абашидзе А.Х., Бабурина С.Н., Бирюкова П.Н., Бирюкова М.М., Богуславского М.М., Вельяминова Г.М., Вылегжанина А.Н., Егорова С.А., Зимненко Б.Л., Игнатенко Г.В., Кожевникова Ф.И., Капустина А.Я., Кашкина С.Ю., Ковалева А.А., Колосова Ю.М., Коровина Е.А., Кривчиковой Э.С., Кузнецова В.И., Лисовского В.И., Ляхова Е.Г., Мишальченко Ю.В., Моисеева А.А., Тиунова О.И., Топорнина Б.Н., Умновой И.А., Ушакова Н.А., Хабриевой Т.Я., Черниченко С.В., Энтина Л.М.
При подготовке диссертации были также использованы труды известных зарубежных юристов: Бонифаци К., Боршельт Г., Бурки де Г., Вейлера Д., Гомьена Д., Грахл-Мадсена А., Гудвин-Гилла Г.С., Дейвиса Г., Джасса С., Зваака Л., Кассеса А., Крейга П., Маланчука П., Нева А.Р., Стейна Б.Н., Строцца С., Суоренс Р., Харриса Д., Хартли Т.К., Хатевея Дж.
Нормативно-правовую базу исследования представляют: международные договоры универсального характера, составляющие основу современного международного права; международные документы, одобренные Организацией Объединенных Наций, ее специализированными учреждениями и вспомогательными органами, а также другими международными организациями, имеющими непосредственное отношение к общему и конкретному правовому регулированию процессов внешней миграции; соответствующие региональные международно-правовые документы, разработанные в рамках Совета Европы, Европейского Союза, Содружества Независимых Государств, Африканского Союза, Организации американских государств, Ассоциации государств Юго-Восточной Азии; международные соглашения, принятые на двустороннем уровне в целях упорядочения внешней трудовой миграции, оказания помощи беженцам, решения вопросов, связанных с экстрадицией, предотвращения и пресечения незаконной миграции, реализации процедуры реадмиссии; Конституция Российской Федерации, федеральные законы, регулирующие внешние миграционные процессы, соответствующие указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает материалы судебной практики, демонстрирующие, насколько государства выполняют обязательства по международным договорам, регулирующим процессы внешней миграции, а также касающиеся вопросов определения понятия «мигрант», защиты прав и свобод трудящихся-мигрантов и членов их семей, предоставления убежища и статуса беженца. В качестве доказательств правильности построения теоретических конструкций применительно к теме исследования автор приводит соответствующие решения, вынесенные Международным Судом ООН, Судом Европейского Союза, Европейским Судом по правам человека, Экономическим Судом СНГ, Иммиграционной Апелляционной коллегией США.
В процессе написания диссертации использовались материалы официальных и научных социологических исследований, результаты статистической обработки данных, а также была обобщена практика деятельности международных организаций и учреждений в сфере координации и регулирования внешних миграционных процессов, в том числе МОМ, МОТ, УВКБ ООН, БАПОР.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке новой в отечественной науке международного права области юридических знаний – теории институтов миграционного права. В диссертации впервые проведено комплексное теоретическое исследование основных институтов международно-правового регулирования внешней миграции, осуществляемого на универсальном и региональном уровнях, а также на двусторонней основе, предложены новые авторские решения исследуемой научной проблемы.
В работе представлен всесторонний анализ правового регулирования внешней трудовой миграции, углубленно исследована проблема международной защиты вынужденных мигрантов – беженцев, достаточно полно освещен вопрос международно-правового сотрудничества государств, направленного на предотвращение незаконной миграции, представляющей угрозу безопасности функционирования международного сообщества. Выделены и систематизированы международно-правовые нормы, принципы и источники, имеющие отношение к рассматриваемой проблематике; представлены определения и классификации, формирующие теоретико-понятийный аппарат научной теории институтов права, регулирующих международные миграционные отношения; разработаны и аргументированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию международно-правовой базы, а также российского законодательства в сфере регулирования внешних миграционных процессов.
Известно, что критерием истины, способом проверки объективности любой теории является практика. В целях дополнительного подтверждения теоретических выводов и предложений автора в диссертации особое место уделяется рассмотрению конкретных фактов, изучению судебной практики, а также практики международных организаций, непосредственно связанной с исследуемыми вопросами.
Впервые проведен научный анализ теоретических разработок в области исследуемой проблематики отечественных и зарубежных юристов-международников прошлого времени и современности. Раскрываются малоизвестные историко-политические факты, и выявляются характерные особенности международных отношений, оказывающие влияние на динамику развития миграционных процессов, что позволяет проследить специфику их правового регулирования в разные эпохи.
На защиту выносятся положения и выводы, обладающие элементами научной новизны:
1. Вследствие динамики социально-экономических и политико-правовых процессов, развития технических возможностей средств коммуникаций, миграция населения претерпевает качественные изменения в своих тенденциях и формах, социальных взаимосвязях, которые выражаются в различной причинной обусловленности передвижений, в географическом перераспределении населения, в спаде или интенсификации миграционных потоков. Современные процессы глобализации, приводящие к активизации миграции, предопределяют необходимость совершенствования сформированной на универсальном уровне международной системы защиты прав и свобод внешних мигрантов. При этом важно, чтобы указанная система функционировала с учетом интересов принимающих государств, а также особенностей демографической и миграционной конъюнктуры различных регионов мира.
