Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Сущность региональной политики . 15
Раздел 2. Основные направления и особенности региональной политики. 44
Раздел 3. Пути повышения эффективности региональной политики. 125
Заключение. 148
Приложение 156
Литература. 160
- Сущность региональной политики .
- Основные направления и особенности региональной политики.
- Пути повышения эффективности региональной политики.
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблемы регионализма в последние
десятилетия в ряде районов мира выдвинулись на передний план. В Европе «региональные движения» активизировались в конце 60-х - начале 70-х годов. К настоящему времени они либо подчинились региональной политике централизованного государства, либо исчезли. ^Однако в Великобритании, например, ирландское движение продолжает отстаивать свои региональные интересы, нередко используя для этого и вооруженную борьбу. В Испании учреждено даже Министерство государственного, регионального и местного управления. Мировое сообщество обеспокоено теми распрями, которые раздирают Югославию. Сепаратизм и национализм привели страну к трагедии.
В России в настоящее время идет активный процесс становления нового федеративного государства. Он сложен и противоречив. На него оказывает довлеющее воздействие экономические, политические и социальные условия кризисной ситуации, в которой оказалась Россия, а так же субъективный фактор.
В такой обстановке особое значение приобретает вопрос о государственной власти в стране, об устройстве государственного управления многочисленными регионами Российской Федерации, о соотношении власти центральной и местной (региональной). Немаловажное значение приобретает разрешение вопроса о соотношении федеративных и региональных начал в управлении государством.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, а затем Федеративный Договор 1992 года, установили основные параметры, отправные вехи функционирования государственных органов, субъектов и регионов Федерации. Однако, последующие годы показали, что существует еще масса сложнейших проблем, требующих безотлагательного и, вместе с тем, научно обоснованного решения.
1 Пош Б. Кризис территориального государства: сепаратизм и федерализм в Европе 1990-х годов. В кн.: Этничность. Национальные движения. Социальная практика. Сб. ст. СП б., 1995. С. 123.
Острота проблемы заключается и в том, что в последние годы упор политических баталий сосредоточился вокруг вопроса о федерализме. Руководители субъектов Федерации проявляют большую активность в деле усиления роли последних. Решение этих вопросов очень важно, но оно далеко не исчерпывает проблем, которые ставит жизнь, динамика процессов, происходящих на бескрайных просторах России. Наряду с решением глобальных задач федеративного государственного строительства, требуют решения и более насущные вопросы регионов нашей страны.
Существует объективная необходимость нового видения государственной политики через призму интересов регионов России, а не только субъектов Федерации.
В России вот уже несколько лет идет дискуссия о принципах и основах региональной политики, об отношениях Федерального центра с регионами и в этой связи решается вопрос о нормативно-правовой базе, позволяющей разграничить полномочия и предметы ведения, а также определить политические аспекты их взаимоотношений. Основное внимание при этом уделяется расширению возможностей в экономической сфере. *Это постоянно находит отражение, в частности, в ходе обсуждения и принятия Федеральным Собранием Российской Федерации государственных бюджетов.
3 июня 1996 г. Указом Президента Российской Федерации № 803 утвержден документ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Принятие такого документа - важный позитивный шаг. Но, к сожалению, он не снял остроту проблемы, поскольку этот документ носит концептуальный характер, в нем лишь обозначены основные цели и задачи и, в той или иной мере, направления государственной региональной политики. Жизнь диктует необходимость более полного анализа сущности и содержания региональной политики, уточнения ее направлений, выработки принципов и
См.: Федерация и народы России. Инф. блюл. №1(6), М., 1996.-С. 23.
многих других вопросов. Наконец требует должного внимания и анализ соотношения региональной и федеральной политики.
Несмотря на наличие « Основных положений региональной политики», в некоторых, в том числе и государственных, документах, в выступлениях политических лидеров, депутатов, "региональное" подменяется "федеральным". Регион смешивается с субъектом Федерации, отождествляется с ним, что ведет к искажению сущности региональной политик, отрицательно сказывается на практике ее проведения.
Разработкой вопросов региональной политики, составлением программ социально-экономического развития в Российской Федерации специально занималось, просуществовавшее несколько месяцев Министерство региональной политики, призванное готовить предложения для Правительства по вопросам его компетенции. Затем было воссоздано Министерство Российской Федерации по делам федерации и национальностей. Заметим, что частые смены министерств и правительств отрицательно воздействуют на проведение региональной политики.
Важным событием в деле упрочения единства политического, правового и экономического пространства Российской Федерации и сохранения общественного согласия стало состоявшееся 26 января 1999г. Всероссийское совещание по вопросам развития федеративных отношений. Участники совещания приняли Заявление "О совершенствовании федеративных отношений и укреплении российской государственности" и одобрили Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации по реализации этого Заявления.
Активизировались политические силы, пытающиеся использовать объективную необходимость к единству регионов в связи с предвыборной кампанией. Возникли политические организации «Единство и возрождение» (АТулеев), блок «Голос России» (К.А.Титов). Однако, как известно, закон запрещает руководителям органов государственной власти регионов состоять в руководящих органах политических партий и движений. Будет ли практическая польза для регионов от таких предвыборных объединений?
Региональная политика для России является историческим императивом. В отдельных, небольших странах иногда еще ставят под сомнение регионалистику
как таковую, но для России вследствие ряда особенностей разработка региональной и научный анализ практики представляет жизненную необходимость. Этим обусловлен в значительной мере выбор соискателем настоящего диссертационного исследования. Степень научной разработанности проблемы. Вопросы региональной политики, особенно в последние годы, нашли широкое отражение в научной литературе. Теоретические проблемы региональной политики и региональное реформирование, анализируются в изданных в Санкт - Петербурге книгах, имеющих аналогичное название1. В них представлены основные точки зрения на предмет региональной политики в междисциплинарных исследованиях, проблемы регионального реформирования, в основном связанные с социально -экономическими преобразованиями в обществе. Однако вопросы методологии освещены лишь частично, к тому же особенности региональной политики, в них практически не рассматриваются.
Особый интерес представляет учебник для студентов авторов Ю.Н. Гладкого и А. И.Чистобаева « Основы региональной политики», в котором предпринята попытка систематизированного изложения региональной политики как средства управления регионами. Его содержание производит благоприятное впечатление. Значительное внимание в нем уделено экономическим вопросам (хотя авторы не считают ее чисто экономическим явлением), практике региональной политики, зарубежному опыту.2
Имеются публикации по социальной стороне региональной политики. Здесь привлекает внимание работа коллектива авторов из Уфы.3 Следует отметить, что имеется немало статей публицистического характера по этой проблеме, опубликованной как в местной так и федеральной печати.
Представляет интерес сборник статей профессора А.И. Сухарева « Основы регионологии », в котором помещены материалы, ранее публиковавшиеся в
1 Теоретические проблемы региональной полигики и региональное реформирование. Кн.1 - Ш, С -ПБ, ТОО, ТК
"Петрополис''. ,1994. -143 с.
2 См.: Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной поллитики: Учебник. - СП б., 1998. -659 с.
3 См.: Регион как объект социального плана. Уфа,1979. - 216 с.
журнале «Регаонология» (г. Саранск). Автор сосредоточил основное внимание на освещении процесса становления нового научного направления, исследующего развитие регионов - субъектов Российской Федерации. В центре - именно субъекты Федерации, не различаемые от регионов.1
К проблемам региональной политики привлечено большое внимание политических деятелей, практиков - управленцев.
Обращают на себя внимание попытки концептуального анализа региональной политики. Это, прежде всего, подготовленные- рабочей группой по региональным проблемам при Президентском совете А.Я.Лившицем, А.В. Новиковым и Л.В.Смирнягиным и другими, материалы к обсуждению, названые «Региональная стратегия России».2 Идеи этой рабочей группы в значительной мере нашли отражение в федеральном документе «Основные положения региональной политики Российской Федерации», утвержденной Указом Президента Российской Федерации 3 июня 1996 года. N 803.3
Разработкой концепции занималась и Государственная Дума Российской Федерации. В феврале 1995 года Комитетом по делам федеральной и региональной политики были проведены парламентские слушания на тему: «Концепция новой региональной политики», материалы которых были, затем опубликованы4. В ходе обсуждения на этом государственном форум были поставлены вопросы о значимости и содержании региональной политики Российской Федерации, необходимости единства регионального и национального факторов в политике государства, выработки государственной стратегии регионального развития, задач региональной политики. Однако регион здесь отождествляется с субъектом Федерации. Фактически речь ведется о субъектах Федерации, и лишь кое - где, о регионах.
1 См.: Сухарев А.И. Основы регионологии. Сборник статей. Саранск, 1996. -120 с.
2 См.: Лившиц А.Я., Новиков А.В., Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России. «Региональная политика»,^
6(1-1994). Центр региональной политики Института социально - экономических проблем. -С. 3 - 24.
