Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия в XXI веке вошла в число десяти наиболее развитых в экономическом отношении стран, исповедующих общепризнанные человеческие ценности рыночную экономику, демократическое правовое государство, приоритет прав и свобод человека и гражданина, признание приоритета норм международного права над национальным законодательством. Вступление Российской Федерации в Совет Европы, ВТО, иные значимые международные организации не может не сказаться на ее внешней и внутренней политике, правовой системе, практике государственной управленческой деятельности.
Реализация властных государственных полномочий не может сегодня осуществляться только посредством односторонне-властных актов управления, большую значимость на различных уровнях приобретают договорные формы управления, являющиеся предметом исследования не только общетеоретических, но и отраслевых юридических наук. Во Франции, Германии и ряде других демократических стран уже давно прекратились теоретические споры о возможности использования в сфере публичного управления административных договоров Дискуссии в основном идут о возможности использования этой формы управленческой деятельности в различных отраслях и сферах, ее соотнесении с иными правовыми формами управления, порядке заключения и режимах исполнения административных договоров, ответственности за их ненадлежащее исполнение, юридической природе этих договоров.
В России сложилась совсем иная ситуация Уже более 100 лет в практике государственной управленческой деятельности используются договорные формы, однако их законодательное закрепление не получило должного раз-
вития. Во многом в этом виноваты как общие теоретические, так и отраслевые юридические дисциплины До сих пор в отечественных юридических словарях нельзя встретить понятие «административный договор», чаще всего термин «договор» увязан с международно-правовой или гражданско-правовой трактовками Да и сам законодатель стремится избежать использования этого термина применительно к сфере государственного управления. В научной литературе до последнего времени высказывалось категорическое неприятие термина «административный договор», да и в учебной литературе он получил «прописку» лишь в последнем десятилетии XX века С момента принятия Конституции Российской Федерации прошло белее 10 лет, но до сих пор не реализовано ее положение об административном правосудии Административные споры по-прежнему рассматриваются судами в исковой форме, что противоречит самой природе этих отношений. Создание административных судов сдерживается не только финансовыми и организационно-техническими проблемами, но и, главным образом, отсутствием добротного административно-процессуального законодательства В этом вопросе, как в зеркале, отразилась вся цепочка противоречий отсутствие теоретических разработок административного договора не позволяет создать качественное законодательство, отсутствие которого, в свою очередь, тормозит ход административной реформы, не обеспечивая гражданам возможности защищать свои права средствами административного правосудия.
Возникшая ситуация и обуславливает актуальность темы исследования
Состояние научной разработанности темы О роли договора в регулировании общественных отношений писали представители теории государства и права, международного, конституционного, гражданского, трудового права
СС Алексеев, В В Витрянский, AM. Горовцов, НЛ Гранат, В В Иванов, ГА Караваева, ТВ Кашанина, ФФ. Ко-кошкин, С А Комаров, Н.М Коркунов, О А Красавчиков, Н Н Клейн, В В Лазарев, Л А Лунц, СЮ Марочкин, А В Малько, B.C. Нерсесянц, ЕБ Пашуканис, БП Путинский, М Г Розенберг, А Н Талалаев, В.Ф Тарановс-кий и многие другие ученые
О необходимости использования договоров в государственном управлении писали М В Баглай, А К Барабані, Г В Барабашев, Т О Байкова, И.Н. Барниц, В Д Зорькин, В Г Игнатов, Б.П Курашвили, И Я Киселев, В Д. Рудашевский, В Е Чиркин, А И Шеоанова и другие авторы
О возможностях использования тем или иным образом административных договоров писали и представители административного права НГ. Александров, ДН Бахрах, В А Власов, БН Габричидзе, ИИ Евтихиев, Б.П. Елисеев, А И Елистратов, С Ф Кечекьян, В.А Кикоть, А И Елистратов, ЮМ Козлов, АП Коренев, ВИ Новоселов, ДМ Овсянко, Г И Петров, С Попович, ВД Пле-совских, В Г Розенфельд, BE Севрюгин, К Сперанская, П Стайнов, Е Старосьцяк, ЮА Старилов, ЮА Тихомиров, Б Б Хангельдыев, В А Юсупов, ЦА Ямпольс-кая, ОМ. Якуба и другие В 1996 г. А В Демин защитил кандидатскую диссертацию на тему «Административный договор»; в 1997 г кандидатскую диссертацию на тему «Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел» защитил А А Абдурахманов
Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, создать добротную теорию административного договора до сих пор так и не удалось
Объект исследования — общественные отношения, возникающие в процессе государственной управленческой деятельности
Предмет исследования — научный анализ проблем теории и практики использования договоров в государственной управленческой деятельности
Цели и задачи исследования. Целью исследования является изучение теории и практики использования в государственной управленческой деятельности договоров и формулирование на этой основе концептуальной основы теории административного договора.
