Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы взаимодействия властей как фактора политической стабильности . 54
ГЛАВА II. Взаимодействие органов исполнительной власти: влияние на политическую стабильность .
Глава III. Роль аппарата полномочных представителей Президента РФ во взаимодействии федеральных и региональных органов власти . 122
Заключение 154
Список литературы 159
- Теоретико-методологические основы взаимодействия властей как фактора политической стабильности
- Взаимодействие органов исполнительной власти: влияние на политическую стабильность
- Роль аппарата полномочных представителей Президента РФ во взаимодействии федеральных и региональных органов власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия переживает период демократизации политических процессов, связанных с переходом к новой системе общественных отношений, политико-административного устройства и управления, становления федеративного государства. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти является одной из актуальных проблем российской государственности.
Необходимость совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, уточнения их места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время - одна из из первоочередных задач государственного строительства.
Тема исследования важна, поскольку реальная практика становления и функционирования органов государственной власти в субъектах Федерации, их особенностей в конкретных регионах, в том числе объединенных в федеральные округа, позволяет выявить роль региональных акторов в процессе выработки политического курса страны и их отношения с центральной властью.
Региональная власть формировалась за счет своих внутренних ресурсов, которые значительно расширились после перераспределения властных полномочий между Федерацией и её субъектами, в пользу последних. В 90-е годы в регионах России сформировались разные политические режимы и модели реализации власти. Однако общей чертой объединяющей различные региональные политические системы, была сильная доминирующая над другими ветвями власти исполнительная власть. Эффективность функционирования исполнительной власти предполагает рациональное разграничение предметов ведения и полномочий, прав и ответственности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Исследование востребовано реальной практикой, поскольку, в ходе намечаемой административной реформы предполагается определить, какой уровень власти за какие функции публичной власти отвечает, каким объемом ресурсов располагает каждый самостоятельный уровень публичной власти РФ, чтобы выполнять возложенные на него конституцией и законами полномочия.
О важности данного направления исследования свидетельствует стремительно возрастающее число публикаций, посвященных проблемам взаимодействия органов исполнительной власти России, анализу административной реформы и проблем политико-государственного управления. Тема взаимоотношений федеральных и региональных властей стоит в центре внимания политиков, становится все более актуальной в общественно-политическом сознании и требует научного осмысления.
Укрепление «властной вертикали» отражает тенденции воссоздания управляемости государства, оказывает важное воздействие на государственную систему управления в целом. Именно поэтому, глубокое изучение взаимодействия органов власти открывает широкую возможность поиска путей выхода из кризисной ситуации, оптимизации проведения административной реформы, укрепления государственности и достижения стабилизации в обществе.
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на актуальность проблемы взаимодействия органов власти в целях обеспечения политической стабильности, тема на сегодняшний день является недостаточно изученной и систематизированной. Современная ситуация постоянно вносит коррективы в существующее положение дел в сфере взаимодействия органов власти, что неизбежно сказывается на политической ситуации в обществе.
Проблема взаимоотношений в системе "центр-регион" отечественной наукой достаточно широко рассматривалась ранее, при решении экономико-географических и административно-управленческих проблем.
Многие теоретические и практические положения и выводы ведущих ученых-регионалистов советского периода оказались ценными и полезными для автора в его исследовании (т. н.: теория региональных систем, территориального управления, региональной политики, территориального разделения труда и др.). Среди наиболее известных ученых регионалистов указанного периода назовем Н. Н. Баранского, В. Н. Лексина, Н. Н. Некрасова, Б. С. Хорева.'
С началом реформирования России, внимание ученых, политиков все больше переключается на вопросы политических аспектов взаимоотношений 1 Баранский Н.Н. Становление советской экономической географии.- М.,1980.; Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы.- М.,1978.; Лексин В.Н. Территориально-отраслевое развитие в понятиях диалектики.- М.,1984.; Хорев B.C. Региональная политика в СССР.-М..1989
5 федерального центра и регионов. Изученный диссертантом значительный массив публикаций по этой теме позволяет выделить группу наиболее известных авторов, в той или иной мере затрагивающих проблему - политических отношений "центр-регион": федеративные аспекты взаимоотношений Р. Г. Абдулатипов, В. Н. Лысенко, В. А. Печенев, В. А. Тишков,2 правовым проблемам взаимоотношений федерального центра и регионов посвящены работы Г. В. Атаманчука, С. М. Шахрая.3 Проблема трансформации региональных политических режимов была существенно уточнена и развита В. Я. Гельманом4, применившим к российской ситуации идеи элитной трансформации Д. Хигли, М. Бартона, Р. Гантера.
