Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие и правовая природа международных неправительственных организаций- 11-54
1. Понятие международных НПО 11-16
2. Классификация международных НПО 16-21
3. Правовая природа международных НПО 21-27
4. Правосубъектность международных НПО 27-34
5. Правовой анализ учредительных актов международных НПО 34-54
Глава II Правовой статус международных неправительственных организаций в международном и внутригосударственном праве- 55-112
1. Международные НПО и универсальные межправительственные организации- 55-89
1.1. Консультативные отношения международных НПО с Организацией Объединенных Наций- 55-73
1.2. Консультативные отношения международных НПО с орсистемы ООН 73-89 ганизациями
2. Международные НПО и региональные межправительственные организации- 90-112
2.1. Правовой статус международных НПО в Совете Европы 90-100
2.2. Правовой статус международных НПО в Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе100-104
2.3. Правовой статус международных НПО в Организации Американских Государств104-107
3. Правовой статус международных НПО в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран- 107-112
Глава III Международно-правовые проблемы деятельности международных неправительственных организаций 113-143
1. Роль международных НПО в кодификации норм международного права - 113-120
2. Участие международных НПО в контроле над имплементацией норм международного права- 120-128
3. Международно-правовые аспекты сотрудничества международных НПО с представителями делового мира, профсоюзов и правительств- 128-133
4. Перспективы разработки международно-правового инструмента, регулирующего ответственность международных НПО и прозрачность их действий- 133-140
5. Международно-правовая защита персонала международных НПО- 140-143
Заключение 144-147
Библиография 148-157
- Понятие международных НПО
- Международные НПО и универсальные межправительственные организации-
- Роль международных НПО в кодификации норм международного права
Введение к работе
В последние годы практически во всех странах мира отмечен настоящий взрыв, связанный с появлением большого количества международных неправительственных организаций.1 Исследователи международных НПО, отмечая необычайную активность в создании частных, неприбыльных, добровольных организаций, ассоциаций и фондов, предвещают наступление в скором будущем так называемой "revolution associative " — "революции ассоциаций". При этом высказывается предположение, что "изменяющийся статус неправительственных организаций в общеевропейских и глобальных институтах дает основания полагать, что в предстоящие годы они будут играть динамичную роль в различных областях, связанных с реформой и развитием стран Центральной и Восточной Европы, России и других стран СНГ".2
Увеличение числа международных неправительственных организаций и тенденции их дальнейшего роста обусловлены целым рядом причин, а именно:
появлением глобальных проблем;
часто недостаточными возможностями отдельных государств и международных межправительственных организаций для их решения;
усилением демократических процессов в сфере внутренних и международных отношений, институционным выражением которых являются международные неправительственные организации;
1 Lester Salamon М., "The Rise ofNon-Profit Sector", Foreign Affairs, Vol. 73, N4, 1994, p. 109-122.
трансформацией в сфере национальных интересов государств (переход от государственных интересов, суверенитета к общечеловеческим ценностям, таким как права человека и защита окружающей среды);
возрастающим желанием отдельных индивидуумов во всем мире увеличить контроль над процессами принятия решений в вопросах, которые затрагивают их жизненные интересы,
расширением возможностей трансграничных связей и деятельности общественности разных стран, а также возможностей технологического прогресса.
Актуальность рассмотрения международно-правовых проблем международных неправительственных организаций непосредственно связана с тем, что появление качественно новых объединений граждан, претендующих на определенное место в международных демократических структурах, сталкивается с отсутствием единой концепции функционирования международных НПО, что порождает немало трудностей в их практической деятельности. При этом меняющийся правовой статус международных НПО в региональных и универсальных институтах, а также в рамках внутригосударственного права также требует своего детального рассмотрения. В той же степени это касается необходимости дальнейшего исследования современных проблем международных НПО и перспектив их развития.
Целью исследования является комплексное изучение ряда международно-правовых проблем международных неправительственных организаций, рас-
А. Загорский, М. Лукас, "Меняющаяся роль неправительственных организаций в международном сотрудничестве'", "Россия перед европейским вызовом", Москва, 1993, с. 146-147.