Для достижения поставленной цели в диссертации ставились следующие задачи
исследовать договор в системе правового регулирования, выделить его основные признаки, отвлекаясь от узкоотраслевого подхода его трактовок, конкретизировать механизм договорных волеизъявлений и его сущность,
в контексте общетеоретических и некоторых отраслевых подходов рассмотреть нормативный договор в качестве источника административного права,
проследить генезис договорного регулирования государственно-управленческих отношений в России, его правовую регламентацию в отраслевом законодательстве,
изложить историю зарождения, становления и развития отечественной теории административного договора,
проанализировать теорию и законодательную регламентацию административных договоров в зарубежных странах,
сформулировать концептуальные основы отечественной теории административного договора.
Методология, методика и эмпирические основы исследования. Методологической основой исследования выступили как общефилософские (метод восхождения от абстрактного к конкретному, единство исторического и логического, диалектического развития), так и общена-
учные и частно-научные методы (деятельностного подхода, системного подхода, анализа и синтеза, дедукции и индукции, абстрагирования, сравнительно-правового анализа, формально-юридический, системно-функциональный и другие,) использовались также правила лингвистики, герменевтики и нумерологии.
Исследование осуществлялось с учетом положений общей теории государства и права, истории, этнографии, ряда отраслевых юридических наук
При написании диссертации были использованы работы дореволюционных, советских, современных отечественных авторов, ряда зарубежных авторов, проанализированы ряд федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов, правоприменительная практика Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, других правоприменительных органов
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основе сравнительного анализа теории и практики использования договоров различного рода в государственной управленческой деятельности России автор формулирует концептуальные основы теории административного договора Прикладной аспект исследования характеризуется авторскими предложениями по правовой регламентации административных договоров.
На защиту выносятся следующие положения:
1 Вступление России в инерционную фазу своего этнического развития объективно обуславливает возрастание роли договоров в организации общественной жизнедеятельности вообще, и государственно-управленческой — в частности Договорные акты, договорные волеизъявления, договорные отношения, принципы договорного регулирования имеют как общие признаки, характеризующие договор в качестве общеправовой категории, так и свои специфические особенности, проявля-
ющиеся в отраслевом законодательстве и изучаемые отраслевой юридической наукой
2 Нормативный договор является источником международного, конституционного, гражданского, трудового, иных отраслей права, в том числе и административного права
3. Государственные и муниципальные органы и организации в процессе своей повседневной деятельности заключают множество договоров и соглашений внутри и внесистемного свойства, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер. Договорное регулирование государственно-управленческих отношений имеет ряд преимуществ по сравнению с иными методами
Административный договор — один из видов публично-правовых договоров, имеющих свои специфические особенности в структуре, содержании, механизме заключения и в режиме реализации Его заключение и исполнение имеет как правовое, так и политическое, идеологическое, социальное значение
Концепция административного договора в структурном плане включает в себя" методологические основания, понятийный аппарат, концептуальную часть, классификационную часть, прикладную (оценочно-методическую часть)
Понятийный аппарат концепции включает формирование таких категорий, как административный договор, публичный договор, управленческий договор, административная сделка, административное соглашение, и установление понятийных связей
Формулируется понятие административный правовой договор, его признаки, проводится его классификация по различным критериям
Отсутствие развитого административно-процессуального законодательства отрицательно сказывается на
проводимой в стране административной реформе, на создании административных судов и функционировании административного правосудия
Теоретическое и практическое значение диссертации.
Разработанные автором концептуальные положения позволяют сделать очередной шаг к формированию обстоятельной теории административного договора в отечественной юриспруденции, и в конечном итоге — демократизировать процесс государственной управленческой деятельности. Предложения автора могут быть использованы для дальнейшего совершенствования административного и административно-процессуального законодательства, при подготовке нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, правотворческой и правоприменительной деятельности государственных и муниципальных структур, при проведении научно-исследовательских работ в правоведении, в преподавании общей теории государства и права и теории административного права в учебных заведениях
Апробация и реализация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, обсуждались на кафедре административного и финансового права Института государства и права ТюмГУ, получили отражение в опубликованных авторских работах, докладывались на научно-практических конференциях и семинарах в гг Москве, Тюмени, Ханты-Мансийске, Сургуте, используются при проведении занятий по курсу «Административное право» в Югорском госуниверситете, а также при разработке нормативно-правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений
