Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО О СТАНДАРТАХ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 13
1. История вопроса 13
2. Вопросы непосредственного применения государствами меэюдународных норм о правах человека 37
3. Соотношение российского законодательства в области защиты прав человека с основными международными стандартами 46
ГЛАВА 2. МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОНТРОЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 81
1. Некоторые теоретические аспекты контрольного механизма по защите прав человека 81
2. Функции и полномочия меэюдународных органов по защите прав человека (система Организации Объединенных Наций и органы, созданные на основе многосторонних конвенций) 89
ГЛАВА 3. МЕЖДУНАРОДНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ИНДИВИДА: УНИВЕРСАЛЬНЫЕ И ЕВРОПЕЙСКИЕ АСПЕКТЫ 111
1. Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы 111
2. Право на индивидуальное обращение в межгосударственные контрольные органы по защите прав человека: вопросы универсального механизма 127
3. Индивидуальные петиции в практике Совета Европы 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 185
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 193
- История вопроса
- Некоторые теоретические аспекты контрольного механизма по защите прав человека
- Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы
Введение к работе
Механизм обеспечения и защиты прав и свобод человека в современных условиях представляет собой сложный правовой комплекс, включающий в себя как внутригосударственные, так и международные средства. Имеются в виду, с одной стороны, нормативные акты и ориентированные на их исполнение органы государства, а с другой, - международные договоры и создаваемые на их основе органы, призванные обеспечить реализацию принятых и / или признанных норм.
Оценивая исторический опыт международного регулирования прав и свобод человека, следует учитывать, что развитие соответствующего международно-правового института отражает процессы, свойственные национальным правовым системам и степени эффективности внутреннего механизма защиты прав и свобод. Государственное регламентирование в этой области обнаруживало чрезвычайное разнообразие, а потому характерной чертой являлось отсутствие совместимых друг с другом стандартов провозглашения и обеспечения прав личности. Не было основы для разработки общих принципов такого юридического регулирования на международном уровне.
В то время господствовало представление о том, что любое вмешательство извне и, разумеется, использование международных средств для защиты прав и свобод человека, недопустимо. Однако презумпция исключительной национальной правозащиты оказалась недостаточной, а в определенных ситуациях выявила свою полную несостоятельность. Очевидной стала необходимость постоянного международного контроля над государственными средствами обеспечения прав и свобод человека.
Современный этап характеризуется тем, что свое юридическое закрепление общечеловеческие ценности получили прежде всего в принципах и нормах международного права, которое не только определило мировые стандарты прав и свобод человека, но и регламентирует национальные и международные механизмы их защиты.
Статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Реальное исполнение конституционных положений непростая задача. Современное правовое положение личности в России усугубляется низкой правовой культурой граждан и должностных лиц, отсутствием реальной ответственности за несоблюдение правовых норм, известными пороками в деятельности правоохранительных органов.
Граждане Российской Федерации не привыкли отстаивать свои права, используя для этого правовые формы судебной защиты, обращение в государственные органы с жалобами. Однако такая ситуация вызвана не только отсутствием элементарных знаний о своих правах, возможностях и обязанностях, но и неверием в возможность защитить свои права законными способами.
Для этого необходимо гарантировать авторитет права, правовых способов защиты личности.
Права человека по своей сути универсальны и никакое своеобразие культуры и истории не может быть оправданием для их специфического положения в отдельной стране. Универсальное значение прав человека тем более важно, что тем самым должны отвергаться любые попытки создания для граждан какого-либо государства более низких стандартов человеческого достоинства.
Одна из важнейших функций государства заключается в обеспечении возможности реализации прав и свобод граждан, в создании безупречного механизма, призванного защищать человека от посягательств на его права и способствовать их восстановлению. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.45 гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, а в ч.1 ст.46 - их судебную защиту.
Наиболее действенной (а в некоторых случаях и единственной) является судебная защита. В отличие от других, право на судебную защиту является гарантией всех иных прав и свобод человека и гражданина. В этом его особенность и основная ценность. Ст. 18 Конституции прямо предусматривает, что права и свободы граждан обеспечиваются правосудием, а ч. 1 ст.46 гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод.
«Состояние нормативной регламентации в России вопросов декларирования, гарантий и защиты прав человека заслуживает компетентного анализа с учетом их реального совершенствования и противоречивости и не дает оснований для безоговорочно негативной оценки российского законодательства, для модных уничижительных комментариев».