Необходимо выделить работы, посвященные проблеме взаимодействия органов власти, охватывающие период 1996-1999 г. г. В данных работах рассматривается ряд вопросов затрагивающих следующие проблемы: взаимодействие центра и регионов рассматривается М. Г. Анохиным, В. Г. Ермаковым, 3. М. Зотовой, В. С. Комаровским, И. Г. Яковлевым,5 вопросам взаимоотношений органов власти посвящены работы Ю. С. Васютина, Д. В. Шумкова6, проблемы федерализма освещаются в работах В.Н.Медведева, М. Н. Пискотина, Е. М. Примакова, Е. С. Строева, Г. Л. Чудновского7 В рамках рассматриваемой проблематики серьезный интерес представляют работы, посвященные изучению региональных правящих элит Д. В. Бадовского, 2 Абдулатипов Р.Г.Национальный вопрос и государственное устройство России - М., 2000.; Лысенко В.М. Развитие федеральных округов и будущее федеративное устройство России // Федерализм.-2002.-№3; Тишков В.А. Этнология и политика. -СПб., 2001; Печенев В.А.Владимир Путин - последний шанс России?: заметки политического советника трех генеральных секретарей и одного президента.-М., 2001. 3 Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления.-Ростов н/Д.2001; Шахрай СМ. Конституционное правосудие в системе российского федерализма.-СПб.,2001. 4 Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации: наброски к теории// Полис.-2001.-№1 5 Анохин М.Г. «Центр-регионы»: демократизация отношений// Современная Россия: власть, общество, политическая наука. Т.2.-М.Д999.; Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журн.рос.права.-1998.-№7; Зотова З.М. Центр-регионы: оптимизация взаимоотношений// Современная Россия: власть, общество, политическая наука. Т.1.-М.,1999; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Торг между центром и регионами идет. Но уместен ли он?// Власть.-1998.-№8-9; Яковлев И.Г. Проблемы моделирования взаимоотношений Центра и регионов//Федерализм.-1998.-№3. 6 Васютин Ю.С. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур. Орел., 1997; Шумков Д.В. Реформирование системы органов исполнительной власти республик - субъектов РФ.-Ижевск,1999. 7 Медведев В.Н. Строить надо снизу вверх: Наступит ли эпоха реального федерализма в России в 2000г?/Л>ос. Федерация сегодня.-1998.-№1; Пискотин М.Н. Регионов 89 - Россия одна: Какая федерация нужна России// Рос. Федерация сегодня.-1998.-№1; Примаков Е.М. Проблемы федерализма// Муницип.мир.- 1999.-№3; Строев Е.С. Историческая задача - построить демократическое федеративное государство// Россия и современный мир: Проблемы. Мнения. Дискуссии. События.Ч.2 (19).-М.,1998; Чудновский Г.Л. Реформирование федеративных отношений: как обеспечить сбалансированность интересов центра и регионов//Журн.рос.права.-1999.-№7/8.
