Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Утверждение принципа защиты прав человека в праве ЕС 13
1. Принцип защиты прав человека в практике Суда ЕС 15
2. Закрепление практики Суда ЕС в сфере прав человека в нормативно-правовых актах ЕС 46
Глава II. Присоединение Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Хартия основных прав ЕС 59
1 Присоединение Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г: условия и последствия 60
2. Хартия основных прав ЕС: причины принятия и значение 99
Глава III. Взаимосвязь между Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и правом Европейского Союза в контексте практики Суда ЕС и ЕСПЧ 116
1. Эвентуальные конфликты в толковании положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека 117
2. Сближение подходов к трактовке прав человека в прецедентной практике Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека 129
Заключение 135
Библиография 140
- Принцип защиты прав человека в практике Суда ЕС
- Присоединение Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г: условия и последствия
- Хартия основных прав ЕС: причины принятия и значение
- Эвентуальные конфликты в толковании положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. На современном этапе развития Европейского Cоюза руководство ЕС и государств-членов приступило к разработке практических мер, ориентированных на придание функционированию интеграционных институтов большей открытости и транспарентности. При этом ставка сделана на постепенное формирование нормативной базы защиты и обеспечения прав человека и основных свобод в качестве неотъемлемой части права ЕС, отвечающей стандартам, принятым в государствах-членах и учитывающей международный опыт. 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне (Португалия)был подписан новый основополагающий Договор, изменяющий Договор о ЕС и трансформирующий Договор о Европейском Сообществе в Договор о функционировании ЕС.
В соответствии с положениями ДЕС и Хартией основных прав Европейский Cоюз присоединяется к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного члена, а Хартия основных прав, разработанная ЕС, приобретает юридически обязательный характер. Таким образом, проблематика прав и свобод человека становится одним из приоритетных направлений в деятельности ЕС. В связи с этим особую значимость приобретает анализ тех правовых последствий, которые порождают новый статус Хартии основных прав и участие ЕС в Европейской конвенции по правам человека.
Первостепенное внимание в диссертации уделяется анализу новейшего законодательства в этой области, функционированию специализированных органов мониторинга и защиты прав человека, а равно непосредственно соответствующей судебной практики ЕС.
Проведенное исследование может послужить разработке и формулированию концептуальных основ и основных направлений сотрудничества между ЕС и Российской Федерации в области защиты прав человека.
Степень научной разработанности темы. Вопросы, относящиеся к проблематике защиты прав человека, входят в предмет исследования европейского права в целом и находят свое отражение в соответствующих главах учебников и учебных пособий по европейскому праву, монографических исследованиях, как российских, так и зарубежных авторов (М.М. Бирюков, Ю.М.Лейбо, Н.М.Марченко, A.Я. Капустин, С.Ю. Кашкин, П.А. Калиниченко, Ю.И.Пучинский, Г.П.Толстопятенко, Б.Н.Топорнин, E.A. Торкунова, В.А. Туманов, Л.М.Энтин, М.Л.Энтин, Т.К. Хартли, Г.Исаак, П.Крейг, Г.Дебурка, Х.Рамссмуссен, Г.Джейкобс, Л.Беттен, Н.Гриф, Т.Миллет, Д.Гомьен).
Значительный интерес представляют для разработки данной темы работы иностранных авторов, переведенные на русский язык: «Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика» авторов Гомьен, Харрис и Зваак; «Европейское право в области прав человека: практика и комментарии» авторов Дженнис, Кей и Брэдли. Проблемы теории европейского права обстоятельно разработаны в зарубежной литературе. Особо следует отметить учебник Т.К. Хартли «Constitutional problems of the EU», и исследование Крейга и Де Бурка «EU Law», внесших серьезный вклад в развитие теории европейского права. Из новейших работ российских авторов в этой области можно назвать книгу М.Н.Марченко и Е.М. Дерябиной «Право Европейского Союза: вопросы истории и теории».
Важное значение имеют также сборники судебных решений Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека, переведенные на русский язык, а также оригинальные тексты судебных решений европейских судебных инстанций.
Тем не менее, как в России, так и за рубежом по проблеме юрисдикционной защиты прав человека в Европейском Союзе, тем более в связи с принятием и вступлением в силу относительно недавно Лиссабонского договора (декабрь 2009г.) пока издано весьма мало специальных исследований.
Объект исследования. Взаимодействие институтов, органов и организаций Европейского Союза, а также взаимодействие Европейского Союза и Совета Европы, Европейского суда по правам человека, условия и порядок сотрудничества Суда ЕС и ЕСПЧ в области защиты прав человека и основных свобод.
Предмет исследования. Новейшее законодательство в области защиты прав человека в Европейском Союзе, функционирование специализированных органов мониторинга и защиты прав человека, а также непосредственно судебная практика Европейского Союза и Совета Европы в области защиты прав человека.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы изучить и определить, каково содержание и каким образом осуществляется юрисдикционная защита прав человека на уровне Европейского Союза. Проведенное исследование должно внести определенный вклад в российскую науку европейского права посредством изучения и обобщения нового теоретического и эмпирического материала на основе систематизации новейшего законодательства Европейского Союза и практики европейских судебных органов (Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека).
