Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Образовательная политика МВД России: концептуальные основы и проблемы оптимизации 19
Раздел II. Имитационное моделирование критериев оптимизации образовательной политики МВД России 51
Раздел III. Верификация теоретической модели оптимизации образовательной политики МВД России 82
Заключение 103
Список используемой литературы 109
Приложение 119
- Образовательная политика МВД России: концептуальные основы и проблемы оптимизации
- Имитационное моделирование критериев оптимизации образовательной политики МВД России
- Верификация теоретической модели оптимизации образовательной политики МВД России
Образовательная политика МВД России: концептуальные основы и проблемы оптимизации
Методологические и методические принципы социологии управления в качестве исходных посылок предполагают, во-первых, теоретический анализ избранного объекта социальной реальности, его сущности, специфики, структуры существенных связей и элементов, генезиса, закономерностей функционирования и развития в контексте взаимодействия с другими сферами социума; во-вторых, логическое описание исследуемого объекта, избирательность которого определена теми предметными сторонами и свойствами, которые в наиболее полном виде выражают рассматриваемую проблему и подлежат изучению; в-третьих, оптимизацию процессов принятия управленческих решений, посредством определения ее целей и задач, разработки конкретных методов, операций и мероприятий по их достижению [1,8,27,29,54,63,67,89,116]. В этой связи нам необходимо, прежде всего, произвести теоретическое конструирование сущности, специфики и структуры образовательной политики МВД России, а также рассмотреть методологические и методические проблемы ее оптимизации. Образовательная политика МВД России в своей сущности является компонентой государственной политики Российской Федерации в области образования, цели, задачи и концептуальные основы которой представлены в Федеральных Законах "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования, Положениях о высшем профессиональном образовательном учреждении и Министерстве общего профессионального образования России, а также других нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность субъектов образовательной политики. Как следует из данных документов, в основу государственной политики Российской Федерации в области образования положена научная интерпретация роли образования в современном обществе. Образование рассматривается здесь, во-первых, как сложный многоуровневый и полифункциональный процесс, который непосредственно затрагивает все сферы общественной жизни: политическую, экономическую, духовную, социальную; во-вторых, как важнейший социальный институт, функции которого заключаются в трансляции знаний, ценностей, норм и других компонентов культуры от поколения к поколению, освоении достижений науки и техники, а также в отборе и распределении индивидов по различным социальным стратам и позициям, в воспроизводстве и изменении социальной структуры. Таким образом, конкретно под образованием понимаются процесс и результат усвоения систематизированных знаний и связанных с ними способов практической и теоретической деятельности.
Государственная политика в области образования исходит из закрепленного в Конституции Российской Федерации приоритета прав, свобод и интересов человека и гражданина. Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав российских граждан. Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Законодательство Российской Федерации также основывается на том, что реформирование системы отечественного образования не является независимым, самодостаточным процессом, а осуществляется в контексте модернизации общества в целом. В этой связи целесообразно обратиться к анализу соответствующих положений государственных программ модернизации образования и социального реформирования общества в целом [33,77,101], где анализируется результативность образовательной реформы и рассматриваются перспективы ее дальнейшего развития. В целом в них отмечается, что, во-первых, за годы реформ удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе, сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско-преподавательского состава, развить сеть негосударственных образовательных учреждений. На этой основе делается вывод, что образование сохраняет свой потенциал в качестве одного из определяющих факторов социально-экономического развития страны. Во-вторых, констатируется, что в то же время реформы в сфере образования не реализованы в полной мере во многом из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли.
Исходя из оценки реального положения дел в сфере образования определяются цели, задачи, основные направления дальнейшего реформирования образования в России. Главной целью дальнейшего развития образования определено удовлетворение потребности российских граждан в образовании, гармоничное развитие личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны, с соблюдением принципов равных стартовых условий при минимальных государственных гарантиях. Для достижения этой цели предполагается решить следующие задачи:
- обеспечить общедоступное, в том числе гарантированное бесплатное образование в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы образования в соответствии с действующим законодательством;
- создать экономическую базу для выполнения Федеральных Законов "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и федеральных программ "Развитие образования в России", "Дети России", в том числе путем стимулирования, привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;
- содействовать развитию сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственных;
- ввести в действие государственные образовательные стандарты, нормативы материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования, а также образовательно-профессиональных программ;
- обеспечить единое образовательное пространство, создать систему законов и других нормативных правовых актов в области образования, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, а также на основе договоров более четко разграничить права и обязанности государства и его субъектов в сфере образования;
- развивать программно-целевой механизм управления и финансирования образования, поддерживать региональные программы развития образования, усилить координацию региональных и Федеральных программ;
- повысить самостоятельность учреждений и организаций системы образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной и финансово-хозяйственной деятельности.