6 сматриваемых в настоящее время не только на универсальном и региональном
уровнях, но также и на внутригосударственном. В работе автором предпринимается попытка взглянуть на предмет исследования с международно-правовой точки зрения, провести анализ международно-правовых источников по данной теме и сделать соответствующие выводы. В исследовании поставлены задачи теоретического осмысления и анализа следующих проблем:
правовой природы международных неправительственных организаций;
специфических критериев правоспособности и дееспособности международных НПО;
нормативно-правовой основы деятельности международных НПО;
основных направлений и тенденций развития понятия международных НПО;
участие международных НПО в правотворческой деятельности.
Достижение поставленных в исследовании целей потребовало детального изучения:
существующего комплекса международно-правовых актов, определяющих правовой статус международных НПО;
международных стандартов деятельности международных НПО;
опыта международных НПО, их влияния на формирование и нормальное функционирование демократического общества;
сравнительного анализа концепций отечественных и западных исследователей данных проблем.
В интересах достижения указанной цели в данном исследовании постав-
лены следующие конкретные задачи:
осуществить анализ и оценку правового статуса международных НПО в
международных межправительственных организациях и внутригосударст
венном законодательстве и рассмотреть возможности его большего соответ
ствия реалиям современного мира;
изучить международно-правовые аспекты деятельности международных
НПО, а также спрогнозировать развитие новых тенденций.
Нормативной базой исследования явились международные соглашения, кон
венции, резолюции и решения ООН и других международных межправительст
венных и неправительственных организаций.
Теоретической и методологической базой работы стали методы правового анализа, используемые в отечественной и зарубежной правовой науке: формально-юридический, системно-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой и другие. Большое значение для данного исследования имели общетеоретические и специальные научные труды как российских (И.П. Блищен-ко, Б.В. Ганюшкин, Т.Д. Матвеева, И.И. Коваленко, И.И. Котляров, И.И. Кравченко, Э.С. Кривчикова, Г.И. Морозов, Г.И. Тункин, Г.В. Шарманазашвили, Е.А. Шибаева и другие), так и зарубежных ученых-юристов (А. Пеле, С. Гиле, П. Отле, Б. Пикар, Л. Уайт, Л. Горденкер, Б. Стошич, П. Уиллетс, П. Чианг, А. Фоулер, У. Фельд, X. Якобсон, М. Беттатти и другие), труды кафедр международного права МГИМО (У) МИД России, МГУ им. Ломоносова, МГЮА, Дипломатической Академии, работы сотрудников ИМЭМО РАН и ИГП РАН, ста-
тьи, опубликованные в «Московском журнале международного права», "American Journal of International Law ", "European Journal of International Law " и т.д.
Разработка темы данной работы позволила в последующих трех главах сформулировать следующие положения и выводы, которые « выносятся автором на защиту:
Международные НПО уникальны в своей способности эффективно решать самые разноплановые проблемы, находя соответствующие материальные и человеческие ресурсы. Повышению авторитета и значимости международных НПО будет способствовать тщательно подготовленный международно-правовой инструмент, регламентирующий их правовой статус. Необходимо добиться благополучного разрешения данной проблемы для того, чтобы международные НПО получили универсальную правовую базу для еще более эффективного выполнения поставленных задач и общей готовности к новым мировым реалиям и вызовам XXI века.
Принимая во внимание имеющийся у международных НПО успешный опыт в сфере кодификации норм международного права, а также осуществления контроля над их исполнением, необходимо расширить возможности международных НПО в участии в международных конференциях, касающихся подготовки соответствующих международных договоров, а также наделить международные
НПО более широкими правами в отношении контроля за соблюдением государствами их международных обязательств, вытекающих из международных договоров, участниками которых они являются.
Проблема обеспечения безопасности персонала международных НПО, находящихся при исполнении своих обязанностей, более не может оставаться без внимания, поэтому принятие Дополнительного протокола, касающегося защиты персонала международных НПО, является требованием времени. Важнейшим элементом данного Протокола следует считать его неукоснительное соблюдение, и в этой связи представляется принципиально важным разработать действенный механизм его имплементации.
