Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследований процессов трансформации форм территориально-государственного устройства в условиях глобализации
1.1. Трансформация национального государства в условиях глобализации: теоретические подходы и оценки 14
1.2. Федеративная форма государственного устройства и новая парадигма регионального развития РФ 27
1.3. Эволюция территориально-государственного устройства современной России 58
Глава 2. Модернизационный вызов российскому федерализму
2.1. Централизация и децентрализация в государственном территориальном регулировании России: институционально-политический аспект 74
2.2. Элиты в условиях региональной трансформации: поиск новой политики 85
2.3. Сценарное моделирование трансформации российских региональных систем 108
Заключение 133
Список использованной литературы и источников 141
- Трансформация национального государства в условиях глобализации: теоретические подходы и оценки
- Эволюция территориально-государственного устройства современной России
- Централизация и децентрализация в государственном территориальном регулировании России: институционально-политический аспект
Введение к работе
Актуальность исследования. Значение научного исследования политического процесса трансформации территориально-государственного устройства РФ в условиях глобализации и новой роли в этом процессе регионов страны определяется следующими обстоятельствами.
Во-первых, совокупность социально-политических и экономических исследований последнего времени подтверждает, что формирование конкурентоспособной модели развития («модернизация») страны, эффективной экономики и системы государственного и муниципального управления все больше зависит от количества и качества соответствующих институтов1. На фоне глобализационных процессов и в условиях утверждения новой региональной парадигмы в практике государственной и международной политики (чему свидетельство - последние события в Косово, Абхазии и Южной Осетии), особенно актуальным становится осмысление новой роли такого важнейшего для нашей страны и ее регионов института, как федерализм.
Во-вторых, все последнее десятилетие в России идет процесс формирования и роста «новых регионов» «поверх» существующего административно-территориального деления страны и разделения полномочий между уровнями власти. Этот процесс включает новую культурно-экономическую регионализацию, рост национального и регионального самосознания, а также такие новации федеральной власти в территориально-государственном строительстве, как создание федеральных округов и стратегии формирования «макрорегионов». В то же время нынешние, доставшиеся «в наследство» от СССР и консервируемые властью, административно-территориальные структуры становятся недееспособными и деградируют. Эти два взаимосвязанных процесса, на наш взгляд, содержательно обусловлены глобализацией.
Особое значение в этой связи приобретает институциональная составляющая динамики изменений, поскольку активные политические процессы «новой регионализации» в современных условиях, осложненных экономическим кризисом, могут поставить под вопрос само существование нынешней территориально-государственной системы РФ, которая сложилась в принципиально иной политической и исторической ситуации. От того, какой из этих двух процессов пойдет активнее и возобладает, а также от того, будут ли эти процессы в полной мере осознаваться и контролироваться экспертным сообществом и властью, зависит уже ближайшее будущее РФ.
В - третьих, сегодня стала очевидной исчерпанность «сырьевой» модели экономического развития страны, бесперспективность ее модернизации в рамках «унитарно-авторитарной» парадигмы государственной и политической формы организации власти, а также ущербность старой системы показателей социально-экономического развития регионов1, межбюджетных отношений и соответствующей им государственно-территориальной формы страны. Все это вместе взятое уже привело к так называемому «человеческому дефолту» в России" и продолжает препятствовать ее развитию. В этом контексте особое значение приобретает глубокая взаимосвязь между федерализмом как формой государственного устройства и демократией как механизмом принятия политических решений - особенно в многонациональном государстве, каковым является Россия.
В-четвертых, современное российское государство нельзя ни модернизировать, ни даже сохранить, не опираясь на сильные, полноправные, демократически управляемые и рыночно самодостаточные регионы. Необходимая «энергия модернизации», система личной, этической и политической мотивации, человеческие и иные ресурсы роста концентрируется сейчас именно в регионах. Однако существующая система отношений «центр - регионы», на наш взгляд, не отвечает потребностям реализации этого общественно значимого ресурса. Становится политически актуальным вопрос о необходимости кардинальной федеративной реформы, имеющей целью создание максимально полно отвечающего базовым признакам федерации государства в России как единственно возможной базе и ресурсу модернизации страны в XXI веке («федерации регионов России»).