При изучении данной темы были выделены четыре основные задачи: во-первых, изучение особенностей становления принципа защиты прав человека в праве ЕС; во-вторых, рассмотрение вопроса о месте и роли положений о правах человека в законодательстве ЕС; в-третьих, анализ практики Суда Европейских Сообществ и Европейского Суда по правам человека, позволяющий дать ответ на вопрос о том, какова роль судебного решения в системе источников права ЕС и защите прав человека в ЕС; в-четвертых, каковы возможности преодоления и разрешения спорных или сложных ситуаций, вызванных включением ЕС в состав участников ЕКПЧ и признания обязательной юрисдикции ЕСПЧ со стороны ЕС.
Методологические и теоретические основы исследования
В диссертации в качестве научного инструментария использована доктрина позитивистского анализа в праве. С этой точки зрения особую ценность представляют нормативный, научный подход к анализу предмета изучения, разработке научно-правовых понятий, а также построению выводов, основанных на юридической аргументации.
В работе проанализированы как нормативные акты и судебные решения, так и доктрина, opinio juris. зачастую оказывающая огромное влияние на развитие судебной практики Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека в том или ином направлении.
В работе были также использованы исторический, сравнительно-правовой и конкретно-правовой метод анализа. Исторический метод анализа был применен в диссертации в силу необходимости рассмотрения проблемы, поставленной в работе, с точки зрения эволюции практики Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека и европейского права в целом. Сравнительно-правовой метод анализа был использован для сопоставления судебной практики Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека. Конкретно-правовой метод явился основным при анализе судебных решений и нормативных актов.
Научная новизна исследования. Особое внимание в работе уделено новейшим тенденциям и актуальным исследованиям, связанным с принятием Лиссабонского договора, соотношению судебных юрисдикций и судебной практики Суда ЕС и Европейского суда по правам человека. В ходе исследовательской работы проведен анализ статуса и практики юрисдикционных органов ЕС (Суда ЕС, СПИ и Суда по делам гражданской службы), что позволило выявить определенные тенденции, выражающиеся в усилении роли суда в деле защиты прав человека. На основе анализа судебной практики и документов ЕС и Совета Европы по рассматриваемой проблематике выявлены основные векторы юрисдикционного сотрудничества органов ЕС и Совета Европы, а также условия разграничения их юрисдикций и юрисдикционных полномочий. Рассмотрены и проанализированы различные аспекты сотрудничества государств-членов ЕС и Совета Европы в области защиты прав человека и показано насколько эффективно могут использоваться существующие механизмы для развития сотрудничества ЕС и РФ в данной сфере, что позволит восполнить пробел в изучении проблематики Европейского права в российской правовой науке.
Новизна темы определяется также тем, что в работах российских авторов данная проблема не была до сих пор достаточно глубоко проработана. Выполнение данного исследования построено на привлечении и анализе целого ряда новых источников, литературы и документов.
Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, в каждой из которых по два параграфа, заключения и списка используемых источников и литературы. Структура работы и выделение глав соответствуют важности и логике анализа отдельных проблем в рамках заданной темы.
Важное значение для понимания структуры работы имеет переход: от изучения общетеоретических и доктринальных проблем истории становления принципа защиты прав человека в европейском праве ( первая глава) к анализу положений о правах человека содержащихся в Лиссабонском договоре и проблеме присоединения Европейского Союза к Европейской Конвенции по правам человека и основных свобод и места и роли Хартии основных прав ЕС в вопросе защиты прав человека (вторая глава) к анализу непосредственно судебной практики Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека (третья глава). Внутреннее построение глав обусловлено последовательностью задач, которые ставятся в ходе научного анализа поставленной в данной работе проблемы.
Положения и выводы, выносимые на защиту
Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
Во-первых, европейская интеграция, учитывающая лишь экономические потребности общества и не придающая должного значения защите основных прав и свобод человека, невозможна. Она должна развиваться в направлении юрисдикционной защиты основных прав и свобод при условии обеспечения большей открытости и транспарентности институтов, органов и организаций Европейского Союза.
Во-вторых, на современном этапе развития европейского права происходит существенный сдвиг в направлении повышения эффективности и укрепления защиты прав человека и основных свобод, чему служит принятие и введение в действие Лиссабонского договора, содержащего положения, образующие юридическую основу для присоединения Европейского Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и придающие юридически обязательный статус Хартии основных прав ЕС.
В-третьих, присоединение Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод реализуется посредством урегулирования основополагающих вопросов осуществления юрисдикций Суда ЕС и ЕСПЧ совместно представителями ЕС и Совета Европы. При этом разрабатывается детализированный документ о присоединении, содержащий основные положения касающиеся возможных юрисдикционных коллизий и имеющее целью найти компромиссное и взаимоприемлемое решение эвентуальных коллизий юрисдикций.
