Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие внедоговорных институтов защиты прав человека в рамках ООН 17
1.1. Учреждение, становление и деятельность комиссии по правам человека и подкомиссии по поощрению и зашите прав человека 17
1.2. Создание совета по правам человека и его консультативного комитета 32
Глава II. Формирование системы договорных (контрольных) органов ООН по правам человека 58
2.1. Контрольные органы оон, учрежденные в соответствии с международными пактами о правах человека 1966г 58
2.1.1. Создание и деятельность комитета по правам человека 60
2.1.2. Специфика работы комитета по экономическим, социальным и культурным правам 70
2.2. Контрольные органы. Созданные международными конвенциями оон 76
2.2.1. Комитет по ликвидации расовой дискриминации 77
2.2.2. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин 82
2.2.3. Комитет против пыток 86
2.2.4. Комитет по правам ребенка 89
2.2.5. Комитет по трудящимся - мигрантам 91
2.2.6. Комитет по правам инвалидов 95
2.2.7. Комитет по насильственным исчезновениям 99
2.3. Направления совершенствования и повышения эффективности деятельности договорных (контрольных) орга нов оон 101
Глава III. Система защиты прав человека в Специализированных учреждениях оон (мот и юнеско) 118
3.1. Деятельность мот в сфере защиты прав человека: историческая Ретроспектива (1919 — 2012 гг.) 119
3.2. Международно-правовые особенности системы контроля мот 124
3.3. История становления правозащитной системы юнеско 140
3.4. Специфика деятельности юнеско в области защиты прав человека на современном этапе 145
Глава IV. Укрепление механизмов защиты прав человека в рамках оон ив ее специализированных учреждениях 155
4.1. Реформирование правозащитных механизмов оон 155
4.2. Проблемы и перспективы деятельности специализированных учреждений оон (мот и юнеско) в контексте реформы универсальной правозащитной системы 171
Заключение 182
Библиография
- Создание совета по правам человека и его консультативного комитета
- Создание и деятельность комитета по правам человека
- Международно-правовые особенности системы контроля мот
- Проблемы и перспективы деятельности специализированных учреждений оон (мот и юнеско) в контексте реформы универсальной правозащитной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Длительное время круг вопросов, непосредственно связанных с защитой прав человека, являлся прерогативой и сферой исключительной компетенции суверенных государств. Однако в силу нарастающих процессов глобализации и перманентной эволюции международного права в области прав человека государства отказываются от абсолютизации собственного суверенитета и взаимодействуют с соответствующими правозащитными механизмами.
Во второй половине XX века принцип уважения основных прав человека становится одним из важнейших принципов международного права. Наиболее знаменательным событием указанного периода явилось принятие Устава ООН, ст. 1 которого закрепила в качестве цели осуществление международного сотрудничества «…в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии…».
В своем обращении к 61-й сессии Комиссии по правам человека в апреле 2005 г. тогдашний Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан справедливо особо подчеркнул: «Сейчас для дела борьбы за права человека наступает новая эпоха. В течение большей части последних 60 лет делали упор на формулирование, кодификацию и закрепление этих прав. В результате этих усилий была создана огромная база законов, стандартов и механизмов – Всеобщая декларация, международные пакты и многое другое… Однако сейчас эпоха деклараций уходит в прошлое и это правильно, а ей на смену приходит эпоха осуществления».
В результате длительных полемик Комиссия по правам человека была упразднена. Вместо нее был создан Совет по правам человека. Был создан также его Консультативный комитет. Действительно, с течением времени Организация Объединенных Наций вырабатывала различные методы по расследованию нарушений прав человека. Очевидно, что механизмы Совета по правам человека и их методы работы требуют оценки и подведения итогов (за период, прошедший с момента прекращения существования Комиссии по правам человека в 2006 г.) для более взвешенного и адекватного определения направлений дальнейших реформ.
Внимание исследователей и международной общественности все более привлекает расширение полномочий и возможностей международных органов, призванных оказывать содействие в сфере обеспечения прав и основных свобод человека. В последнее время обострилась серьезная проблема реформирования универсальных механизмов в области прав человека. Сейчас уже не могут остаться без внимания и обсуждения потенциальные возможности контрольных органов по рассмотрению ситуации в условиях отсутствия доклада соответствующего государства, а также механизм последующей деятельности в связи с заключительными замечаниями и механизм Универсального периодического обзора (далее УПО).
Процесс параллельного совершенствования существующей системы договорных органов, а также системы Специальных процедур в рамках Совета по правам человека имеет существенное значение, как с точки зрения международного права, так и с точки зрения внутреннего права государств. В этой связи приобретает особую актуальность всесторонний и комплексный анализ различных конструктивных предложения в контексте реформы существующих правозащитных механизмов.
Наряду с упомянутыми механизмами в рамках системы ООН, повышенного внимания заслуживает деятельность Международной организации труда (МОТ) и ЮНЕСКО в сфере прав человека. Стоит согласиться с тезисом, выдвинутым в свое время Г.И. Тункиным, согласно которому, «то, что имеется в современном международном праве по вопросу о правах человека, далеко от совершенства…».