Одним из оснований проведения такого компетентного анализа послужила приоритетная проблема России в области прав человека, касающаяся адекватной имплементации на уровне национального законодательства международных стандартов защиты прав и свобод человека. Провозглашенные в Конституции Российской Федерации права человека и гражданина можно считать фактически гарантированными только тогда, когда в национальном праве будут закреплены как внутригосударственные, так и международные гарантии их реализации и возможности использования различных предусмотренных законами и международными договорами путей восстановления и защиты нарушенных прав.
В этой связи возможность обращения гражданина за защитой своих прав в международный орган является не только способом прекратить конкретное нарушение прав человека в государстве, но и позволит личности возродить веру в собственные силы и в реальность восстановления справедливого правового положения либо справедливого возмещения за ущерб, причиненный нарушением прав.
Право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека - совершенно новое явление в отечественном праве. Конституция закрепляет это положение в ч.З ст.46, причем речь идет именно о межгосударственных органах, поскольку обращение в международные неправительственные организации не имеет юридических последствий.
Это положение российской Конституции уникально для всего мирового сообщества - впервые право физического лица обращаться с жалобами в международные органы по защите прав человека регламентировано в национальном праве. До этого момента подобные права принадлежали гражданам в силу соответствующей компетенции контрольных органов международного сообщества.
Однако право на обращение в межгосударственные органы в формулировке Конституции России предстает как субъективное право личности, а не компетенция и полномочия соответствующих органов государства. На сегодняшний день эти полномочия определены лишь международным правом, что еще раз подчеркивает особое место международного правозащитного механизма во внутригосударственной сфере.
Для российских граждан остаются невыясненными многие вопросы в связи с наделением их подобным правом. Разработка федерального закона, регламентирующего порядок реализации права на обращение, в этой ситуации была бы идеальным вариантом. Такой закон должен определять не только процедурные вопросы применительно к индивидам, но и решать проблему последующих действий государства в случае вынесения негативных решений в его отношении (особенно решений обязательных).
Исследования, проводимые в области защиты прав человека, в основном затрагивали вопросы международно-правовой регламентации прав и свобод индивида и их закрепления в национальном праве, общую характеристику защиты прав и свобод международными и внутригосударственными методами, а также соответствующего международного контрольного механизма.
Право физических лиц на обращение за защитой своих интересов в межгосударственные органы не было предметом самостоятельного комплексного анализа, а обсуждалось отечественными юристами преимущественно в рамках общей характеристики функций международных контрольных органов по защите прав человека. В последнее время наметился позитивный сдвиг, ориентированный на практику Совета Европы (выбор, безусловно, совершенно обоснованный), но это оставляет «за кадром» состояние в иных контрольных органах по правам человека.
Проблема соотношения международных договоров и российского законодательства в отношении использования международных механизмов защиты прав личности остается слабо исследованной. Полагаю, что основными причинами в данном случае послужили: во-первых, сравнительно недавнее провозглашение подобного права Конституцией РФ; во-вторых, отсутствие известной российской практики в универсальных органах; в-третьих, недавнее вступление Российской Федерации в Совет Европы.
Анализ, проведенный в работе, позволяет оценить проблему с нескольких позиций. Прежде всего, автор останавливается на становлении и развитии международных стандартов внутригосударственной защиты прав человека, основываясь на исследованиях Т.Б. Бекназар-Юзбашева, П.Е. Казанского, О.Я. Осторовского, О.И. Тиунова и др. Особую значимость в исследовании представляют собой книги Ю.Я. Баскина и Д.И. Фельдмана «История международного права» и Общая теория прав человека (отв. ред. Е.А. Лукашева). Использовались работы западных юристов и философов - Д. Анцилотти, Э. Ваттеля, Г. Гегеля, Г. Гроция, П. Гугенхейма, Дж. Локка и др.
При рассмотрении вопросов непосредственного применения государствами международных норм о правах человека, затрагивающих проблему соотношения некоторых основных прав и свобод, автор основывалась на исследованиях И.П. Блищенко, В.Г. Буткевича, В.А. Василенко, B.C. Верещетина, А.С. Гавердовского, Н.А. Захарова, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, СЮ. Марочкина, Ф.Ф. Мартенса, Л.Х. Мингазова, Р.А. Мюллерсона, П.Е. Недбайло, В.Я. Суворовой, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Д.И. Фельдмана, СВ. Черниченко и других. Безусловно, использовались и труды зарубежных юристов-международников -Г. Кельзена, Г. Лаутерпахта, Т. Мерона, Дж. Монтгомери, Дж. Старка, Дж. Стоуна, Г. Шварценбергера и др.
Право индивидуального обращения в межгосударственные органы в российской правовой системе раскрывается в большей степени в контексте обсуждения более широких проблем. В частности, автор, проводя общую характеристику межгосударственных контрольных органов по защите прав человека (как универсальных, так и региональных), затрагивал проблемы международного контроля и, конкретно, международный контроль в области защиты прав индивида. В этой связи автору хочется особо выделить монографии P.M. Валеева «Международный контроль», В.В. Гаврилова «ООН и права человека. Механизм создания и осуществления нормативных актов», работу В.А. Карташкина «Международно-правовые механизмы защиты прав человека» в книге «Конституция Российской Федерации и совершенствование механизма защиты прав человека», Б.Г. Манова «ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека», а также работы О.В. Богданова, Г.В. Игнатенко, М.И. Клеандрова, Ю.М. Колосова, И.Т. Котлярова, Л.А. Лазутина, Л.А. Малинина, И.В. Николаенко, А.Н. Талалаева, О.Н. Хлестова и др., зарубежных международников Т. Бовена, П. Дроста, В. Моравецкого, А. Михальской, А. Робертсона, Я. Симонидеса и других.
Большинство исследований в области защиты прав и свобод человека касаются регламентации прав индивида в международном и внутригосударственном праве, общей характеристике контрольного межгосударственного механизма, национального правозащитного механизма в государстве. Учитывая эти аспекты, необходимо остановиться на оценке эффективности для защиты прав личности процедуры особого рассмотрения споров о нарушении прав отдельных лиц и права индивидуального обращения в международный орган для сообщества в целом и в применении к Российской Федерации.
Положение Российской Федерации как участницы универсальных договоров о правах человека и Европейской конвенции о правах человека предполагает для граждан России наличие двойных возможностей. Важным элементом анализа в настоящей работе является решение вопросов о соотношении этих двух механизмов - универсального и регионального, как с точки зрения эффективного разрешения дел, так и с точки зрения доступности индивидуальных обращений.
В этой сфере особое значение для проводимого исследования имели книги Д. Гомьен, Д. Харриса и л. Зваака «Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика» и М. Дженис, Р. Кея и Э. Бредли «Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии», а также две монографии М.Л. Энтина, посвященные Совету Европы: «Международные гарантии прав человека: практика Совета Европы» и «Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы».
В отношении характеристики универсальных органов необходимо выделить работы В.А. Карташкина «Права человека в международном и внутригосударственном праве», Р.А. Мюллерсона «Права человека: идеи, нормы, реальность» и Б.Г. Манова «ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека».
Кроме того, в работе широко использовались материалы о работе Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека, предоставленные Центром информации и документации Совета Европы в Уральском регионе и возможности ИНТЕРНЕТ Центра информации и Центра ИНТЕРНЕТ Кемеровского государственного университета; практика универсальных правозащитных органов, а также международно-правовые акты и российское законодательство.
Международные правозащитные механизмы в области прав человека имеют много положительного: они способствуют обмену опытом между государствами в решении проблем, возникающих в данной области; делают истинно универсальными принципы и нормы международного права в области прав личности; дают возможность оказывать воздействие на государства, нарушающие признанные нормы.
Возможности международного контрольного механизма за соблюдением государствами их обязательств по защите прав человека до сих пор не использованы в оптимальной мере, в том числе, по причине недостаточной исследованности их потенциальных возможностей.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы сделало для нас актуальной проблему соотношения регионального (европейского) и уже существующих универсальных механизмов. Возрастают потребности оценки взаимодействия международного и российского механизмов защиты прав человека.
Право же индивидуального обращения, особенно в применении к Российской Федерации, требует дальнейших законодательных решений, в целях подробной регламентации действий самих граждан, но и органов государства и должностных лиц, особенно в аспекте исчерпания внутренних средств правовой защиты.
Международный контроль за соблюдением прав человека может стать и уже становится существенной силой, способной не только решать вопросы, связанные с защитой прав и свобод конкретных индивидов, но и способствовать совершенствованию законодательства и правоприменительной практики государств в соответствии с международными стандартами.
С учетом высказанных замечаний автором в данном исследовании поставлены следующие цели:
1. Анализ соотношения российского законодательства и практики с международными стандартами внутригосударственной защиты прав человека, а именно:
а)наличие соответствующей нормативной базы в России; б)ее соответствие международно-правовым предписаниям; в)наличие эффективных механизмов реализации норм по защите прав человека.
2. Рассмотрение международного контрольного правозащитного механизма в отношении его результативности и влияния на правоприменительную практику государств:
а)оценка основных функций международных контрольных органов по защите прав человека;
б)оценка эффективности выполнения данных функций -положительные и отрицательные черты.