Таким образом, перечень задач, решение которых необходимо для дальнейшего развития образования в стране, представляет собой всесторонне продуманную и целостную государственную политику, охватывающую практически все стороны и аспекты образовательного процесса применительно к каждому из структурных элементов системы образования: дошкольному, общему, начальному профессиональному, среднему профессиональному, высшему и послевузовскому профессиональному образованиям. Важную роль здесь играет системный подход к реформированию образования. Под системой образования Российской Федерации при этом понимается следующая совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов:
- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций;
- преемственных образовательных программ и стандартов различного уровня и направленности;
- сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых норм, типов и видов.
При этом подчеркивается, что образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее воспитание обучающихся. Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид, категория) устанавливаются посредством государственной аккредитации. Образовательное учреждение является юридическим лицом, а его филиалы, отделения, структурные подразделения могут по доверенности осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. Формы получения образования закон ставит в зависимость от потребностей и возможностей личности, предусматривая в образовательном учреждении очную, очно-заочную (вечернюю) и заочную формы, а также в форме семейного образования, самообразования и экстерната. Допускается сочетание различных форм получения образования. Однако при этом подчеркивается, что для всех форм получения образования в пределах конкретной основной общеобразовательной или основной профессиональной образовательной программы действует единый государственный образовательный стандарт (статья 10, п. 2) Закона «Об образовании».
Имитационное моделирование критериев оптимизации образовательной политики МВД России
В постсоветский период система образования МВД России претерпела существенные изменения. Это было вызвано значительным ростом преступности, расширением ее организационных форм, с одной стороны, а с другой - оттоком квалифицированных специалистов из органов внутренних дел и ростом их штатной численности. Главной задачей системы подготовки кадров явилось ее значительное расширение, рост числа учебных заведений и подразделений всех видов и форм в целях максимального пополнения органов внутренних дел квалифицированными специалистами. В настоящее время система образования МВД России включает 25 вузов, в том числе 4 академии и университет, а также 11 специальных средних учебных заведений, Всероссийский институт повышения квалификации, суворовское училище, школу кинологов, 118 учебных центров. Продолжает совершенствоваться и развиваться структура послевузовского образования. Сегодня в нее входят 23 адъюнктуры и 8 докторантур, в которых обучаются более 1600 человек [78 ].
Основными элементами, характеризующими сложившуюся систему, являются: последовательное свертывание подготовки кадров в ссузах и расширение сети ведомственных вузов; реализация в вузах в значительных масштабах (до 50% набора на очное обучение) образовательных программ среднего профессионального образования; коренное изменение контингента обучаемых, почти полное отсутствие среди курсантов и слушателей очных факультетов и отделений вузов и ссузов сотрудников органов внутренних дел, замена их выпускниками общеобразовательных школ, не прошедших начальную профессиональную подготовку и не имеющих опыта работы в правоохранительной системе; наращивание подготовки кадров (до 50% набора в вузы) по заочной форме обучения; реализация сокращенных форм получения среднего и высшего профессионального образования лицами, имеющими высшее неюридическое образование (6 месяцев очно -в ссузе, 3 года очно и 4 года заочно - в вузе); широкомасштабная начальная подготовка и переподготовка кадров среднего начальствующего состава в учебных центрах (4-6 месяцев); сокращение повышения квалификации в ИПК, ввузах и значительное возрастание в учебных центрах.
В 2000 году образовательными учреждениями Министерства подготовлено 33694 дипломированных специалиста для органов внутренних дел (в 1999 году - 32 745 человек). В учебных центрах обучено более 58,7 тысяч молодых сотрудников. Переподготовку и повышение квалификации прошли 87,6 тысяч человек. Подготовка специалистов для органов внутренних дел ведется по 11 специальностям и 22 специализациям. Продолжает развиваться практика международных контактов в области подготовки кадров образования. В прошедшем году было организовано 40 семинаров и практических курсов, в которых (с привлечением зарубежных инструкторов) приняли участие более 2,3 тысяч специалистов российских правоохранительных органов. За рубеж на учебу, стажировку и ознакомительную практику командировано 189 сотрудников милиции, преподавателей, адъюнктов и слушателей образовательных учреждений МВД России. В результате в органах и подразделениях внутренних дел, хотя и медленно, но продолжается рост образовательного уровня сотрудников. Доля лиц с высшим и средним специальным образованием среди личного состава достигла 56,9%, а среди офицерского состава - 93,1%, в том числе специалистов с высшим образованием - 55,2%. Из числа лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава вырос удельный вес сотрудников, имеющих юридическое образование. Он составил 34,6%. Во всех отраслевых службах доля юристов также увеличилась. За прошлый год число юристов среди начальствующего состава выросло на 2%, достигнув в среднем по регионам России 34%. В 2000 году в офицерском корпусе территориальных органов внутренних дел Российской Федерации также произошло некоторое повышение (на 0,8%) удельного веса специалистов с высшим и специальным средним образованием, который составил 92,9%. Продолжает повышать уровень своего образования без отрыва от службы 9,7% сотрудников милиции различных субъектов Российской Федерации [86,87].