Вполне очевидно, что мировому сообществу необходимо продолжать далеко не простой процесс устранения существующих проблем в сфере прав человека, а также всемерно развивать координацию и взаимодействие правозащитных механизмов, направленных на их совершенствование. Все это обусловливает повышенную актуальность данной диссертации.
Объектом исследования являются механизмы защиты прав человека в рамках ООН и в ее специализированных учреждениях.
Предмет исследования составляют международно-правовые акты в сфере международного права прав человека (международные конвенции, декларации и рекомендации), а также Устав ООН, уставные документы специализированных учреждений ООН, правозащитные механизмы которых рассматриваются в настоящей диссертации.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном анализе правозащитных механизмов, действующих в рамках ООН и в ее специализированных учреждениях, а также обязательств государств, ратифицировавших основные международные договоры в сфере прав человека, учреждающие договорные (контрольные) органы по правам человека.
В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие задачи:
осветить основные этапы формирования, развития и эволюции правозащитных механизмов в рамках ООН;
подвергнуть анализу функции Совета по правам человека ООН, а также его Консультативного комитета;
исследовать механизмы Универсального периодического обзора (УПО) и Специальных процедур Совета по правам человека ООН;
проанализировать работу конвенционных (контрольных) органов по правам человека;
в ретроспективном аспекте исследовать деятельность МОТ в сфере защиты прав человека, а также установить международно-правовую специфику системы контроля МОТ;
показать историю формирования правозащитной системы ЮНЕСКО в контексте установления специфики современной деятельности этой Организации в сфере защиты прав человека;
осуществить сравнительный анализ универсальных правозащитных механизмов в рамках ООН, МОТ и ЮНЕСКО в целях выявления их преимуществ и недостатков;
определить перспективные направления и потенциальные способы повышения эффективности универсальных механизмов в сфере защиты прав человека.
Методологическую базу исследования составляют всеобщий диалектико-материалистический метод, а также общенаучные и частнонаучные методы: системного анализа и синтеза, исторический, логический, формально-юридический, сравнительный и др.
В процессе исследования были использованы такие общенаучные методы познания, как метод диалектики, анализ и синтез, метод обобщения, системно-структурный метод. Кроме того, применялись специальные научные методы: юридико-технический, исторический, метод прогнозирования. Методом сравнительного анализа основных функций и методов универсальных правозащитных механизмов в рамках ООН, МОТ и ЮНЕСКО были выявлены их преимущества и недостатки.
Нормативную базу исследования составили следующие международно-правовые акты: Устав Организации Объединенных Наций, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН; Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Конвенция о правах ребенка 1989 г.; Международная Конвенция по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.; Конвенция о правах инвалидов 2006 г.; Конвенция о защите всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г.; а также документы главных и вспомогательных органов ООН, ежегодные отчеты конвенционных органов ООН по правам человека и другие международно-правовые документы; Устав МОТ и ЮНЕСКО, конвенции и рекомендации, принятые этими специализированными учреждениями.
Теоретическую базу исследования составляют концептуальные подходы, изложенные в трудах отечественных ученых в области международного права и других юридических наук: А.Х. Абашидзе, Е.С. Алисиевич, К. А. Бекяшева, И.П. Блищенко, В.Д. Бордунова, В.Г. Буткевича, Р.М. Валеева, А.В. Василенко, В.С. Верещетина, Л.Н. Галенской, С.А. Горшковой, Ю.Н. Жданова, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, С.Ю. Кашкина, Б. М. Клименко, Ю.В. Ключникова, Ю.М. Колосова, А.А. Котляра, И.И. Котлярова, Э.С. Кривчиковой, С.Б. Крылова, Д.Б. Левина, О.Э. Лейста, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, Г.Е. Лукьянцева, Е.Г. Ляхова, Л.Х. Мингазова, А.П. Мовчана, Р.А. Мюллерсона, Т.Н. Нешатаевой, Э. А. Пушмина, Ю. Решетова, Ю. М. Рыбакова, А. Сабанина, Э.И. Скакунова, О.И. Тиунова, А.Н. Трайнина, Б.Р. Тузмухамедова, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Н.А. Ушакова, С.В. Черниченко, Г. Шармазанашвили, Л.Н. Шестакова, М.Л. Энтина и др.
Весьма полезными оказались работы российских правоведов и специалистов, освещающие широкий круг вопросов, связанных с деятельностью ООН, ее главных органов и специализированных учреждений, а также исследующие теоретические аспекты надгосударственности и международной правосубъектности международных организаций.
Особую помощь автору оказали работы и теоретические воззрения зарубежных авторов, среди которых: P. Alston, K. Annan, A. Bayefsky, G.Berb, I. Brownlie, T. Buergenthal, J. Carey, B.E. Carter, M. Doxey, P. Drost, E. Evatt, J. Fitzpatrick, B.B. Ghali, J.P. Humphrey, H. Kelsen, B. Kimoon, G. L. Kunz, H. Lauterpacht, L. Leblanc, M. McDougal, J. Merrils, B. Mitrany, J. Morsink, F. Newman, L. Oppengeim, M. Reisman, A. Robertson, D. Shelton, E. Shwelb, Н. Triepel, D. Weissbrodt и др.
Степень разработанности темы. В отечественной науке международного права имеют место работы монографического и диссертационного плана, а также целый ряд научных публикаций, посвященных изучению различных тематических вопросов и аспектов защиты прав человека на международном уровне.