Назревшая проблема пошатнувшегося имиджа и в принципе недопустимых упреков в неправовом поведении взывает к необходимости четкой правовой регламентации прозрачности и отчетности деятельности, осуществляемой международными НПО, которые тем самым оградят себя от необоснованных нападок. Данную проблему возможно решить путем принятия соответствующего международно-правового документа, представляющего собой универсальный кодекс поведения международной НПО.
Учитывая динамику развития современного взаимосвязанного и взаимозависимого мира, следует и дальше укреплять сотрудничество международных НПО с представителями делового мира, проф-
союзов и национальных правительств, представляющее собой чрезвычайно удачное сочетание ресурсов различного характера. Результаты этой деятельности важны как на региональном, так и на международном уровнях. VI. Проблема правосубъектности международных НПО тесно связана с их правовой природой, и в этой связи следует признать, что они, не являясь субъектами международного права, тем не менее являются субъектами международных отношений, причем одними из наиболее динамично развивающихся. Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что в нем содержится большой фактический материал, на основе которого был проведен правовой анализ международно-правовых проблем международных НПО и сделаны соответствующие выводы. Содержащиеся в работе положения могут быть использованы:
в плане оказания помощи специалистам, занимающимся разработкой проблематики международных НПО;
в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе МГИМО (У) МИД России и других учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов-международников.
Понятие международных НПО
Истоки понятия "международная неправительственная организация" заложены именно в международном публичном праве, так как наметившаяся уже с конца XIX в. и четко выраженная в середине XX в., после создания ООН, тенденция к включению международных НПО в систему международных отношений требовала унификации представлений об этом самостоятельном участнике международного сотрудничества.3
Изначально термин "неправительственная организация" для обозначения такого рода организаций, будь то локальные, национальные, региональные или международные, частного добровольного характера, которые осуществляют свою деятельность в общественных интересах и не преследуют своей целью извлечение коммерческой прибыли, принадлежит ООН. Этот термин, кстати часто оспариваемый, поскольку определение построено через отрицание другого, широко применяется к любой организации, которая не была учреждена на основании межправительственного договора.
Что касается официального рабочего определения МНПО, то согласно резолюции ЭКОСОС 1996/31 от 25 июля 1996 г., основному документу, регулирующему консультативные отношения МНПО и ООН, международной неправительственной организацией является "любая неправительственная организация, учрежденная не на основании межправительственного договора и не преследующая своей целью извлечение коммерческой прибыли" . Вместе с тем, как в ООН, так и в Совете Европы признаются универсальные и региональные союзы производителей и коммерсантов: например, Международный морской форум нефтяных компаний {Oil Companies International Maritime Forum) принимает активное участие в работе Международной Морской Организации ООН. Объединения такого типа отвечают требованию о неприбыльности, хотя, как показывает практика, их деятельность может быть связана с лоббированием коммерческих интересов их членов.
Вопрос о преимуществах термина "неправительственная организация" впервые был поставлен известным юристом-международником, исследователем международных организаций Г.И. Морозовым, который считает, что определение "неправительственная организация" является более четким и дает значительно меньше поводов для противоречивых толкований, чем понятие "общественная организация".5
В то же время Б. Стошич считает понятие "НПО" неточным. По его мнению, предпочтительнее название "международные общественные организации", которое более правильно отражает его сущность.6
Международные НПО и универсальные межправительственные организации
В преамбуле Устава ООН, начинающемся словами "Мы, народы Объединенных Наций...", отражена развивающаяся на протяжении уже многих лет идея создания универсального механизма управления мировым сообществом, в котором наряду с государствами участвовали бы представители общественности, объединенные в негосударственные структуры.
Международные неправительственные организации на протяжении нескольких десятилетий активно поддерживают связи с международными межправительственными организациями. Первые попытки связей с неправительственными организациями были предприняты еще Лигой Наций. Ст. 25 Статута Лиги Наций предусматривала единственную ссылку на национальные общества Красного Креста, несмотря на попытку Совета Лиги включить в эту статью на определенных условиях в 1921-23 гг. все неправительственные организации.