О. В. Гаман-Голутвиной, А. В. Дука и других ученых, которые обратили внимание на стремление элиты оформить способы властвования и управления.8
На современном этапе реформирования Российского государства, связанного с избранием Президентом РФ Путина В. В. появилось множество новых работ посвященных оптимизации отношений «центр-регион» и эффективности взаимодействия уровней власти. Вопросы связанные с учреждением федеральных округов и деятельности института полномочных представителей Президента рассматриваются В. В. Кистановым и В. В. Бакушевым, юридические аспекты взаимодействия федерального центра и регионов изучаются А. В. Безруковым, М. И. Карасевым и Б. В. Российским. Проблемам федерализма и регионалистики посвящены работы А. В. Володина и А. Моммена, взаимоотношения органов власти центра и регионов освящены в работах А. X. Захарова, Л. М. Капустиной.9 Заслуживает внимания аналитические публикации Р. Саквы, рассматривающие динамику взаимоотношений центральных и региональных властей в контексте становления федеративного государства в современной России.10
Разработке концепции собственно политической стабильности и условий, ее обеспечивающих, посвящен ряд научных работ отечественных" и зарубежных авторов.12
Бадовский Д.В. Региональные элиты в постсоветской России: особенности политического участия// Кентавр.-1995.-№6; Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты современной России как субъекты политического процесса// Вестник Моск. Ун-та. Сер. Социология и политология.-1995.-№4; Дука А.В. Конфликты и компромиссы в структурах региональной политической элиты: типология противоборства// Северная Пальмира.-1997.-№9. 9 Бакушев В.В. Административная реформа - нужна, но прежде е концепция// Власть.-2002.-№6; Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти//Журн.рос.права.-2001.-№1; Володин А.В. Россия в координатах регионалистики//Власть.-2001.-№10; Захаров А.А. «Исполнительный федерализм» в современной России// Полис.-2001.-№4; Капустина Л.М. Эволюция отношений центра и регионов России// Регион: экономика и социология.-2001.-№3;Карасев М.И. Институт совместного ведения РФ и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения// Журн.рос.права.-2001.-№9; Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства. М.,2000; Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма// Полис-2000.- №5; Российский Б.В. О разграничении компетенции РФ и ее субъектов в области укрепления административной ответственности// Журн.рос.права.-2001.-№7. 10 Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие// Конституционное право: восточно-европейское обозрение.-1999.-№4(29). 11 Чудинова И.Н. Политическая жизнь // Социально-политический журнал.- 1994.- №11-12; Глухова А. В. Политические конфликты и кризисы. Консенсус и политические методы его достижения // Гос-во и право.- 1993.-№6; Пугачев В.П. Дестабилизация России: причины и пути преодоления // Вестник МГУ Сер. 12. Социально-политические исследования.-1994.- №4; Россия в условиях стратегической нестабильности (материалы "круглого стола") // Вопросы философии.- 1995,- № 9; Панарин А. Россия в условиях стратегической нестабильности // Власть.- 1995.-№ 2; Политическая стабильность: модели и российская действительность. Круглый стол // Кентавр.-1994.-№ 3. 12 Токвиль А. Демократия в Америке.- М.,1992.; Остром В. Смысл американского федерализма.- М.,1993.; Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея: пер. с англ./ Под общ. ред., с пред. Н.НЛковлева.- М., 1993.; Тоонен Г.А. Децентрализация в Нидерландах // Региональное управление:
Интересным представляется анализ диссертационных работ по проблемам взаимодействия органов власти, развития института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Наибольший интерес представляют диссертационные работы А. А. Ковальского, О. В. Красных, И. Ю. Макановой, И. В. Силаковой, М. В. Смирновой.13 Хотя они имеют ряд ограничений по времени и тематике.
Значительный вклад в исследование проблемы внесли коллективные труды, определившие принципы взаимодействия федеральных и региональных властей, их права и ответственность, основные направления и механизмы взаимодействия.14
В то же время не достаточно раскрыта роль органов исполнительной власти в процессе трансформации государственно-территориальных отношений. Требует более глубокого рассмотрения вопрос об оптимальной и наиболее приемлемой для России форме взаимодействия властей. В научной литературе пока недостаточно проанализирован процесс формирования и основные направления взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, не определены критерии разграничения полномочий между уровнями государственной власти, влияния органов власти на процесс стабилизации в современной России. Исследований, раскрывающих роль взаимодействия органов исполнительной власти в обеспечении политической стабильности проведено недостаточно. Неполнота изучения данных проблем препятствует пониманию процессов и тенденций в системе политико-административного управления.