3 См.: Основные положения региональной политики Российской Федерации. «Вертикаль власти. Региональная и
национальная политика, принципы местного самоуправления Российской Федерации. Документы. Комментарии.
Разъяснения., 1996. Вып. N 15. -С. 4-18.
4См,: Концепция новой региональной политики. Материалы парламентских слушаний 6 февраля 1995 года. М., РИО аппарата Государственной Думы. 1995.-176 с.
В работе авторов - сотрудников Российской академии государственной службы при Президенте РФ анализируются проблемы становления и функционирования федеральных и региональных органов государственной власти, а также системы местного самоуправления, их взаимоотношений.1
Следует отметить, что значительная часть литературы посвящена исследованию экономического аспекта региональной политики и, прежде всего, освещению конкретных экономических вопросов. Следует назвать работу В.Г.Былова и других авторов, труд группы авторов Калининградского государственного университета, коллектива Волгоградских ученых, монографию Г.Г.Шалминой, а по вопросам эколого - экономическим - монографию А.Я.Якобсона и некоторые другие публикации.2
Государственно-правовые проблемы анализируются в докторской
диссертации СИ. Шишкина. Рассматриваются вопросы регионального управления, его централизации и децентрализации.3. Однако в ней анализ процесса формирования правовых основ реализации региональной политики во взаимосвязи с государственным строительством и местным самоуправлением.
Проблемы региональной политики в той или иной форме рассматриваются попутно с другими вопросами в работах по исследованию федерализма. В прошлые годы это основательные труды А.Л. .Ященко, работы Ф.Ф. Кокошкина, СА. Корфа.4 Среди современных авторов - многочисленные труды Р.Г. Абдулатипова, работы Л.Ф. Болтенковой, Ю.Ф. Ярова.5 и других.
1 См.: Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт. М., 1997.
2 См.: Анализ тенденций развития регионов России: Типология регионов, выводы и предложения, ( Г.В. Былов и
другие.). М.Д996; Основы местной социально-экономической полигики: Рекомендации по разработке и
пракгаческой реализации/ СП б, 1995.; Региональные аспекты формирования рыночных могавационных
механизмов: Калининград: КГУ. 1995.;Шалмина Г.Г. Территориальные системы регулирования экономики
(Терригория-рынок-терригория) Кн. 1..Новосибирск, 1994; Экономическая реформа и региональное развитие:
материалы науч. - пракг. семинара в г. Вологде 24 февраля 1995 г. / Вологда» 1995. Якобсон А .Я. Территориальная
организация региональной политики. Новосибнрск.,1994.
3 См.: Шишкин, СИ. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации: Автореферат
дис... .д-ра юрид. наук. Иркутск, 1996.
4 Ященко А.Л. Теория федерализма. Юрьев. 1911. ; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг. 1917.;КорфС.А.
Федерализм. Изд. 2-е, Гіг., 1917.
5 См.: Абдулатипов Г.Р. Россия на пороге XXI века: Состояние и перспективы устройства. М.э 1998.; Абдулатипов
Р.Г., Боягенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., Республика. 1994.; Абдулатипов Р.Г,Э Болгенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф.
Федерализм в истории России. Кн.1-3. М. ,1992, 1993.
Экономический механизм региональной политики в определенной мере исследуют ученые Института экономики РАН1.
Отдельные вопросы регионального плана анализируются в некоторых кандидатских диссертациях, особенно связанных с проблемами федерализма.2
Важным направлением исследования региональной политики является обобщение мирового опыта региональной политики. Привлекает внимание серия изданий по вопросам федерализма и региональной политики, предпринятая учеными Сибирского отделения РАН.В частности, в первом выпуске основное внимание уделяется опыту зарубежного бюджетного федерализма, правовому федерализму и местному самоуправлению3. Итак, как видим, и здесь в центре внимания не регионализм, а федерализм.
Представляют интерес и работы Н.И. Лариной, В.Г. Былова о мировом опыте региональной политики.4 Они дают некоторую ориентировку, первая, прежде всего в учебном плане, вторая в обзорном контексте, в деле знакомства с зарубежным опытом региональной политики.
Вопросы мирового опыта региональной политики освещены в трудах зарубежных авторов: У. Броссе, Д.Р. Даймонда и НА. Спенце, А-Эмануела.5
Проблемы регионализма в их взаимосвязи с национальными вопросами освещаются во многих трудах по национальной и этнополитической проблематике. Это работы Э.А. Баграмова, АИ.Доронченкова, К.В. Калининой, М.И. Куличенко, В.П. Суставова, Г.Т.Тавадова и других.6
1 См.: Экономический механизм федеративных отношений. М. ,1995.