3. Оценка права на индивидуальную петицию в контексте соотношения универсального и европейского механизма с российском законодательством:
а)право на индивидуальное обращение как объект теоретических исследований;
б)правосубъектность индивида - общие вопросы;
в)право на обращение в межгосударственные органы - оценка деятельности трех контрольных процедур в рамках органов «treaty bodies», процедуры «1503» и европейского механизма (анализ действовавшей и усовершенствованной систем). В заключение необходимо еще раз отметить целесообразность разработки специального федерального закона относительно регламентации внутригосударственных аспектов реализации права на индивидуальное обращение в межгосударственные органы по защите прав человека.
Хочется надеяться, что высказанные в работе суждения и выводы окажутся полезными как при формулировании отдельных положений такого закона, так и при совершенствовании правоприменительной деятельности.
История вопроса
При рассмотрении проблемы содержания и значения международно-правовой защиты прав и свобод человека целесообразно провести краткий исторический экскурс, касающийся формирования международно-правового регулирования защиты прав личности.
Первые попытки регламентации прав и свобод человека и создания механизма для их защиты в международном праве уходят своими корнями в предшествующие столетия. Наиболее четко это проявилось к XIX веку, ко времени утверждения принципа суверенного равенства государств и достаточно четкого размежевания сферы деятельности между международным и национальным правом.
Редкое фрагментарное выражение отдельных аспектов прав человека отмечалось уже в средних веках, как правило, в контексте заключаемых между государствами договоров, касающихся правовых проблем гуманитарного характера (начиная с Аугсбургского Договора о религиозном мире 1555 года).
Первоначально в обществе оформляются правовые нормы, закрепляющие верховенство государственных ценностей. Таким образом права и свободы индивида подчиняются задаче сохранения и функционирования основ государства, как это было в Римской империи и древнегреческой республике.
Гуго Гроций, как и многие другие мыслители прошлых лет, считал, что даже Бог не может отменить нормы естественного права, поскольку данные нормы вытекают из природы человека, а Бог как бы связан ими.
В XVII - XVIIIBB. формируются учения о праве на основе светского мировоззрения (Дж. Лильберн, Дж. Локк, Ш. Монтескье), противостоящие теологическому миропониманию средневековья. В этот период религия перестает быть универсальной нормой существования, она распадается на конфессиональные части и становится идеологией, с одной стороны, и личной верой, с другой. Характерная особенность выражается в стремлении преодоления теологического понимания сущности человека. Вера во всемогущество Бога сменяется верой в силу и могущество права, в возможность на основе правовых норм разрешить любые социальные конфликты.
Кризис старой системы ценностей породил новую систему правосознания (в чистом виде), в которой отразились идея прав и свобод, справедливости, развития договорной этики. Основная масса направлений и школ подразделялась на естественников и позитивистов, среди которых большинство придерживалось теории естественного права (Гуго Гроций, Дж. Лильберн, Дж. Локк, Т. Джеферсон, Спиноза, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье и др.)1. Естественно-правовое направление относило регламентацию прав и свобод человека к сфере международного права логически, внутренне, а не формально. Причина в том, что естественное право стоит над позитивным, а международное право рассматривается как часть естественного. Естественное же право провозглашает, что права и свободы принадлежат человеку с момента рождения, по праву существования. Вступая в общество, человек обретает гражданские права. Таким образом, права человека - это права, данные индивиду просто в силу принадлежности к человеческому роду.
История вопроса
Международно-правовой механизм по защите прав человека принято именовать контрольным, поскольку основная функция органов, действующих в рамках этого механизма, - это контроль за выполнением государствами своих обязательств по международному праву, касающихся прав человека. Но сама категория международного контроля затрагивает сферу международного права в целом, хотя в международно-правовой литературе этот вопрос исследовался в основном применительно к отдельным отраслям международного права (международная безопасность, разоружение, охрана окружающей среды). Международный контроль, чаще всего, понимается как международные гарантии выполнения договорных обязательств.
Существует и иная точка зрения , согласно которой институт контроля в отношениях между государствами - это одна из гарантий, обеспечивающих выполнение принятых на себя обязательств. Представляется, что подобная позиция более верна, так как государства не всегда учреждают международные контрольные органы, но это не означает, что договор не будет исполняться.
И.И. Котляров писал, что международный контроль - это действия субъектов международного права, которые осуществляются на основе международных договоров и заключаются в проверке соответствия деятельности государств принятым обязательствам с целью обеспечения их соблюдения.1 С этим практически согласился P.M. Валеев, но скорректировал более точно: «Международный контроль следует определить как основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятии мер по их выполнению».