В-пятых, в эпоху глобализации становление региона в качестве субъекта и объекта политических процессов и социально-экономических отношений, носителя особых корпоративно-территориальных интересов, предопределяет необходимость формирования новой парадигмы региона1. Все последние события, от Косово до Осетии, демонстрирующие разрушение «ялтинского мира», показывают также, что в новом миропорядке, формирующемся глобализацией, информационной революцией и одновременным ростом регионального самосознания, свобода доступа глобального мира (рынка) к ресурсами региона - и наоборот - начинает превалировать над актуальностью сохранения над регионами контроля «национального государства». Это будет иметь далеко идущие последствия для ригидных территориально-государственных конструкций, к каковым можно отнести и нынешнее территориально-государственное устройство РФ.
В-шестых, новая парадигма регионального развития, адекватная базовым характеристикам федерализма как ценности, призвана решить институциональные, территориальные, культурно-исторические и социально-экономические проблемы развития страны в долгосрочной перспективе. Особое значение в связи с формулированием новой научной парадигмы региона приобретает управление стратегическим развитием муниципальных образований, субъектов Федерации, регионов и страны в целом, так как цели указанных подсистем единого российского государства часто не просто не соответствуют, а противоречат друг другу. Осмысление региона как субъекта и объекта политических процессов с позиций институционального подхода способствует преодолению противоречий на методологическом уровне.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ эволюции теоретико-методологических взглядов на проблемы федеративной формы государственного устройства и регионального развития показывает, что на разных этапах истории России и мировой цивилизации, особенно с возникновением капитализма, децентрализация и регионализм, как методы государственного управления, а также федерализм, как политический институт и ценность, решали важнейшие с точки зрения национальных интересов задачи и всегда изучалась с междисциплинарных позиций, включая философские, социологические, исторические, экономические и демографические исследования.
Различным экономическим, социальным и политико-правовым аспектам становления федерализма и взаимодействия общества, групп интересов и властей посвящены работы таких исследователей, как А. Арато, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, А.Е.Захаров, С.Г. Зырянов, Н.В. Иванчук, И.М. Клямкин, С.Г. Кирдина, Н.А. Комлева, Л.С. Мамут, А.С. Папарин, Л.И. Полищук, Р.А. Рахимов, В.И. Свинцов, В.В. Скоробогацкий, А.Л. Стризое, Я.Ю. Старцев, В.П. Тимошенко, А.Г. Хабибуллин, М.Х. М.А.Фадеичева, А.С. Чесноков, Н.В. Щербакова, и многих других.
Основы научного изучения территориальных систем, особенно социально-экономического и политического аспектов их развития, были заложены трудами Э.Б. Алаева, Е.Г. Анимицы, Н.Н. Баранского, М.В. Борщевского, Л.А. Велихова, В.Г. Давидовича, С.К. Дживилегова, С.А. Ковалева, О.А. Константинова, Г.М. Лаппо, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, Б.Н. Миронова, Н.В. Петрова, Е.Н. Перцика, Ю.Л. Пивоварова, О.С. Пчелинцева, Ю.Г. Саушкина, В.П. Семенова-Тянынанского, Б.Г. Хорева, А.Н. Швецова и многих других.
Хотя возникновение феномена регионализма в европейской истории исследователи относят к XIX веку, пик роста количества научных исследований за рубежом, а также в СССР и РФ, посвященный проблемам регионализации и регионализма, пришелся на 1920-1990-е годы. В отечественной региональной экономике в дискуссиях 1970-х годов, когда в обращении был термин «район», а понятие «регион» считалось частью методологии буржуазной социально-экономической науки, произошло изменение терминологии — понятие «район» было постепенно замещено понятием «регион», соответственно, старую парадигму социалистического районирования сменила новая региональная парадигма.
В настоящее время в зарубежной и российской регионалистике новая парадигма регионального развития содержит современную методологию и теорию региона, включая проблематику так называемого «нового федерализма» М.Н. Добрынина и противопоставляемую ей концепцию «ассиметричного этнического федерализма» А.В.Захарова. Вместе с тем в методологии исследований регионов сталкиваются несколько конкурирующих подходов: междисциплинарный, цивилизационныи и эволюционный.
Среди отечественных исследований, внесших определенный вклад в исследование новой парадигмы регионального развития, выделяются известные работы В.В. Алексеева, Е.Г. Анимицы, А.Г. Гранберга, О.В. Грицая, С.Г. Зырянова, С.Л. Переслегина, В.В. Скоробогацкого, А.И. Трсйвиша, Г.В. Иоффе, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, Н.Д. Матрусова, Н.М. Ратнер, А.И. Татаркина, Н.М. Сурниной, Ю.В. Яковца, А.С. Новоселова, О.Г. Дмитриевой, Е.Б. Дворядкиной, В.П. Иваницкого, А. Неклессы, Э.В. Пешиной, Г.А. Ковалевой, О.В. Кузнецовой, Д.С. Львова, А.Д. Сапожникова, М.В. Смольникова, М. Чешкова, Я.Я. Яндыганова.
В Советском Союзе при изучении проблем районирования основной акцент делался на изучении вопросов, непосредственно связанных с задачей рационального размещения производительных сил по всей территории СССР и в первую очередь с территориальной организацией промышленного производства (эти проблемы, а также некоторые градостроительные аспекты районирования получили освещение в трудах Н.Т. Агафонова, Р.Я. Беспечной, В.В. Битунова, В.П. Бутузовой, Ю.П. Бочарова, Э.И.Вайнберга, Г.С. Камериловой, А.Э. Котляра, Ф.М. Листенгурта, Е.М. Маркова, В.П. Муравьева, С.А. Польского, Ю.В. Смейле, М.В. Солодкова, И.М. Смоляра, Л.Л. Трубе, Б.Г. Хорева, Б.Е. Светличного, Е.Г. Чистякова, О.И. Шкаратана и многих др.).
В исследовании проблем развития территориальных систем расселения уральская научная школа представлена трудами Е.Г. Анимицы, Л.Е. Иоффе, В.А. Оборина, А.А. Преображенского, С.А. Ваксмана, В.П. Иваницкого, Н.Ю. Власовой, Е.Б. Дворядкинои, Е.Н. Заборовой, Л.М. Капустиной, А.Ю. Казака, Т.И. Николаевой, Н.М. Ратнер, О.А. Романовой, Л.А. Романовой, Я.П. Силина, А.И. Татаркина, И.Д. Тургель, Я.Я. Яндыганова, В.А. Ятнова и многих других.
Зарубежные исследования эволюции пространственных систем нашли отражение в фундаментальных работах У. Айзерда, Ж. Бодрийяра, X. Боса, С. Буасье, В. Бунге, Ж. Будвиля, А. Вебера, М. Вебера, А. Геттера, К. Жана, М. Кастельса, В. Кристаллера, Э. Куклиньски, А. Леша, Ф.У. Мейтленда, М. Портера, К. Риттера, П. Савонны, Р. О Саливана, Я. Тинбергена, И. Тюнена, Р. Хартшорна, Э. Ульмана, П. Хаггета, Э. Хилла, Э. Хувера, Ж. Шабо и многих других.
Институциональное направление в исследовании проблематики федерализма и регионализма представляют труды новосибирской школы и их многочисленных последователей в нашей стране и за рубежом. Следует отметить работы О.Э: Бессоновой, С.Г. Кирдиной, Р. Саливана, Н.М. Сурниной, В.В. Лесных, Е.В. Попова, В.М. Полтеровича. Теория институциональных матриц предоставляет исследователю эффективный набор современных методов анализа совокупности политических, экономических, социальных и идеологических отношений различных общественных систем настоящего и прошлого, включая альтернативные. Особенно продуктивен подход теории институциональных матриц в изучении региональных и федеративных процессов с позиций макросоциологии.
Вместе с тем остается малоисследованным существенное изменение роли и структуры регионов РФ как субъектов политического процесса в условиях глобализации, актуальные тенденции регионализации и их влияние на содержание современного федерализма и формирование на его базе новой политической парадигмы развития страны, ее модернизации. Все это дополнительно актуализирует задачи данного исследования.
Информационную основу исследования составили законодательные акты и нормативно-правовые документы СССР, РСФСР, РФ, Челябинской области, официальные материалы Госкомстата РФ, монографии, материалы периодической печати, аналитические разработки автора. Актуальность поставленных проблем, их теоретическое, методологическое и практическое значение, наличие ряда дискуссионных и нерешенных вопросов предопределили выбор темы исследования, повлияли на его цель, задачи, объект и предмет.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является изучение влияния новых региональных процессов на трансформацию территориально-государственного устройства РФ в условиях глобализации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
1. Исследовать институциональные механизмы и факторы политического процесса трансформации территориально-государственного устройства в условиях глобализации.
2. Проанализировать состояние, особенности и перспективы развития федеративной формы государственного устройства в современной России.
3. Изучить взаимопроникновение принципов унитаризма и федерализма как факторов структурирования и эволюции российской специфики государственного устройства.
4. Смоделировать типичные социальные и политические практики центральных и региональных элит российского общества, применяемые для отстаивания собственных интересов и интересов соответствующих слоев общества в условиях глобализации.
5. Определить механизм реализации стратегии модернизации России как постепенной смены старых («административных») регионов новыми («культурно-экономическими») регионами («макрорегионами») и становления модели территориально-государственного устройства, соответствующего базовым характеристикам федерализма («федерация регионов»).
Постановка научных задач в контексте новой парадигмы регионального развития позволила четко структурировать пространство исследования, определить его объект и предмет.
Объектом исследования являются политические процессы и институты, детерминирующие региональную трансформацию
территориально-государственного устройства Российской Федерации в условиях глобализации.
Предметом исследования является система политических отношений, решений и технологий, определяющих актуальную форму территориально-государственного устройства Российской Федерации.
Область исследования соответствует п.п. 3, 4, 9, 14 специальности 23.00.02 Паспорта специальностей ВАК.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют:
- институциональный подход, теория институтов и институциональных матриц;
- фундаментальные положения теории размещения (теории пространственных преимуществ), отражающей объективный процесс изменений экономического, институционального, политического, социального и иного характера на всех уровнях пространственной организации территорий (городов и регионов);
- теория стадий экономического роста, позволяющая вполне конкретно изучать неравномерность развития региона, определять качество исторически сложившихся устойчивых территориальных социально-экономических систем, в том числе городских;
- теория устойчивого развития, которая обосновывает самостоятельное определение региональным сообществом стратегических целей и основных направлений социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде;
- теория кластеров, описывающая пространственное возникновение и формирование групп, их переплетение по всем иерархическим слоям экономического пространства;
- теория глобализации и «новой экономики» («неоэкономики»). Общими методами исследования являются системно-структурный, исторический, факторный, функциональный и стратегический анализ.
Основная гипотеза исследования. Основная гипотеза данного исследования заключается в том, что адекватным ответом России на исторические вызовы и кризис нынешней, заимствованной из прошлого, территориально-государственной конструкции должен стать политический процесс формирования в ближайшем будущем полноценной (реальной) федерации «новых российских регионов» и национальных республик в рамках масштабной федеративной реформы, обусловленной потребностями модернизации страны и новой региональной парадигмой, вызванной к жизни глобализацией. Именно в этом контексте может разрешиться и ключевой для современной России вопрос обновления властной элиты и смены системы ее целеполагания за счет переноса существенной части властных полномочий в регионы страны, восстановления там основных демократических норм политического процесса (выборность губернаторов, сменяемость и отчетность перед населением всех органов власти и т.д.), вовлечения широких кругов населения регионов в процессы управления и развития.
Научная новизна результатов исследования. Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, резюмируются в следующих пяти моментах:
1." Установлена взаимосвязь между процессами глобализации, активизацией формирования в РФ «новых регионов», деградацией существующей административной и территориально-государственной системы и перспективами трансформации «унитарной федерации» в «федерацию регионов» России.
2. Введено в научный оборот понятие «новый российский регион», предпринята попытка исследования «нового региона» как политического процесса и проекта.
3. Исследованы свойства российских регионов в качестве субъектов и объектов современных политических процессов и глобализации, их институциональное факторное влияние на трансформацию территориально-государственного устройства РФ и российскую модель федерализма.
4. Предложены сценарии развития трансформационного процесса в Российской Федерации, разработанные на основе теории институциональных матриц.
5. Определена система средств идентификации адаптивного потенциала российских территориальных систем к внешним изменениям в условиях кризиса.
Практическая значимость работы. Концептуальные и методические разработки диссертационного исследования ориентированы на широкий круг политологов, специалистов-управленцев, социологов. Материалы диссертационной работы рекомендуется применять в преподавании политологии и ряда социально-экономических дисциплин в вузах, в системе подготовки и повышения квалификации научно-педагогических кадров, при разработке федеральных и региональных политических проектов на длительную и среднесрочную перспективу.
Апробация. Основные положения и выводы работы докладывались на всероссийских и региональных научных конференциях. По результатам исследования автором опубликована монография, а также более десяти научных статей и тезисов докладов.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка, содержащего 145 наименований. Содержание работы изложено на 151 странице машинописного текста. По результатам исследования автором опубликовано 9 научных работ общим объемом 25 п.л., в том числе авторского текста - 25 п.л.
Трансформация национального государства в условиях глобализации: теоретические подходы и оценки
Глобализация радикально меняет судьбу, смысл и режим существования национального государства. Десятки «независимых» и ранее абсолютно суверенных государств объединяются мощными глобальными процессами в региональные группы в соответствии с той нишей мирового рынка, которую они в состоянии реально занять. Именно она определяет отныне значение и перспективы этих стран: история, былое величие и амбиции в счет не идут. Соответственно, страны, стремящиеся стать участниками мировых экономических процессов (а без такого участия выжить сейчас практически невозможно), должны принимать те принципы, которые они устанавливают - перелицовывать местную экономику, что влечет за собой и социальное переустройство, открывать экономические границы, принимать определенные политические стандарты, согласовывать тарифы и цены с установившимися на глобальном рынке, проводить вполне определенную налоговую политику и т.д. - все это ярко продемонстрировал мировой финансовый кризис осенью 2008 года.
В результате классическое национальное государство, попав в кризисную ситуацию, утрачивает значительную часть суверенитета. Оно уже не в состоянии удержать в пределах своей территории ни капиталы, ни технологии, ни людей. Независимым оно остается только формально, а фактически плывет в русле геополитики «новых империй». С другой стороны, на глобальные рынки (в том числе - информационные и политические) выходят, объединяясь и минуя государственные учреждения, новые субъекты - регионы, корпорации, города, СМИ, общественные организации, движения, физические лица. Соответственно, «национальное государство» не вписывающиеся по размерам, составу или амбициям в «свое», определенное жесткими глобальными раскладами место, неизбежно теряет эффективность, утрачивает позиции в мире и авторитет среди собственного населения, а затем прекращает существование, распадаясь на удовлетворяющие запросам глобального рынка составные части - регионы, либо продолжает маргинальное существование в ряду «стран-изгоев». Все это было убедительно продемонстрировано сначала процессами последних лет в Косово, а также событиями 2008 года в Грузии, Абхазии и Южной Осетии.
Именно «новый регион» - территория с выраженной этнокультурной идентичностью и экономической уникальностью, определяющими конкурентоспособность производимой здесь продукции и качество жизни населения, становится подлинной «единицей» нового мира. «Новые регионы» сплошь и рядом формируются «поверх» старых административных границ (как внутригосударственных, так и межгосударственных) или «выпадают» из них во внешний мир, а «политика регионов» постепенно приходит на смену «политике государств».
Естественно, что процесс имеет и оборотную сторону - это выделение депрессивных, «умирающих» регионов, не имеющих перспектив из-за отсутствия места для их продукции на глобальном рынке, что, в свою очередь, имеет причиной утрату этими регионами и их населением собственной этнокультурной идентичности и исторической динамики. Понять и принять новую парадигму глобального мира, найти в нем свою «нишу», обрести «новую идентичность» и новую эффективность невозможно при сохранении государственной структуры и системы целеполагания, унаследованных от аграрно-индустриального «вестфальского» мира «суверенных» государств и соответствующего ему мировосприятия -становится главной задачей нынешних правительств.
Конкретизируя, следует заметить, что в сегодняшнем мире происходит не столько «интернационализация» социального пространства и экономики, сколько унификация определенных правил игры, повсеместная информатизация, обеспечение прозрачности экономического пространства, формирование мировой коммуникационной сети. И здесь самое главное -процесс становления системы глобального управления ресурсами планеты и перераспределением мирового дохода, а также всей экономической деятельностью на ней, в виде сложной гсоэкономической конструкции.
Понятно, что цели и методы подобной структуры не могут ограничиваться лишь хозяйственной сферой, а основной процесс в политической сфере состоит именно в формировании «поствестфальской» системы международных отношений, декларирующей главенство принципа прав человека над национальным суверенитетом, но при этом реально базирующейся на фактическом признании неравенства государств. При этом главные черты поствестфальской системы - глобальное управление, с одной стороны, и «ограниченный суверенитет» — с другой, избирательная легитимность государств, появление особой группы «стран-судей» и «стран-изгоев», а также нового поколения международных регулирующих органов (элитарных, а не всеобщих, например, вытеснение Большой восьмеркой ООН).
«Косовский прецедент» стал здесь по-настоящему поворотным моментом, подтвердившим правоту экспертов. «Впервые за послевоенное время страны евро-атлантического сообщества пошли на признание односторонне провозглашённой независимости со стороны края, заявляющего о своей не национальной, а региональной идентичности. Впервые мировое сообщество посчитало возможным не учитывать суверенные права на свою территорию представленной в ООН национальной государственности. Впервые в качестве главного аргумента для столь серьёзного вмешательства во внутренние дела другого государства было использовано обвинение в нарушении прав человека»1.
Это событие обозначило фактически идущий процесс развала Вестфальской системы взаимоотношений между суверенными государствами, подчеркнуло условность понятий о суверенитете в современном мире. Оно показало и новую слабость принципа национальной государственности, возможность переформатирования системы с отношений между нациями на отношения между регионами. Оно представило перед Европой уже довольно реальную перспективу победы принципов интегрального регионализма, распада и оттеснения с международной арены больших национальных государств. Признание независимости Косово многих заставило по-новому взглянуть на уже недалёкое будущее. Это же подтвердили и позднейшие события в Закавказье.
В то же время итальянские ученые К. Жан и П. Савонна, считающиеся родоначальниками геоэкономики, видят главную угрозу «национальному» государству в условиях глобализации и размывания национальных экономических границ не в социальном «бунте бедных», а в выливающемся в бегство капитала «бунте богатых». Особой формой такого бунта становится подрыв национальной сплоченности преуспевшими городами и регионами, все менее опирающимися на поддержку государства, а потому не желающими спонсировать соседние обездоленные территории и готовыми составить «архипелаг... из островов богатства посреди океана бедности»2.
Новая мировая ситуация поставила под большое сомнение исключительную роль государств, чьи реальные, хоть и слабо обозначенные и укрепленные границы в новом мире заметно отличаются от прежних четких административно-государственных линий, выдвигаясь за их пределы либо, наоборот, «вдавливаясь» в них. Это проявляется в «ползучем суверенитете» множащихся зон национальных интересов и региональной безопасности. Государства вроде Южной Осетии, Приднестровья или Абхазии тесно связаны с соседними территориями и уже образуют, например, некие «новые регионы» России поверх официальных государственных границ (кризис в Грузии августа 2008 г. - яркая иллюстрация этого тезиса).
