Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Жилищная политика - неотъемлемая составляющая внутренней политики государства 17
Глава II. Роль государства и его ответственность за обеспечение граждан жильём 81
Глава III. Гражданские инициативы и их значение при решении жилищных проблем 145
Заключение 202
Библиография 207
Приложение 235
- Жилищная политика - неотъемлемая составляющая внутренней политики государства
- Роль государства и его ответственность за обеспечение граждан жильём
- Гражданские инициативы и их значение при решении жилищных проблем
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Жилищная политика является одной из важнейших составляющих внутренней политики действующей власти любого государства. По своему содержанию и характеру она многомерна и многофункциональна. Важнейшее значение для её успешной реализации имеет её политическая составляющая. Внутренняя политика государства, неотъемлемой частью которой является жилищная политика, не может быть эффективной в условиях нестабильной политической системы и находящихся в состоянии кризиса экономики и финансов. Не существует и достойной цивилизованного общества социальной защиты граждан, в том числе, и в жилищной сфере, при отсутствии политической воли и решимости властных структур не на словах, а на деле создать условия обеспечения всех нуждающихся жильём и способа его справедливого распределения. В такой же степени верна и обратная зависимость.
В современной России жилищный вопрос - один из наиболее актуальных. Среди огромного числа желающих улучшить жилищные условия, позволить себе покупку новой квартиры в состоянии чуть больше 9 % граждан, поскольку большая часть населения страны практически оказалась у порога бедности. Поэтому вполне естественно, что проблемы обеспечения нуждающихся граждан жильём и качественными коммунальными услугами призваны быть в центре политической жизни страны. В сложившейся ситуации ответственность государства за социальную защиту граждан, включая и обеспечение их необходимым жильём, является исключительно важной и требует к себе самого пристального внимания со стороны исполнительной и законодательной власти, гражданского общества и политических партий.
О том, что властные структуры РФ понимают актуальность создавшейся в стране чрезвычайно сложной ситуации с жильём, считают её неотложной задачей и имеют намерение исправить положение, свидетельствует разработанная ими новая концепция жилищной политики, включающая и формирование рынка доступного1 жилья. Это нашло наглядное отражение в ежегодном послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию 26 мая 2004 г., и в решениях правительства от 13 и 20 мая 2004 г.
Вместе с тем, учитывая, что государство на протяжении длительного периода времени, несмотря на неоднократные обещания, так и не смогло решить жилищную проблему, в стране в последние годы получили развитие гражданские инициативы и система социального партнерства в области решения жилищных проблем. Люди стали брать инициативу в свои руки и создавать неправительственные, некоммерческие объединения «по интересам» (НПО/НКО) и искать пути сотрудничества с властными структурами для более эффективного и справедливого решения задач в сфере жилья.
В этой связи исследование всех этих жизненно важных для миллионов россиян сложных проблем представляет не только теоретический, но и практический интерес. А тема диссертации приобретает особую политическую актуальность в ходе строительства в современной России социального государства2 и гражданского общества. Объектом исследования является жилищная политика в современной России и основные направления и особенности её развития. Предметом исследования являются политические аспекты проблемы жилья в стране на рубеже XX и XXI столетий во взаимосвязи с их социально-экономическими, правовыми и иными составляющими. Цель и задачи работы. Не претендуя на исчерпывающее исследование в рамках одной данной работы такой сложной темы, как изучение многосторонних аспектов жилищной политики в условиях современной
России, автор поставил своей целью проанализировать её содержание в городах, где проживает более 70 % населения страны. Именно там наиболее наглядно проявляются обусловленные остротой нехватки жилья политические, социально-экономические, правовые и иные факторы, оказывающие влияние на состояние и развитие жилищной политики. В связи с этим диссертант поставил перед собой следующие задачи: изучить и проанализировать жилищное законодательство и его новации с учетом современного состояния жилищной проблемы;
выявить состояние и трудности формирования рынка жилья в условиях переходного периода в сопоставлении с опытом ряда зарубежных стран;
исследовать роль государства, политических партий и институтов гражданского общества в их соотношении и взаимозависимости при решении жилищных проблем, включая и социальную защиту граждан в этой сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
* существующая модель жилищной политики в современной России
выстраивается в сложных условиях трансформации прежнего
общественного строя, перехода на рыночную экономику, создания новой
вертикали власти, серьёзных трудностей в экономическом развитии
страны и недостаточно эфективно работающего законодательства;
*в такой ситуации остро встаёт вопрос о создании условий для эффективной социальной защиты граждан, включая и обеспечение их жильем, закрепленной в Конституции РФ и других законодательных актах; решение проблем социальной незащищённости российских граждан, явившейся следствием политических и социально-экономических изменений, произошедших в стране в 90-е гг. XX - начале XXI вв., и осознание ими необходимости отстаивать и защищать свои права, способствует целенаправленной организации взаимосвязи между властными структурами и институтами гражданского общества;
*эффективность организации жилищной политики и инновационные
изменения в ней способны оказать социализирующее воздействие на
людей;
* социальное партнерство такого рода является важным аспектом
жилищной политики и основой государственных программ для выработки
тактических правил формирования и реализации дальнейшей стратегии
сотрудничества властных структур с институтами гражданского общества
с целью выработки согласованных решений и предотвращения конфликтов
между ними.