Рабочая гипотеза исследования: заключается в предположении о том, что взаимодействие органов государственной власти играет важную роль в обеспечении политической стабильности. Оптимальной стратегией в их зарубежный опыт. Реферативный сборник. Выпуск 2.-М. ,1994; Хайнтце Р.Г. ,Фольцков X. Регионализация структурной политики в Северном Рейне-Вестфалии // Региональное управление: зарубежный опыт. Выпуск 1.- М.,1993; Мендра М. Существует ли русское государство? // Россия и современный мир. Выпуск 1.-М.,1993.; Janda К. The challenge of democracy.-Boston.,1992; Center-periphery conflict in post-Soviet Russia/-Houndmills.,1999; Federalism and political performance.- London.,2000 13 Ковальский А.А.Власть в условиях федерализма: взаимодействие федерального и регионального уровней:Дис.канд.полит.наук.-М.,1999; Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента РФ в контексте развития федеративных отношений:Дис.канд.юрид.наук.-М.,2001.; Маканова И.Ю.Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе: Дис.канд.юрид.наук.-М.,2002.; Силакова И.В. Взаимодействие федеральной и региональной элит в условиях политической трансформации современного российского общества:Дис.канд.полит.наук.-М.,2001, Смирнова М.В. Политические отношения «центр-регион» в переходный период. Дис.канд.полит.наук.-М.,1995 14 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития.-М.,1998; Исполнительная власть в Российской Федерации.-М.,1996; Россия регионов. Трансформация политических режимов.-М.,2000; Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. - М.,2002; Региональные процессы в современной России.-М.,2003; Политические вызовы XXI века. Второй конгресс политологов. -М.,2002.
8 взаимодействии может быть укрепление правового порядка во взаимоотношениях двух уровней власти, выработка и жесткое соблюдение системы разграничения полномочий, укрепление властной вертикали.
Объектом исследования являются органы исполнительной власти федерального центра и регионов РФ, влияющие на обеспечение политической стабильности.
Предметом исследования является взаимодействие органов исполнительной власти федерального центра и субъектов РФ.
Целью исследования является анализ механизмов и форм взаимодействия федеральных и региональных органов власти, выявление основных проблем взаимодействия и определение степени их влияния на политическую стабильность в контексте становления федеративного государства.
Достижение поставленной цели предполагает решение целого ряда задач:
Изучить и проанализировать существующие методологические подходы в исследовании взаимодействия органов власти;
Оценить влияние взаимодействия органов власти на политическую стабильность, и на этой основе предложить собственное определение политической стабильности;
Выявить основные этапы во взаимодействии федеральной и региональной власти, определить факторы, влияющие на их конкретное содержание и направленность;
Проанализировать процесс разграничения предметов ведения и полномочий, прав и ответственности между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации;
Определить возможные условия оптимизации взаимодействия между органами власти федерального центра и регионов России, пути укрепления политической стабильности.
Теоретико-методологическая основа диссертации. К теоретическим установкам, которыми воспользовался автор диссертации, относятся концептуальные модели трансформационных изменений в постсоветской России, идеи элитной трансформации Д.Хигли, М.Бартона, Р.Гантера, подходы Р.Хейга и Э.Хейвуда в определении функций исполнительной власти. Важную роль сыграли
9 теории федерализма, политической регионалистики, политических систем изложенные в работах российских ученых, среди которых выделяются С.Д.Валентей, В.Г.Игнатов, А.И.Попов, Н.В.Варламова, А.В.Володин, Н.Ю.Лапина, А.А.Манцев, О.Ф.Шабров. Методологическую часть исследования составили объективно-методологический метод познания взаимодействия органов власти и управления, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, системный подход.
Методы исследования: В исследовании автор использовал совокупность методов: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и документов, метод дедукции, обобщения и аналогии, онтологический метод, а также методы контент-анализа и включенного наблюдения.
Основные положения, выносимые на защиту:
Существующие концептуальные трактовки понятия политической стабильности весьма разноплановы. Это свидетельствует о сложности и многомерности исследуемого явления и о том, что взгляды на стабильность до сих пор фрагментарны, воспроизводят сущностные характеристики черт стабильности, но не дают целостного ее понимания. Политическую стабильность можно рассматривать как интегративное, системное качество, как принципиальное эволюционное явление, происходящее в системе, способной к ненасильственной саморегуляции в условиях демократического развития.
Важную роль в обеспечении политической стабильности играет взаимодействие органов исполнительной власти. Политическая стабильность возможна лишь в условиях хорошо организованного взаимодействия властей с жестким разделением полномочий и ответственности, с гарантиями как исполнения федеральных законов, так и невмешательства федеральной власти во внутренние дела субъектов РФ.