О.В. Богданов считал, что понятие международного контроля применяется главным образом для обозначения методов проверки того или иного соглашения, а В. Моравецкий полагал, что это действия, направленные на установление фактического положения и оценки его соответствия определенной правовой норме.4
Таким образом, основной смысл международного контроля ученые трактуют как проверку соответствия деятельности государств принятым обязательствам.
Институт контроля в международном праве в области защиты прав человека в плане создания коллективного контрольного механизма для наблюдения за выполнением государствами взятых на себя обязательств, образовался и начал активно действовать после Второй мировой войны. Его создание и функционирование, как пишет В.А. Карташкин, - является наиболее значительным достижением в международном регулировании прав человека второй половины текущего столетия.1
Характерной чертой деятельности контрольного механизма по правам человека является активное участие в этом процессе международных организаций (универсальных и региональных) и созданных под их эгидой контрольных органов, а также контрольных органов, действующих в рамках межгосударственных договоров по правам человека.
Данные международные механизмы относят к разновидности контрольных многие ученые. О.И. Тиунов, в частности, характеризует деятельность международных контрольных органов, как международные процедуры (рассмотрение компетентными органами, предусмотренными международными договорами, докладов государств, межгосударственных и индивидуальных (групповых) жалоб и расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека), международный контроль (проверку выполнения государством договора с последующим принятием мер, если это необходимо), защиту прав человека международными должностными лицами).2
Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы
Впервые коллективные меры по обеспечению международных гарантий защиты статуса личности, как уже упоминалось, были предусмотрены в договорах, заключенных под эгидой Лиги Наций в период 1919-1939гг. и содержавших положения о защите национальных меньшинств.
Соглашения затрагивали вопросы борьбы с работорговлей, защиты прав человека в период вооруженных конфликтов, защиты национальных меньшинств, включая возможности национально-культурного развития, религиозных вероисповеданий, изучения родного языка и обеспечения автономии.1
Важными элементами в этом механизме, впоследствии частично воспринятыми современным международным правом, были попытки создания системы контроля за соблюдением международно-правовых обязательств государств, который должен был осуществляться не только ими, но и специальным международным органом. Особенно значимым для становления межгосударственного механизма защиты прав человека стало закрепление права частных лиц, принадлежащих к национальным или религиозным меньшинствам, обращаться с жалобами непосредственно в Совет Лиги Наций, который был обязан рассматривать их.2
Кроме того, Соглашением между Германией и Польшей 1922г. о третейском суде для Верхней Силезии в целях разрешения национальных конфликтов и защиты прав меньшинств было предусмотрено создание специальных органов - смешанной комиссии и третейского суда, в которые частные лица также имели доступ.
Возможность подачи индивидуальной жалобы в международный орган непосредственно явилась принципиально новым элементом в международном праве. Определенные попытки реализации индивидуальных прав существовали и ранее - например, Гаагское соглашение о создании Международной призовой палаты 1907г., Договор о Центральноамериканском суде 1907г. и др., однако они так и не были применены на практике.1
Правозащитный механизм в отношении меньшинств в классическом международном праве, хотя и устанавливал возможность обращений населения в международные органы, ограничивал ее сугубо специфическим режимом как по предмету регулирования, так и по кругу субъектов. Кроме того, указанные соглашения гарантировали небольшую категорию личных прав, да и число подписавших их государств не позволяет говорить о возможностях широкого применения этих правомочий.
Право на индивидуальные обращения воспринималось учеными неоднозначно.
Например, Г. Лаутерпахт рассматривал право индивидуальных жалоб в качестве неотъемлемого как по отношению к государству гражданства, так и ко всему международному сообществу. Он настаивал на идее Международного Суда (которую, правда, ранее отрицал) в области прав человека и даже считал, что суд сможет пересматривать судебные решения и законодательные акты государственных органов.1
П. Дрост, анализируя вопросы имплементации, разделял ее на внутригосударственную и международную. Международная имплементация, по его мнению, носит судебный и несудебный характер. В международной имплементации Дрост выделяет межгосударственную, или непрямую имплементацию, когда только государства могут принять участие в процедуре, и частную - прямую имплементацию, предусматривающую правомочие индивидов на обращение в международные органы. В качестве таких органов Дрост называет специализированные (не главные) органы Организации Объединенных Наций.2 А. Робертсон, анализируя вопросы претворения в жизнь межгосударственных отношений на национальном уровне, определял меры содействия осуществлению международных договоров со стороны международного сообщества как международную гарантию прав отдельных граждан.3