В-четвертых, в результате принятия Хартии основных прав ЕС единство системы зашиты прав человека в Европе может оказаться под угрозой. Несмотря на статью 53 Хартии основных прав Европейского Союза, призванную разрешить определенную часть потенциальных правовых коллизий между Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека, сохраняется вероятность того, что после придания Хартии обязательной силы определенная часть неурегулированных вопросов, связанных с конкурирующей юрисдикцией Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека, сохранится.
В-пятых, прецедентное право Европейского Суда по правам человека составляет часть европейского интеграционного права, которая опосредована через правопорядок государств-участников Конвенции. Принципы защиты прав человека, формируемые в рамках Европейской Конвенции, а следовательно и при непосредственном участии Европейского Суда по правам человека, становятся императивными нормами права Европейского Coюзa.
В-шестых, практика Суда ЕС показывает, что Суд ЕС на основе своих собственных решений признает обязательную силу судебной практики Европейского Суда по правам человека в рамках ЕС, тем самым подчеркивая особое положение Европейского Суда по правам человека в сфере обеспечения защиты прав человека и основных свобод в Европе. Положения ЕКПЧ, как это вновь подтверждено в Лиссабонском договоре, формулируют общие принципы защиты прав человека и основных свобод, образуя, как и ранее, общие принципы права ЕС.
Принцип защиты прав человека в практике Суда ЕС
Судебная практика как источник права по-разному оценивается представителями различных юридических школ и правовых систем. Прецедентное право в его англо-саксонском понимании и применении не получило широкого распространения и признания в Европейском Союзе Однако неверным было бы утверждать, что ЕС и сторонники европейской интеграции отрицательно относятся к самой постановке вопроса о судебном прецеденте как источнике права. Это не отвечает и реальному положению дел в ЕС. Действительно, право ЕС не является прецедентным в том смысле, как это характерно для стран общего права. Но оно широко использует опыт, накопленный судебной практикой ЕС, для решения не только текущих проблем и споров, но и для разрешения жизненно важных вопросов развития европейской интеграции.
Обусловлено это прежде всего местом и ролью, которые играет Суд ЕС в общей системе институтов Европейского Союза. Их подтверждает и Договор о реформе 2007 года. Судебные органы ЕС сохраняют в качестве своей важнейшей функции и задачи обеспечение единообразного понимания и применения права ЕС. Одним из главных инструментов решения этих задач по-прежнему остается преюдициальная процедура. Поскольку, согласно Лиссабонскому договору. Европейский Союз становится правопреемником Европейского сообщества, то тем самым подтверждается и судебная практика, накопленная за годы существования и в ходе эволюции Европейских сообществ и Европейского Союза.
Как известно, все основные классификационные характеристики интеграционного права были сформулированы Судом ЕС. Он сыграл важную роль в разработке концепций, позволивших заметно расширить и укрепить сферу применения интеграционного права. Именно Суд ЕС закрепил такие принципы, как верховенство, прямое действие, интегрированность и юрисдикционная защищенность права Европейских сообществ и Европейского Союза. Суд ЕС сформулировал концепцию внешнеполитического сопровождения или параллельных полномочий, которая позволила расширить и утвердить международную правосубъектность Европейских сообществ. Благодаря решениям Суда ЕС к числу основных принципов права Европейских сообществ были отнесены положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в 1950 г. в Риме. Многие положения, закрепленные в учредительных актах ЕС, были первоначально разработаны и апробированы судебной практикой ЕС.
Несмотря на их важное значение, основным правам человека стало придаваться существенное место в праве Сообщества лишь на современном этапе развития европейского права. Более того, справедливым будет отметить, что разработка Судом ЕС концепции основных прав человека преследовала как утилитарные цели, так и отражала определенные подходы и убеждения .
Одна из самых важных целей Суда ЕС с момента его создания состоит в обеспечении эффективности права Сообщества, а это в свою очередь привело к разработке и закреплению доктрины верховенства права Сообщества над национальным правом, концепции, которую Суд ЕС строго проводит на протяжении всех лет его существования. В основном эта доктрина воспринята и национальными судами, однако с момента образования Сообщества немецкие юристы выражают свое мнение относительно того, должно ли право Сообщества иметь большую юридическую силу, чем Конституция Германии (или Основной закон (нем. Grundgesetz), особенно в части основных прав человека. В Германии не возникало трудностей, связанных с признанием верховенства права Сообщества над национальным правом, включая законодательство Федерального парламента. Однако, согласно доктрине, все немецкие законы, включая федеральные законы, подчинены Основному закону; и для определения конституционности законодательства создан специальный Федеральный конституционный суд (нем. Bundesverfassungsgericht). Поскольку национальное законодательство должно соответствовать принципам Основного закона, некоторые немецкие юристы поддержали точку зрения, что право Сообщества не может быть применимо в Германии, если оно нарушает положения Основного закона. Строгая приверженность немецких юристов концепции Основного закона, особенно в части, касающейся основных прав человека, вполне понятна и объяснима в свете недавней истории Германии.