Совет Лиги тогда полагал, что даже намек на официальное регулирование деятельности НПО может снизить их активность. Но на неофициальном уровне присутствие НПО стало уже установившимся фактом, например, на ежегодном мероприятии Международной Федерации Обществ Лиги Наций, на котором Президенту Ассамблеи представлялись принятые Федерацией резолюции. Международные НПО приглашались на некоторые заседания Лиги, а во время работы bona fide неофициальных комитетов Конференции по разоружению 1932 г. им были предоставлены закрепленные за ними места и доступ к документации. В первые дни существования Лиги Наций многие НПО имели в комитетах Лиги своих представителей, которые обладали такими же правами и привилегиями, как и представители государств, за исключением права голоса. Затем это начинание сошло на нет: Комитет- по социальным вопросам был реорганизован в 1936 и стал полностью правительственным. Хотя некоторым международным НПО было предложено стать членами-корреспондентами, а также существовало положение о назначении ad hoc представителей НПО, возможность для НПО внести свой вклад в работу комитета практически была закрыта.
По сути, контакты Лиги и международных НПО изменились за это время в сторону меньшей заинтересованности в экспертном мнении НПО, ограничившись только распространением информации. С 1922 по 1938 гг. Лига издавала ежеквартальный информационный бюллетень о работе международных организаций, а также "Handbook of International Organizations и предоставляла международным НПО ограниченный доступ к своей библиотеке.
Но как бы то ни было, стабильные организационные нормы возникли лишь после Второй, мировой войны, когда воздействие общественности на мировые процессы стало реальным фактом.
На своей 1-й сессии Генеральная Ассамблея призвала ЭКОСОС предпринять необходимые меры для обеспечения неправительственным организациям возможности «сотрудничать с Советом во имя претворения в жизнь целей консультаций"». Эти цели были определены в документе ЭКОСОС Е/С 2/661: "С одной стороны, чтобы Совет или какой-либо из его органов мог получить авторитетную информацию и заключения от международных НПО, специализирующихся на вопросах, по поводу которых проводятся консультативные мероприятия, и, с другой стороны, чтобы обеспечить организациям, представляющим значительные течения общественного мнения, возможности высказать свои взгляды.»
Роль международных НПО в кодификации норм международного права
Важно отметить ту роль, которую играют международные НПО в процессе формирования норм международного права. Как известно, международные НПО разрабатывают проекты резолюций и конвенций, которые в дальнейшем могут явиться предметом рассмотрения государств или межправительственных организаций и оказать решающее влияние на выработку норм международного права. Особо следует подчеркнуть, что до недавнего времени это было исключительной прерогативой государств, теперь же и международные НПО стали участниками этого процесса: «Подготовка основных инструментов по правам человека в рамках ООН не может быть рассмотрена без вклада со стороны НПО.»66
Представители международных НПО могут быть приглашены в качестве экспертов участвовать в процессе переговоров относительно принятия того или иного международно-правового инструмента. И первым таким опытом считается участие международных НПО в разработке Устава ООН: международные НПО были приглашены Соединенными Штатами Америки на конференцию в Сан-Франциско для консультирования американской делегации. В ходе переговорного процесса выяснилось, что положения Устава, определяющие роль ООН в области защиты прав человека, отличаются юридической непрописанностью. Таким образом, в результате было предложено укрепить эти положения, а также видоизменить ст. 68 Устава с целью создать правовую основу для создания Комиссии по правам человека.67 Позже в одном из докладов данной Комиссии было отмечено, что «права человека вполне могли не найти места в Уставе, если бы не усилия международных НПО».68
Многие теоретики международного права признают, что по окончании Второй мировой войны международное публичное право вступило в следующую фазу своего развития, а именно постепенного признания индивида в качестве субъекта международного права. Целый ряд международно-правовых инструментов, в частности, международного гуманитарного права, предотвращения геноцида, международной регламентации труда, защищают права индивида, который таким образом получает законное право принять участие в их разработке в составе международной НПО. Международное право прав человека как никакое другое «ориентировано на человека, и вполне естественно, что в процессе разработки его правовой базы принимают участие представители общественности. Это является логическим требованием демократии.»69