2 См.: Еремин Е.В. Становление федеративных отношений в России:: проблемы, основные направления. М.,1999.
3 См.: Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1996.
А См.: Ларина Н.И. Мировой опыт региональной политики: Учеб. Пособие. Новосибирск.1996.; Бьшов В.Г.. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. Сб. обзоров. М., ИНИОН. 1996.
3 См.: Brosse U. Ziele in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik. Zielforschung und Probleme der Realisierang von Zielen. Berlin. 1972.; Diamond D.R. Spence NA Regional polici evaluation. A retodological rev.a the Scott example. -Alder shot. Cower. 1983.; Emanuel A. Issues of regional policies. A rep. Prer. by A. Emanuel P., 1973 . 6 См.: Разделит ли Россия участь Союза ССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). Коля. монУ Рук авт. колл. -Э.А. Баграмов/. М.,1993.; Доронченков А.И. Межнациональные отношения и национальная политика в России: актуальные проблемы теории истории и современной практики. Эгаополит. очерк. СП б.,1995; Калинина К.В. Национальные меньшинства в Российской Федерации. М., 1993;.Арбютина Л.И. Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока в государственной национальной политике России: проблемы решения. Автореферат дне. на соиск. уч. степ. канд. полит, наук. М.,1999. Куличенко М.И. Нации и социальный прогресс. М., 1983; Суставов В.П. Национальный вопрос в оборонном строительстве государства и коалиции государств. М. 1992.;Тавадов Г.Т. Государственная служба в Российской Федерации и
Некоторые вопросы региональной политики освещены в трудах общеполитического характера, таких, например, как: «Национальная доктрина России (проблемы и приоритеты)», « Современная политическая история России (1985-1998 годы), томі. Хроника и аналитика» и других1.
Таким образом, даже краткий анализ источников позволяет сделать вывод о том, что, во - первых, проблема государственной региональной политики раскрывается большей мере в конкретно-экономическом плане. Во - вторых, он показывает, что в теоретическом аспекте во многих работах акцент делался на вопросах федерализма, а региональное, хотя о нем и говорится, все же отступает на второй план. В - третьих, в подавляющем числе публикаций рассматривается, как правило, лишь аспект «Центр - регион», в лучшем случае добавляется «регион - Центр», а ведь, в системе отношений важную роль играют отношения «регион - субъект Федерации», «регион - регион», внутри региональные отношения и т.п.
На наш взгляд, проблемы государственной региональной политики требует дальнейшего научного исследования и обобщения. Многое еще не выяснено в самой ее сущности, содержании и структуре. Недостаточное внимание уделяется рассмотрению региональной политики как системного явления, включающего различные элементы, отношения, взаимосвязи между ними.
Специального рассмотрения требуют принципы государственной региональной политики. Внимания требует политике - правовая сфера региональной политики. Ведь региональные отношения в законодательном плане обоснованы недостаточно. К тому же, дает о себе знать правовой нигилизм. Создается угроза целостности России.
В деле успешного решения задач государственной региональной политики первостепенную роль играет экономика. О ней, естественно, как уже говорилось выше, немало написано, но вопросы общеметодологического плана,
межнациональные отношения. М.,1995; Его же: Современные федерации и их субъекты // Социально-политическая жизнь. 1997,№1.
'См.: Национальная доктрина России (проблемы и приоритеты), М., 1994; Современная политическая история России (1985-1998 годы), т.1, Хроникаи аналитика, М.,1999.
11 выбора приоритетов, освещены недостаточно. Примерно в таком же аспекте требуют разработки и проблемы социальные, национальные, экологические.
Недостаточно освещен и отечественный опыт, немного лучше обстоит дело с изучением зарубежного опыта.
К числу сложных, недостаточно изученных вопросов относится анализ форм и методов региональной политики и особенно путей повышения их эффективности.
Объектам исследования является современная государственная региональная политика Российской Федерации.
Предмет исследования - процессы формирования и функционирования государственной региональной политики в России в ходе реформирования общества, отношения и действия элементов региональной политики, пути повышения ее эффективности.
Эмпирической базой исследования стали нормативно-правовые акты и документы высших законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации. Использованы материалы министерств и ведомств РФ по вопросам региональной политики.