В шестидесятых годах аргумент, согласно которому право Сообщества должно соответствовать положениям Grundgesetz в части основных прав, часто выдвигался сторонами споров как в немецких судах , так и в Суде ЕС. Первоначально реакция Суда ЕС была резко отрицательной . Однако немецкие суды считали эту доктрину весьма убедительной, и Суд ЕС был вынужден принять меры с целью предупреждения возможного "восстания", предотвратив эвентуальный конфликт юрисдикций, и найти взаимоприемлемое решение. Ответ был дан в постановлении Суда ЕС по делу Stauder v. City ofUlm7. Суть дела касалась программы Сообщества, предусматривающей поставки в рамках социальной помощи масла по низкой цене. Заявитель получал социальную помощь как жертва войны в Германии и, таким образом, ему полагалось масло по низкой цене; однако он возражал против требования предъявлять для получения масла купон, содержащий информацию о его имени и адресе; он доказывал, что необходимость раскрывать эти данные является унижением и что это нарушает его основные права человека. Истец потребовал аннулирования решения, поскольку соответствующий акт Сообщества, содержащий это требование, нарушает права индивида. Первоначально иск был подан в немецком суде, который, в свою очередь, обратился в Суд ЕС.
Суд ЕС констатировал, что при правильном толковании мера Сообщества не требовала указания на купоне имени получателя. Он постановил, что: «Истолкованное таким образом рассматриваемое положение не содержит в себе ничего, способного ущемить основные права человека, гарантированные общими принципами права Сообщества и защищаемые Судом».о Суд ЕС таким образом не просто разрешил возникнувший конфликт, но и сформулировал вывод о том, что соблюдение основных прав человека - общий принцип права Сообщества.
Хотя Суд ЕС не представил никаких доводов в пользу своего вывода. Генеральный адвокат Карл Ремер , рассматривая этот вопрос, попытался дать ему теоретическое обоснование. Он, в частности, отметил, что в представленном деле Суду ЕС был задан вопрос о совместимости акта Сообществ с национальным конституционным правом. Однако, опираясь на предыдущее прецедентное право, исследовать этот вопрос не представлялось возможным. Суду ЕС предлагается дать оценку юридической силе решения Европейской Комиссии в свете общих принципов действующего права Сообщества. По его мнению, общие фундаментальные понятия национального конституционного права, в особенности относящиеся к основным правам человека, должны устанавливаться путем сравнительной оценки основополагающих законов различных стран, поскольку такие начала, составляющие неписаную часть права Сообщества, должны учитываться в процессе принятия норм «вторичного права Сообщества».
Решением Суда ЕС, трактующим вопрос об основных началах немецкого конституционного права и права ЕС, стало постановление по делу Internationale Handelsgesellschaft, которое касалось общей сельскохозяйственной политики. Для контроля над рынком определенных сельскохозяйственных продуктов была введена система, в соответствии с которой экспорт разрешался только при получении экспортером экспортной лицензии. В момент подачи заявления о выдаче лицензии экспортер должен был депонировать денежную сумму, подлежащую конфискации в случае, если экспортер не проводил экспортную операцию в период действия лицензии. Заявители по этому делу, однако, предъявили претензию, утверждая, что недействительна вся система, как нарушающая основные права человека. Одним из принципов, на который делалась ссылка, был принцип пропорциональности. Он основан на концепции немецкого конституционного права, предусматривающей, что государственные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения рассматриваемой публичной цели. В немецком административном суде (нем. Verwaltungsgericht), где было начато судопроизводство, утверждалось, что рассматриваемая мера Сообщества противоправна, так как она нарушает Основной закон, и вопрос о ее действительности был переадресован Суду ЕС. В первую очередь Суд констатировал, что действительность меры Сообщества не может определяться на основе норм и концепций национального права: могут привлекаться только критерии Сообщества.
Присоединение Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г: условия и последствия
Присоединение Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. привлекает возрастающее внимание специалистов в области права, особенно в связи с принятием Лиссабонского договора 2007 г., содержащего правовые предпосылки и основания для присоединения. Возможное присоединение ЕС к Европейской Конвенции и его последствия в российской правовой литературе всесторонне не исследовались. Между тем, само по себе решение о присоединении Европейского Союза к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод может способствовать восполнению серьезного пробела в современном интеграционном праве.
В настоящем параграфе рассматривается проблема защиты прав человека в Европейском Союзе в условиях, когда ЕС принял финальное решение о присоединении ЕС к Европейской Конвенции, а равно освещается позиция Совета Европы в отношении присоединения в свете принятых в его рамках документов. Особое внимание в рамках данного параграфа уделяется проблеме политических и правовых последствий присоединения ЕС к Европейской Конвенции.
В большинстве стран-членов ЕС на национальном уровне действует эффективный механизм судебной защиты конституционно закрепленных прав и свобод. В то же время на уровне Европейского Союза не существует специального судебного механизма защиты прав человека, отсутствует процедура юрисдикционного контроля над соблюдением прав человека со стороны самого ЕС, его институтов, органов и организаций.
На определенном этапе развития права ЕС стало совершенно ясно, что заставить национальные суды применять принципы верховенства и прямого действия права ЕС будет чрезвычайно сложно до тех пор, пока институты Сообщества не будут обязаны соблюдать основные права и свободы человека. Встает вопрос, кто и как должен осуществлять контроль над соблюдением прав человека в Европейском Союзе? Самым эффективным контролем над соблюдением прав человека и основных свобод является судебный. Европейский Суд по правам человека, действующий в рамках Совета Европы, уже осуществляет подобный контроль для стран, являющихся участниками Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 г. Для того, чтобы контроль со стороны ЕСГГЧ был распространен на акты и действия институтов Европейского Союза (в том случае, если они ставят под сомнение соблюдение прав человека), необходимо, чтобы Европейский Союз присоединился к Европейской Конвенции. Присоединение ЕС к Европейской Конвенции даст возможность гражданам ЕС обжаловать в международной судебной инстанции (в Европейском Суде по правам человека) действия институтов ЕС в случае посягательств на признаваемые за гражданами ЕС основные права и свободы. Наряду с этим, присоединение позволит избежать весьма нежелательных различий в толковании положений Европейской Конвенции Судом ЕС и ЕСПЧ. Однако осуществление присоединения порождает целый ряд политических и правовых проблем, анализ которых представлен в данном параграфе.
Для раскрытия проблемы прав человека в Европейском Союзе необходимо проследить и уяснить, как и почему она возникла, и с какой целью ставится вопрос о присоединении Европейского Союза к Европейской Конвенции. Важное значение для понимания сути вопроса имеет анализ позиции Совета Европы и принятых в его рамках документов по вопросу присоединения ЕС к Европейской Конвенции.
В настоящее время основополагающий характер принципа защиты прав человека в праве Европейского Союза и функционирования всех его институтов, органов и организаций четко зафиксирован в Учредительных документах ЕС. В соответствии с данным принципом защиты прав человека должны строиться их отношения с гражданами ЕС и иными лицами, находящимися под его юрисдикцией, а также сотрудничество между государствами-членами. В соответствии с пунктом 1 ст.6. Договора о ЕС 1992 г.: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права - принципах общих для государств-членов». В пункте 2 той же статьи разъясняется; «Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 года в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества».
Предложения о присоединении Европейского сообщества к ЕКПЧ обсуждались Европейским сообществом и Советом Европы в течение почти 25 лет. Европейская Комиссия «продвигала» идею присоединения с 1979 года62.
В 1994 г. Совет ЕС обратился с запросом в Суд Европейских Сообществ, институт ЕС, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, возможно ли такое присоединение в рамках действующего права ЕС.
28 марта 1996 г. Суд ЕС вынес Заключение № 2/9463, в котором на основе анализа действующего европейского права и положений учредительных договоров пришел к выводу, что Сообщество, в соответствии с правом ЕС, не могло присоединиться к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека. В соответствии с заключением Суда ЕС, в действующих учредительных договорах нет необходимых для присоединения юридических оснований, и присоединение будет возможно только после внесения соответствующих поправок в учредительные договоры. Вместе с тем. Суд ЕС обратил внимание на то, что защита прав человека является одним из главных условий законности актов Сообщества. Таким образом. Суд ЕС предоставляет возможность принятия решения о присоединении политическим органам Европейского Союза, ответственным за внесение поправок в учредительные договоры.
С началом нового тысячелетия деятельность ЕС по улучшению правового положения своих граждан и расширению сферы применения права ЕС приобрела особенно активный характер. 7 декабря 2000 года в г. Ницце Европарламент, Совет и Европейская Комиссия совместно подписали и торжественно провозгласили Хартию основных прав ЕС64. По мнению профессора СЮ. Кашкина, находящаяся одновременно в сфере действия и конституционного, и международного права. Хартия являет собой первый фундаментальный «наднациональный» акт в сфере гуманитарного права.65 Этот документ впервые ставит своей целью защиту личности не только от государства и его органов, но и от «надгосударственной» организации (Европейский Союз).