3. Сложная система взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти связана с ассиметричным характером российского федерализма, со сложной типологией субъектов РФ. Этому способствовало нечеткое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
10 Федерации, сложившийся неэффективный механизм взаимодействия между уровнями власти. Современное формирование и развитие единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации предполагает оптимизацию взаимодействия федеральных и региональных органов власти, определение для каждого уровня власти объема полномочий и ответственности, задач, функций и ресурсов.
Совершенствование взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти связано, с одной стороны, с активизацией, организацией и регулированием самой системы органов власти (статус, ресурсы, контроль исполнения решений), с другой стороны, определением целей и выработкой стратегии развития.
Анализ позволяет выявить двойственную природу института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В стабильные периоды - это инструмент контроля, координации, кадровой селекции, сбора информации. В кризисные периоды - это нерв административной машины, инструмент проведения директив глава государства.
Научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна:
В результате систематизации научных идей и концепций, определяющих суть понятий взаимодействие органов власти и политическая стабильность, определены роль и место взаимодействия органов власти в обеспечении политической стабильности.
Уточнено понятие политической стабильности, подчеркивается, что она обеспечивается при помощи эффективного, целенаправленного и консолидированного взаимодействия федеральных и региональных органов власти, основанного на принципах равноправия, коллегиальности и общности стоящих перед ними целей и задач.
Выявлены основные этапы взаимоотношений властей: 1.1991-1993г. г.; И.1993-1995г. г.; III. 1995-1999г. г.; IV. 1999-2003г. г. Проанализированы уровни, формы и основные направления взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Сделан вывод о том, что принцип единства, положенный в основу взаимодействия исполнительной власти разных уровней способствует установлению управленческой вертикали. Однако взаимоотношения по вертикали могут иметь жесткий характер или принимать более мягкие формы . - Раскрыта роль полномочных представителей Президента РФ в обеспечении взаимодействия центра и регионов. Введение этого института позволило укрепить федеративные связи, восстановить единое правовое пространство в стране, приблизить федеральную власть к решению конкретных проблем в регионах, поставить под определенный контроль центра деятельность как региональной власти в целом, так и исполнительно-распорядительной в особенности. - Подчеркивается важная роль в налаживании эффективной системы взаимодействия между центром и регионами, общественных структур, создаваемых при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Их работа направлена на укрепление вертикали государственной власти, обеспечение эффективного и сбалансированного взаимодействия органов власти, институтов гражданского общества. Автору представляется перспективным развитие этой формы деятельности, как наиболее действенной и эффективной формы обеспечения политической стабильности.
Теоретическая значимость исследования определяется новым подходом в понимании взаимодействия различных уровней власти и степени его влияния на политическую стабильность. В работе определено, что от того какие складываются взаимоотношения между органами власти во многом зависит степень политической стабильности. Взаимоотношения, основанные на консенсусе и взаимном уважении сторон будут позитивно влиять на политическую стабильность, повышая её степень и устойчивость, конфронтационный тип взаимодействия приводит к возрастанию напряженности и вызывает высокую степень политической нестабильности. Это подход позволяет по иному взглянуть на проблемы взаимодействия органов власти и их роль в решении проблемы обеспечения политической стабильности Российского государства.
Практическая значимость исследования: Сформулированные автором выводы и предложения представляют практическую значимость для федеральных и региональных органов государственной власти и управления и могут быть использованы в их деятельности. Помимо этого, материалы исследования целесообразно использовать в системе подготовки и повышения квалификации
12 государственных служащих и научных исследованиях в рамках многих дисциплин управленческого цикла и политологических исследованиях.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась и получила одобрение на проблемно-исследовательской группе и заседании кафедры Политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения диссертации изложены в выступлениях автора на Международной конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (СКАГС, июнь 2001г.), в Совместной междисциплинарной аспирантской конференции «Государственность и государственная служба России: пути развития» (РАГС-СЗАГС, июнь 2002г.). Основное содержание диссертационной работы отражено в публикациях, список которых прилагается.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, перечня используемых законодательных актов и научной литературы.
Теоретико-методологические основы взаимодействия властей как фактора политической стабильности
Формирование правового государства, способного обеспечивать общественно-политическое и социально-экономическое развитие вызывает необходимость оптимизации структуры управления и более эффективного взаимодействия всех ветвей и уровней власти.