Цели и задачи исследования Научная значимость проблемы и состояние ее изученности определили следующую цель диссертации: всесторонне проанализировать сущность, особенности и пути совершенствования государственной региональной политики как сложного социально политического явления современной России. Эта цель достигается посредством решения следующих исследовательских задач:
Раскрыть теоретико-методологические основы государственной региональной политики;
Выяснить связь государственной региональной политики и федеративной политики, определить степень ее самостоятельности и роль в РФ и, проанализировав сущность, обосновать само понятие
«государственная региональная политика»,вычленить и
проанализировать ее структурные элементы, определить их взаимосвязи;
Выяснить особенности государственной региональной политики Российской Федерации в современных условиях;
Проанализировать основные направления государственной региональной политики. Дать анализ политико - правовой сферы государственной региональной политики, состояние ее нормативной базы;
Исследовать политическую значимость региональной политики в социально - экономической сфере и ее влияние на другие сферы жизни регионов;
Изучить взаимосвязи региональной и национальной политики, состояние этнополитической и экологической ситуации в отдельных регионах России;
Проанализировать пути повышения эффективности государственной региональной политики.
Методологической основой диссертации являются: научная методология, ее принципы, прежде всего объективности и конкретности рассмотрения, взаимосвязи, историзма, общенаучные методы познания социальных явлений, сочетания эмпирического и логического, а так же идеи и положения, изложенные в работах отечественных и зарубежных авторов, нормативно - правовые акты Российской Федерации, материалы государственных органов, ведающих вопросами региональной политики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: Впервые произведено политико-социологическое исследование проблемы государственной региональной политики как сложного явления общественной жизни современной России в совокупности всех факторов, определяющих как ее эволюцию, так и динамичность протекающих процессов.
Осуществлено углубленное освещение представлений о сущности
государственной региональной политики, ее соотношении с федеративной
политикой, дается авторское определение государственной региональной
политики.
Раскрыто содержание государственной региональной политики, ее основных направлений и аспектов методом политике - социологического анализа важнейших из них.
Обоснована структура государственной региональной политики на организационном и теоретико- прикладном ее уровнях.
Определено понятие « интересы государственной региональной политики» и разработана система интересов государственной региональной политики.
Разработаны предложения по совершенствованию форм и методов региональной политики. Сделана попытка определения критериев эффективности региональной политики.
Практическая значимость работы. Проведенное в диссертации исследование государственной региональной политики позволяет:
Использовать результаты исследования в деятельности институтов государственной власти и управления различных уровней, политических партий и движений. В деятельности всех тех, кто занимается проблемами, связанными с региональной политикой;
Включить основные положения и выводы теоретического и прикладного характера в учебные курсы политологии и политической социологии, использовать их при разработке спецкурсов, практических занятий по проблемам социального и политического развития общества, функционирования его политических институтов.
Апробация и внедрение результатов исследования, Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на заседании кафедры социологии и политологии Московского государственного открытого педагогического университета, на заседании кафедры общественных наук Челябинского военного
автомобильного института, в докладах на IV Московских философских чтениях молодых ученых (в 1984 и 1986 годы), Всероссийской конференции «Россия на пути реформ: механизмы интеграции современного общества» (Челябинск, 1999 ). Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях. Они нашли применение в учебно-методических материалах Социально -экономического университета (г. Москва), а так же при разработке курса политологии и чтении лекций курсантам Челябинского военно-автомобильного института им. П.А. Ротмистрова.
Сущность региональной политики.
Прежде всего обратим внимание на историю вопроса. Не редко можно услышать, что раньше вообпдашбьіш региональной полигаки1. Действительность свидетельствует об ином.. Государство Российское уцеляло вопросамтакогорсдаолределенноевиш шние. И при создании Киевской Руси, при собирании земель, в годы царствования Петра Великого, в той или иной мере, пожалуй, в зачаточном состоянии региональная политика была. Екатерина П развернула свою (фегионалыгую политику» по отношению к Кавказу в 1840 году был образован особый KoNim дім устр(«шта Закавкахкого кроя . В ХУШ -X DC веках например, при освоении территории Дальнего Востока правительство принимало меры к заселению пространств Приморья вьгаздцами из исконно российских земель. В начале нынешнего столетия председатель Совета Министров, выступая в Государственной думе при защите законопроекта об Амурской желе-зной дороге, требовал необходимая финанотрования для заселения земли россиянами, иначе «в нее просочится иностранец, если раньше туда не придет русский Это просачивание уже началось»2. Сейчас же российское население отгула вынуждено уезжать, а иностранцы ( китайцы) уже в некоторых районах стали большинством населения, но зато политики говорят, что региональная гюлшиштепег есть Парадоксальна При советской власти, возшем 20-30« годы, в соответствии с решением УШ Всероссийского съезда Советов "О районировании ", (1920год) по всей стране проводилось районирование. Региональная полигига щюводилась и в псюледуюпре пщ однако специфика ее и степень выраженности были не столь выразительны как в современных условиях Неслучайно ш парламентских слушаниях в Го дарственнсй Думе, в 1993 году, многие ораторы речь вели о «новой региональной политике»3. Однако, как мы видим, региональная гкшгшка насчитывает столетия, хотя она, кж сейчас, шостранньїм словом не называлась. Памятуя, шорегаональная полигака- явление историческое, но недостаточно в научном плане разработанное, будем и анализировать ее как сложное явление общественной жизни. В целях эффективности исследования, прежде всего, необходимо выяснить вопросы методологического плана.