В Хартии основой классификации избраны не вид или сфера применения прав, а ценности, на которых они базируются. Хартия, что не маловажно, не только защищает права граждан Европейского Союза, но и наделяет определенными процессуальными правами любое физическое лицо, находящееся на территории Союза, независимо от гражданства и места жительства. Как отмечает профессор М.М. Бирюков, субъектами данных прав могут быть граждане России, если они оказались в любой из стран Европейского Союза.66 В Европейском Союзе был разработан «как бы» собственный каталог прав, отличающийся от Европейской Конвенции своей новизной, как по структуре, так и по содержанию. Хартия - новый документ, дополняющий действие Европейской Конвенции в странах-членах. Такая ситуация неизбежно привела к постановке вопроса о придании Хартии обязательной юридической силы. Важным этапом в процессе становления правовых основ защиты прав человека в Европейском Союзе и выдвижения на передний план идеи присоединения явилась работа Конвента о будущем Европы в 2002-2003гг. В процессе разработки проекта Конституционного договора была создана Рабочая группа II Конвента для изучения возможности присоединения ЕС к ЕКНЧ. В заключительном докладе этой Рабочей группы зафиксировано, что все участники группы либо полностью поддерживают, либо готовы дать свое положительное заключение по вопросу создания конституционных предпосылок для присоединения ЕС к ЕКПЧ67. Среди аргументов в пользу присоединения отмечалась, прежде всего, возможность граждан ЕС обжаловать в международные инстанции действия институтов и органов ЕС. Также, по мнению Рабочей группы, присоединение способствовало бы более тесному взаимодействию между Европейским Союзом и Советом Европы. И что, возможно, наиболее важно, присоединение позволит избежать различного толкования норм о правах человека Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека. Рабочая группа в своем докладе особо подчеркнула, что присоединение к ЕКПЧ не должно отразиться на особом положении права ЕС и статусе
Хартия основных прав ЕС: причины принятия и значение
Присоединение к общеевропейским стандартам прав человека, сформулированным в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., не снимает необходимости для Европейского Союза в подготовке собственного каталога прав граждан государств-участниц Европейского Союза, так же как участие в этой Конвенции не отменяет и не приостанавливает действия «биллей о правах», 1 по содержащихся в национальных конституциях государств-членов ЕС.
В качестве такого источника была подготовлена и 7 декабря 2000 г. торжественно провозглашена Хартия основных прав Европейского Союза, которая содержит все виды основополагающих прав, признанных к концу XX века, в том числе экономические, социальные и культурные права (в отличие от Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой закреплены в основном личные и политические права, а также право собственности).
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007г. Хартия основных прав становится одним из основополагающих актов Европейского Союза: приравнивается по своей юридической силе к учредительным документам ЕС (параграф 1 статьи 6 Договора о Европейском Союзе)104. При этом Хартия остается формально самостоятельным источником права, не входящим в структуру Договора о Европейском Союзе или Договора о функционировании Европейского Союза105. Особенностью ранее существовавших Сообществ было то, что в их учредительных актах проблема прав и свобод не была представлена комплексно, в целом.
Государства-члены Европейских сообществ имеют демократический политический и государственный режим и многие, весьма схожие друг с другом традиции. Конституционное право этих государств содержит широкий перечень прав и свобод человека. Государства подписали ряд международных универсальных актов по правам человека (Всеобщая декларация прав человека 1948г., два Пакта о правах человека 1966г. и др.). Вместе с тем, сами учредительные договоры Сообществ почти не содержали норм об основных (фундаментальных) правах и свободах человека. Имеющиеся в договорах некоторые правовые нормы о правах были включены в них лишь в связи с задачами Сообществ, а не в качестве самостоятельных институтов.
В течение длительного времени в Европейских сообществах не было собственного единого акта, регулировавшего на их уровне права и свободы граждан. Понимание необходимости такого акта неоднократно демонстрировалось различными органами Сообществ. Так, Европейский парламент. Совет ЕС и Европейская комиссия 5 апреля 1977 года приняли общую декларацию о соблюдении основных прав и свобод. Этот акт, не имевший обязательной силы, содержал принципы, которые могли рассматриваться как составная часть коммунитарного права.
Еще одна небольшая подвижка в этой области была сделана с принятием Единого европейского акта 1986г., который изменил отдельные положения учредительных договоров европейских сообществ. Затем Маастрихтский договор (1992г) и Амстердамский договор (1997г) подтвердили приверженность Европейского Союза общим принципам закрепления в отдельном нормативном акте все еще не существовало. Только в конце 2000 года были предприняты реальные шаги в этом направлении. В период завершения работы над Ниццким договором (7-8 декабря 2000 г.) увидела свет Хартия основных прав Европейского Союза.