2. Сформулировано авторское определение понятия «внешний мигрант» –лицо, переезжающее из одного государства в другое, как правило, в целях осуществления там законной деятельности на долгосрочной основе, что впоследствии может позволить ему натурализоваться в принимающей стране. Основными критериями определения понятия внешний мигрант (при этом речь идет о внешней миграции, осуществляемой добровольно и на законных основаниях) являются:
– долгосрочность пребывания в принимающем государстве;
– осуществление законной деятельности в стране-реципиенте;
– получение вида на жительство в принимающей стране;
– приобретение гражданства.
3. Правовой статус внешних мигрантов определяется диссертантом как совокупность прав и обязанностей мигрирующих лиц, регламентируемых национальным законодательством принимающих и направляющих государств и международно-правовыми нормами и принципами, характеризующими их как мигрантов и определяющими их положение в принимающей стране. При этом права внешних мигрантов рассматриваются как юридически признанные возможности мигрирующих лиц, которыми они наделены международным сообществом в результате принятия международных универсальных и региональных многосторонних договоров, двусторонних соглашений, а также национальными нормами права, отражающими специфику подхода каждого государства к данной проблеме и в то же время отвечающими требованиям основных норм и принципов международного права. Обязанности внешних мигрантов определяются как совокупность нормативно закрепленных ограничений, с помощью которых осуществляется юридическая регламентация поведения мигрантов (большей частью внутри государства) для их учета и упорядочения перемещений, исключения с их стороны возможных противоправных действий, защиты прав и интересов населения стран-реципиентов, поддержания правопорядка и безопасности, а также сохранения геополитического положения принимающих государств, их социальной, культурной и языковой индивидуальности.
4. Диссертант обосновывает тезис о том, что в рассматриваемой области правоотношений наибольшее значение приобретают такие общепризнанные принципы международного права, как принцип уважения прав человека и основных свобод, принцип сотрудничества государств, принцип добросовестного выполнения международных обязательств, закрепленных в международных договорах. В то же время другие общепризнанные принципы международного права, являющиеся главным критерием правомерности всех международно-правовых норм, также важны для регулирования процессов внешней миграции.
5. В сфере правового регулирования внешней трудовой миграции особое значение имеют такие специальные принципы, как принцип недискриминации трудящихся-мигрантов, принцип содействия воссоединению их семей, принцип равного обращения, принцип содействия интеграции трудящихся-мигрантов и членов их семей в общество принимающих стран. Анализ конвенционных норм, принятых МОТ, позволяет диссертанту сформулировать принцип сотрудничества государств в предотвращении и пресечении незаконных передвижений, перевозок и найма трудящихся-мигрантов, а также принцип упорядочения положения незаконных мигрантов посредством их легализации.
6. Основываясь на положениях международно-правовых документов, касающихся вопроса предоставления международной защиты и помощи вынужденным мигрантам – беженцам, автор выделяет следующие специальные принципы: принцип недопустимости дискриминации беженцев, принцип содействия воссоединению семей беженцев, принцип добровольной репатриации беженцев, принцип запрещения высылки беженцев или их принудительного возвращения в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность (принцип non-refoulment).
7. Субъектами международно-правового регулирования внешних миграционных процессов выступают государства и международные межправительственные организации, заключающие международные договоры в области внешней миграции различных видов и контролирующие осуществление их норм и принципов, а также взаимодействующих с ними внутригосударственных норм права – конституционного, административного, таможенного, гражданского и других.
8. Результаты исследования отечественной международно-правовой литературы дореволюционного времени, советской эпохи, а также современного периода позволяют автору сделать следующие выводы:
– в определение понятия «беженец» внес большой вклад известный отечественный ученый, юрист-международник Ф. Мартенс. Не исключая возможности добровольной миграции, стимулируемой внешними сношениями, промышленными и торговыми оборотами, Ф. Мартенс обращал внимание на внешние миграционные процессы вынужденного характера, обусловленные «суровым климатом, малоземельем, сословными предрассудками, религиозной нетерпимостью, политическими преследованиями». При этом он отмечал, что человек, как правило, вынужден «искать более выгодные условия на чужой территории», если его родное государство не в состоянии или не желает прийти к нему на помощь;
– в международно-правовой литературе, изданной с конца 40-х до начала 90-х годов прошлого столетия, не уделялось должного внимания изучению такого вопроса, как правовое регулирование внешней миграции населения. При этом следует обратить внимание на парадокс: с одной стороны, в указанные годы российские юристы уделяли определенное внимание исследованию института права убежища, с другой – проблема беженцев не получала достаточного освещения. Одним из немногих российских юристов-международников, исследовавших проблему беженцев, был Е.А. Коровин. Анализируя проблему беженцев, ученый отмечал, что ее решение заключается в обеспечении скорейшего возвращения таких лиц на родину. При этом подчеркивалась необходимость добровольного характера репатриации;
– начиная со второй половины XX века, проблема беженцев практически не исследовалась в отечественной международно-правовой литературе. Если обратиться к ряду наиболее авторитетных трудов по международному праву, изданных с середины 50-х годов по 90-е годы, то в них можно найти только материалы, посвященные исследованию института права убежища. После ратификации Российской Федерацией в 1992 году Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола, касающегося статуса беженцев, 1967 г., проблема беженцев стала предметом широких научных дискуссий и исследований в отечественной правовой науке.
9. Диссертант выделяет и систематизирует характерные особенности правового регулирования миграционных процессов в странах Европейского Союза:
– правовое регулирование одного из наиболее значительных потоков внешних миграционных процессов в странах ЕС – трудовой миграции – осуществляется посредством учредительных договоров, нормативно-правовых актов (регламентов, директив, решений), принимаемых наднациональными институтами ЕС в развитие положений указанных договоров, международно-правовых соглашений, подписанных с третьими странами. Важным источником правового регулирования миграционных процессов являются решения Суда ЕС, выносимые по делам, связанным с нарушениями принципа свободного передвижения трудящихся и членов их семей в странах Союза. Практика Суда ЕС наглядно демонстрирует, что судебная защита всегда была сфокусирована на обеспечении соблюдения указанного принципа, как одного из гарантов успешного функционирования внутреннего рынка ЕС.
– государства–члены ЕС придают особое внимание установлению ответственности того или иного государства–члена Союза за рассмотрение заявления о предоставлении убежища. При этом они, как правило, придерживаются концепции принципа «первого убежища», предполагающей, что первая страна, с которой ищущее убежище лицо установило официальный контакт, становится ответственной за рассмотрение его заявления;
– практика реализации концепции «третьей безопасной страны», получившая развитие в странах ЕС, нередко сопровождается цепной депортацией, как правило приводящей к высылке просящих о защите лиц без рассмотрения их дел по существу. Понятие «третья безопасная страна» определяется как страна, находящаяся за пределами того или иного региона, в рамках которого осуществляется сотрудничество в вопросе предоставления международной защиты беженцам, при условии, что такая страна должна быть «безопасной», то есть способной гарантировать соблюдение прав и свобод человека, а также положения п.1 ст.33 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. По мнению автора, одним из решений анализируемой проблемы может стать гармонизация национального законодательства стран того или иного региона, в частности Европейского Союза, в сфере определения статуса беженца и предоставления убежища. При этом также целесообразно подписание международных договоров, предусматривающих, что возможная депортация ходатайствующего о статусе беженца лица в «третью безопасную страну» вероятна лишь в том случае, если эта страна обязуется рассмотреть его дело по существу;
– страны ЕС придерживаются позиции разграничения между «конвенционными беженцами» и «de facto беженцами». Диссертантом установлено, что в современном международном праве отсутствует четкое определение понятия «de facto беженцы». Государства, как правило, по своему усмотрению и под свою ответственность решают, каким образом оказывать помощь названной категории вынужденных мигрантов. В результате анализа внутригосударственного законодательства о беженцах стран Европейского Союза автор выделяет такие эффективные решения проблемы de facto беженцев как: предоставление вида на жительство по гуманитарным соображениям (англ.вар. – residence permit for humanitarian reasons), а также предоставление временного убежища.
– одним из приоритетных направлений миграционной политики ЕС является выработка согласованных правовых мер, направленных на борьбу с незаконной миграцией и торговлей людьми: легализация незаконных мигрантов, ужесточение визовой политики, введение ответственности за перевоз лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, или использующих поддельные (фиктивные) документы.
10. Диссертант предлагает дополнить доктринальные положения науки международного права по проблеме международно-правовой защиты вынужденных мигрантов – беженцев следующими основополагающими выводами, имеющими существенное значение для определения статуса беженца и выявления новых тенденций в развитии института права убежища:
– между концепцией предоставления помощи и защиты беженцам, которой придерживается УВКБ ООН, и позицией по этому вопросу государств – участников Конвенции о статусе беженцев 1951 г. есть существенные расхождения. Например, в ряде случаев лица, спасающиеся бегством, подпадают под мандат УВКБ ООН или получают статус беженца в соответствии с международными договорами регионального уровня. Однако, если рассматриваемые лица впоследствии вынуждены искать убежища за пределами своего региона, например, в каком-либо государстве, участвующем в Конвенции 1951 г., их статус заново определяется уже в соответствии с требованиями указанного документа.