Эволюция территориально-государственного устройства современной России
Российская Федерация в результате распада Союза ССР в 1991 году выступила политической и юридической правопреемницей бывшей социалистической империи. РСФСР была де-юре союзной республикой наряду с четырнадцатью другими республиками в едином Союзе ССР. По своему фактическому государственному устройству РСФСР в составе Союза ССР являлась унитарным государством с множеством национально-территориальных автономий различного типа, хотя ее государственно-правовой статус как федерации не изменялся с января 1918 года1. Подобное расхождение норм права и реального положения дел в государственном строительстве свидетельствует о том, что российское общество имеет небольшой опыта реального федерализма. Лишь в марте 1992 года с момента вступления в силу федеративного договора между субъектами федерации и
Российской Федерацией о разграничении полномочий, реализованные затем в статьях Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, Россия определилась как федеративное государство (ст. 5 и ст. 65 Конституции Российской Федерации).
Децентрализация и деконцентрация государственной власти образованной таким способом федерации получила значимую конкретизацию в процессе заключения двусторонних договоров субъектов федерации и Федерации, дополняющих Конституцию 1993 года. В разных регионах страны двусторонние федеративные договоры с центром совершались не одновременно. На Урале и в Поволжье первыми начали переговоры с Москвой и заключили двусторонний договор о разграничении полномочий Президент Республики Татарстан М. Шаймиев (15 февраля 1994 года) и Президент Республики Башкортостан М. Рахимов (3 августа 1994 года)1. Губернатор Челябинской области П. Сумин заключил такой двусторонний договор с федеральным центром в июле 1997 года, а губернатор Свердловской области Э. Россель подготовил проект Договора вместе с семнадцатью Соглашениями по конкретным направлениям совместной работы и подписал его с высшим руководством России в январе 1998 года. Э. Росселем же было отмечено это событие как «большое достижение для Свердловской региональной элиты». Однако опыт заключения договоров привел к фактическому сложению параллельного конституционному договорного разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов федерации и Российской Федерации и породил практику применения разных правовых режимов по одному и тому же вопросу в разных регионах страны.3 С 1994 по 1998 гг. были заключены десятки таких договоров, что в итоге деформировало политическое, правовое и бюджетное пространство РФ. Возникла так называемая «федеративная асимметрия», когда формально при конституционных гарантиях равенства всех субъектов федерации (ст. 5 п. 4 Конституции РФ) фактически (в результате договорного права) субъекты не равны. Перераспределение государственной власти и полномочий получилось двойное: от федеративного центра к регионам и от регионов к отдельным республикам. По данным Андрея Горохова, в России в результате децентрализации и деконцентрации публичной политической власти и государственного управления сложилось несбалансированное общество с утратой компонента стабильности, т.е. нестабильная несбалансированная социальная общность. Расчет пропорций правовых полномочий общественных субъектов России показал, что баланс властей имел «региональный крен»: регионы РФ (региональные органы власти) консолидируют 45% реальной власти, государство (федеральный центр) -25%, а местные органы власти, предприятия и физические лица — каждые по 10%1. Правда, в статье не разделяются местные органы власти на государственные органы местного управления и органы местного самоуправления, но это необходимо иметь ввиду, так как «местная власть» в России может принадлежать качественно различным уровням по вертикали управления, при котором местное самоуправление является видом публичной власти, но не входит в структуру органов государственной власти РФ (ст. 12 Конституции РФ) и в пределах своих полномочий самостоятельно. По словам B.C. Нерсесянца, местное самоуправление есть явление «внутри противоречивое и концептуально негосударственное с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями».
Централизация и децентрализация в государственном территориальном регулировании России: институционально-политический аспект
Сегодня становится очевидным, что очередная попытка модернизации России «сверху» обречена на провал в том случае, если не будут в полной мере задействованы механизмы, полноценно включающие в процесс население и элиты «субъектов федерации» на базе процесса «новой регионализации» страны.