Среди них одно из центральных мест занимает выяснение крупа вопросов, относящихся к самой сущности региональной политики. Попытаемся вычленить, проанализировать и осмыслить осшвополагающие элементы, составляющие сердцевину реіиаельнойполиіики. Вначале установим содержание исходного понятия «регион». Хотя этот термин употребляется в русском языке достаточно давно, но в настоящее время ему придают чрезмерную многозначность. Рассмотрим некоторые подходы к трактовке термина. Нельзя не согласиться с профессором А.А. Мацневым,1 усматривающим три подхода в определении понятия «регион». Во- первых, наиболее распространенным является мнение, что регион - это нынешний субъект Федерации. Но это мнение весьма спорно, так как теряется их качественное различие и не обеспечивается успешное осуществление региональной политики, да и решение проблем субъектов Федерации. Второй подход: некоторые ученые полагают, что нельзя отожествлять понятие регион и субъект федерации. Они видят регион как крупный территориальный массив, включающий в себя порой 89 ныне существующих субъектов Федерации. Кроме того, анализируя ныне существующее разделение на субъекты Федерации и рассмотрение их как регионов России, отмечается излишняя политизация, положенная в основу этого деления. В частности, Председатель Совета Федерации Е. Строев отмечает: «Административно-территориальное деление страны и в дореволюционное время, и в советский период имело политический характер, формировалось как следствие и результата определенной государственной воли, не во всем и не всегда учитывающее исторические реальности, рождаемые ими естественные географические, этнические связи»2. Третий подход к пониманию региона порожден, как считают некоторые специалисты, социально-экономической практикой нашей страны в середине 50-х годов. Речь идет о том, что с учетом исторического развития хозяйственных, социальных, демографических, этнических и других связей территория России была разделена на одиннадцать укрупненных экономических районов: Северный, Северо-западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Такой район по всей полноте специфики его развития можно представить как современный регион России. Но подобная регионализация нуждается, с одной стороны, в этнополитическом обосновании, а с другой - в прочной привязке ко всей системе федеративных отношений.1 Конечно, данная точка зрения представляет определенную ценность и научный интерес. Но представляется, что, во - первых, в настоящее время попытка создать такие регионы, скорее всего, обречена на неудачу, поскольку этот процесс столкнется с интересами политического руководства субъектов Федерации, национальных и политических элит. Это, в свою очередь, не может не привести к еще большему осложнению обстановки в стране. Во-вторых, данные районы (регионы) никогда не представляли собой целостные административно-хозяйственные единицы, а использовались лишь в хозяйственной сфере при моделировании экономических процессов. Хотя, конечно, данная система разделения имеет в своей основе важный фактор -достаточно полный учет экономических условий в системе общественных отношений. Авторы учебника «Основы региональной политики» Ю. Гладкий и А. Чистобаев дают следующие значения термина «регион»: во-первых, как синоним термина «район»; отсюда «региональный», то есть относящийся к району (поэтому конструкция «региональное районирование» бессмысленна); во-вторых, как обозначение сопоставляемых: таксонов, принадлежащих к различным системам таксонирования; в-третьих, для обозначения любых территорий, по своим признакам не «подходящих» к уже принятой системе территориального деления.2. Иногда в литературе можно встретить понимание под термином «регион» административно- территориального образования адекватного субъекту Федерации. Имеются и другие взгляды на регион. «Регион...- определяет «Словарь русского языка»- обширный район, соответствующий нескольким областям страны или нескольким странам, объединенным экономико-географическими и другими особенностями».