В частности, ходатайствующему о статусе беженца необходимо доказывать, что он подвергался преследованиям индивидуально или, по крайней мере, как один из членов преследуемой группы лиц. В случае отсутствия таких доказательств статус беженца заявителю, как правило, не предоставляется;
– статус беженца определяется на индивидуальной основе, однако на практике бывают ситуации, когда по вынужденным обстоятельствам бегством спасаются целые группы людей, каждый из которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких случаях возникает необходимость оказания им чрезвычайной помощи. При этом, как правило, очень сложно вынести индивидуальное решение по определению статуса беженца для каждого члена такой группы. В связи с этим был найден выход в виде так называемого «группового определения» статуса беженца, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie (т. е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец;
– при рассмотрении конкретных дел по предоставлению статуса беженца возникает немало трудностей, связанных с интерпретацией терминов, содержащихся в ст. 1, п. А (2) Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Например, при оценке «вполне обоснованных опасений преследований», как правило, возникают проблемы с определением степени опасности потенциального преследования для просителя в случае возвращения его в свою страну. По этой причине при определении риска потенциальных преследований важное значение имеет оценка уже совершенных по отношению к просителю преследований. При этом необходимо также учитывать факты и характер преследований, совершенных по отношению к лицам ближайшего окружения ходатайствующего;
– анализ международной практики, связанной с предоставлением статуса беженца, позволяет выделить такую проблему, как вынужденная миграция женщин. Государства справедливо и по праву предоставляют указанный статус женщинам, которым угрожает жестокое или бесчеловечное обращение в связи с тем, что они нарушили этические нормы общества, в котором живут и могут считаться принадлежащими к «определенной социальной группе» в соответствии с положением ст. 1, п. А (2) Конвенции о статусе беженцев 1951 г.;
– в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. содержится положение, в соответствии с которым государства–участники обязались по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов (ст. 34). Однако принцип стремления государств к облегчению натурализации беженцев, получивший закрепление в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., неоднозначен. По мнению автора, эффективным решением проблемы беженцев является добровольная репатриация, посредством которой реализуется одно из основных прав человека – право на возвращение в свою страну. Беженцы покидают родину по вынужденным обстоятельствам, и большинство из них планирует вернуться в свои страны по мере улучшения там обстановки. В связи с этим ставится вопрос о целесообразности натурализации лиц, вынужденно пребывающих на территории принимающих государств, и возможно ожидающих своего возвращения на родину;
– исследование правовой сущности принципа non-refoulment, основанное на анализе многих международно-правовых договоров и документов, а также национального законодательства ряда государств, в частности Российской Федерации, свидетельствует о важнейшем значении рассматриваемого принципа в международной защите беженцев. Добросовестное соблюдение государствами принципа non-refoulment является гарантией безопасности лиц, нуждающихся в убежище;
– предоставление убежища остается суверенным правом государства. Соблюдение баланса публичных интересов государств и прав лиц, нуждающихся в международной защите и помощи, может быть обеспечено в результате установления и эффективного функционирования предусмотренных внутригосударственным законодательством процедур определения bona fide беженцев, основанных на индивидуальном подходе к каждому заявителю. Самостоятельно определяя меры по защите беженцев, находящихся под национальной юрисдикцией, государствам-участникам Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола 1967 г. необходимо ориентироваться на то, чтобы они были эффективными и отвечали принципам и нормам действующего международного права. При этом желательно установить процедуры определения bona fide беженцев, основанной на индивидуальном подходе к каждому заявителю, и разработать внутригосударственное законодательство, способствующее действенной защите вынужденных мигрантов, прежде всего, соблюдению их основных прав без какой-либо дискриминации.
11. Диссертант доказывает необходимость включения незаконной миграции в число вызовов и угроз безопасности международного сообщества, аргументируя это тем, что в основе незаконной миграции лежит нарушение правил въезда, пребывания или выезда с территории страны; многие незаконные мигранты вовлечены в организованную преступную деятельность; некоторые мигранты осуществляют трудовую деятельность на незаконных основаниях или в силу обстоятельств вынужденного характера нарушают миграционные правила в целях поиска убежища на территории других стран. Незаконные мигранты не могут пользоваться правами, социальной поддержкой и медицинской помощью, предоставляемыми принимающими странами мигрантам, законно находящимся на их территории. Между тем их практически невозможно привлечь к выполнению обязанностей, установленных государством.
Рассматривая систему мер внутригосударственного характера, направленную на предотвращение и пресечение незаконной миграции, диссертант утверждает, что в рамках современной миграционной политики любого государства целесообразно проведение мероприятий рестриктивного и принудительного характера в комплексе с использованием механизмов легализации, при которых иммигрантам было бы выгодно узаконить свое положение в принимающей стране, а работодателям – использовать легальный труд. Однако увеличивающиеся масштабы и транснациональный характер, свойственные для незаконной миграции в последние два десятилетия, требуют от международного сообщества все большей солидарности и сотрудничества (осуществляемого на универсальном и региональном уровнях) в оказании противодействия данному явлению. Важнейшее значение при этом приобретают международно-правовые договоры, регулирующие процессы внешней миграции.
Учитывая, что на территорию Российской Федерации ежегодно прибывает огромное количество незаконных мигрантов, назревает необходимость присоединения ее к международно-правовым договорам универсального уровня, положения которых направлены на предупреждение и пресечение незаконной трудовой миграции, – Конвенции МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г., а также Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.
12. Автором предложен новый подход к рассмотрению общепризнанных принципов и норм международного права, ориентированных на сферу миграционных отношений, позволяющий обоснованно сделать заключение, что в современных условиях на базе ряда отраслей международного права, прежде всего таких как международное право прав человека, право международных организаций, международное право в период вооруженных конфликтов, совместно и во взаимодействии с принципами и нормами внутригосударственного права, сложилось и действует международное миграционное право, представляющее собой комплексный межотраслевой институт права, специальные нормы которого вступают в особые функциональные связи, обеспечивая режим правового регулирования широкого спектра миграционных отношений и имея тенденцию эволюционирования в качественно новое правовое образование – специализированную подотрасль международного права прав человека.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании общетеоретических положений международного права, а также в создании системы понятий, классификаций, научных категорий, связанных с международно-правовым регулированием внешней миграции. Применение качественно новых подходов к исследованию рассматриваемых вопросов способствовало формированию авторской концепции теории институтов миграционного права, раскрывающей сущность становления и реализации новой предметной области правового регулирования и объясняющей динамику развития системы международного права, обусловленную объективной действительностью происходящих социальных процессов и их связью с особым порядком международного нормообразования.