Вместе с тем, российский вариант регионализма как политического процесса достаточно своеобразен. Сказать точно, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Федерации и начинается тяга к «суверенизации», бывает подчас непросто. Поэтому стоит обратить внимание на ряд факторов, которые сами по себе не являются причинами дезинтеграции, однако устойчиво питают центробежные тенденции в современной России. Это в первую очередь исторические и социокультурные факторы. Современный этнонациональный «ренессанс» и региональная консолидация народов России, их обостренное отношение к своей атрибутике (языку, культуре, территории, традициям) - это, с одной стороны, реванш древних социокультурных различий, которые центральная власть долгое время подавляла, а с другой — припозднившийся, но оттого значительно более резкий ответ на введенную большевиками систему административно-территориального деления, явно не соответствовавшую отечественным реалиям.
Федерацией дореволюционная Россия, разумеется, не была, но общество обладало опытом культурно-политического регионализма (таков институт земства с его традицией самоуправления). Жители страны вообще склонны были определять себя по месту проживания или по конфессиональной принадлежности («мы — рязанские», «мы - вятские» или «мы - православные»). Революция 1917 года навязала обществу классовый подход. Религия, объявленная «опиумом народа», перестала выполнять культурно идентифицирующие функции. В национальном начале большевики усматривали препятствие на пути социалистического универсализма и пролетарского интернационализма. В 1970-е годы идеологи КПСС выдвинули тезис о советском народе как новой исторической общности людей, который игнорировал этничность и предполагал формирование наднационального сознания.
В советское время именно районы считались основной ячейкой административно-территориального деления страны. Между тем ее сложное национально-государственное устройство камуфлировало различие между региональными и этнонациональными проблемами. Региональное самосознание заметно ослабло еще и оттого, что промышленное развитие, репрессии и рост городов сорвали с мест огромные массы людей. Именно в этом смысле А. Буровский говорит о «вырванных народах», приводя в качестве исторического примера многочисленные жертвы переселений древних ассирийцев и вавилонян («новые места могли быть и не хуже старых, но там не было старых богов, прежних вождей, приходилось хоть немного, но менять и способ ведения хозяйства и бытовые привычки»1.
Совсем не учитывать национально-региональную пестроту России большевистский режим, разумеется, не мог. Принятый им принцип национально-территориального деления и неравноправие различных административных единиц несли в себе потенциал разделения, переживший сам режим и сейчас проявляющийся в форме дезинтеграционных тенденций. Их поддерживает и другой фрейм советской эпохи - воспоминания о постоянной перекройке территории и частом изменении границ административно-территориальных единиц. Не стерся из исторической памяти и более глубокий пласт — времена гражданской войны, когда десятки городов и областей на территории России провозгласили себя независимыми государствами. Схожие, хоть и кратковременные тенденции обозначились и в начале 90-х (Уральская республика и пр.) И уже сейчас - упражнения с федеральными округами, укрупнение регионов, «макрорегионы». В итоге россияне вовсе не считают внутренние границы постоянными и незыблемыми. Особенно — границы административные (в отличие от границ исторически сложившихся экономических и культурных регионов - Кубань, Ставрополье, Поволжье, Нечерноземье, Северо-Запад, Поморье, Урал, Приморье, Сибирь).
Факторы децентрализации России нередко окрашиваются в национальные цвета. Этнос противопоставляет крушению старой общественной системы ценностей (в данном случае - уже советской) культивирование своего языка, религии, национальных святынь, памятных исторических событий. Происходит символизация и мифологизация культурно-этнических признаков. Самосознание этноса нередко выражается через древнейшее противостояние «нам» чуждого и враждебного начала «они». На этой основе складываются и региональные мифы, противопоставляющие «малую родину» Центру и (или) другим регионам (подробнее об этом - ниже, в разделе, посвященном кризису российской идентичности как одному из важнейших факторов дезинтеграции).