По состоянию на 2000 год в образовательной системе Министерства работало более 300 докторов и 1600 кандидатов наук. В целом доля лиц, имеющих ученую степень, составляет около 40% от штатной численности профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России. Сведения о специализации профессорско-преподавательского состава сведены в таблицу 2.1.
Приведенные данные в целом отражают профилированность образовательных учреждений прежде всего на подготовку специалистов юридического профиля для правоохранительных органов. Вместе с тем, достаточно высока доля научно-педагогических кадров неюридических специальностей, что обеспечивает сравнительно высокое качество преподавания в образовательных учреждениях Министерства большинства учебных дисциплин, включенных в Государственные образовательные стандарты. Несмотря на увеличение среднего возраста профессоров (53 года) и доцентов (43 года) и уменьшение доли сотрудников с большим педагогическим стажем (таблица 2.2.), потенциал научно-педагогических кадров образовательных учреждений МВД России в целом отвечает задачам учебного процесса по подготовке специалистов соответствующего профиля для системы Министерства.
С учетом специфики профессиональной подготовки и в целях квалифицированного участия образовательных учреждений в научном обеспечении деятельности органов внутренних дел в вузах МВД России сложилась четкая система подготовки научно-педагогических кадров. Тематический анализ защищенных в настоящее время диссертаций свидетельствует о том, что около 68 процентов защит осуществлено по юридическим наукам. Доля диссертаций по педагогическим наукам в общем количестве защищенных диссертаций в среднем составила лишь два процента для докторских и пять процентов для кандидатских. Динамика защит диссертаций по кадровой проблематике в вузах МВД России в 1997-99 гг. представлена в таблице 2.3.
Очевидно, такое соотношение отражает объективное состояние научно-практической и педагогической проблематики Министерства и соответствующую потребность его научной и образовательной инфраструктур в квалифицированных специалистах юридического профиля. Заслуживает внимания динамика (хотя и незначительная) защит диссертаций по совершенствованию подготовки специалистов для органов внутренних дел, воспитательной работы с личным составом Министерства, системы комплектования и прохождения службы в МВД России. Практическая значимость таких исследований весьма значительна в контексте состояния дисциплины и законности в служебных коллективах органов и подразделений внутренних дел. В целом по МВД России за истекший год к ответственности за нарушения законности и преступления привлечено 13565 сотрудников, осуждено 1869 человек. Нарушения законности допустили 10 059 (8,8 на 1 тысячу личного состава). При этом: факты укрытия преступлений от учета - 1782, нарушение норм уголовно-процессуального законодательства -3583, нарушение норм уголовно-процессуального законодательства - 951. За совершение преступлений к ответственности привлечено 3534 сотрудника (3,1 на 1 тысячу личного состава). Тревожит рост числа преступлений среди руководящего состава Министерства, областных управлений и горрайлинорганов внутренних дел: к ответственности привлечено 116 человек, что на 152,2% больше, чем в 1999 году. Большинство из привлеченных к уголовной ответственности сотрудников органов внутренних дел совершили должностные преступления и преступления против правосудия -1904. Вызывает тревогу рост числа злоупотреблений должностными полномочиями - 391 (+19,6% к 1999 г.), фактов взяточничества - 429 (+4,4%), должностного подлога - 125 (+25,5%). Среди совершенных сотрудниками преступлений отмечается некоторый рост грабежей - 82 (+6,5%), вымогательств - 82 (+28,1%о), а также преступлений, связанных с наркотиками -58, (+3,6% ). В 2000 году отмечен рост на одну треть (+32,7%о) числа похищенного и утраченного оружия. Если за 1999 год в органах внутренних дел было похищено и утрачено 318 единиц оружия, то в 2000 году - 422 единицы [86,87 ].
Как показывает анализ, основными причинами указанных фактов являются поверхностное изучение кандидатов при приеме на службу, неудовлетворительная организация воспитательной работы, низкие моральные качества отдельных сотрудников, неумение руководителей правильно организовать профилактическую работу по предупреждению правонарушений среди личного состава, недостаточный уровень подготовленности сотрудников к вооруженным столкновениям с преступниками. В этой связи образовательной политикой МВД России предусмотрен комплекс мероприятий, направленный на совершенствование воспитательной работы, развитие профессионально-нравственной подготовки, укрепление морально-психологического климата в служебных коллективах. В 2000 году проведена значительная работа по оптимизации организационно-управленческих основ данных видов деятельности, которые закреплены в ряде нормативных актов Министерства. Завершено создание нормативной правовой базы деятельности ведомственной психологической службы, утверждена структура и функции воспитательных аппаратов, созданы инспекции по личному составу. В результате проведенной работы наметилась тенденция к улучшению состояния дисциплины и законности в служебных коллективах органов и подразделений внутренних дел и, в частности, в образовательных учреждениях МВД России. Постоянным и переменным составом допущено в 2000 году 5519 случаев нарушения дисциплины (-17,4% к 1999 г.), в том числе постоянным составом - 1047 (-17,9%), переменным - 4472 (-17,3%). В целом по МВД России отмечено снижение на 13,4% количества дисциплинарных нарушений среди личного состава [55,58,68 ].
Состояние образовательной системы МВД России и ее социальный статус в обществе определяются не только качеством кадрового корпуса профессорско-преподавательского состава, но не в меньшей степени и контингентом курсантов, слушателей и студентов, обучающихся в образовательных учреждениях Министерства, который в последние годы неуклонно снижается. Так, в 1996 году прием на обучение в ведомственные образовательные учреждения составил 39 398 человек, в 1997 г. - 37970, в 1998 г. - 36379, в 1999 г. - 30078.
Верификация теоретической модели оптимизации образовательной политики МВД России
Процедура верификации (от латинских verus - истинный я/асіо - делаю) в социологии управления заключается в сопоставлении эмпирических критериев с теоретической моделью объекта исследования, на основании которого гипотетически подтверждается обоснованность последней, проектируется комплекс необходимых управленческих воздействий и прогнозируется их эффективность [ 23,36,41,46,63,89 ]. Эффективность, как и вероятность, показывает степень близости к действительности, к наиболее необходимому результату, то есть характеризует отношение между уровнями некоторой деятельности по степени приближения к конечной или заданной цели. С этих позиций эффективность можно считать как мерой управленческой деятельности, так и некоторым качеством системного объекта [ 14,15,75,94,100 ]. Эффективность, характеризуя с определенной точки зрения качество получаемых результатов, тесно связана здесь с понятием оптимальность, указывающим на способ получения этих результатов. Подразумевается, что наиболее эффективными результаты будут в том случае, когда пути и условия их достижения будут оптимальными. Таким образом, эффективность есть производное качество, одно из основных следствий оптимизации. В обоих случаях речь идет не о простом улучшении в каком-то отношении сложившейся практики управления, а о научном поиске наилучшего или единственно возможного в данных условиях проекта управления, наиболее целесообразно приводящего к поставленной цели.
Одним из главных результатов социологического решения проблемы определения эффективности должен быть практический результат, заключающийся в том, что появляется возможность предварительно, в теории обосновать варианты оптимизации для определенных условий, способствуя тем самым созданию научно обоснованного, оптимального проекта эффективной системы управления. С точки зрения социологии управления эффективность - это показатель того, как в процессе управленческой деятельности заданные параметры объекта преобразуются в конкретные результаты, имеющие социальную значимость.
Теоретическая возможность достижения цели по отношению к самой цели представляет собой процесс перехода от эмпирически наблюдаемого объекта во всех его проявлениях к научному представлению о нем и связан с конструированием идеализированных элементов объекта, в которых сохранены лишь те связи и отношения, которые непосредственно влияют на эффективность. Сущность идеализации заключается в том, что на основании эмпирического измерения некоторых свойств или процесса изменения объекта выявляется тенденция, направление этого изменения и делается предположение, что данный процесс может быть управляем. Отображаемая в элементах объекта эмпирическая действительность моделируется таким образом, чтобы она была описана в теоретических категориях. Получаемые в итоге теоретические звания обладают достаточной степенью общности и могут быть распространены на изучаемый объект в целом с учетом ограничений, принятых в каждом конкретном исследовании. В соответствии с идеальной теоретической моделью осуществляется проект оптимального управления.