Теоретическая и методологическая база исследования обусловлена,
прежде всего, проблемами обозначенными выше. Его категориальный
аппарат основан на классификации, благодаря которой обобщаются и
упорядочиваются представления о проблемных ситуациях применительно
к исследуемой теме. В их основе лежит совокупность методов и приемов,
разработанных в отечественной и зарубежной политологии: историко-
аналитический, компаративный, правовой и политологический.
Структурно-функциональный и сравнительный подходы использовались
для построения теории концепции жилищной политики как политического
феномена. Семантический анализ ключевых категорий необходим для
характеристики особенностей исследования.
Хронологические рамки диссертации: конец ХХ-начало XXI вв. (1991-
2004 гг).
Научная значимость и новизна состоит в том, что:
*исследование выполнено в междисциплинарной области политологии,
социологии, истории, экономической теории и права, что наиболее
приемлемо в контексте решения модернизационных проблем жилищной
политики в современной России. Эта дало возможность рассмотреть её
политические аспекты во взаимосвязи с другими составляющими, без
учета которых было бы невозможно произвести объективный анализ
поставленных в работе задач;
построена соответствующая целям исследования типология теоретических концепций жилищной политики. Предлагается модель основных принципов организации и реализации жилищной политики в Российской Федерации;
определены место и роль целенаправленной политики решения задач обеспечения граждан жильём, а также взаимоотношений федерального центра с региональными и местными органами власти в этой сфере;
*при исследовании жилищной политики на примерах конкретных жилищных ситуаций раскрывается взаимозависимость политических и правовых институтов и эффективность их функционирования, дающая возможность более точно и комплексно раскрыть сущностные проблемы модернизации жилищной политики в Российской Федерации;
* анализируется место и роль государства в жилищной политике и его
ответственность за обеспечение граждан жильём с точки зрения
эффективности его деятельности. Показано, что именно этим
определяются границы необходимых инноваций жилищной политики,
выбор эффективной тактики и оптимизации её реализации для
удовлетворения запросов населения в сфере жилья.
Сложность политологического анализа была обусловлена тем, что политика государства в жилищной сфере формируется в условиях постоянного изменения политической и экономической обстановки в стране, и соответственно - необходимостью учёта видоизменений в политической системе России в переходный период её развития.
Новизна работы определяется также и особым вниманием к такому аспекту рассматриваемой темы, как роль неправительственных, некоммерческих организаций (НПО/НКО) и основных политических партий в решении жилищных проблем в современной России. Степень разработанности темы исследования. Роль и значение жилищной политики проанализированы в ряде работ зарубежных и отечественных3 авторов. Следует отметить, что разнообразие
организационных теорий в разных странах было связано с конкретным типом модернизации и обусловленными ею проблемами, а также структурными трансформациями общества и государства. При этом большинство исследований базировалось на принципах классических теорий и их национальных вариантах, которые видоизменялись в зависимости от конкретных исторических и экономических условий, национальной культуры и политической системы конкретного государства, в рамках которого они и разрабатывались.
Анализ, проведённый диссертантом, показал, что проблемам жилищной политики в России в контексте социальных проблем общества уделено недостаточно внимания. Не было в должной степени определено решение этой проблемы и её задач как движущей силы модернизационных процессов. Следует подчеркнуть, что исследования жилищной политики сосредоточены, в основном, на рассмотрении специфических характеристик жилищной проблемы, которые определяются на примере стран Запада. Однако работы подобного рода никак не ставят и не решают конкретных вопросов, как сделать жильё более доступным для большинства граждан, а также как осваивать и использовать применительно к России богатый опыт в этой области, накопленный в мировой практике.
Характерно, что в отечественных и зарубежных исследованиях, посвященных гражданскому обществу4, практически не нашёл освещения вопрос о том, что важной составляющей его формирования являются гражданские инициативы в области решения жилищных проблем. Роль и значение гражданских инициатив и институтов гражданского общества в жилищной сфере не нашли своего отражения во многих знаковых работах отечественных учёных.5
Источниковедческая база. Её основой являются: Конституция Российской Федерации и Конституции субъектов федерации, Конституция СССР, Гражданский кодекс РФ, Гражданский кодекс СССР, Жилищный
кодекс РСФСР, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления, распоряжения и иные нормативные правовые акты и документы по вопросу жилищных прав и льгот граждан в России, принятые Правительством РФ, Советом Федерации РФ, Государственной Думой, региональными, городскими и муниципальными органами законодательной и исполнительной ветвями власти. Использовались также материалы из практики Верховного Суда РФ по жилищным спорам, представляющие ценный исследовательский материал по правовым вопросам в области защиты прав граждан в сфере жилья.
В силу многоплановости и специфики предмета исследования в ходе подготовки диссертации автор использовал и сочинения классиков политической мысли,6 и работы отечественных и зарубежных учёных не только по политическим и социально-экономическим проблемам, но и по смежным научным направлениям, таким как философия, социология, экономика, история, право, включая и международное право. Для темы диссертации были особенно важны те работы, в которых рассматривались вопросы, связанные с особенностями формирования и проведения жилищной политики, и обеспечением защиты прав граждан в разных странах, то есть вопросы, непосредственно относящиеся к социальной политике государства. В этом контексте сохраняют интерес работы К. Маркса и Ф. Энгельса.7
В советский период ведущие направления жилищной политики определялись прежде всего партийно-государственными задачами и определенными фазами развития общества. Ее развитие в тот период было непосредственно связано с вопросами управления экономикой, государственного строительства и существовавшими мерами взаимосвязи власти с обществом. Свидетельством этому являются решения партийных съездов и конференций, постановления ЦК КПСС, Совета министров СССР и союзных республик.
В постсоветский период официальные документы и публикации по жилищным вопросам в значительной мере посвящены проблемам развития и реформирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях перехода к рынку, защиты окружающей среды обитания человека и других социальных гарантий граждан.
В это связи значительный интерес для автора в ходе подготовки диссертации представляли работы М. Баглая, А. Безлюдова, Т. Белкиной, В. Бобкова, Д. Брокера, С. Глазьева, Н. Гриценко, В. Гуменюка, Д. Жукова, В. Каменецкого, В. Каспина, А. Кацвы, К. Кияненко, М. Крупицкого, В. Литовкина, Л. Москвина, С. Пронина, А. Садыкова, Г. Семигина, И. Фаршатова, А. Хазикова, Н. Хананашвили, О. Яницкого.8
Работы по жилищной политике можно условно разделить на несколько групп. Первую из них составляют исследования, ценность которых заключается в том, что в них разрабатывается категориальный аппарат науки, отражающий основные аспекты социальных проблем, включая и жилищные.
Вторая группа объединяет работы по различным аспектам российского жилищного законодательства, значение которых состоит в том, что в них исследуются конкретные вопросы юридическо-правовой стороны проблемы жилья, раскрывается ее взаимосвязь с проблемами политико-правового и социально-экономического характера. К сожалению, декларативность и противоречивость многих принимаемых жилищных законов, а также частичное, а подчас и полное игнорирование их на практике, включая и судебную, зачастую лишают их правового смысла. В этом легко убедиться, ознакомившись со сборниками судебной практики постановлений, решений и определений федеральных судов по жилищным спорам и гражданским делам.
К третьей группе исследований можно отнести работы, содержащие сравнительный анализ российской и зарубежной жилищной проблематики.
Значительный интерес представляют публикации научных и научно-практических конференций, на которых ученые, политические и общественные деятели обсуждали, среди прочего, различные аспекты жилищной политики, вопросы законотворчества и бюджетного финансирования строительства доступного жилья, проекты развития территориального самоуправления и институтов гражданского общества.9
Теме диссертации во многом созвучны, например, материалы проведенного в феврале 1998 г. Первого конгресса российских политологов «Современная Россия: Власть, общество, политическая наука»; Второго Всероссийского конгресса политологов «Россия. Политические вызовы XXI века» (апрель 2000 г., Москва) и Третьего Всероссийского конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор» (апрель 2003 г., Москва), а также научной конференции «Национальная государственность и глобализация» (ноябрь 2003 г., Москва), круглого стола «Глобализация и повседневность» (март 2004 г., Москва). В них, в частности, анализируются политические и социально-экономические перемены, произошедшие в последние годы в России и других странах и возникшие в связи с этим проблемы, в том числе и с обеспечением граждан жильем.
Значительную ценность для политологической науки, на взгляд диссертанта, представляет монография Э. Позднякова «Философия политики» и работы А. Панарина «Философия политики» и «Реванш истории: российская стратегическая инициатива в XXI веке»,10 которые содержат не только глубокий научный анализ минувших событий, но и оригинальные идеи и подходы к перспективам дальнейшего развития стран мирового сообщества.
Особое значение для темы диссертации имеют разделы монографии Э. Позднякова: «Наука о политике: социальные и методологические основы», «Политика и государство», «Политика и нравственность», «Политика и экономика». В них все основные направления и аспекты
политики рассматриваются с точки зрения их социальных последствий. В этой связи важная роль отводится понятию «политическая ответственность» государства за социальную защиту своих граждан, что, в свою очередь, является показателем социально-политической стабильности государства.
Не менее интересна и сформулированная А. Панариным концепция
объективного закона общности людей, согласно которому у наций,
живущих в одной части мира, имеются общие интересы, в том числе и
жилищные. Географическая близость и единство проблем сами по себе
являются фактором установления более тесного сотрудничества и
интеграции. Именно они обязывают политиков формировать
долгосрочную стратегию сосуществования, которая не может свестись к
взаимному игнорированию или изоляции. Однако, по мнению А.
Панарина, для обеспечения такой стратегии недостаточно вертикали
межправительственных соглашений и межгосударственного
сотрудничества, для этого необходимо установить горизонтальные связи на уровне гражданского общества.
Крайне важным является то обстоятельство, что в современной многонациональной России поиски путей справедливого решения жилищной проблемы и достижения согласия с властными структурами в этой области стимулируют граждан к активному участию в построении гражданского общества.
Большую помощь в исследовании темы оказали автору работы таких авторов, как: В. Абрамов, А. Автономов, Н. Беляева, Р. Бобович, В. Витюк, А. Володин, Э. Геллнер, И. Данилевич, И. Кокорев, И. Кравченко, А. Кулик, А. Ларькина, М. Либоракина, О. Макаренко, Е. Махонина, А. Рахлин, Ю. Резник, Е. Руткевич, Л. Саломон, Б. Соколов, А. Соловьев, Е. Шомина, В.Якимец.11
Пониманию формирования и становления гражданского общества, особенно в контексте социального партнерства и деятельности отдельных
направлений гражданских инициатив содействуют работы С. Айвазовой, И. Гавриловой, А. Кружкова.12
При работе над диссертацией также широко использовались статьи, опубликованные в российской прессе и научной периодике. Это было обусловлено как дефицитом аналитических работ по исследуемой проблеме, так и тем обстоятельством, что большой объем информации по жилью содержится именно в материалах средств массовой информации (СМИ). В настоящее время они являются одним из важнейших источников информации населения по самым разным вопросам, включая и жилищную тему. Материалы официальной и оппозиционной прессы содержат также обширный материал, отражающий расстановку политических и общественных сил в ходе борьбы за справедливое решение социальных, в том числе и жилищных проблем.
В диссертации также использовались данные статистики и социологических опросов.13
Вместе с тем, в этой области всё ещё ощущается недостаток работ, в которых содержался бы анализ новых явлений в жилищной политике и политической ответственности государства за обеспечение основных социальных гарантий граждан. Это связано, в частности, с трудностями сбора первичных и нехваткой вторичных данных, а также с относительной неразвитостью сравнительных политических исследований по этой проблематике.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что результаты проведенного исследования и сформулированные выводы могут быть использованы властными структурами и институтами гражданского общества при выработке оптимальных подходов к решению острых жилищных проблем с учетом успехов и преодоления недостатков практического опыта в этой области; для оказания посильной помощи гражданам в ликвидации их правовой неграмотности в области жилищного законодательства. Такое знание им крайне необходимо для правильной
постановки вопросов в борьбе за свои права при решении жилищных проблем. Данные диссертации могут быть использованы для составления и чтения специальных курсов лекций и семинарских занятий по политологии в высших и средних специальных учебных заведениях. Апробация и практическая реализация. Основные положения диссертационной работы и её промежуточные результаты были изложены автором в четырех публикациях в сборниках Института сравнительной политологии РАН, и в выступлениях на научных конференциях и «круглых столах», в том числе на Третьем Всероссийском конгрессе политологов (Москва, апрель 2003 г.).
Кроме того, основные положения диссертационной работы обсуждены на совместном (объединенном) заседании Отдела по изучению политических институтов и процессов и Отдела социально - политических проблем Института сравнительной политологии РАН.
1.« Доступное жильё, - по словам И. Шувалова, заместителя руководителя администрации Президента, главы Комиссии по удвоению ВВП, - это не дешёвое жильё, а жильё доступное для всех соразмерно доходам». Подробнее см.: Известия, 2003,6 ноября.
2. См. Конституция Российской федерации с комментариями для изучения и
понимания. Пункт 1, ст.7. М., 2000. С. 7.
3. Например: Aguilar S. A. Costos marginales para tarificacion de la electricidad II
Planeacion energetica у empresa publica: Reestructuraciones internacionales, estrategicas у
politicas nacionales. Mexico. 1995; Lux M. Housing Policy in Eastern European Countries.
Budapest. 2003; Las politicas sociales de Mexico al fin de milenio: Decentralization, diseno
у gestion II Millan R.,Cordera Campus R., Ziccardi A., Diaz Cayera R., Gordon S. Mexico.
2000; Castells M. The City and the Grassroots. A Cross-Cultural Theory of Urban Social
Movement. L., 1983; etc. См. также: Жилищная экономика. Пер. с англ. / Под. ред. Г.
Поляковского. М., 1996;
См.: Шомина Е. С. Жители и дома. М., 1999; Она же. Городские общественные движения на разных фазах развития гражданского общества (Сравнительный анализ жилищного движения в России и за рубежом). М., 2001; Гуменюк В. М. О жилищном капитале и жилищных объединениях // Социальные аспекты жилищной политики. М., 2001; Егорова Н. Е. Моделирование инвестиционной деятельности в жилищном секторе. М., 1998; Жуков Д. М. Экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства города. М., 2003; Хачатрян С. Р. Анализ и моделирование механизмов регулирования рыночных процессов в жилищной сфере. М., 1998; Муниципальное экономическое развитие. Муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль. М., 1999 и др.
4. См., например: Автономов А. С. Конституционные основы взаимодействия общества
и государства // Межсекторные взаимодействия (методология, технология, правовые
нормы, механизмы, примеры). Настольная книга - 2002. М., 2002; Витюк В. В. Становление гражданского общества и его историческая эволюция. М., 1995; Данилевич И. В. Государство и институты гражданского общества в период перехода от авторитаризма к демократии (Чили, Португалия, Испания). М., 1996; Бухарин Н. Демократическое правовое государство и гражданское общество в Центрально-Восточной Европе // Мир перемен, 2004, № 1. См. также: Arato A., Cohen J. Civil Society and Political Theory. Cambridge (Mass.) 1992; Castells M. The City and the Grassroots. A Crosscultural Theory of Urban Social Movement. L., 1983. Joas H. Decline of Community ? Comporative Observation of Germany and the United States. (Janning J., Kubchan C, Rumberg D. (eds.) Civic Engagement in the Atlantic Community. Gutersloh. 1999; Исключение составляют указ. раб. Е. С. Шоминой.
5.См.: Проблемы формирования гражданского общества. М., 1993; Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия. М., 1997; Новые политические и общественные организации. М., 1993; Новые социальные движения. М., 1993; Гражданские инициативы и будущее России. М., 1997; Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М., 1998; Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М., 1999; Гражданское общество в России: западная парадигма и российская реальность. М., 1996.
См., например,: Аристотель. Политика, Соч. в 4-х тт., т. 4. М., 1984; Гегель Г. Философия истории. Соч., т. VIII, М - Л., 1935; Макиавелли Н. История Флоренции. М., 1987; Сен-Симон А. Избранные сочинения. Т. II. М., 1948; Спиноза Б. Избранные произведения. В 2-х тт. М., 1957; Фурье Ш. Избранные сочинения. Т. П. М - Л., 1951.
См., например,: Маркс К. К критике политической экономии. - Предисловие. //Маркс К., Энгельс Ф. ПСС. Изд. 2-е Т. 13; Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология. Критика новейшей немецкой философии в лице ее представителей Фейербаха, Б. Бауэра и Штирнера. // Там же. Т. 3; Энгельс Ф. К жилищному вопросу. // Там же. Т. 18.
8.См., например,: Баглай М. В. Социальное государство // Труд и социальные отношения, № 1, М., 1995; Гриценко Н. Н. Формирование социального государства. Проблемы старые и новые // Труд и социальные отношения, № 1(12), М., 2000; Жуков Д. М. Экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства. М., 2003; Кияненко К. В. Концепция жилищной проблемы и жилищная политика России // Жилищное строительство, № 1, 1998; Макагонов Н. П. Взаимоотношения исполнительной власти с жилищным движением // Муниципальная политика, Курс Лекций. М., 1996; Семигин Г. Ю. Социальное партнерство в современном мире. М., 1996; и др.
9.См., в частности, : Итоги законодательной деятельности РФ и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы научно-практической конференции 26.10. 1995. В 2-х ч. М., 1995; Гражданское общество: первые шаги / Под ред. А. Ю. Сунгурова. Санкт-Петербургский Гуманитарно-политологический центр. Материалы международной конференции «Гражданское общество в посткоммунистических странах». Октябрь 1997г., г. Пушкин. СПб., 1999.
10. См.: Поздняков Э. А. Философия политики. В 2-х тт. М., 1994; Панарин А. С.
Философия политики. М., 1996; Панарин А. С. Реванш истории. М., 1998.
11. См., например,: Автономов А. С. Конституционные основы взаимодействия
общества и государства // Межсекторные взаимодействия (методология, технология,
правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга - 2002. М., 2002; Витюк В.
8. Становление идеи гражданского общества и его историческая эволюция. М.: Ин-т
Социологии РАН, 1995; Данилевич И. В. Государство и институты гражданского
общества в период перехода от авторитаризма к демократии (Чили, Португалия,
Испания). М., 1996; Макаренко О. В. и др. Государство и негосударственные
некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М., 1997 и др.
См., например,: Гаврилова И. Н. Проблемы добровольчества в России в контексте социального партнерства и гражданского общества // Добровольчество в России и в мире в контексте социального партнерства. М., 2001.
См., например, : Российский статистический ежегодник. М, России. М., 2000; Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования. М., 2002; Есть мнение! Итоги социологического опроса под общей ред. Левады Ю. М., 1990; Информационно-статистический сборник Госкомстата России. Т. 1. М., 1997; Козлова Т. 3. Комитеты общественного самоуправление в Москве (результаты социологического исследования). М., 1992; Социально-экономические показатели. 2002. Стат. сб. Госкомстата 2002 и др.
Жилищная политика - неотъемлемая составляющая внутренней политики государства
Под жилищной политикой государства понимается законодательная, исполнительная и практическая деятельность государства по решению комплекса вопросов, связанных с обеспечением граждан жильём и качественными коммунальными услугами. Эта деятельность осуществляется властными структурами - «правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям».1 Иными словами, власть - как неотъемлемый атрибут любого государственного устройства, проводит политику, которая в процессе её реализации призвана обеспечить своим гражданам определённые условия жизни. Она также решает вопросы распределения материальных благ в соответствии с заявленными целями и приоритетами.
Жилищная политика как особая сфера жизнедеятельности человека организовывает свои функции на различных уровнях социального пространства. Применительно к теме диссертации, это: макрополитика, которая регулирует конфликтные отношения внутри отдельных государств, и представляет собой типичный уровень межгруппового диалога, - федеральный уровень; мезополитика - характеризуется связями и отношениями отдельных регионов, локальных групп, политических институтов и организаций - региональный уровень; микрополитика -устанавливает внутригрупповые или межличностные властно значимые отношения индивидов, которые регулируются государственными институтами - муниципальный (местный) уровень.
Следует отметить, что каждый из перечисленных уровней имеет свою, присущую только ему специфику организации политического процесса. Он формирует отношения, механизмы, институты и технологии урегулирования споров и конфликтов на своём уровне. Характерным является то, что каждый из них «работает», действует самостоятельно, независимо от других, и его механизмы и инструменты не могут использоваться для разрешения споров и конфликтов на других уровнях (выше или ниже). Этим объясняется, в частности, то, что федеральные власти нередко оказываются не в состоянии разрешить какой-нибудь региональный конфликт (например, межэтнический).
Это означает, что каждый из этих уровней политической организации предполагает индивидуальные способы изучения их деятельности, направления и развития, в том числе, и в сфере жилищной политики.
На федеральном уровне - формирование политики государства в этом направлении и разработка федеральных законов, правил и стандартов качества строительства жилья и объектов жилищной инфраструктуры и применение этих стандартов при заключении с подрядчиками договоров на строительство, координация деятельности государственных органов и органов субъектов федерации, установка уровня тарифов по оплате за жильё и коммунальные услуги; на уровне субъектов федерации РФ -жилищную политику и её регулирование и управление жилищным и жилищно-коммунальным хозяйством осуществляют уполномоченные органы субъектов федерации (например, государственная жилищная инспекция субъекта); на уровне местного самоуправления - главным здесь, в соответствии с реализацией государственной целевой программы «Жилище», является управление и обслуживание жилищного хозяйства. В этих целях субъектам федерации и органам местного самоуправления делегируются соответствующие полномочия государства. В первую очередь это касается передачи прав собственности на объекты жилья и жилищно-коммунального хозяйства.
Органы местного самоуправления, по своей сути, являются правопреемником Советов народных депутатов. Согласно статье 2 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения».2
На уровне городских и районных администраций - устанавливаются местные налоги, цены и тарифы на товары и услуги, в том числе, на жильё и жилищно-коммунальные услуги, аренду зданий и нежилых помещений и сооружений. Это нередко приводит к возникновению конфликтов из-за сложностей разграничения полномочий ветвей власти. На уровне поселковых администраций - устанавливается порядок передачи и продажи жилья в собственность гражданам и юридическим лицам, сдачи жилья в аренду, в установленном порядке распределяется муниципальный жилой фонд, ведется учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, производится выдача ордеров на заселение в домах муниципального жилищного фонда. При всём этом органы регионального и местного самоуправления не располагают достаточными средствами для строительства жилья.
В этой связи с целью повышения заинтересованности регионов в ускорении проведения реформ в сфере жилищной политики правительством Российской Федерации были внесены изменения в порядок распределения трансфертов из федерального бюджета, между регионами страны и введена система федеральных жилищных стандартов для ориентира региональных и местных властей. Подготовлен проект программы реформирования комплекса жилищно-коммунального хозяйства, землепользования, градостроительства, финансирования жилищного строительства. Эти реформы направлены на демонополизацию жилищной сферы и создание инфраструктуры рынка жилья.
Жильё относится к числу материальных благ, в котором сочетаются самые разнообразные функции. Оно является продуктом труда, товаром потребления и несёт в себе определённую смысловую нагрузку. Но та функция, которую выполняет жильё, в отличие от других потребительских товаров длительного пользования (автомобиль, холодильник, телевизор и т. д.), присуща только ему. Жилище жизненно необходимо для каждого, так как оно обеспечивает сохранение физического существования и нормальную жизнедеятельность человека, формирует его как личность, реализует хозяйственные и духовные потребности. Оно является той материальной основой, на которой развивается и строится семья -объединение людей, которые, как правило проживают, совместно. Их объединяют, помимо общей жилплощади, взаимные права и обязанности, которые возникают при заключении брака или иного родства. Улучшение жилищных условий является одним из основных признаков повышения благосостояния граждан и политической и экономический стабильности государства. Таким образом, жильё, во всём многообразии своих функций - многофункционально.
Роль государства и его ответственность за обеспечение граждан жильём
Важной составляющей политических, социальных и экономических преобразований, происходящих в настоящее время в России, является жилищная реформа, цель которой - развитие рынка доступного жилья, обеспечение малоимущих граждан муниципальным жильём и качественными жилищно-коммунальными услугами.
В достижении поставленной цели государству принадлежит главенствующая роль. Она, как представляется, заключается, прежде всего, в его ответственности перед гражданами за проводимую им жилищную политику, осуществляемую органами государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Ответственность государства и результативность жилищной политики - важнейшие показатели её эффективности. От этого, в значительной степени, зависит и политическая устойчивость власти, и устойчивое политическое и социально-экономическое развитие общества. В таком контексте важнейший критерий оценки проводимых в той или иной стране преобразований может быть лишь один - мониторинг качества жизни граждан и условий их жилья. А именно, - в ходе осуществления той или иной государственной программы стали люди жить лучше или хуже. Иными словами, качество их жизни напрямую зависит от качества власти и качества государственного регулирования в области жилищной, социальной и экономической политики.
Известно, что обобщающим показателем развития экономики является динамика валового внутреннего продукта (ВВП). В качестве примера его падения до критического уровня в мирное время принимаются цифровые данные Великой депрессии 30-х годов в США, когда объём ВВП снизился там на 30 % за период 1929-1933 гг. В России длительное реформирование экономики по перераспределительной модели привело к потере её созидательного потенциала, что резко отразилось на макроэкономических показателях. В первой половине 90-х гг. прошлого века падение уровня её" производства оказалось ошеломляющим. В машиностроении выпуск продукции сократился на 60 %; в лёгкой промышленности - на 70 %; производство продуктов питания уменьшилось на 30-40 %. В мировой практике принято считать критерием 30 % уровень потребления импортных продуктов питания, после чего наступает стратегическая зависимость страны от импортёров. В 2000 г. Россия закупала 50 %, а Москва - 70 % потребляемых продуктов питания, причём не лучшего качества. С началом экономических реформ реальные доходы россиян, по разным оценкам, снизились в 3-4 раза. Уровень безработицы составляет 13 %. Существенно изменилась мотивация труда.
Сказанное определяется тем, что для сегодняшней Российской Федерации, характерно присутствие такого проявления системного кризиса как аномия - ситуация в обществе, характеризующаяся распадом ценностных норм. В этом случае цели и установки правовой системы теряют свою целенаправленность и ориентацию. В результате - отсутствие чёткой системы социальных норм и правил, что приводит к разрушению правовой культуры, вследствие чего жизнедеятельность людей не соответствует системе общепринятых норм. Это, в свою очередь, приводит к социальной аномизации - к неисполнению законов ( то есть, порокам в работе институциональной системы), и атомшации общества. Это проявляется в ослаблении и разрыве связей между обществом и системой права. В силу этого общество не подчиняется или не считает нужным подчиняться политическим решениям, так как испытывает недоверие и неуважение к ним. Оно регулирует свою деятельность в отрыве от политических учреждений. В результате всего вышесказанного происходит алиенация (отчуждение). Помимо этого, системный кризис опасен ещё и тем, что наступает процесс социальной дезорганизации, когда культурные ценности, нормы и социальные взаимосвязи начинают ослабевать или противоречить друг другу.
В такой ситуации, в первую очередь, необходимо придать социальную направленность проводимым реформам. Для этого необходимо усилить роль государства во всех сферах жизни страны и, в первую очередь, в сфере экономики. Суть которой должна заключаться в её переходе от рыночно потребительской к социально ориентированной (или рыночному социализму. Примером возможного варианта выхода из кризиса может послужить Китай, опыт и результаты его реформ).
«Экономический рост, прежде всего, нам нужен для повышения благосостояния граждан. С ним прямо связано решение целого ряда насущных проблем. Это - и качественное питание, и добротное, комфортное жилье, и бесперебойная подача электричества и горячей вода. Это - хорошее образование и современное здравоохранение, это - защита от несчастных случаев и природных катаклизмов. Это, наконец, - более высокая продолжительность жизни в стране».1
Однако, к сожалению, приходится констатировать, что в России на рубеже столетий в результате политической и экономической трансформации произошло качественное ухудшение уровня жизни граждан по ряду основных показателей, включая и жильё. В этой связи возникает вопрос: А в чём же заключается роль социального государства по обеспечению своим гражданам благосостояния и «достойной жизни»?
Важнейшей задачей социального государства является утверждение принципов равенства и справедливости. Это, не в последнюю очередь, зависит от того как в стране реализуется принцип социальной справедливости.3 В настоящее время справедливость определяют как одинаковость требований, которое общество устанавливает и предъявляет к каждому гражданину; разумное соотношение прав и обязанностей, а также меры ответственности и наказания за неправомерные поступки того или иного индивида. Всё это должно осуществляться в обществе при неукоснительном соблюдении юридического принципа - перед законом равны все, без исключения.
В таком контексте политике отводится регулирующая роль. Поскольку именно она, являясь выразителем насущных интересов граждан, различных классов и наций, призвана с помощью рычага государственной власти обеспечить достижение социальной справедливости для всех членов общества.