В частности, процедуры принятия и рассмотрения жалоб в сфере социально-экономических прав рассматриваются в основательной статье А.Т. Геворкян, в которой определенное внимание уделено рассмотрению жалоб относительно нарушений прав человека в сфере компетенции ЮНЕСКО, а также процедурам, осуществляемым в рамках МОТ.
Различные аспекты осуществления защиты прав человека в сфере труда в деятельности МОТ на современном этапе явились объектом диссертационного исследования О.В. Гликман, защищенного в 2004 г.
Международно-правовым проблемам деятельности Международной организации труда в условиях глобализации, прежде всего, новациям в правотворческой и правоприменительной деятельности МОТ, особенно в сфере контроля над реализацией международно-правовых актов, программ и стандартов для регулирования трудовых отношений, посвящена кандидатская диссертация Е.А. Кантария. В частности, с точки зрения Е.А. Кантария, «…развитие контрольных механизмов в договорном регулировании вопросов движется в правильном направлении, но, тем не менее, для достижения более высокой эффективности реализации трудовых прав граждан РФ, чем той, которая имеется в настоящее время, необходимо постоянное улучшение и совершенствование таких механизмов».
Всестороннему анализу подверглась деятельность Комитета по правам человека в диссертационном исследовании Е.В. Пановой, главный вывод которой состоит в том, что «…роль Комитета по правам человека будет неизменно повышаться в современный период, как проявление реакции на глобальные вызовы новой эпохи».
В 2011 г. была защищена кандидатская диссертация А.О. Гольтяевым на тему «Международный контроль в области прав человека и Универсальный периодический обзор», главной целью которой явилось «комплексное изучение универсальной системы международного контроля в области прав человека, определение ее компонентов и подробный анализ новейшего из них – механизма Универсального периодического обзора».
В работе А.О. Гольтяева подтверждается, что международный контроль в области прав человека (далее МКПЧ) в настоящее время является основным международным инструментом обеспечения соблюдения государствами своих международных обязательств в этой сфере. Кроме того, прогнозируется, что роль МКПЧ с течением времени будет расти, институты и механизмы развиваться, а спектр подконтрольных прав и свобод расширяться.
В 2010 г. была издана монография известного российского юриста-международника, профессора А.Х. Абашидзе «Организация Объединенных Наций и защита прав коренных народов», посвященная анализу существующих международно-правовых основ системы поощрения и защиты прав человека ООН, а также правозащитных механизмов данной системы после ее реформы, которые могут быть использованы коренными народами для защиты своих прав в условиях глобализации. В названной работе уделяется определенное внимание различным вопросам, непосредственно связанным с развитием и эволюцией правозащитных механизмов ООН, а также деятельности договорных органов по правам человека.
Для целей настоящей диссертации весьма существенным является важный вывод профессора А.Х. Абашидзе о том, что в настоящее время «…становится актуальным изучение процессов, которые связаны с реформой правозащитных механизмов ООН, предусматривающих такое поощрение и защиту прав коренных народов. Настолько динамично протекает реформирование организационных структур правозащитной системы ООН, что трудно становится адекватно следить за изменениями в результате этой реформы».
С точки зрения диссертанта, именно динамичный характер осуществления «реформирования организационных структур правозащитной системы ООН» и является тем дополнительным, но чрезвычайно важным фактором, в значительной степени усиливающим актуальность и своевременность настоящего диссертационного исследования.
Таким образом, несмотря на ряд работ, освещающих в той или иной мере проблематику правозащитных механизмов в рамках ООН и в ее специализированных учреждениях, тем не менее, надо констатировать, что они не раскрывают в полной степени тему, вынесенную в заголовок данной диссертационной работы. Более того, в современной отечественной науке международного права отсутствуют комплексные и фундаментальные исследования по теме настоящей диссертации. Вместе с тем, подобного рода научное исследование настоятельно востребовано наукой и практикой современного международного права.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой первое в отечественной науке международного права комплексное исследование правозащитных механизмов, действующих в рамках ООН и в ее специализированных учреждениях.
Новизна работы выражается в том, что впервые в отечественной науке международного права:
подвергнуты всестороннему анализу расширенные функции Совета по правам человека ООН;
исследованы механизмы Совета по правам человека ООН после реформы 2006 г.;
осуществлен сравнительный анализ универсальных правозащитных механизмов в рамках ООН, МОТ и ЮНЕСКО в целях выявления их преимуществ и недостатков;
определены основные проблемы, а также перспективные направления и потенциальные способы повышения эффективности универсальных правозащитных механизмов в рамках ООН, МОТ и ЮНЕСКО.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Центральным органом, на сессиях которого обсуждаются все главные вопросы, имеющие непосредственное отношение к сфере прав человека, и по ним принимаются соответствующие решения и резолюции, является Совет ООН по правам человека. В настоящее время, когда продолжается процесс реформирования правозащитных органов, представляется актуальной и своевременной постановка вопроса о трансформации статуса Совета ООН по правам человека, который из вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН должен войти в число главных органов Организации Объединенных Наций.