С учетом вышеизложенного, идеальная теоретическая модель оптимизации образовательной политики МВД России спроектирована нами следующим образом. Основной целью проекта является создание оптимальной системы ведомственного профессионального образования, повышения ее эффективности, адаптация к условиям ограниченного финансирования, уточнения места всех ее составляющих в подготовке юристов-профессионалов, способных решать задачи требуемого уровня сложности, проводить необходимые преобразования в соответствии с требованиями профессии и социокультурной роли сотрудника правоохранительных органов в изменяющемся обществе. Проект определяет принципиальные подходы к развитию ведомственного образования, созданию оптимальных условий для реализации его интеллектуальных, организационных, правовых, материальных и других ресурсов.
В основу сформирования проекта положены следующие принципы, определяющие конкретные формы и уровни его реализации:
- разграничение должностных категорий сотрудников органов внутренних дел, требующих высшего и среднего профессионального образования в качестве стартового;
- подготовка основной части кадров, среднего начальствующего состава милиции общественной безопасности и криминальной милиции по программе среднего профессионального образования, увеличения сроков обучения в среднеспециальных учебных заведениях и на факультетах среднего профессионального образования до 3 лет, преобразование ссузов в юридические колледжи (образовательные учреждения среднего профессионального образования повышенного уровня);
- сокращение подготовки кадров по заочной форме обучения в ссузах;
- комплектование очных отделений ссузов сотрудниками ОВД, прошедшими начальную подготовку в учебных центрах (рядовой и младший начальствующий состав, обучающийся в настоящее время по заочной форме), а также демобилизованными из Вооруженных Сил, обеспечение этой категории преимущественных прав при зачислении, в том числе с учетом результатов обучения в учебных центрах;
- использование дополнительного бюджета учебного времени (третий год обучения) в ссузах для наращивания профильной подготовки, приближение времени, отводимого на изучение профильных дисциплин (уголовного права, уголовного процесса, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности ОВД, административной деятельности ОВД), к вузовским программам, действующим в настоящее время, а также для усиления практической подготовки обучаемых;
- замена сокращенной формы обучения в ссузах лиц, имеющих высшее неюридическое образование (6 месяцев), с выдачей диплома о среднем профессиональном образовании, переподготовкой (6-9 месяцев) с выдачей диплома дополнительного профессионального образования;
- подготовка кадров в юридических вузах по специальностям Судебная экспертиза, Юриспруденция (специализации: следственная, юрисконсульт) и по вновь вводимой с 2001 года специальности Правоохранительная деятельность (специализации: оперативно - розыскная деятельность ОВД, административная деятельность ОВД);
- создание в вузах факультетов подготовки резерва руководящих работников райгорлинорганов с сокращенным сроком обучения (3 года - очная форма, 4 года - заочная и вечерняя формы обучения) на базе среднего профессионального образования повышенного уровня, рассматриваемого как первая ступень высшего профессионального образования;
- целевое комплектование вузов и ссузов с учетом специализаций, реализуемых в образовательных учреждениях МВД России, исключение возможностей для распределения выпускников без учета полученной специализации и узкого профиля подготовки;
- упразднение существующей системы многоступенчатой подготовки в вузах МВД России (2 года очно + 3 года заочно);
- осуществление повышения квалификации по преимуществу на соответствующих факультетах вузов, в ИПК, специализированных учебных центрах;
- организация подготовки кадров для вновь созданных структурных подразделений ОВД и с учетом новых направлений их деятельности (борьба с транснациональной преступностью, преступлениями в сфере высоких технологий);
- развитие в образовательных учреждениях внебюджетной деятельности в области образовательных услуг, что позволит перевести их на частичное самофинансирование;
- восполнение естественного отсева обучаемых за счет профессионального отбора и перевода в установленном порядке на основе аттестации на старшие курсы лучших студентов с платных факультетов вузов МВД России.
В концептуальной части проект основывается на том, что общие требования к юристу (модель) закрепляются Государственным образовательным стандартом по специальности «Юриспруденция». Эта часть модели юриста является общей без отраслевой и профессиональной детализации. Учитывая, что на федеральном уровне признается различие требований к подготовке специалистов по основным юридическим профессиям, вторая составная (отраслевая или профессиональная) модели юриста спроектирована на базе новой специальности высшего профессионального образования - «Правоохранительная деятельность», квалификация специалиста -юрист.
Предложение МВД России об открытии специальности Правоохранительная деятельность вошло в проект Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 2001-2003 гг., которая будет утверждена Правительством Российской Федерации в текущем году.
На основе обобщенного опыта образовательной деятельности вузов Министерства Центром информационного и научно-методического обеспечения кадровой политики МВД России разработаны проекты соответствующего ГОС ВПО и примерного учебного плана.