Взаимоотношения в системе "центр-регион" во всей своей целостной совокупности относятся сегодня к числу тех проблем, от форм и методов, решения которых зависит не только стабильность, но и будущее российской государственности.
Когда с распадом СССР и строительством новой российской государственности в поле политической деятельности страны появляются качественно иные субъекты политики, - регионы, понимаемые нами, как национально-территориальные (республики, автономные область, округа), и административно-территориальные (края, области) образования Российской Федерации - превращение их из объектов региональной политики центра в ее активные субъекты, концептуально изменяет суть, содержание и формы реализации федерально-региональных отношений, в которых, первостепенное значение приобретают взаимодействия органов власти, являющиеся интегрирующим, цементирующим началом социально-экономических и этно-культурных интересов, как центра, так и регионов.
Данный тезис, со все большей очевидностью в последнее десятилетие, заявляет о настоятельной необходимости разработки новой научной концепции исследования взаимодействия властей, разработки методологии практического их регулирования.
Большинство, как отечественных, так и зарубежных исследователей считают политические отношения основой политической системы общества. Однако в определении структуры политической системы в смысле образующих ее элементов, среди ученых нет единой точки зрения. Одни авторы рассматривают, в частности, в качестве ее структурных элементов лишь социально-политические институты, обладающие признаками организационности и политичности.15
Другие, относят к структурным элементам политической системы помимо общественно-политических институтов также и политические отношения. 6
Наконец, третья группа исследователей относит в разряд структурных элементов политической системы, - политические идеи, взгляды, представления, политическое сознание, политическую культуру и т.д.17
В западной политологии также свои особенности в подходах, относительно структурной иерархии элементов политической системы.18
Не останавливаясь подробно на правомерности того или иного подхода, отметим, однако, что на наш взгляд, политическая система, как и любая система, невозможна без связей, то есть взаимоотношений ее компонентов. А потому, вполне обосновано включение в состав структурных элементов политической системы органов власти, как федеральных, так и региональных и взаимоотношения, складывающиеся между ними.
В рамках нашего исследования взаимодействия исполнительных органов власти и степени их влияния на политическую стабильность, представляется необходимым сначала установить методологические подходы в изучении взаимодействия органов власти, как структурных элементов политической системы, на основе всех факторов, обусловливающих его развитие. То есть определить взаимодействие, как явление, вычленить и определить существенные признаки, подходы к изучению, основные принципы и формы.
Анализ происходящих изменений в системе общественных отношений, поиски научного объяснения явлений и тенденций их кризиса, приводят к пониманию того, что отечественная наука еще не располагает современной методологической базой, необходимыми концепциями, разработанными принципами и понятиями, дающими возможность эффективно и адекватно отражать суть изменений в системе взаимоотношений органов власти.
Место взаимодействия в исследованиях, как правило, занимали переферийные, второстепенные моменты, явления политики. Или же "анализировались" нереальные, иллюзорные, но желаемые отношения, не такие, каковыми они были на деле, а такие, какими они по идее должны были быть, исходя, например, из концепции развитого социализма.
Было принято считать, что у нас имеется система понятий и принципов материалистической диалектики и опыт марксистского их применения в исследовании общества, которые дают возможность в любой ситуации находить всегда правильный и единственно точный результат познания. Традиционное, во многом догматическое, упрощенное понимание соотношения базиса и надстройки, политики и экономики, бытия и сознания, сложившиеся стереотипы мышления фактически исключили диалектическое осмысление явлений и процессов, исключили всякую возможность предположения того, что первичное может стать вторичным, вторичное -первичным, что взаимодействие в конкретных условиях вообще может оказаться определяющими.
Свидетельством тому являются непрогнозируемые наукой результаты системного кризиса в обществе, которые обусловили определяющую роль политики в решении национальных, региональных, научных и экономических проблем. Таким образом, отмеченное обязывает критически переосмыслить накопленные знания, используя в т.ч. опыт мировой науки, определить основные исходные принципы и подходы, позволяющие успешно анализировать взаимодействия органов власти, эффективно их регулировать и влиять на обеспечение политической стабильности.
Анализ научной литературы, статей и публикаций в периодической печати, сопоставление выводов и точек зрения авторов книг и брошюр по общей теории,19 методологии познания,20 сущности и содержанию21 политических отношений приводит к выводу, что концепции и подходы в исследовании, по-прежнему сохраняют высокую степень абстрактности, оторванности от реальной ситуации, даже в том случае, когда авторы отмежевываются от прежних взглядов, лишь немногим удается на практике осуществить новый подход, новое видение устоявшихся положений методологии исследования политических отношений.
Взаимодействие органов исполнительной власти: влияние на политическую стабильность
Глобальные изменения в общественной жизни, происшедшие в России за последнее десятилетие позволяют по-новому определить не только сущность политики, политических отношений, - но и их значение, роль в процессе человеческой деятельности, в системе общественных отношений.
Приступая к анализу развития взаимодействия органов власти, являющихся частью общего политического процесса в России в условиях ее трансформации й, оказывающих решающее влияние на обеспечение политической стабильности, в период с 1991- начало 2003 гг., - отметим, что в нашем исследовании роли взаимодействия органов власти мы будем опираться на ряд следующих исходных положений.
Во-первых, основываясь на посылке, что взаимодействие органов власти - это результат обмена политической деятельностью, взаимоотношения социальных общностей, общественных формирований и политических институтов по поводу власти, а именно, ее развитой формы -государственной власти.
Во-вторых, - что источником возникновения политической активности, политической деятельности являются политические интересы. Где политический интерес - это осознание необходимости использования власти для удовлетворения потребностей личности, социальной общности и общественно-политических институтов.
И, последнее. Для того чтобы наиболее полно выяснить структуру взаимодействия органов власти, его роль на различных этапах развития и обеспечения политической стабильности, нам в процессе нашего анализа придется отвлечься от внутренней структуры окружающей среды и рассматривать общее воздействие ее наиболее влиятельных и решающих элементов на существующую политическую систему. А потому придется идти на некоторые допущения и упрощения. Одна из главных функций любой Конституции состоит в устройстве государственной власти, т.е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы означает, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а интегративно, в чем и проявляется системообразующий фактор их целостности и единства. Это обеспечивает эффективность отправления функций государства, и, прежде всего, защиту прав человека и гражданина.
Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые закреплены в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня. Каждый орган государственной власти отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.
Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков:
1. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком. Так, Конституция РФ устанавливает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.
Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Конституция РФ предусматривает при этом, что порядок образования органа федеральной государственной власти должен быть определен федеральным законом. Аналогичным образом (через Конституции, уставы и законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Создание органа может быть обусловлено деятельностью не одного, а нескольких органов государственной власти (например, аудиторы счетной палаты назначаются поровну Государственной Думой и Советом Федерации). Органы государственной власти могут создаваться, преобразовываться и ликвидироваться не только законами, но и Указами Президента РФ. Это касается органов исполнительной власти (аналогичное положение в субъектах РФ).
2. Орган государственной власти наделяется властными полномочиями, его решения носят общеобязательный характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Органы власти издают в пределах сферы своей деятельности правовые акты для регулирования общественных отношений. При этом полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения), границы, которой предельно четко устанавливают рамки властных полномочий. Эти границы орган не смеет переступать с тем, чтобы не превышать своей власти и не вторгаться в сферу деятельности другого органа государственной власти. 3. Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами. Ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер. Вместе с тем, в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Учитывая сложность и многогранность предмета исследования, анализ будем проводить на основе структурирования взаимодействия органов власти и управления по отдельным уровням этой системы. Выделим два основных уровня: 1. Вертикальный уровень: отношения между центром и регионами. 2. Окружной уровень: как связующее звено во взаимодействии между исполнительной властью Российской Федерацией и исполнительной властью субъектов РФ. Выделение этих уровней имеет, на наш взгляд, первостепенное значение для анализа реального взаимодействия органов власти в России переходного периода.
Роль аппарата полномочных представителей Президента РФ во взаимодействии федеральных и региональных органов власти
Спустя меньше недели после вступления в должность новый Президент России В. В. Путин по своей инициативе Указом от 13 мая 2000 г. образовал в стране 7 федеральных округов с полномочными представителями главы государства. Это был не только его первый значительный правовой акт, но и первый в стране крупный шаг за последнее десятилетие (за которым вскоре последовали другие) по реальному укреплению государственной власти и по существу политическому и экономическому реформированию.124 На президентского полпреда возлагаются в округе ответственные задачи: работа по реализации государственной властью основных направлений внутренней и внешней политики; организация контроля за исполнением решений федеральных органов власти; проведение кадровой политики Президента; представление ему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности и о политическом, социальном и экономическом положении в округе.