2. В настоящее время в большинстве ключевых соглашениях по правам человека процедура рассмотрения индивидуальных жалоб предусматривается в факультативных протоколах. Учитывая, что такая процедура сейчас признана подавляющим большинством государств, представляется необходимым в новых международных договорах эту процедуру сделать обязательной.
3. В данный момент приобретает особую актуальность постановка вопроса о целесообразности избрания в Совет ООН по правам человека представителей государств, не ратифицировавших Пакты о правах человека, а также большинство международных соглашений в сфере прав человека.
4. Необходимо повышение уровня взаимодействия и координации между договорными органами и мандатариев Специальных процедур. Это могло быть сделано путем участия соответствующих мандатариев в сессиях договорных органов в процессе рассмотрения докладов государств-участников, где обладатели мандатов Специальных процедур могли бы предоставлять конкретную экспертную информацию, особенно в отношении тех случаев, когда рассмотрение происходит в условиях отсутствия доклада.
5. Работа договорных органов, Специальных процедур Совета по правам человека и процесс Универсального периодического обзора Совета должны носить взаимоусиливающий и взаимодополняющий характер. Пункт 3(f) резолюции 5/1 Совета по правам человека уточняет, что механизм должен дополнять, а не дублировать другие механизмы по правам человека, поэтому в ходе Универсального обзора акцент должен быть сделан именно на тех вопросах, которые не рассматриваются договорными органами.
6. В настоящее время каждое государство, которое подвергается УПО, может принять любое количество рекомендаций, вынесенных в процессе реализации универсального периодического обзора. Ряд государств, принимая незначительное число таких рекомендаций, отвергает большинство из них. Поэтому, в целях повышения эффективности УПО, было бы целесообразно установить минимальное число рекомендаций, которые обязано принять государство.
7. Исходя из отличий в международном контроле, осуществляемым ЮНЕСКО и МОТ, автор предлагает определить международный контроль в рамках МОТ как легитимную деятельность, основывающуюся на общепризнанных принципах и нормах международного права, в ходе которой осуществляется сбор и анализ информации об осуществлении государствами как ратифицированных, так и не ратифицированных конвенций и рекомендаций МОТ в сфере труда.
8. Сравнительный анализ универсальных правозащитных механизмов в рамках ООН, МОТ и ЮНЕСКО наглядно показывает, что деятельность договорных органов в ООН имеет более эффективный характер. Поэтому МОТ и ЮНЕСКО следует с учетом специфики их деятельности совершенствовать свои правозащитные механизмы, используя позитивные достижения в работе указанных органов ООН.
9. Совету ООН по правам человека следует рассмотреть потенциальную возможность более широкого участия в правозащитных механизмах системы ООН представителей тех неправительственных организаций (НПО), основная деятельность которых непосредственно связана с соответствующими правами человека (например, право на труд, право на образование, право не передвижение и т.п.). То есть речь идет о применении своеобразной «специализации» при выборе НПО в процессе привлечения их представителей к работе в рамках тех или иных правозащитных механизмов системы ООН.
Практическая значимость диссертации детерминирована корректным международно-правовым подходом к исследованию правозащитных механизмов ООН и ее специализированных учреждений (МОТ и ЮНЕСКО). Материалы диссертации вполне могут быть использованы в практической работе МИД России и международных организаций при решении вопросов и проблем, связанных с правами человека. Кроме того, настоящая диссертация может быть полезной для неправительственных организаций (НПО), деятельность которых ориентирована на поощрение и защиту прав человека, а также для российских экспертов в различных договорных органах по правам человека системы ООН.
Материалы данного диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курса «Международное право», спецкурсов «Защита прав человека в системе ООН» и «Международная защита прав человека», а также служить основой для дальнейших научных исследований в этой области. Кроме того, выводы и практические рекомендации, сформулированные диссертантом, могут быть использованы при подготовке учебной и методической литературы.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях соискателя и изложены в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях различного уровня. По теме диссертации автором был сделан ряд научных сообщений, в том числе на Собрании Российской Ассоциации международного права (2007 г.), ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного международного права», посвященной памяти профессора И.П. Блищенко («Блищенковские чтения») в 2006, 2008, 2009, 2011, 2012 и 2013гг. Кроме того, диссертант выступал с сообщениями на заседаниях кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов, где научные выводы автора получили апробацию в ходе дискуссионного обсуждения.
Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в восьми публикациях автора по теме исследования общим объемом 17,51 п.л. (авторским объемом 17,46 п.л.), в том числе четыре статьи в журналах, определенных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных научных результатов докторских и кандидатских диссертаций, общим объемом 1,21 п.л.
Структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, предусмотренном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии по теме исследования.
Создание совета по правам человека и его консультативного комитета
Одну из поставленных задач — разработку проекта Всеобщей декларации прав человека (далее — ВДПЧ) Комиссия решила за два года. В этом, с точки зрения диссертанта, заключается историческая заслуга названной Комиссией перед мировым сообществом.