Теоретические выводы и предложения, аналитические обобщения, понятия и определения, прогнозы и закономерности, содержащиеся в диссертации, могут стать основой для дальнейшей научно-исследовательской деятельности в рассматриваемой области права.
Практическая значимость исследования выражается в том, что сформулированные автором предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы в практической и правоприменительной деятельности структурных подразделений Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации, заинтересованных правоохранительных органов. Результаты диссертационного исследования, претендуя на инновационность, могут быть учтены при дальнейшем совершенствовании российского миграционного законодательства, при разработке государственной миграционной политики, а также при подготовке международных договоров, заключаемых Российской Федерацией с другими государствами.
Материалы диссертационного исследования, его выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений высшего профессионального образования при преподавании международного права и других общепрофессиональных и специальных юридических дисциплин, способствуя формированию новой системы знаний и научных представлений об институтах международно-правового регулирования миграции населения и основных направлениях международной защиты прав и свобод мигрантов в общей конструкции механизма международной защиты прав человека.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы соискателем в научно-исследовательских работах по проблемам прав и свобод человека, международно-правового регулирования внешней миграции населения, международной защиты беженцев и предоставления убежища, выполненных в Дипломатической академии МИД России, Российском государственном торгово-экономическом университете (РГТЭУ) и опубликованы в виде 2-х монографий – «Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования» (14,3 п.л.), «Международное миграционное право: основы теории и практики» (21,5 п.л.), а также одного учебного пособия объемом (5,5 п.л.), 2-х учебно-методических материалов и комплексов общим объемом (5,55 п.л.), 15 статей в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК (9,2 п.л.), 20 научных статей и других публикаций общим объемом (12,25 п.л.). Всего диссертантом по теме исследования опубликовано 40 научных работ общим объемом 68,2 п.л.
Выводы диссертационного исследования представлены в докладах, тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях и круглых столах: «Экономическая безопасность внутреннего рынка России» (МГУК, 1998 г.), «Коммерческое дело в России: история, современное состояние, будущее» (МГУК, 1999 г.), «Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в России и СНГ» (МГУК, 2000 г.), «Мир на пороге XXI века» (ДА МИД РФ, 2001 г.), «ООН и международный правопорядок в глобализирующемся мире» (РУДН, 2001 г.), «Стратегия торгово-экономического образования в России» (МГУК, 2002 г.), «Правовые основы становления и развития торговли в России» (РГТЭУ, 2002 г.), «Междисциплинарный подход к правам человека» (Университет Осло, Норвегия, 2004 г.), «Национальные традиции в торговле, экономике, политике и культуре» (РГТЭУ, 2007 г.), «Ценности и интересы современного общества» (РГТЭУ, 2008 г.), Ежегодное собрание Ассоциации международного права, посвященное 60-летию Всеобщей декларации прав человека (Ассоциация международного права, 2008 г.), «Румянцевские чтения» и «Васильевские чтения» (РГТЭУ, весна – осень 2009 г.), «Правовые основы современных международных отношений» (Ассоциация международного права, 2009 г.), «Государство, церковь, право» (РГТЭУ, 2012 г.).
Основные теоретические положения диссертации использованы автором при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий в Российском государственном торгово-экономическом университете, при разработке рабочих программ и учебно-методических материалов. На основе материалов диссертационного исследования соискателем подготовлены и внедрены в учебный процесс Юридического факультета РГТЭУ лекции на темы: «Международно-правовое регулирование внешней миграции», «Правовое регулирование миграционных процессов в странах Европейского Союза». Монография Зинченко Н.Н. «Международное миграционное право: основы теории и практики» удостоена в 2012 году Диплома I степени в номинации: «За выдающиеся научные результаты в области общественных и гуманитарных наук» и Премии имени Императора Александра Первого.
Структура и объем диссертации предопределены логической последовательностью изложения материала в соответствии с основной целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 24 параграфа, заключения и библиографии, содержащей 327 наименований источников. Объем диссертационного исследования – 480 страниц.
Классификация и социальная структура миграции населения
Известно, чем сложнее явление, составляющее суть того или иного понятия, тем разнообразнее его классификация. Классификация миграции1 населения как сложного общественного процесса наглядно это подтверждает. По способу реализации миграцию подразделяют на организованную (регулируемую), то есть осуществляемую при участии и поддержке государственных или общественных органов с целью рационального перераспределения населения и рабочей силы, и неорганизованную (стихийную, индивидуальную), которая осуществляется силами и средствами самих мигрантов без организационной или материальной помощи каких-либо учреждений и органов.
В зависимости от долговременности перемещений населения миграцию подразделяют на постоянную или безвозвратную (долгосрочную, которая совершается на длительный период времени с изменением места жительства), и временную или возвратную (перемещение на непродолжительный срок без смены постоянного места жительства). К возвратной миграции относят также сезонную и маятниковую миграции. Сезонная миграция представляет собойежегодные (сезонные) территориальные перемещения мигрантов. Как правило, этот вид миграции обусловлен необходимостью обеспечения рабочей силой той или иной отрасли, испытывающей потребность в ее дополнительном привлечении на период сезонного увеличения работ. Иногда к сезонной миграции причисляют и поездки на учебу, лечение, отдых. Под маятниковой миграцией понимаются регулярные передвижения населения из одного населенного пункта в другой и обратно, как правило, на работу или учебу. Маятниковая миграция особенно характерна для крупных городов, являющихся центром притяжения населения пригородных зон.