В российском обществе переходного периода произошли серьёзные изменения. Однако, их мотивация никак не была связана с целью создания в стране благоприятных условий для улучшения положения граждан. Поэтому реформы отразились не только на обществе в целом, но и практически на каждом гражданине России. Это проявляется, во-первых, в том, что идёт маргинализация, то есть, растёт слой граждан, которые, в силу обстоятельств, были выбиты из привычной среды своего обитания и превратились в нищих, бродяг, бомжей и т. д. Во-вторых, наблюдается быстрый рост высшего класса,4 где значительное место занимают представители криминальных структур, которые, зачастую, тесно взаимодействуют с предпринимательскими и государственными структурами. В-третьих, отмечается неразвитость процесса формирования среднего класса. Это происходит несмотря на то, что значительная часть населения в СССР представляла собой потенциальный средний класс -высококвалифицированные рабочие, научно-техническая и гуманитарная интеллигенция, и т.д. Однако, в ходе проведения реформ, если они не встроились в структуру предпринимательства, то оказались социально деградированными. И в процессе реформирования эта часть населения страны не превращается в средний класс.
Гражданские инициативы и их значение при решении жилищных проблем
Особенности проведения политических и экономических преобразований в России привели к тому, что большинство российских граждан, потеряв уверенность в завтрашнем дне и годами накопленные сбережения и, в известной мере, утратив свой социальный статус, чувствуют себя незащищёнными в своей стране. Большинство россиян привыкло к опеке и поддержке со стороны государства во всех областях жизни, включая и жилищную сферу. Все это, вместе взятое, плюс резкое снижение жизненного уровня людей сочетаются с неудовлетворительным состоянием законодательной базы.
Законы, конечно же есть, но они зачастую весьма противоречивы, недостаточно четко прописан механизм их действия, не предусмотрены санкции за нарушение законов. В результате законы не работают, а гарантированная государством социальная защита оказывается нереализованной. Все это приводит людей к осознанию того, что многие проблемы, особенно такие острые социально-экономические проблемы как удовлетворение потребностей граждан в жилье, не решаются и еще долго не будут эффективно решаться, в частности, из-за того, что государство оказалось неспособным справиться с произволом чиновников, включая и судебную практику.
Это подталкивает людей к необходимости отстаивать свои права и защищать их, не полагаясь лишь на государство. Для достижения социальной справедливости в современной России люди стали брать инициативу в свои руки и создавать объединения для решения многих острых проблем. Такие объединения (социальные, общественные движения) людей «по интересам» стало принятым называть негосударственными (НТО), неправительственными (НПО), немуниципальными (НМО) организациями, а также некоммерческими объединениями (НКО), институтами гражданского общества, гражданским, или «третьим сектором» (в отличие от первого — государственного и второго - бизнес-сектора. В отличие от политических партий они не ставят своей целью завоевание власти.
Следует особо уточнить специфику таких социальных движений, как «группы интересов». Если другие типы таких групп в результате политической борьбы входят в непосредственный контакт с государственными институтами, формируют там каналы для проникновения «своих людей» и далее в них функционируют путём прямого воздействия на принимаемые решения, то у социальных движений иные формы взаимодействия с государством. Они, во-первых, объединяют граждан по интересам для решения социально значимых задач. Во-вторых, они поддерживают по отношению к государству определённую социальную дистанцию.
В отличие от профсоюзов и политических партий эти движения должны объединять людей не по признаку профессии (как профсоюзы) или общности идеологии (как политические партии), но, прежде всего, «по интересам». Социальные движения, таким образом, представляют интересы определённых групп граждан с высокой степенью социальной компетентности, гражданской и политической ответственности для решения определённой задачи. Это означает, что социальное движение как организация должна формироваться в том месте социо-культурного пространства, где эта проблема возникает.
«Негосударственные субъекты - институты социальной политики — один из типов организационных структур демократического (гражданского) или переходного к нему общества. Это организации, органы, движения, которые являются реально значимыми социальными силами, представляющими интересы социальных групп и социальных общностей, занимающих подчинённое положение в обществе; которые действуют самостоятельно, то есть независимо от структур, представляющих интересы социальных групп, занимающих в обществе господствующее положение, а также независимо от государственных органов власти и управления; которые сохраняют свою самостоятельность и в тех случаях, когда они участвуют (в лице своих представителей) в государственных и негосударственных властно-управленческих структурах».
Являясь общественными институтами, иначе говоря, некоммерческими, неправительственными, негосударственными организациями - НКО/НПО, они, тем не менее, способны через гражданские инициативы и механизм социального партнерства защищать интересы своих членов и оказывать влияние на власть с тем, чтобы добиться от неё принятия нужного им решения.
Объединения такого типа впервые появились в Москве во времена перестройки в конце 80-х годов, в районах, расположенных внутри Садового кольца, которые назвали себя Советами Микрорайонов, Комитетами (Советами) общественного самоуправления (КОС). Первыми из них были «Арбат», «Пресня», «Сивцев Вражек». Они появились в статусе домовых комитетов, а со временем превратились в КОСы, которые активно и успешно работали. Потом такие организации стали появляться в других районах столицы. Первым, получившим официальное признание, стал КОС «Братеево». Поводом к его появлению стал крупный экологический конфликт, послуживший основой для сплочения жителей, что, в свою очередь, привело их к созданию своей организации, направления деятельности которой охватывали широкий круг вопросов. В 1993 году в Москве было уже 230 таких местных оргашваций, объединившихся в Ассоциацию комитетов самоуправления г. Москвы, Ассоциацию комитетов самоуправления Центрального округа г. Москвы.