В процессе разработки ВДЧП (в 1947 — 1948 гг.) развернулась острая борьба между государствами — представителями двух систем: социалистической и капиталистической. Советский Союз и другие социалистические страны добивались выработки такого документа, которые мог бы быть использован в борьбе за права трудящихся. Они настаивали на включении в декларацию положений об экономических и социальных правах, положений, направленных против колониализма, расовой дискриминации, пропаганды фашизма, расовой и религиозной вражды и т.д. Однако западные державы отклонили многие из упомянутых предложений Советского Союза и других социалистических стран . Разработка Всеобщей декларации прав человека, проходившая в непростой дипломатической обстановке, продемонстрировала сложность обсуждаемых проблем и противоречивость позиций различных групп государств .
Несмотря на политические противоречия, 10 декабря 1948 г. ВДПЧ была принята Генеральной Ассамблеей ООН. В ее преамбуле было закреплено: «Генеральная Ассамблея, провозглашает настоящую Всеобщую Декларацию прав человека в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства с тем, чтобы каждый человек, и каждый орган общества... стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств-членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией» .
Всеобщая Декларация, несмотря на ее рекомендательный характер, имеет огромное историческое значение, поскольку этот международно-правовой документ стал образцовым для всех государств. Говоря о позитивной роли Всеобщей Декларации Даг Хаммаршельд, отмечал: «Всеобщая Декларация... в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства...не только способствует кристаллизации современных политических идей по этим вопросам, но... также воздействует на образ мысли законодателей во всем мире»40.
Всеобщая декларация прав человека - писал У Тан - «этот великий и вдохновляющий документ, была порождена возросшим чувством ответственности международного сообщества за поощрение и защиту основных человеческих прав и свобод. Мир пришел к ясному осознанию того, что свобода, справедливость и мир во всем мире могут быть обеспечены лишь путем поощрения и защиты этих прав и свобод на международном уровне»41.
При разработке Всеобщей декларации прав человека некоторые государства настаивали на включении в текст документа статьи, предусматривавшей право отдельных лиц на обращение с жалобами в Организацию Объединенных Наций. Однако соответствующей поддержки они не получили. Идея о возможности индивида подать жалобу постепенно приобретала большее количество сторонников. Однако все предложения в данном контексте были отвергнуты.
В 1965 г. в Комиссию начали поступать многочисленные индивидуальные сообщения из Южной Африки. Требование принимать действия по ситуации в Южной Африке привело к признанию необходимости публичных обсуждений по особым (specific) странам. Грубые и массовые нарушения прав человека, связанные с борьбой колониальных народов за свою независимость, имевшие место на юге Африки в 60-х гг. XX века способствовали принятию решения о ежегодном рассмотрении Комиссией по правам человека на своих сессиях «вопрос о нарушениях прав человека и
В то же время, в рамках Комиссии по правам человека началась работа по разработке специальной процедуры, в соответствии с которой рассматривались бы поступающие в ООН сообщения о нарушениях прав человека. Так, в 1969 г. Комиссией по правам человека и Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств был подготовлен базовый проект и представлен на рассмотрение государствам-членам ООН. 27 мая 1970 г. ЭКОСОС была принята резолюция 1503(ХЫ1), согласно которой Подкомиссия по поощрению и защите прав человека учредила Рабочую группу из пяти своих членов, которая один раз в год в течение десяти дней рассматривала конфиденциально поступающие сообщения43 о массовых и грубых нарушениях прав человека на протяжении длительного времени. Для передачи на рассмотрении Подкомиссии44 какого-либо сообщения требовалось решение большинства членов Рабочей группы. Затем Подкомиссия рассматривала представленные Рабочей группой сообщения и выносила решение, довести ли до сведения Комиссии по правам человека ситуации, которые являются достоверными систематическими грубыми
Создание и деятельность комитета по правам человека
Одной из характерных особенностей развития сотрудничества государств в области прав человека на современном этапе является создание системы международного контроля над претворением в жизнь взятых ими на себя юридических обязательств. Его учреждение и функционирование, как на универсальном, так и на региональном уровнях, являются одним из наиболее значительных достижений в международном регулировании прав человека второй половины XX века .
После принятия Всеобщей Декларации прав человека в 1948 г. Организация Объединенных Наций продолжила работу по выработке международно-правовых документов, провозглашающих перечень прав и свобод человека. Эту сложную и ответственную работу Организация также возложила на Комиссию по правам человека, поручив разработать единый пакт, охватывающий широкий перечень основных прав и свобод. Но, вследствие отсутствия согласованного мнения о содержании пакта, в 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию о подготовке вместо одного двух пактов о правах человека109.
В результате почти 20-летней работы в 1966 г. Комиссией по правам человека были разработаны два важнейших международно-правовых документа: Международный Пакт о гражданских и политических правах110 и Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах
Действующий в настоящее время ряд международных договоров в области прав человека обеспечен специальными органами, которые призваны осуществлять контроль над выполнением государствами-участниками обязательств по поощрению и защите прав человека, закрепленных в соответствующих международных договорах. Эти органы функционируют в виде международных комитетов независимых экспертов, известные, как договорные органы (комитеты) по правам человека .
Все конвенционные органы были созданы на основании соответствующих международных соглашений. Единственное исключение представляет Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.
Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники должны представлять доклады «о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению прав, признаваемых в этом Пакте, на рассмотрение Экономического и Социального Совета ООН» (ст. 16). Однако в этом международном договоре не было предусмотрено создание какого-либо специального органа для обсуждения докладов государств. При разработке Пактов о правах человека многие страны не рассматривали социально-экономические права в качестве юридически обязательных и потому настаивали на создании разветвленного международного контрольного механизма применительно исключительно к Пакту о гражданских и политических правах
В соответствии с частью IV Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. был образован Комитет по правам человека (ст. 28). Пункт 1 ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Образуется Комитет по правам человека (именуемый ниже в настоящем Пакте «Комитет»). Часть IV Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. служит нормативной основой образования и деятельности Комитета по правам человека113.
Комитет на основании ст. 40 Пакта уполномочен выполнять функции по рассмотрению и изучению докладов государств о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте11 , и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. В случае, когда государства ратифицируют Международный Пакт о гражданских и политических правах, они соглашаются на процесс рассмотрения их докладов Комитетом независимых экспертов, которые проводят исследования на предмет соответствия политики государства в области прав человека, а также его законодательства положениям Международного пакта. Как это указано в Пакте, присоединившиеся государства-участники должны передавать доклады в течение одного года после вступления для них в силу Пакта и далее по требованию Комитета.
В период своей деятельности в связи с рассмотрением докладов Комитет неоднократно сталкивался с практикой предоставления очень кратких
Например, среди прочих, такие права, как: право народов на самоопределение (ст. 1); равноправие мужчин и женщин (ст. 3); право на жизнь (ст. 6); запрет пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, запрет медицинских или научных опытов без свободного согласия лица (ст. 7); запрет рабства и работорговли во всех их видах (ст. 8); право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 9); право на гуманное обращение и уважение достоинства к лицам, лишенным свободы (ст. 10); право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства (ст. 12); все лица равны перед судами и трибуналами (ст. 14); запрет вмешательства в личную и семейную жизнь, право на неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции, запрет посягательств на честь и репутацию (ст. 17); право на свободу мысли, совести и религии (ст. 18); право беспрепятственно придерживаться своих мнений, свободно выражать свое мнение (ст. 19); запрет пропаганды войны (ст. 20); право на мирные собрания (ст. 21); право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов (ст. 22); право на зашиту семьи со стороны общества и государства, право на вступление в брак и право основывать семью (ст. 23); право на защиту малолетних детей (ст. 24); право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным, право допуска к государственной службе (ст. 25); запрет дискриминации (ст. 26) и др. и общих докладов, поэтому Комитет посчитал необходимым разработать общие принципы, касающиеся формы и содержания докладов. Эти общие принципы, касающиеся докладов государств, представленных в Комитет по правам человека были разработаны и приняты на шестьдесят шестой сессии Комитета с целью единообразия докладов и для формирования полной картины существующей ситуации в каждом государстве по имплементации прав, закрепленных в Пакте. Руководящие принципы предусматривают детальные первоначальные доклады, подготовленные на постатейной основе, и сфокусированные периодические доклады, затрагивающие в первую очередь заключительные замечания Комитета по предыдущему докладу соответствующих государств. В периодических докладах государствам-участникам не нужно делать отчет по каждой статье Пакта, а только касаемо тех положений, которые были указаны Комитетом в его заключительных замечаниях и касаемо тех статей, по которым произошли значительные сдвиги с момента передачи предыдущего доклада117.
В то же время Комитет по правам человека заменил предсессионную рабочую группу, действовавшую в соответствии со ст. 40 Пакта Оперативной группой по докладам государств, которая вместо встреч до сессии проводит встречи во время пленарной сессии. Принципиальная цель Оперативной группы по докладам государств состоит в том, чтобы заранее очертить круг вопросов, которые будут выступать в качестве стержневых в диалоге с представителями государства, делающего соответствующий доклад. Это необходимо в целях улучшения эффективности системы, а также обеспечения оперативности для представителей государств в процессе подготовки указанных вопросов к обсуждению.
В состав Оперативной группы входят от четырех до шести членов с учетом сбалансированного географического распределения и других факторов. Один из членов группы является докладчиком по странам и лицом, ответственным за составление перечня вопросов.
Международно-правовые особенности системы контроля мот
Регулярная система контроля основывается на исследовании докладов государств-участников по применению положений ратифицированных конвенций в праве и на практике, а также исследовании соответствующих замечаний организаций работодателей и работников. В систему входят два контролирующих органа МОТ, это Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (далее — КЭ) и Трехсторонний комитет международной конференции труда по применению конвенций и рекомендаций (далее — КК).
Хотя ни Комитет экспертов, ни Комитет Конференции не имеют полномочий налагать какие-либо санкции, их заключения подчас оказывают немалое политическое воздействие на государства-члены. Эти два контрольных органа весьма эффективно дополняют друг друга: Комитет экспертов отвечает за технический контроль и беспристрастность в рассмотрении дел, а Комитет Конференции, чьи доклады представляются пленарному заседанию Конференции, обеспечивает возможность прямого контакта между представителями правительств, работодателей и трудящихся, а также придает политический вес и влияние Международной конференции
Обязательство представлять доклады в отношении ратифицированных конвенций. В соответствии со ст. 22 Устава МОТ, каждое государство-член (в отличие от ООН) выражает свое согласие представлять годовые доклады в Организацию относительно мер, предпринятых государством по осуществлению положений Конвенций. Данные доклады должны быть представлены в такой форме и содержать такие детали, которые могут быть запрошены Административным советом. Учитывая тот факт, что с момента принятия Устава, число членов МОТ значительно увеличилось и это не могло не отразиться на работе контрольных механизмов.