Хартия была разработана на протяжении предшествующего года. В июне 1999 г. Европейский совет на сессии в Кёльне поручил разработку Хартии органу ad hoc, обозначенному термином «Конвент», состоящему из представителей национальных парламентов (30 членов), Европейского парламента (16 человек), личных представителей глав государств и правительств (15 членов) и комиссара, представлявшего Европейскую Комиссию. Также в качестве наблюдателей в Конвенте принимали участие представители Совета Европы и Европейского Суда по правам человека. Свою позицию они согласовывали с Комитетом министров Совета Европы. К работе над Хартией также были привлечены Омбудсмен ЕС и консультативные органы - Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Перед Конвентом могли высказаться государства-кандидаты на вступление в ЕС. Любые общественные организации, отдельные специалисты, ассоциации исследователей и правозащитные центры также могли представить Конвенту на рассмотрение инициативные предложения и любые иные материалы. Как отмечает профессор М.Л.Энтин в отношении деятельности Конвента: «По своим масштабам его деятельность вышла заинтересовала работа Конвента. Это был новый этап работы в рамках европейской интеграции, а ведение публичных переговоров на примере Конвента получило поддержку в качестве альтернативы обычной процедуре подготовки соглашений о внесении изменений в учредительные договоры ЕС.
Президиум Конвента, в который вошли председатель Конвента и три его заместителя, стал управляющим центром, от лица которого представлялись все версии Хартии. Президиум координировал работу Конвента и способствовал урегулированию противоречий, которые возникали у участников в процессе разработки Хартии. В итоге окончательный текст Хартии получил со стороны членов Конвента почти единодушное одобрение.
Как отмечает профессор М.Л.Энтин: «Процедура работы над Хартией была встречена с энтузиазмом. Все заинтересованные стороны высоко оценили ее инновационный, перспективный характер. Ее восприняли как новый этап в институциональном строительстве ЕС ».
Перед Конвентом ставилась задача обобщить уже накопленный опыт ЕС, собрать в одном документе положения о правах человека, которые содержались в различных актах ЕС, но не были сосредоточены в одном документе.
Оригинальность формального подхода к составлению данного документа, заключающаяся в одновременном участии коммунитарных и национальных представителей, не могла не сказаться и на материальном содержании Хартии. В этом плане Хартия отличается своим универсальным характером и одинаково закрепляет в своих шести главах все три группы основных прав и свобод: как гражданские и политические, так и экономические, социальные и культурные. Хартия, таким образом, существенно отличается от других международных актов. гарантирующих строго обособленные группы прав. Особое значение имеет закрепление в Хартии социальных прав, что вызывало разногласия во время работы «Конвента». Одним из преимуществ Хартии является и то, что она представляет собой документ, доступный пониманию широкого круга лиц, положения ее лаконичны и сформулированы в простой и ясной форме.
Во время работы «Конвента» ряд государств (например, Великобритания) высказались против включения Хартии в учредительные договоры и признания за ней юридической силы. Таким образом, с юридической точки зрения Хартия представляла собой межинституциональное соглашение, одобренное представителями Европарламента, Совет ЕС и Европейской Комиссии. Хартия не имела обязательной юридической силы и по отношению к институтам, несмотря на то что три института обязались ее соблюдать. С правовой точки зрения упоминание Европейской Конвенции о защите прав человека и оеновных свобод в 2 ст. 6 договора о Европейском Союзе имело по отношению к государствам более обязывающий характер, чем упоминание о Хартии.
Проект был одобрен Советом ЕС 13-14 октября 2000г., и Хартия была торжественно провозглашена Европейским парламентом, Европейской Комиссией и Советом ЕС в Ницце. Положения Хартии адресованы институтам и органам Союза с уважением к принципу субсидиарности и государствам-членам, но только тогда, когда они применяют право Союза. Поэтому они обязуются уважать права, соблюдать принципы и содействовать их реализации согласно своим соответствующим полномочиям. Хартия была опубликована 18 декабря 2000г. в серии «Сообщения» Официального вестника ЕС.
Эвентуальные конфликты в толковании положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека
Много лет велись споры о том, должны ли национальные суды, применяя право Сообщества, соблюдать основные права отдельного лица, хотя договоры о создании Сообщества этого прямо не требуют. Одна из проблем состояла в том, что определение основных прав в национальном праве различно в государствах-членах; в то же время принцип верховенства права Сообщества предписывает государствам-членам руководствоваться правом ЕС. Для того чтобы избежать противоречий в толковании и применении норм о правах человека, необходимо использовать определение прав человека из одного общего международного источника. К 1974 году Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод была ратифицирована всеми на тот момент государствами-членами Европейского Сообщества. Между правовой системой ЕКГТЧ и правопорядком ЕС существует прямая взаимосвязь, поскольку все члены ЕС разделяют принципы, лежащие в основе ЕКГТЧ, а их национальные правовые системы, в целом совпадающие, следуют одним и тем же традициям демократии. Участие в Конвенции и соблюдение положений ЕКГТЧ являются одним из обязательных критериев вступления в члены Европейского Союза (в соответствии с Копенгагенскими критериями вступление государств в ЕС).