Миграция населения, как и любое иное социальное явление или процесс, происходящие в обществе и отражающиеся в человеческом мышлении, обусловливается другими общественными процессами и явлениями, формирующими побудительные мотивы или причины перемещения людей. По причинам, побудившим людей к перемещению, миграцию иногда подразделяют на добровольную и вынужденную. К добровольной миграции относят перемещение людей, добровольно покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства. Вынужденной миграцией, как правило, считается передвижение людей с целью поиска убежища.
Сопоставление приведенных определений добровольной и вынужденной миграции свидетельствует, что в данном контексте причинами для переселения является либо добровольный переезд на новое место, либо перемещение с целью поиска убежища. Однако первоосновой этих причин, как и первоосновой миграции в целом, как было ранее сказано, являются экономические, политические, военные, этнические, демографические, экологические и другие факторы. Следовательно, было бы более логичным по мотивацион-ным причинам подразделять миграцию на экономическую, политическую, военную, этническую, демографическую и другую, в то время как формами перечисленных миграций можно считать добровольную и вынужденную.
Не заостряя, однако, особого внимания на этих вопросах, хотелось бы остановиться еще на одной классификации миграции - различии ее по типу. В частности, одним из главных признаков ряда миграций является пересечение мигрантом государственной или административной границы. На этой основе выделяют внутреннюю и внешнюю миграции.
Внутренняя миграция - это перемещение людей в пределах территории какого-либо государства с целью постоянного или временного изменения места жительства. К ней относятся миграционные процессы между селами и городами, а также переселение в пределах крупных административно-территориальных единиц и регионов внутри государства.
Внешняя миграция - это пересечение людьми государственной границы, связанное, главным образом, с изменением их постоянного места жительства. Внешнюю миграцию также называют иногда международной. Как правило, она представлена двумя потоками: эмиграцией и иммиграцией. Эмиграция представляет собой выезд из одной страны в другую на постоянное или временное проживание. Иммиграция - въезд в страну на постоянное или временное проживание.
Внешнюю (международную) миграцию подразделяют на трудовую (рабочую), образовательную (учебную) и политическую миграцию. Внешняя трудовая миграция - перемещения людей за границу с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности или оказания услуг. Данный вид миграции делится на трудовую эмиграцию и трудовую иммиграцию. Внешняя образовательная миграция, обусловленная международной академической мобильностью, осуществляется с целью получения или продолжения образования, обмена опытом и результатами научных исследований. К внешней политической миграции обычно относят передвижения беженцев из стран, в которых они подвергаются политическим преследованиям по каким либо причинам, в страны предполагаемого убежища. на первый план выдвигается экономическая и политическая мотивации внешней миграции, другие же ее факторы остаются как бы в стороне1. Нередко к одному из видов внешней миграции причисляют незаконную или нелегальную миграцию, то есть въезд в страну, пребывание в ней и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства данной страны, регулирующего порядок въезда, пребывания (проживания), транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории этой страны. Таким образом, законность или незаконность миграции определяется в первую очередь тем, насколько легально нахождение лица на территории того или иного государства. Следовательно, субъекты всех видов внешней миграции (экономической, политической, демографической, военной, этнической и др.) могут рассматриваться с точки зрения законности их пребывания в той либо иной стране. Например, многие экономические иммигранты с просроченной или туристической визой занимаются трудовой деятельностью, нарушая тем самым законы государства пребывания. Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что законная и незаконная миграции являются формами международной миграции. В контексте излагаемого следует обратиться к опыту зарубежных исследователей, предлагающих классификацию конкретных социальных моделей миграционной динамики населения. Например, известный социолог Э. Гидденс выделяет следующие модели миграции: модель классической иммиграции, модель колониальной иммиграции, модель миграции приезжих работников, модель незаконной миграции .
Международно-правовые принципы и нормы регулирования внешних миграционных процессов
Внешние миграционные процессы регулируются не только нормами внутригосударственного права, но и международно-правовыми нормами.
Под нормой (от лат. norma - правило, образец, руководящее начало) международного права понимается юридически обязательное правило поведения государств и других субъектов международного права в их международных отношениях. Содержание норм международного права составляют права и обязанности, которыми наделяются субъекты международного права. Урегулированные международно-правовыми нормами международные отношения приобретают характер международно-правовых. Вступая в те или иные международно-правовые отношения, субъекты международного права тем самым реализуют свои права и обязанности1.
Необходимо отметить, что страны при разработке внутригосударственного миграционного законодательства, как правило, ориентируются на основные нормы и принципы международного права. С этой целью действующие национальные законы и другие нормативные акты приводятся в соответствие с требованиями основополагающих норм и принципов международного права.
Международно-правовые нормы, регулирующие процессы внешней миграции, можно разделить на две группы. К первой группе относятся общие нормы, применяемые ко всем лицам, но также имеющие особое отношение к мигрантам. Эти общие нормы в основном зафиксированы в различных международных договорах, разработанных в целях защиты прав и свобод человека. Большинство прав, предусмотренных в этих договорах, предоставляется всем лицам, находящимся на территории или под юрисдикцией государств -участников этих договоров, в том числе - мигрантам. Например, право на семейную жизнь предоставлено каждому, но это право имеет отношение к мигрантам в вопросе воссоединения их с семьями. То же самое касается норм, запрещающих дискриминацию, или норм, устанавливающих право на труд, право на свободное передвижение и др.