Для чего потребовалась эта новая территориальная форма государственного управления? Ведь Российская Федерация, как и любое другое государство, имеет свое административно-территориальное устройство, высшие звенья которого являются согласно Конституции субъектами Федерации и тем самым объектом и инструментом управления государством. Более того, в каждый субъект Федерации (кроме большинства республик) был назначен полномочный представитель Президента.
Без сильного государства, в котором царят порядок и дисциплина, невозможны не только серьезные и глубокие реформы, но и просто нормальная жизнь человека, его собственная безопасность, неприкосновенность жилища, благополучие семьи и близких. Следует напомнить: крепкая государственная власть — историческая традиция России.
Во многих же регионах страны — республиках, краях, областях — сложились не «диктатура закона», а режим личной власти их руководителя, толкавший к правовому, политическому и экономическому «беспределу». Губернаторы были фактически никому не подотчетны, нередко безраздельно пользовались по своему усмотрению бюджетными средствами, расставляли на «выгодных» местах угодных лиц и родственников, избавлялись от «неуживчивых» профессионалов и т. п. Иные из региональных лидеров только тем и занимались, что «выдавливали» у Москвы особые полномочия, ограждавшие свой регион от вмешательства центра. В результате население теряло веру не только в них, но и в федеральную власть, допускавшую все это. Шел процесс «тихой» беспредельной суверенизации, регионов, сводящийся к сепаратизму, чреватому угрозой территориальной целостности государства. Дело дошло до того, что пятая часть принятых в субъектах Федерации правовых актов противоречила Основному закону страны. Самые серьезные нарушения были, когда конституции республик и уставы областей расходились с Конституцией России. Федеральные законы не соблюдались более чем в 40 регионах. Например, вопреки конституционному порядку свободного в условиях рынка перемещения товаров, капиталов и рабочей силы между регионами устанавливались торговые барьеры, и даже пограничные столбы.
В законодательно-нормативных актах республик они объявлялись самостоятельными участниками международных отношений, декларировались правовые основы единого рынка и ценовой политики и т. д., т. е. то, что по Конституции принадлежало к исключительному ведению Российской Федерации. А некоторые регионы «застолбили» за собой право объявлять чрезвычайное положение и даже... войну.
Несмотря на то, что в каждом регионе находились десятки представителей федеральных властей, ими по сути никто не управлял: губернаторам они не подчинялись, а Москва была далеко. Они фактически не несли ответственности за исполнение возложенных на них задач. Это относилось и к представителям Президента, нередко превращавшимся в придаток губернаторской власти, которая добивалась от центра замены «неудобных послов» на лояльных. Вначале же эти представители замышлялись как своего рода «комиссары» для надзора за губернаторами («око государево»).
Конечно, далеко не все главы регионов и президентские представители были такими, но общее положение выглядело безотрадным. Правовой «беспредел» захлестнул огромную страну, шло разрушение Федерации, ослабление власти центра. И не только регионы превращались в удельные княжества со своими законами, но и крупные коммерческие структуры пытались стать «государствами в государстве». Отсюда самая большая беда — сильная «пробуксовка» реформ в регионах, длительное топтание на месте, а во многих — продолжение движения вспять.
Такая обстановка прохождения реформ при плачевных и пагубных результатах провоцировала острые противоречия и конфликты в обществе, подрывала его моральные и правовые устои, вызывала состояние анархии и вседозволенности, дезорганизацию экономической и социальной жизни, попытки повсюду всячески «уйти» от закона, уплаты налогов и партнерских обязательств, порождала невиданное расхищение национального богатства, разгул коррупции, огромное множество всяких злоупотреблений и преступлений.
Государство не справлялось с порожденной им же ситуацией, серьезных мер по ее преодолению не предпринималось, а другие почти все оставались на бумаге. Конечно, есть здесь и обратная связь: плохое управление вызывало бесплодные реформы. Другая немаловажная причина осложнений федерального управления в регионах состоит в характере административного деления и всего государственно-территориального устройства России.