Суд ЕС в решении по делу Штаудер 1969 г. заявил, что будет обеспечивать уважение основных прав в контексте Европейского Сообщества.129 Позднее (дело Нолд) было вынесено решение, согласно которому, если для рассмотрения конкретного дела необходимо разъяснить вопрос, затрагивающий область основных прав, подлежащих защите, Суд ЕС будет учитывать международные договоры о защите прав человека, в частности Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобоо.130 Так, в решении Суда ЕС по делу Johnston v. Chief Constable, Royal Ulster Constabulary отмечается, что статьи 6 (право на справедливое судебное разбирательство) и 13 (право на эффективное средство правовой защиты) Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод предполагают также закрепление принципа судебного контроля за соблюдением прав человека, который является «общим принципом права, лежащим в основе конституционных традиций общих для государств-членов» Обстоятельства данного дела состояли в следующем. Суд ЕС выступил против правила доказывания, установленного Северо-Ирландским актом о запрете дискриминации по признаку пола от 1976 г., которое выводило из-под судебного контроля решения начальника полиции, лишая тем самым г-жу Джонстон способа защиты. Центральным моментом решения явилась статья 6 Директивы ЕС № 76/207. В отношении данной статьи Суд ЕС побтановил: "Требование судебного контроля, установленное этой статьей, отражает общий принцип права, который лежит в основе конституционных традиций государств-членов. Этот принцип также установлен в статьях 6 и 13 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод».
Как было признано в Совместной декларации Европарламента, Совета и Комиссии от 5 апреля 1977 г., а также в решениях Суда ЕС, принципы, на которых основана Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, должны учитываться в праве Сообщества. В силу ст.6 Директивы № 76/207, истолкованной в свете вышеуказанного общего принципа, все лица имеют право на эффективный способ защиты в компетентном суде против мер, которые, по их мнению, нарушают принцип равноправия мужчин и женщин, установленный данной директивой. Государства-члены обязаны обеспечить эффективный судебный контроль в отношении соблюдения норм права Сообщества и национальных имплементационных актов. Указание Суда ЕС на то, что статья 6 указанной директивы отражает общий принцип права, имело решающее значение для распространения этого принципа на иные области права Сообщества, в которых данный принцип не существовал в кодифицированной форме. Принцип эффективной судебной защиты является самостоятельным общим принципом права. Его обоснованием служит тот факт, что в Сообществе, основанном на господстве права, каждое лицо должно иметь право защитить в суде свои права.
Обязанность уважать права человека касается не только действий национальных властей при применении права Сообщества; она распространяется и на меры, принимаемые Советом и Комиссией Сообществ.
По мере углубления процессов интеграции в ЕС Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод оказывается все теснее связанной с правом Сообщества. 5 апреля 1977 г. Европейский парламент. Совет и Комиссия приняли совместную декларацию, в которой подчеркнули, что придают первостепенное значение защите основных прав, вытекающих, в частности, из национальных конституций и Европейской Конвенции.133 В 1986 г. Единый Европейский акт, который прямо провозгласил стремление государств-членов осуществлять совместную работу на пути утверждения демократии на основе основных прав человека, признанных Европейской Конвенцией. В 1992 г., согласно статье Е2 Маастрихтского договора о создании Европейского Союза, 12 государств Сообщества постановили, что Союз будет уважать основные права, гарантируемые Европейской Конвенцией и конституционными традициями, общими для государств-членов, как общие принципы права Сообщества. Одно из следствий этих событий то, что осуществление мер Сообщества в рамках национального права каждого государства-члена должно сопровождаться уважением основных прав, гарантируемых Европейской Конвенцией.
В целом уважение прав человека стало основополагающим принципом права ЕС. В рамках ЕС подписан ряд деклараций и хартий, посвященных обеспечению прав человека. Европейский Союз проводит активную политику в области защиты прав человека и демократизации (англ. Human Rights and Democratization Policy), сотрудничает с различными международными и неправительственными организациями. В Европейском Союзе создан институт Европейского омбудсмана, Агентство Европейского Союза по основным праваа, Европесский надзорный орган по защите данных (Европейский инспектор по защите данных), «Европол», была учреждена Европейская инициатива в области демократии и прав человека, «Евроюст». В Суд ЕС поступает все большее количество дел, связанных с толкованием Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и защитой прав человека. В то же время в Европе уже на протяжении более 50 лет существует система защиты прав человека в рамках Совета Европы, основанная на Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейском Суде по правам человека.
На современном этапе развития Европейского Союза некоторые ученые-правоведы, в том числе английские ученые П.Крейг и Е.Де Бурка140, критически высказываются в отношении деятельности Суда ЕС в контексте защиты прав человека. Их аргументация сводится к следующему:
- Суд ЕС пытается распространить влияние права ЕС на те сферы деятельности, которые всегда являлись первичными вопросами деятельности государств-членов, тем самым значительно усугубляя их политическую, культурную и идеологическую дистанцированность друг от друга.
- Суд ЕС возможно пытается выступить в качестве еще одного Суда по правам человека, в то время как его первоначальные задачи и функции заключались в ином, и в рамках Совета Европы его государствами-участниками был специально создан судебный орган для целей защиты прав человека и основных свобод.