В терминологии, принятой государственной практикой, иногда «регион» применяется не только к объединению нескольких областей. В тексте «Основных положений региональной политики Российской Федерации» регион определяется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных или иных условий. Причем указывается, что регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации, либо являться ее частью и совпадать с границами муниципальных образований, а также объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации или территории нескольких муниципальных образований.2 Последнее определение, пожалуй, является наиболее близким к истине. Однако и здесь возникает определенная сложность в плане анализа, да и собственно осуществления государственной региональной политики. В официальных документах, в литературе постоянно встречаются понятия Дальний Восток, Сибирь, Урал, Центр Европейской части и т. п., но в Конституции Российской Федерации, либо в других федеральных законодательных актах нет более или менее четкого разделения территории России на регионы. В статье 65 Конституции РФ есть лишь разделение на субъекты Российской Федерации. Хотя на территории ряда краев и областей находятся автономные образования, которые сами являются субъектами Российской Федерации.
Основные направления и особенности региональной политики.
Региональная политика, реализуя цели и задачи государства, строится по определенным направлениям, которые, как правило, охватывают основные сферы жизни общества. На тех или иных этапах выделяются направления, которым придается особое значение - приоритетные направления. При этом, в самом отдельном направлении могут выступать особые приоритеты как в зависимости от этапа развития, так и от реальных условий конкретного объекта региональной политики. Например, в сфере развития экономических основ приоритет может отдаваться как каким - либо регионам, так и той или иной отрасли промышленного или сельскохозяйственного развития. В Российской Федерации в данный исторический период, полагаем, требуют выделения следующие приоритетные направления государственной региональной политики: формирование правовых основ реализации региональной политики и государственного строительства на местном и региональном уровнях дальнейшее; развитие экономических основ региональной политики; регулирование социальной сферы регионов; регулирование этнополитических основ региональной политики; стимулирование процессов духовного развития регионов; обеспечение экологической безопасности регионов. На данном этапе государственное руководство РФ определило, что основными целями региональной политики в Российской Федерации являются: обеспечение правовых, бюджетно-финансовых, социально-экономических и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического, финансового и правового пространства и обеспечение целостности российского государства.
Наряду с этим, к приоритетам отнесены: обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов путем относительного выравнивания условий социально-экономического развития регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое и геополитическое значение для российской государственности; обеспечение государственной поддержки проблемных регионов и территорий с особыми природно-климатическими, географическими, экономико-финансовыми и национально-культурными условиями; обеспечение гарантий для становления и развития местного самоуправления; предотвращение зафязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов. Здесь определено, пожалуй, слишком много целей, задач и приоритетов. Не произойдет ли распыленности усилий при их реализации? Вместе с тем, пасынком остается духовная сторона жизни - образование, культура, искусство, наука. Государственная региональная политика современной России, ряд особенностей, среди которых обратим внимание на три, негативно воздействующие на развитие общества. Первая особенность. Методологически современная региональная политика нередко повторяет то, что существовало в ней и в бывшем СССР. Как и ранее, социально-экономические преобразования сориентированы исключительно на обеспечение количественного общегосударственного экономического эффекта, который предполагается достигнуть нередко вне учета региональных интересов. Что же касается селективной региональной политики (включая помощь депрессивным регионам), то ее нередко упрекают в конъюнктурных (по больше части политических) предпочтениях. Однако, критикуя, нельзя не считаться с реалиями. Вторая особенность. Федеральный Центр по инерции продолжает порой ориентироваться на прежние принципы построения отношений между Федерацией и ее субъектами в условиях, когда он не располагает достаточными (сравнимыми с советским периодом) экономическими, социальными и политическими возможностями реализации подобных отношений. Третья особенность. Становление современной региональной политики происходит в сложных и противоречивых условиях крайнего ослабления государственных структур, Это часто обрекает региональную политику на роль разменной монеты в ходе борьбы за власть. Субъективный фактор, выступающий, с одной стороны, в форме усилий по самосохранению центральной власти, а с другой стороны, стремлений региональных лидеров и элит к самоутверждению, приобретает во взаимоотношениях федерального Центра и регионов не просто приоритетное, а самодовлеющее значение. Нередко при этом центральная власть руководствовалась не стратегическими интересами, а сиюминутными политическими выгодами. Действие отмеченных особенностей пагубно отражается на перспективах развития нашего общества. От того, как складывается система отношений центральной власти с регионами, как они строятся в определяющей степени зависит судьба целостности государства, его жизнеспособность, стабильность развития всех сфер жизни, благополучие граждан страны, способность противостоять трудностям, выступить монолитно против той или иной внешней угрозы.1 Й это естественно. На каждом этапе своего развития региональная политика предусматривает необходимость разработки и реализации системы наиболее приоритетных на правлений. В течение 1998 года в Российской Федерации, например, велась работа по решению политических, правовых и экономических проблем россий ского федерализма, совершенствованию форм и методов региональной политики, поиску, систематизации и эффективному использованию рычагов государствен ного воздействия на осуществление задач, стоящих перед субъектами Российской Федерации. Однако эффективность этой работы была недостаточной.