Ко второй группе относятся специальные нормы, применяемые в отношении мигрантов. Указанные нормы содержатся в международно правовых документах, определяющих правовой статус мигрантов, трудоустройство и условия их труда, социальное и пенсионное обеспечение, правовое положение членов семей мигрантов. Следует заметить, что наряду с юридически обязательными международными договорами, закрепляющими рассматриваемые нормы, существует также множество международных документов рекомендательного характера, принятых в целях совершенствования регулирования внешней миграции, а также защиты прав и свобод мигрантов и членов их семей. Считается, что такие документы не только обладают силой политического и морального воздействия, но и служат ориентиром для законодателей, государственных служащих и судебных органов при разработке и толковании внутригосударственного миграционного законодательства. В контексте излагаемого хотелось бы сделать небольшое отступление, позволяющее сопоставить понятия «право» и «мораль». С позиции философов, понятие «право» рассматривается как нормативная форма выражения принципа формального равенства людей в общественных отношениях. Признание формального равенства фактически различных людей подразумевает их свободу и независимость друг от друга. Только свободные люди могут быть субъектами права, и там, где нет свободы, не может быть и права . Что касается морали, то она определяется как форма общественного сознания и вид общественных отношений, направленных на утверждение самоценности личности, равенства всех людей в их стремлении к счастливой и достойной жизни, выражающих идеал человечности, гуманистическую перспективу истории .
Возвращаясь к вопросу о нормах международного права, регулирующих внешние миграционные процессы, следует также уделить особое внимание формам их закрепления - правовым источникам. Посредством миграции реализуется одно из основных прав человека - право на свободное передвижение и выбор местожительства. При этом мигрирующие лица особо нуждаются в защите своих прав и свобод. Указанные обстоятельства позволяютполагать, что правовой основой регламентации внешних миграционных процессов являются международные договоры, закрепляющие права и основные свободы человека.
Основополагающие принципы правового регулирования между народной трудовой миграции
В настоящем параграфе уделено внимание принципам, имеющим непосредственное отношение к регулированию процессов внешней трудовой миграции. Прежде всего, речь пойдет о принципе недискриминации трудящихся-мигрантов. Данный принцип, закреплен, например, в ст. 6 Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах от 1 июля 1949 года, в соответствии с которой трудящимся-мигрантам, законно пребывающим на территории принимающего государства, гарантируется предоставление «без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола» условий не менее благоприятных, чем те, которыми пользуются его собственные граждане в отношении: зарплаты, рабочего времени, оплачиваемого отпуска, социального обеспечения, налогов и т.д.
Принцип недискриминации трудящихся-мигрантов в расширенном виде получил закрепление в Международной конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Так, согласно ст. 7 Конвенции государства - участники обязуются уважать и обеспечивать права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые находятся на их территории «без какого бы то ни было различия как в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного или сословного положения или по любому другому признаку» .
Как видим, в данной статье, в отличие от ст. 6 Конвенции МОТ № 97, содержится расширенный перечень возможных признаков дискриминации, а также сделано уточнение в пользу законности пребывания трудящихся-мигрантов в принимающем государстве.
Следующим принципом, имеющим непосредственное отношение к регулированию процессов трудовой миграции, является принцип равного обращения. Данный принцип получил юридическое закрепление как в Конвенциях МОТ, так и в Международной конвенции 1990 г. Так, в соответствии со ст. 10 Конвенции МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. государства - члены обязуются разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию «равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав и индивидуальных и коллективных свобод для лиц, находящихся на законных основаниях» на территории принимающего государства в качестве трудящихся-мигрантов и членов их семей1.
Если в данной статье говорится о «равенстве возможностей и обращения», то в ст. 25 Международной конвенции 1990 г. речь идет уже о «принципе равного обращения» . Более того, отклонение от данного принципа при заключении частных договоров найма определено как незаконное, а государства-участники Конвенции обязуются принимать надлежащие меры «для обеспечения того, чтобы трудящиеся-мигранты не лишались никаких прав, вытекающих из настоящего принципа, в силу какого-либо отклонения в статусе их пребывания или занятости»3.
Необходимо отметить, что между принципом недискриминации трудящихся-мигрантов и принципом равного обращения существует не только логическая связь, но и определённая разница. Как представляется, основная цель принципа равного обращения сводится к установлению гарантий равенства возможностей трудовых мигрантов и граждан принимающих государств в том, что касается экономических, социальных и культурных прав. Суть принципа недискриминации заключается в запрете любого различия, основанного на признаках расы, национального или этнического происхождения, гражданства, религии, пола, которое может привести к ущемлению прав и свобод трудящихся-мигрантов.
Следование принципам недискриминации трудящихся-мигрантов и равного обращения необходимо и важно. В обществе, где соблюдаются права и свободы человека, где присутствует толерантное отношение к этническому разнообразию, как правило, складываются гармоничные отношения между местным населением и иммигрантами.
Большое значение в выстраивании таких отношений, как правило, имеет тщательно продуманная миграционная политика стран-реципиентов, ориентированная на адаптацию мигрантов с учётом интересов и потребностей принимающего общества. Миграционная политика государств, согласованная с политикой интеграции, должна быть направлена на то, чтобы мигранты достигали достойного образовательного и профессионального уровня, а также были равны перед законом наряду с гражданами принимающих стран. При этом целесообразно культивирование в обществе таких ценностей, как уважение человеческого достоинства, равенство, верховенство закона. Построенное на основе этих ценностей отношение к мигрантам является залогом социальной и политической стабильности в принимающих странах.
Немаловажное значение в процессе правового регулирования внешней трудовой миграции придаётся принципу содействия воссоединению семей трудящихся-мигрантов. Очевидно, что находясь в окружении своих близких родственников, мигрант имеет возможность говорить на родном языке, а также сохранять культурные традиции своей страны. В долгой оторванности мигранта от своей семьи, он, как правило, создаёт семейные отношения уже в принимающей стране. Как отмечают некоторые зарубежные учёные, подобные обстоятельства являются своего рода «барьером» к возвращению мигранта на родину .
Правовое регулирование миграционных процессов с учетом права Европейского Союза
Для того чтобы иметь лучшее представление о правовом регулировании трудовой миграции и правовом статусе трудовых мигрантов в странах Европейского Союза, необходимо проанализировать соответствующие положения нормативно-правовых документов, принятых государствами-участниками в период формирования единой Европы.
Исследование правовой основы ЕС показывает, что нормы права Европейского Союза создаются посредством их закрепления в определенных источниках, образующих взаимосвязанную систему. Документы, обладающие высшей юридической силой в правовой системе Европейского Союза, составляют источники первичного права. К ним, в первую очередь, относятся учредительные документы ЕС: Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза. На основании первичного права институты Европейского Союза принимают нормативно-правовые акты, составляющие источники вторичного права .
К источникам вторичного права согласно ст.288 Договора о функционировании Европейского Союза относятся, прежде всего, регламенты, директивы и решения2.
Регламент - нормативно-правовой акт общего действия: Является обязательным в полном объёме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах ЕС. Посредством регламентов институты Союза вводят единые правила поведения в конкретной сфере жизнедеятельности или по отдельным вопросам. Поэтому регламенты принято рассматривать в качестве инструмента унификации права в пределах всего Европейского Союза.
Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой. Обязанность достижения требуемого результата является отличительным признаком директивы. Подобно регламенту она также содержит нормы права, которые, однако, подлежат не прямому применению, а трансформациив национальное законодательство государств-членов ЕС. Трансформация директивы представляет собой приведение государствами-членами Союза своего законодательства в соответствие с её нормами посредством принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов.
Поскольку с помощью директивы вводятся общие начала правового регулирования в определённой сфере общественной жизни, её принято характеризовать как инструмент гармонизации национального права государств-членов ЕС.
Решение является нормативно-правовым актом, обязательным в полном объёме. С одной стороны, решения, издаваемые институтами Европейского Союза, могут представлять собой индивидуальные акты, адресуемые конкретными субъектами права ЕС. Q другой стороны, посредством решения оформляются также иные юридические обязательные предписания. Например, на основе таких решений предусматривается осуществление Европейским Союзом мер в сфере общей внешней политики и политики безопасности.
В ст.288 Договора о функционировании ЕС также устанавливается, что для осуществления компетенции Союза институты принимают рекомендации и заключения, не имеющие юридически обязательной силы. Как правило, рекомендация рассматривается как инструмент выдвижения предложений, а заключение - изложения официальных позиций институтов ЕС по отдельным вопросам1. Вместе с тем, следует заметить, что среди учёных возникал вопрос относительно того, являются ли рекомендации и заключения правовыми актами. Так, А. Капустин, например, ссылаясь на А. Мартина и Д. Ногуэ-раса, характеризует их следующим образом: «Отсутствие обязательной силы у рекомендаций и заключений дает основание некоторым авторам утверждать, что они не являются правовыми актами. Однако другие исследователи считают, что отсутствие обязательности у таких актов не лишает их юриди ческого характера, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение»1.
В любом случае, их наличие свидетельствует о том, что ЕС наряду с обязательными нормами, содержащимися в регламентах, директивах и решениях, применяет в своей политике и нормы так называемого «мягкого права» {англ. — "soft law")2.
Самостоятельное положение в системе источников права занимают источники прецедентного права - решения Суда Европейского Союза. В настоящее время прецедентное право ЕС формируется Судом Европейского Союза при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных Судом Европейских сообществ. Следует пояснить, что понятие «Суд Европейского Союза» является новеллой, привнесённой Лиссабонским договором 2007 г. Под «Судом Европейского Союза» понимается вся система национальных органов правосудия ЕС3. Данная система состоит из Суда (прежнее название - Суд Европейских сообществ), Трибунала (прежнее название - Трибунал первой инстанции) и специализированных трибуналов4. Прецедентное право составляет большую и значимую группу норм права Европейского Союза. Как отмечает С. Кашкин, наиболее важная особенность судебных прецедентов заключается в их юридической силе5. С одной стороны, прецеденты создает Суд ЕС, который действует на основании учредительных договоров. В этом отношении прецедентное право сходно с правом вторичным. С другой стороны, осуществляя официальное толкование учредительных договоров и выводя из них новые нормы, Суд ЕС развивает первичное право.
В контексте излагаемого будет уместным также вспомнить о доктрине «прямого действия» (англ. - direct effect) норм права ЕС. В целом указанная