Для упорядочения процедуры в 1993 г. АС одобряет систему262 представления докладов о применении ратифицированных конвенций с разбивкой докладов следующим образом: первый подробный доклад263, второй подробный доклад264, периодические доклады (подробные — двухлетней периодичности265 и сокращенные — пятилетней периодичности ), а также непериодические подробные доклады .
Подробный доклад составляется в соответствии с определенным для каждой конвенции формуляром, в нем необходимо указать требуемые сведения, а именно: законы и подзаконные акты; изъятия, исключения и другие ограничения; применение конвенции в законодательстве и практике (подробная информация по каждой статье конвенции); действия, совершенные после ратификации; действия, предпринятые в ответ на
Запрашивается на следующий год после вступления в силу соответствующей Конвенции в данном государстве. Запрашивается по истечении двух лет с момента представления первого доклада. "3 Запрашивается в соответствии с системой двух летней периодичности каждые два года в отношении приоритетных конвенций. КЭ имеет право запрашивать подробные доклады по этим конвенциям вне рамок предусмотренной периодичности. комментарии контрольных органов (при их наличии); ответственность за обеспечение применения; судебные и административные решения; общая оценка применения конвенций с использованием различных данных ; замечания от организаций работодателей и трудящихся с ответами правительства; направление копий докладов организациям работодателей и трудящихся.
В отличие от подробного, сокращенный доклад включает только следующие данные: законы и подзаконные акты (какие изменения были приняты в законодательстве и на практике и о результатах таких изменений); применение конвенции (статистические данные); направление копий докладов организациям работодателей и трудящихся; а также замечания работодателей и трудящихся (при их наличии) .
Обязательство представлять доклады в отношении не ратифицированных конвенций. Статья 19 (5е) Устава МОТ закрепляет следующее положение: если государство-член МОТ не получает согласие компетентной национальной власти или властей, в этом случае считается, что у государства нет обязательств. Исключением являются случаи, когда государство должно представить Генеральному директору Международного бюро труда (с определенными временными интервалами по запросу АС) доклад, касающийся ситуации по праву и практике по вопросам, регулирующимся соответствующей конвенцией, обращая внимание на трудности, которые затрудняют или затягивают ратификацию интересующей конвенции. Думается, что такая практика могла быть вполне использована и в рамках ООН.
Из смысла указанной ранее статьи Устава МОТ следует, что даже если государство-член не ратифицировало соответствующую конвенцию, в любом случае оно несет обязательство предоставлять доклады на рассмотрение МОТ. Представленные доклады рассматриваются АС, в отличие от докладов по ратифицированным конвенциям, которые рассматривает КЭ.
Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (КЭ). В случае, когда государство ратифицирует конвенцию МОТ, оно связывает себя обязательством по предоставлению регулярных докладов о мерах, принятых государством по имплементации конвенции. Как было отмечено ранее, каждые два года правительства должны передавать доклады, раскрывающие предпринятые шаги в области права и практики по применению любой из 8 основных и 4 первостепенных ратифицированных конвенций. В отношении других конвенций МОТ, доклады должны передаваться каждые 5 лет, за исключением конвенций, более не требующих регулярного контроля. Доклады по применению конвенций могут запрашиваться с более короткими временными интервалами. Правительства должны передавать копии своих докладов организациям работодателей и работников. Указанные организации могут давать свои комментарии по правительственным докладам, а также они могут напрямую в МОТ отправлять комментарии по применению конвенций.
Комитет экспертов был учрежден в 1926 г. для изучения растущего числа правительственных докладов в отношении ратифицированных конвенций. В настоящее время комитет состоит их 20 выдающихся юристов в области международного или трудового права, назначаемых АС на трех летний срок из числа кандидатур, представленных Генеральным директором. Эксперты представляют различные географические регионы, правовые системы и культуры и действуют в личном качестве, аналогично экспертам конвенционных органов ООН. Роль комитета заключается в предоставлении беспристрастной и технической оценки состояния применения стандартов в области трудового права.
Проблемы и перспективы деятельности специализированных учреждений оон (мот и юнеско) в контексте реформы универсальной правозащитной системы
Показательным было проведение в Брюсселе 22-го совещания председателей договорных органов по правам человека 1 — 2 июля 2010 г. Подобное совещание впервые проводилось за пределами Женевы с тем, чтобы приблизить договорные органы к процессу осуществления и повысить на региональном уровне степень осведомленности об их работе и таким образом усилить взаимосвязь и повысить взаимодополняемость усилий международных и региональных механизмов и институтов по правам человека. Председатели встречались с представителями институтов Европейского Союза, Совета Европы, включая Европейский суд по правам человека и с представителями организаций гражданского общества и академических кругов (включая Ланкастерский университет и Католический университет Лювена).
На встрече с представителями институтов Европейского Союза обсуждение было сосредоточено на двух основных темах: применимости договоров ООН по правам человека к деятельности Европейского Союза и ее значении для разработки политики, законодательства и практической деятельности Европейского союза; и роли Европейского Союза в содействии выполнению рекомендаций договорных органов ООН и последующей деятельности327.