Пути повышения эффективности региональной политики.
Государственная региональная политика является сложным, подвижным явлением, требующим постоянного совершенствования. От этого во многом зависит ее эффективность. Успех во многом обеспечивается наличием взаимодействия Центра и регионов, действенностью механизма - системы взаимосвязанных государственных органов, осуществляющих региональную политику, применяемых им форм и методов воздействия.
Ключевую роль в этом механизме призваны играть федеральные органы государственной власти - представительные, законодательные и исполнительные. Он включает в себя также региональные, местные органы власти, межрегиональные объединения. Важную роль в механизме играет комплекс органов, созданных для осуществления согласительных процедур.
Рассмотрим, пути их возможного воздействия на повышение эффективности региональной политики Российской Федерации. Анализ показал, что законодательные органы - Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, закладывают правовые основы стратегии региональной политики.
В современной ситуации существует настоятельная потребность, необходимость совершенствования правового аспекта региональной политики. На сегодняшний день, в результате бессистемного нормотворчества сложилось весьма обширное, но неоднородное правовое поле с множеством «белых пятен», внутренних противоречий, индивидуальных решений и т.п. Несмотря на то, что количество нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации с нарушением Конституции РФ, несколько снизилось, но процесс этот не остановлен. Такое положение дел становится, по существу, тормозом совершенствования системы государственного регулирования территориального развития. Только решительными мерами можно ограничить разнобой и устранить противоречия.
На эффективность региональной политики негативно влияет медленное формирование правовой основы деятельности органов государственной власти. Особенно остро данная проблема стоит в области формирования организационно-правовых основ государственного строительства в субъектах Российской Федерации и сфере взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта проблема нуждается в разрешении.
Существенным фактором, отрицательно воздействующим на упорядочение отношений Федерации и ее субъектов, является отсутствие строгого и ясного понимания положения статьи 77 Конституции Российской Федерации о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Нерешенность этого вопроса, в конечном итоге, становится причиной политической, социальной напряженности, подрывает доверие людей как к федеральной, так и региональной власти. В то же время его решение невозможно без четкого разграничения полномочий органов исполнительной власти на каждом уровне ее осуществления. Поэтому в каждом, принимаемом по вопросу совместного ведения федеральном законе, полагаем, целесообразно предусматривать нормы, определяющие точные пределы компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они должны гарантировать самостоятельность регионов на основе строгого разграничения функций, полномочий и ответственности между федеральными и региональными уровнями. Приведение их в соответствие будет не только способствовать реализации конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, но и позволит обеспечить их взаимодействие в решении государственных проблем на принципах сотрудничества и партнерства.
Препятствием к совершенствованию региональной политики является и незавершенность процесса правового урегулирования разграничения предметов ведения и полномочий каждого уровня власти. До сих пор не определено в достаточной степени место и роль законодательного разграничения предметов ведения, договоров и соглашений между "Центром" и субъектами Федерации. Процедуры подготовки и подписания нормативных актов вызывают массу противоречий. Давно назрела необходимость принятия базового закона по этой проблеме. К сожалению, его разработка сильно затянулась.
Жизнь говорит, что назрела и необходимость законодательного закрепления пределов и механизма федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. К числу путей повышения эффективности региональной политики полагаем, относится и усиление координации законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях. На стадии подготовки законопроектов особенно важным является согласование концептуальных подходов, которые должны быть предусмотрены в Государственной программе законодательной деятельности. Возникла и необходимость совершенствования форм контроля за соблюдением норм федерального законодательства и повышения степени ответственности органов государственной власти за нарушение этих норм.
Большими потенциальными возможностями располагает Федеральная исполнительная власть и, прежде всего Правительство Российской Федерации. Самым действенным его рычагом, оказывающим решающее воздействие на эффективность проведения региональной политики, является разработка и приведение в исполнение федерального бюджета, обеспечивающего гармоничное развитие регионов, устранение диспропорций.