Там же. Р. 36. Следует заметить, что участники совместного совещания подчеркнули сравнительные преимущества и взаимодополняемость обоих механизмов. Положительную оценку получила рекомендация некоторых договорных органов о приглашении соответствующих мандатариев. Участники призвали проводить больше совместных совещаний, включая брифинги. Было рекомендовано обеспечить более эффективное управление огромным объемом документации, производимой механизмами ООН по правам человека. Рекомендовалось на местном уровне укреплять связи с заинтересованными сторонами, в частности с помощью более широкого распространения и перевода рекомендаций, проведения дискуссий «за круглым столом», осуществления эффективных стратегий сотрудничества со средствами массовой информации и содействия поездкам экспертов договорных органов и специальных процедур. 327 Doc. UN А/65/190. Р. 5.
Председатели также встречались с заместителем секретаря Европейского Суда по правам человека Майклом О Бойлом, чтобы обсудить пути расширения сотрудничества между договорными органами ООН по правам человека и Судом, в том числе за счет обеспечения большей последовательности в их соответствующей юриспруденции. М. О Бойл подчеркнул, что в Большой палате Суда существует общая практика обращаться в процессе принятия решений к соответствующим решениям договорных органов, в том числе к их мнениям по отдельным делам и к их общим замечаниям. В этой связи он рекомендовал поддерживать регулярные контакты между всемирными и региональными системами. Выступая на встрече, председатель Комитета по правам человека, подчеркнул важное значение обеспечения согласованности в международной юриспруденции и недопущения фрагментации. Он ссылался на мнения, изложенные Комитетом в сообщении № 1472/2006 по делу «Саяди и Винк против Бельгии», в котором Комитет по правам человека и Европейский суд пришли к одинаковым заключениям. Данное дело является показательным. Однако также были случаи, когда эти два органа по-разному толковали аналогичные положения .
В итоге работы Двадцать второго совещания были вынесены следующие решения и рекомендации: приветствовалось решение Европейского Союза ратифицировать Конвенцию о правах инвалидов; Европейскому Союзу было рекомендовано систематически включать международные документы по правам человека и рекомендации договорных органов ООН по правам человека в свою политику и законодательство, в том числе в разрабатываемую стратегию ЕС в области прав человека, а также содействовать выполнению этих рекомендаций;
Европейскому Суду по правам человека было рекомендовано, когда это уместно, и Европейским Судом по правам человека ссылаться на международно-правовые нормы в области прав человека и на рекомендации договорных органов ООН по правам человека; было рекомендовано развивать сотрудничество между договорными органами ООН по правам человека по вопросам, касающимся процедуры, методов работы и юриспруденции329.
Процесс реформирования методов работы конвенционных органов остается актуальным и открытым. Важным звеном функционирования контрольного механизма, требующим повышенного внимания, является последующая деятельность. С учетом рекомендаций Десятой межкомитетской встречи (в 2009 г.) была создана Межкомитетская рабочая группа по последующей деятельности, состоящая из членов, ответственных за последующую деятельность в каждом из комитетов, включая докладчиков по последующей деятельности в связи с заключительными замечаниями и докладчиков по последующей деятельности в связи с индивидуальными сообщениями.
С 12 по 14 января 2011 г. в офисе Верховного комиссара по правам человека в Женеве состоялась встреча Межкомитетской рабочей группы по последующей деятельности. Открывая эту встречу, Наванетхем Пиллэй выразила надежду, что усилия по укреплению расширяющейся системы договорных органов, сталкивающуюся с возрастающими вызовами и увеличивающимися потребностями в ресурсах приведут к выработке инновационных рекомендаций для более устойчивой и сильной системы. Необходимо учесть уроки прошлого, имеющиеся вызовы и подготовиться к будущему системы договорных органов, которая представляет собой одну из главных достижений в истории движения за права человека.
Согласно видению Верховного комиссара по правам человека, существуют два направления. Первое: роль договорных органов в последующей деятельности должна быть дополнительной и дополняться работой других акторов, поскольку договорным органам будет полезно сотрудничество и синергия с другими акторами. Второе: договорные органы могут пожелать изучить способы максимизации их сравнительного преимущества, исходя из их роли в качестве хранителей норм, а также их квазиюридической природы их работы по оценке ситуаций в государстве, формулировке фактов и предложений соответствующих способов решений, подходов и политики330.
Среди шести тематических приоритетов, установленных Управлением Верховного Комиссара по правам человека на 2010-2011 гг., было обозначено укрепление правозащитных механизмов и прогрессивное развитие международного права в области прав человека .
Следует особо подчеркнуть, что в конце 2010 — начале 2011 г. УВКГГЧ обеспечивало управление 56-ю отделениями на местах. По образному выражению Верховного Комиссара, отделения на местах представляют собой «ключ к отработке наших стратегических приоритетов и осуществлению их на местах. Тенденции и виды практики, которые мы наблюдаем на национальном или региональном уровне, помогают выявить и разработать инструментарий, политику и руководящие принципы для обеспечения технической поддержки правительств, национальных институтов, организаций гражданского общества, региональных организаций и системы Организации Объединенных Наций» .
