Содержание к диссертации
Введение
1. Совещательные органы при ведомствах: экспертное знание и группы интересов 17
1.1. Совещательные органы при федеральных ведомствах в России 17
1.2. Деятельность совещательных органов в различных странах 23
1.3. Теоретические подходы к анализу совещательных органов 30
2. Исследования совещательных органов: наблюдения и методики 48
2.1. Базовые характеристики системы совещательных органов 48
2.2. Представленность и влияние в контексте внутригрупповых процессов (методика кейс-стади) 58
2.3. Представленность групп в совещательных органах 66
2.4. Факторы представленности групп 75
3. Эмпирический анализ деятельности совещательных органов 86
3.1. Нормативная база и основные характеристики совещательных органов в России 86
3.2. Представленность и влияние: кейс общественного совета при Федеральной службе по тарифам 95
3.3. Представленность групп в российских советах 126
3.4. Факторы представленности групп в совещательных органах при федеральных ведомствах 137
Заключение 150
Библиография 159
Приложение. Список федеральных органов исполнительной власти и совещательных органов при них 178
- Деятельность совещательных органов в различных странах
- Теоретические подходы к анализу совещательных органов
- Представленность и влияние в контексте внутригрупповых процессов (методика кейс-стади)
- Представленность и влияние: кейс общественного совета при Федеральной службе по тарифам
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ
Диссертационное исследование посвящено совещательным органам - общественным, экспертным и иным советам - при федеральных органах исполнительной власти в России. Большинство из них были созданы после 2004 года, в настоящее время таких структур насчитывается около 170. В настоящий момент почти при каждом федеральном органе исполнительной власти действует тот или иной совет. Более того, в данном случае российский опыт полностью вписывается в общую тенденцию: значимость подобных структур растет и в США, и в Европейском Союзе - регионах, где системы совещательных органов наиболее развиты. Однако большинство российских советов созданы сравнительно недавно, и в целом создание формализованной системы консультативных структур при исполнительной власти является во многом беспрецедентным для отечественной политической истории. Таким образом, мы наблюдаем создание и укоренение новых структур и можем зафиксировать и проанализировать процессы, которые могут определить все дальнейшее развитие совещательных органов в России. Зарубежные исследователи отмечают, что совещательные органы могут оказывать значительное влияние на принятие государственных решений. Вместе с новизной данного института это обуславливает научную актуальность исследования совещательных органов в России.
Как показывает опыт зарубежных стран, схожие структуры создаются и действуют в политических системах с большей (Франция) или меньшей (США) ролью государства. Они нередко служат для преодоления «демократического дефицита» (в частности, в Европейском Союзе) - ситуации, когда институты управления слабо легитимизируются посредством привычных электоральных практик. Совещательные органы становятся ответом на ряд вызовов, актуальных для современных государств (кризис участия, усложнение вопросов государственного регулирования и др.). Эти тенденции наблюдаются и в России, накладываясь на собственно российские особенности. В частности, в России наблюдатели отмечают слабость демократических институтов и неэффективность контроля над бюрократией. Это обуславливает практическую актуальность исследования того, насколько российские совещательные органы способны повысить прозрачность государственного управления и обеспечить вовлечение в него общественных групп.
Практическая актуальность темы подтверждается возросшим вниманием к консультационным структурам со стороны представителей власти и экспертов. Так, озвучивалась инициативы Администрации Президента РФ передать полномочия по формированию общественных советов при министерствах Общественной палате и интернет-сообществу. Наблюдатели обращают внимание на то, что действующие общественные советы нередко формальны, зависят от властей и не выполняют своих функций, порядок их
формирования непрозрачен . В рамках формирования Открытого правительства предполагается наладить работу с существующими общественными и
экспертными советами , в связи с чем уже начинается процесс внесения изменений в уставы совещательных органов с целью увеличения их полномочий. Разрабатывается концепция «общественного контроля», в рамках которых значительная роль отводится общественным советам при ведомствах.
Таким образом, исследование совещательных органов при федеральных ведомствах позволит изучить целый класс подобных органов, включающий различные типы советов, объяснить закономерности их функционирования и предсказать возможное развитие консультативной системы.
Совещательные органы являются достаточно новым явлением в российском административно-политическом процессе, и потому не получили достаточного отражения в академических исследованиях. При этом они исследуются в основном в терминах гражданского участия и сходных концепций. Так, С.П.Перегудов говорит о совещательных органах в контексте построения отношений государства и общества. С аналогичных позиций - как институт общественного участия, как посредника между государством и
обществом - оценивают общественные советы М.Б.Горный , В.Н.Руденко ,
-
Ю.Сунгуров и соавторы, Л.А.Петрова и А.Ю.Сунгуров и А.В.Тарасенко,
-
В.Гриб.
Важно отметить, что система совещательных органов на федеральном уровне пока не подвергалась систематическому анализу. Объектом существующих исследований становились региональные и местные консультативные органы (М.Б.Горный, Л.А.Петрова и А.Ю.Сунгуров, А.В.Тарасенко и др., С.А.Алябьева), общественные советы (В.В.Гриб), Общественная Палата РФ (Н.В.Петров). Причем, как правило, исследовались отдельные советы, небольшие группы или виды совещательных органов.
В смежной тематике работают исследователи аналитических центров (think tanks), центров публичной политики и других схожих институтов и их роли в политическом процессе Н.Ю.Белянина и Д.Г.Зайцев, В.Л. Римский и
А.Ю.Сунгуров , Н.П.Распопов, А.Ю.Беляев.
В странах, где подобные органы существуют на протяжении десятилетий,
были реализованы многочисленные исследования разнообразных аспектов их
деятельности. В частности, в работах А.Горнитзки и УСвердрупа ,
IQ лп ?1 лл
А.Броншида и Д.Коэна , Т.Ларссона , Р. ван Шенделена , К.Китткат на материале Европейского Союза исследуются основные характеристики системы совещательных органов, ее структура по сферам деятельности европейских институтов, факторы формирования такой структуры.
Ряд исследователей обращает внимание на то, как на возникновение и особенности деятельности совещательных органов влияют факторы национального политического контекста - роль государства в регулировании общественных отношений, особенности системы артикуляции групповых интересов и т.п. (Дж.Фэйрли , Ф.Вилсон , Дж.Ричардсон и А.Джордан ).
Участникам совещательных органов посвящены исследования М.Чина и
Л/Г Л'У ЛО ^Q
Е.Линдквиста , Д.Кука и Л.Беро , М.Брауна, К. Карти. В этих работах уделяется внимание тому, как те или иные группы или типы участников представлены в советах, и какие последствия это может иметь для рекомендаций совета.
Наконец, ряд работ пытается оценить роль совещательных органов и их влияние на принятие государственных решений: на примере одного совета (С.Лаверту и соавторы ), советов одной сферы (С.Моффит ), советов одного
типа в трех различных национальных контекстах (Р.Брикман и
А.Рип). Эти
исследования демонстрируют, в частности, что влияние рекомендаций совещательного органа во многом зависит от его персонального состава, а также мотивации создавшего его ведомства.
Опыт этих и других исследований позволяет выделить важные аспекты деятельности совещательных органов в России, которые требуют изучения: институциональная среда, структура участия, причины создания совещательных органов, характеристики создавших их государственных ведомств.
Объектом исследования являются совещательные органы при федеральных ведомствах исполнительной власти в России. Совещательные органы - это постоянно действующие структуры, решения которых носят рекомендательный характер, создаваемые органами власти для вовлечения внешних участников (не являющихся частью государственного аппарата) к обсуждению деятельности и отдельных решений соответствующего государственного органа. Далее в этой работе термины «совещательные органы», «консультативные органы», «советы» будут использоваться как синонимы. Совокупность совещательных органов будет для краткости обозначаться как «консультативная система».
Предмет исследования - роль совещательных органов в политической системе современной России.
Цель настоящего исследования - выявить политические функции совещательных органов как способа вовлечения экспертного знания в деятельность ведомств и института участия внешних групп в процессе обсуждения государственной политики.
В соответствии с поставленной целью, в работе решаются следующие задачи:
-
разработка методики исследования совещательных органов при федеральных ведомствах на основе российских и зарубежных исследований;
-
анализ основных характеристик и институциональной среды деятельности совещательных органов при федеральных ведомствах в России;
-
выявление закономерностей взаимодействия между участниками совещательных органов в ходе заседаний;
-
анализ представленности различных групп интересов в системе совещательных органов на федеральном уровне;
-
анализ особенностей ведомств и структуры консультативной системы, которые могут оказывать влияние на неравномерность представительства групп;
-
определение основных функций совещательных органов при федеральных ведомствах в России и перспективы их развития.
Представленное в работе эмпирическое исследование состоит их двух частей: анализ всех совещательных органов при федеральных ведомствах в России (в том виде, в котором они действовали в 2011 году) и кейс-стади Общественного совета при Федеральной службе по тарифам.
Для выявления общей структуры и особенностей системы совещательных органов была использована созданная автором база данных, содержащая сведения о персональном составе и основных характеристиках всех совещательных органов при ведомствах. Источником информации стали официальные сайты соответствующих органов и справочно-правовых систем (Консультант+, Гарант). Таким образом были получены списки участников для 146 из 169 идентифицированных советов и сформирована база данных, состоящая из 4822 наблюдений (наблюдением выступает сочетание фамилии, имени и отчества участника с уникальным номером совета) и включающая характеристики соответствующего ведомства, самого совета и участника. Сведения о штатной численности ведомств и средней заработной плате взяты из данных Федеральной службы государственной статистики за 2011 год.
Целью кейс-стади Общественного совета при ФСТ было изучение структуры дискуссии и ролей участников в ходе заседаний. В дальнейшем анализе результаты исследования кейса были использованы в той мере, в какой они определяются особенностями совещательных органов в целом и закономерностями построения групповых дискуссий. Для того, чтобы обеспечить распространимость результатов кейс-стади на всю совокупность советов, результаты количественного анализа дополнялись качественным исследованием механизмов соответствующих связей. Основным материалом для анализа послужили подготовленные автором расшифровки аудиозаписей 8 заседаний совета. Кроме того, автором было проведено интервью с курирующим совет сотрудником ведомства. Использовались также публикации о совете в СМИ, нормативные документы, данные о составе совета и участниках заседаний, опубликованные на официальном сайте ведомства.
Период деятельности большинства рассматриваемых советов - с 2004 года по нынешнее время. В работе исследуются только ныне действующие советы, так как информация об упраздненных совещательных органах недоступна.
Названия ведомств и сферы их компетенции актуальны на период проведения исследования. В связи с тем, что основной сбор данных проходил в 2011 году, в работе могут быть не учтены отдельные изменения в количестве и составе федеральных ведомств и совещательных органов, произошедшие после смены состава Правительства РФ в мае 2012 года.
В исследовании используется комплексный междисциплинарный подход, совмещающий оценки роли экспертного знания в политическом процессе, интерпретацию политического процесса с точки зрения групп, а также подход социальной психологии к выявлению динамики внутригруппового взаимодействия и анализу дискуссий.
Существующие исследования совещательных органов в России, как правило, рассматривают их как институт общественного участия, привлечения гражданского общества к обсуждению государственных решений (М.Горный, Н.Петров, А.Сунгуров и др.). Мы предлагаем взять за основу групповой подход к анализу политики.
Взгляд на совещательные органы с точки зрения групп интересов позволяет оценить место различных участников и самих советов в отношениях с государственными органами, включить в анализ все типы групп и интересов, а также все типы совещательных органов (общественные, экспертные, научно- технические и иные советы). Именно групповой подход чаще всего используется в зарубежных исследованиях совещательных органов, что обеспечит сопоставимость полученных результатов.
Кроме того, другая сторона деятельности совещательных органов - то, что она, в соответствии с их статусом, выстраивается вокруг обмена информацией и выработки рекомендаций. Это определяющая характеристика совещательных органов как института, поэтому мы совместим групповой подход с интерпретацией политического процесса с точки зрения роли в нем экспертов и экспертного знания.
Совмещение двух обозначенных подходов составляет методологическую основу настоящего исследования. С одной стороны, мы берем за основу исследования, отмечающие разнообразные аспекты использования различных видов знания в политическом процессе: место и роль ученых в политическом
процессе (С.Бринт , Ш. Джасанофф ), привлечение экспертов к процессу принятия решений государственными структурами (Ф. Гианос, К.Босвелл,
Н.Косолапов , А.Шаститко ). С другой стороны, опираемся на традицию группового подхода к политике (А. Бентли, М. Олсон, Р. Сэлсбери, Э. Гроссман и др., С.Перегудов, Н.Лапина и И.Семененко, А.Павроз), в рамках которого развилось представление о знании как важнейшем ресурсе групп интересов (Д. Труман, К.Шлозман и Дж.Тирни, П.Боуэн и др.).
Вместе эти теоретические подходы позволяют интерпретировать совещательные органы как институт, построенный вокруг идеи агрегирования знания групп для выработки рекомендаций.
Кроме того, в рамках анализа кейса Общественного совета при ФСТ применяются теории из области социальной психологии - а именно исследования влияния в групповой дискуссии на основе конверсационного анализа (Р.Краусс и С.Фассел, С.Нг, М.Брук и М.Данн и другие) - для оценки того, каким образом происходит взаимодействие участников совещательных органов. Это позволило на основе наблюдаемых характеристик совещательных органов сделать выводы о содержании их деятельности.
В целом, необходимо отметить, что исследование сознательно опирается на наблюдаемые характеристики совещательных органов. Исследование кейса Общественного совета при ФСТ позволяет связать некоторые из них с содержанием деятельности советов. Но большая часть происходящих внутри советов процессов - в том числе выстраивание неформальных связей - остается за пределами настоящего исследования, поскольку мы фокусируемся на основных характеристиках и закономерностях функционирования консультативной системы в целом.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые достигнуты следующие результаты:
1. Показано, что групповой подход к исследованию совещательных органов представляет дополнительные возможности для анализа их деятельности. Применение данного подхода позволило оценить относительное влияние групп (бизнеса, представителей государственных органов, гражданских объединений, ученых и т.д.) в рамках консультативной системы и, в сочетании с базовыми характеристиками советов, сделать выводы относительно выполняемых ею функций. В результате мы не только показали, что в настоящее время совещательные органы выполняют преимущественно функцию защиты интересов, но и расширили теоретическую базу российских исследований по данной тематике.
Доказано, что представленность группы в составе совещательного органа позволяет оценить ее относительное влияние в ходе заседаний совета. Как было продемонстрировано в ходе кейс-стади общественного совета при ФСТ, доминирование в дискуссии зависит от доли группы в составе совета. Показано, что между двумя доминирующими в совете группами выстраивается взаимодействие, в которое практически не вовлекаются менее представленные группы. Определение этой связи позволило интерпретировать относительную представленность групп в составах советов с точки зрения их потенциального влияния.
Создана уникальная база данных участников совещательных органов, которая представляет полезный инструмент для дальнейшего развития исследований групп интересов и проблем участия в России.
Таким образом, в ходе проведенного исследования апробирован теоретический подход, ранее не использовавшийся в исследованиях совещательных органов в России, показана применимость полученных с его помощью результатов для оценки содержания деятельности советов и создана эмпирическая база для дальнейших исследований взаимодействия групп интересов с государственными ведомствами.
Деятельность совещательных органов в различных странах
Прежде чем приступить к обзору литературы о деятельности совещательных органов, необходимо в общих чертах описать контекст и особенности их функционирования в тех странах, где их больше всего, и где они особенно изучены. Это США и европейские страны (в основном, будут приводиться исследования Европейского Союза, но для примера также будут описаны различающиеся страновые контексты Франции и Великобритании). В США наиболее распространенными совещательными органами являются федеральные консультативные комитеты (federal advisory committees), в Великобритании общим наименованием стало «консультативные внеправительственные публичные органы» (advisory non-departmental public bodies или advisory quangos), во Франции используются различные сочетания со словами «комитет» и «комиссия», общее наименование – административные комиссии консультативного характера (commissions administratives caractre consultatif). Аналогичные структуры в Европейском Союзе носят название экспертных групп (expert groups). История использования совещательных органов правительственными структурами в США начинается по меньшей мере в 19 веке – в частности, уже в 1842 год Конгресс предпринял первую попытку контролировать расходы ведомств исполнительной власти на совещательные комитеты [84, c.453]. Сращивание науки и промышленности с государственными структурами в годы Второй мировой войны привело к значительному росту числа совещательных комитетов. В частности, активно привлекались внешние эксперты для оценки качества планов исследований, которые финансировало государство. Рост государственного вмешательства в вопросы здравоохранения и безопасности во время и после войны привел к росту потребности государства в специализированном экспертном знании. К 1970 года, по оценке наблюдателей, правительственные структуры США обслуживали более 3 тысяч комитетов [84, c.460][170].
В настоящее время система совещательных органов в США включает около 900 консультативных комитетов при различных ведомствах [136], в 2009 году в них заседало около 63 000 человек. Комитеты могут создаваться Конгрессом, самими агентствами, некоторые – напрямую Президентом [129][71][82]. В официальном реестре консультативные комитеты подразделяются на следующие типы по основной сфере деятельности и поставленным задачам: государственная политика, технические или научные, управление ненаучными программами, рассмотрение грантов, переговоры по регулированию, другие. В 1972 году, в связи с растущим беспокойством Конгресса относительно влияния консультативных комитетов на государственные решения, был принят специальный регулирующий акт - Акт о федеральных консультативных комитетах (Federal Advisory Committee Act). Но и после введения новых требований к представительству и прозрачности, исследователями регулярно высказываются сомнения относительно сбалансированности представленных в комитетах групп и непредвзятости их суждений. В частности, М.Браун [76] поясняет: участники федеральных консультативных комитетов могут иметь один из двух статусов – «эксперты» или «представители», причем присвоение последнего позволяет бюрократам, которые занимаются формированием и регулированием деятельности комитетов, привлекать к консультации непропорционально большое количество заинтересованных лиц, в первую очередь групп интересов бизнеса.
В целом, развитость группового представительства интересов в США во многом обусловила контекст, в котором здесь действуют совещательные органы: большинством наблюдателей они оцениваются в первую очередь как структуры, где происходит согласование интересов групп.
Совещательные органы, с которыми консультируются подразделения Европейской Комиссии, пожалуй, представляют собой наиболее развитую и разветвленную систему. Экспертная группа Европейской Комиссии – это совещательный орган, дающий рекомендации Комиссии при выработке законодательных предложений, а также при мониторинге и координации выполнения принятых программ. В 2007 году в официальном регистре насчитывалось 1237 групп, однако в реальности, по оценкам наблюдателей, их число больше [158]. Основная цель, декларируемая при создании экспертных групп, – компенсировать недостаточность собственных кадровых и экспертных ресурсов Европейской Комиссии при разработке законодательных мер. Однако простое наблюдение позволяет констатировать, что это не единственный фактор их создания: много экспертных групп существует даже в тех областях политики, где Комиссия традиционно располагает разветвленной организацией и обеспечена кадрами – например, в сельскохозяйственной политике. Кроме того, экспертные группы используются не только на этапе разработки нормативных актов, но и в процессе их обсуждения и принятия, а также при реализации принятых мер. Наконец, часть функций Комиссии, не связанных с принятием и реализацией нормативных актов, также реализуется с участием экспертных групп: представительство ЕС в международных организациях, надзор за внутренним рынком и административные обязанности Комиссии [122, c.20]. Широкое и слабо контролируемое вовлечение экспертных групп в процесс принятия решений на европейском уровне не может не привлекать внимание исследователей [122, c.21].
В отличие от США, где основной опасностью считается доминирование одной из групп интересов в системе принятия решений, Европейский Союз использует вовлечение заинтересованных сторон, чтобы избавиться от излишнего «технократизма», который был свойственен европейским структурам с момента их создания. В частности, в стремлении компенсировать «демократический дефицит» (недостаток собственной легитимности у наднациональных институтов) Европейская Комиссия включает в состав экспертных групп представителей заинтересованных сторон. Формально это закреплено в Белой книге по европейскому управлению в 2001 году: экспертное знание, привлекаемое Комиссией, должно отличаться не только научной обоснованностью, но принимать во внимание правовые, социальные, экономические и экологические соображения. Поэтому участниками экспертных групп становятся представители национальных администраций государств-членов ЕС, гражданского общества в целом или заинтересованных групп -как и индивидуальные независимые эксперты. Стоит отметить, что такой подход уже вызывает критику: исследователи обращают внимание на неоднородное представительство различных интересов – в первую очередь, преобладание в них крупного бизнеса [85][107][144][168].
Теоретические подходы к анализу совещательных органов
Описанные особенности совещательных органов позволяют разместить их на пересечении двух теоретических направлений в политической науке. В рамках первого исследователи изучают роль знания, а также его носителей, в политическом процессе. В рамках второго политический процесс рассматривается с точки зрения взаимодействия групп интересов. Действительно, в отсутствие властных полномочий именно обмен информацией и использование знания во многом определяет деятельность совещательных органов. С другой стороны, участники консультативных структур нередко представляют вполне определенные группы интересов.
Существующие исследование совещательных органов в различных странах нередко рассматривают их с одной из этих позиций. Например, Д. Карти [116], М. Браун [76], Д. Кук и Л. Беро [82] и др.изучают представительство групп интересов в консультативных комитетах США, А.Броншид и Д.Коэн [75], Р. ван Шенделен [168], Т.Ларссон [122] и др. исследуют экспертные группы Европейской Комиссии с аналогичной точки зрения. С. Моффит [135], С. Лаверту и соавторы [123], К. Ард и М. Натовиц [59] рассматривают влияние ученых на принятие решений посредством участия в совещательных структурах при ведомствах в США.
Как нам представляется, применение обоих подходов в рамках одного исследования позволит наиболее полно изучить систему совещательных органов при российских ведомствах, ответив на ряд интересных исследовательских вопросов. В последующих параграфах данного раздела оба подхода к изучению совещательных органов будут рассмотрены по отдельности, затем будет описана возможность их совмещения на основе существующих исследований. В завершение раздела будут сформулированы вопросы настоящего исследования. Знание в самом общем виде включает в себя множество проявлений и процессов, и исследуется в рамках когнитивной психологии. Более конкретная концепция «экспертного знания» или «экспертизы» относится к специализированному знанию и навыкам, носителем которых является, соответственно, эксперт [92, c.83]. Экспертиза (expertise) или экспертное знание понимается как обладание особыми навыками и знаниями в определенной области. Источником экспертного знания как характеристики индивида считаются более совершенные умственные способности индивида, либо особые механизмы экстраполяции некого навыка на более широкий личный опыт, либо специфический способ представления и организации знания в сознании индивида [94, c.10-13] и т.д. Можно выделить несколько наиболее релевантных для данной работы дисциплинарных подходов к изучению экспертов и экспертного знания: психологический, социологический, политологический5.
Изучение экспертизы в рамках психологического подхода проводилось с помощью теоретических схем бихевиорализма (изучение поведения, внешних проявлений экспертного знания), затем было дополнено благодаря исследованиям искусственного интеллекта и применению модели «переработки информации» и мышления, а также развитию теории экспертных систем принятия решений [94, c. 42-43]. Эксперт с точки зрения психологии – это человек, более успешный в своем роде деятельности, чем большинство людей. Именно основания этой «успешности» становились предметом психологических исследований – в частности, насколько она связаны с объемом знаний в конкретной узкой сфере, свойствами памяти и структурами мышления, как зависит от опыта индивида. В рамках социологии – прежде всего социологии науки, социальной эпистемологии — статус эксперта рассматривается как социальный конструкт. В частности, в работе И.Гервера и Дж.Бенсмана [102] «экспертность»6 трактуется как «виртуозность в применении институционализированных навыков» [102, c.226], причем статус эксперта субъективен и является результатом признания со стороны групп. Чем больше социальная дистанция между экспертом и группой, тем в большей степени это признание основывается на субъективно приписываемых действиям эксперта последствиях. В российских исследования в рамках социологии науки и экспертного знания эксперт определяется как «человек, реализующий свою социальную функцию экспертного оценивания, экспертного суждения и свидетельства на основании обладания универсалистским, теоретически нагруженным знанием, легитимированным в определенном сообществе» [26]. То есть также подчеркивается социальная обусловленность экспертного знания и необходимость его соответствия некоторым общепринятым критериям обоснованности, однако, что представляется немаловажным, отмечается и содержательная сторона экспертного знания — его универсалистский и теоретически нагруженный характер. Другой важный аспект статуса эксперта – его изменение во времени – также исследуется в рамках социологии науки и связывается с социальными трансформациями. Так, В.Полякова в обзорной статье подчеркивает, что высокий статус экспертного знания в современном обществе – результат исторического процесса, в частности, индустриализации [45] и связанной с ней рационализации. В исследованиях политологов также достаточно давно утвердилось мнение о субъективной природе экспертного статуса. Так, Бен Мартин в статье 1973 года подчеркивает необходимость ухода от рассмотрения эксперта с объективной точки зрения как обладателя некоторого «сакрального» знания. Компетентность, или «экспертность», подчеркивает он, это «приписываемое качество, ярлык, который не может быть создан и изменен самим экспертом, но может быть только получен от другого, от клиента» [133, c.159]. Клиент, в свою очередь, может использовать эксперта как инструмент убеждения других в правомерности своей позиции [133, c.167]. Таким образом, эксперт представляется как результат и ресурс властных отношений: его статус утверждается клиентом – участником политического процесса – и становится основой для легитимации заявлений последнего.
Представленность и влияние в контексте внутригрупповых процессов (методика кейс-стади)
Прежде чем переходить к изучению относительной представленности различных групп, мы проведем кейс-стади одного общественного совета с целью проверки ряда теоретических предположений, на которых основывается анализ представленности групп. Изучение сбалансированности состава и представленности различных типов групп в совещательных органах имеет целью, в конечном итоге, оценить влияние групп интересов на процесс обсуждения и подготовки решений ведомства. Однако в исследованиях совещательных органов, как правило, сам факт связи представленности в составе и оказываемого влияния не подвергается сомнению. На наш взгляд, его можно дополнительно исследовать на материале кейс-стади одного совещательного органа – что, несомненно, обогатит последующее исследование состава советов и позволит уточнить некоторые его предпосылки.
Вопрос влияния групп интересов на процесс принятия решений традиционно интересует исследователей и является неизменно сложным. В литературе выделяются три подхода к оценке влияния групп. Первый – позиционный или ресурсный. В рамках данного подхода оценивается доступ группы к процессу принятия решений как потенциал влияния11. Второй подход опирается на сравнение приоритетов группы и принятого решения [104]. Третий основывается на собственной оценке групп относительно последствий предпринимаемых ими действий [90][132].
Исследования составов совещательных органов, очевидно, проводятся в рамках «позиционного» подхода. В настоящей работы мы дополняем этот подход, сопоставляя «позиционные» и иные показатели влияния в рамках одного совета с использованием теорий, развитых в исследованиях малых групп и социальной психологии. Кейс-стади на материале Общественного совета при Федеральной службе по тарифам РФ позволит решить две основные задачи. Во-первых, исследовать внутреннюю структуру и деятельность совета, для лучшего понимания функционирования подобных структур в российском контексте. Во-вторых, применить и адаптировать существующие теории внутригруппового влияния для оценки соотношения сил различных типов участников, а также рассмотреть, каким образом эта структура отражена в формальном составе совета. Выявление такой связи позволить делать более содержательные выводы на основе анализа составов российских совещательных органов.
Далее в этом разделе будет рассмотрена литература по вопросам внутригрупповых процессов и дискуссий, которая показалась нам релевантной для использования на материале совещательных органов, а также разработана методология исследования Общественного совета при ФСТ.
При исследовании совещательных органов как групп - то есть «изнутри» - возникает два направления, которые представляют наибольший интерес. Первое – распределение влияния внутри совета. Именно к этому аспекту обращаются исследователи, изучающие соотношение экспертов, представителей бизнеса, организаций потребителей, средств массовой информации и т.д. в совещательных органах США и Европейского Союза – они предполагают, что количественное преимущество означает большее влияние. В рамках предлагаемого анализа мы попытаемся выявить структуру общественного совета при ФСТ и рассмотреть ее в деталях, чтобы с большей уверенностью говорить о влиянии определенных групп на деятельность совещательного органа. Второе направление – изучение собственно внутренней эффективности деятельности совета. В отличие от внешней эффективности, которая предполагает оценку влияния решений совета на решения соответствующего ведомства, внутренняя эффективность относится к внутригрупповым процессам. Внутренняя эффективность – это то, насколько работа совета содержательна, если трактовать его (в соответствии с нормативной базой) как орган, призванный свести в одном месте носителей разнообразной информации для того, чтобы на основе этой информации выработать некие, пусть самые общие, рекомендации для исполнительной власти. Внутренняя эффективность – это способность совета выполнять эту нормативную задачу. Структура влияния в рамках совета Для выявления внутренней структуры совета будет использован ряд показателей. На самом общем уровне представляется целесообразным изучить списки присутствующих на заседаниях общественного совета, разбить их по категориям групп, выделенных для анализа составов. Далее, при изучении расшифровок заседаний совета, необходимо определить, кто из присутствующих выступал, задавал вопросы или иным образом активно участвовал в заседании. Важно отметить, что и активные участники, и те, кто выступал только в роли слушателя, будут также рассмотрены по категориям (какова вероятность активного участия работе совета представителя определенной группы). На основе данных об активности присутствующих будет вычислен показатель участия (% присутствующих, принявший участие в заседании). Дальнейший анализ требует теоретического обоснования. Существующие работы описывают два идеальных типа взаимодействия в группе: модель монолога предполагает выступление одного или нескольких ораторов и их выслушивание остальными присутствующими, а модель диалога описывает ситуацию, когда в каждый конкретный момент наблюдается парное взаимодействие, целью которого является достижение взаимопонимания [120]. При этом, в рамках модели монолога, наибольшее влияние на каждого из участников оказывает тот выступающий, который говорил больше всего, так как именно он передал больше всего информации остальным участникам. А в рамках модели диалога, на каждого индивида наибольшее влияние оказывает тот, с кем этот индивид был вовлечен в диалог [98, c.48112].
Для больших групп (более 10 участников) характерно взаимодействие в формате монолога [98, c.483] с соответствующей структурой влияния. И действительно, предварительная оценка записей заседаний ОС при ФСТ показывает, что они представляют собой несколько выступлений в формате монолога, с включением небольшого количества вопросов и комментариев. Это позволяет применить указанную теорию монолога к кейсу. Таким образом, ключевую роль в рамках групповой дискуссии, развивающейся в формате монолога (выступающие по очереди спикеры, каждый со своим монологом), а именно такой являются заседания ОС при ФСТ, играет доминирующий спикер. Выступающий, говоривший больше всего, будет определен для каждого заседания: его принадлежность к той или иной группе, наличие формального статуса в совете и т.д.
Исследования групповых дискуссий продемонстрировали, что еще более релевантной оценкой влияния является не сама продолжительность «говорения», а количество реплик конкретного участника. Было показано, что те члены группы, которые являются авторами большей доли всех реплик в дискуссии, оцениваются другими участниками как более влиятельные [61][73]. Таким образом, реплика/выступление является ресурсом для установления влияния [150]. Как отмечает Дж.Виман, такие характеристики беседы, как особенности последовательного обмена репликами (turnaking behaviours), отражают отношения власти в группе, даже если напрямую они никак не выражаются13.
Представленность и влияние: кейс общественного совета при Федеральной службе по тарифам
Для анализа особенностей работы совещательных органов и первичной оценки применимости разработанной теоретической схемы была изучена организация работы Общественного совета при Федеральной служб по тарифам РФ. Общественный совет при Федеральной службе по тарифам был создан приказом ФСТ России от 22 ноября 2007 года, на основании Федерального закона №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. №481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации». Отличительной особенностью, заставившей выбрать именно этот совет в качестве кейса для анализа послужила максимальная открытость материалов заседаний совета: на сайте ведомства представлены не только нормативные документы и состав совета, а также протоколы заседаний, но и аудиозаписи всех прошедших заседаний. При этом необходимо помнить, что такая открытость не свойственна остальным советам, и это является определенным препятствием для распространения выводов кейса на все совещательные органы при ведомствах. Методика исследования
Источниками данных послужили сведения о совете, выложенные на сайте ведомства (состав, нормативные документы, публикации), материалы 9 заседаний общественного совета при ФСТ, прошедших в 2008-2011 гг. (включая списки присутствующих, презентации и рабочие материалы, и в первую очередь - расшифровки аудиозаписей 8 заседаний20), интервью с представителем ведомства, проведенное автором, а также личное наблюдение за ходом одного из заседаний. Аудиозаписи заседаний представляют собой доступные для скачивания аудиофайлы, размещаемые в течение нескольких дней после заседания на официальном сайте ведомства в разделе о деятельности общественного совета. Иногда запись представляет собой один файл, иногда он разделен на несколько частей. Специфика аудиозаписи как способа фиксации хода заседания состоит в некоторой сложности идентификации говорящих: как правило, выступающих с докладом представляет ведущий - как и участников, выступающих с комментариями, - но с вопросами дело обстоит сложнее. Во время расшифровки по возможности идентифицировались все говорящие: по обращению к ним других участников, упоминаниям в последующих репликах или прямому или косвенному представлению самого говорящего. Не удалось идентифицировать авторов 67 реплик из 403, прозвучавших на всех заседаниях (17%). Расшифровка аудиозаписей проводилась автором и не была дословной: цели анализа не включали фиксацию количества слов или точных формулировок высказываний участников. При этом продолжительность реплик фиксировалась с точностью до секунд и вписывалась в виде обозначения временного интервала (в минутах и секундах - например, 101 11 103-34) рядом с именем говорившего. Отмечались даже самые короткие реплики, а также неудавшиеся попытки прервать спикера. На основании этих данных далее, в ходе кодировки и обработки информации, вычислялась продолжительность реплик. Средняя продолжительность заседания по времени 2 часа 30 минут, самое длинное – 3:48:30, самое короткое – 1:46:50. Для первичного кодирования и анализа данных использовалась бесплатная программа анализа текста Weft QDA. Она может работать с набором текстовых файлов ( .txt). В программе предусмотрены возможности для кодирования данных с помощью пользовательской системы категорий — произвольному фрагменту текста присваивается та или иная категория. Кроме того, есть возможность вывода сводных данных по данной системе категорий в виде таблиц (количество текстов или случаев, где встречается фрагмент, помеченный определенной категорией, а также фрагменты, помеченные несколькими пересекающимися категориями). Эти функции достаточны для решения поставленных в исследовании задач. Дополнительный анализ, построение сводных таблиц и диаграмм проводились после переноса данных кодировки в Excel и Stata. «Докладом» обозначались односторонние реплики, обращенные к аудитории в целом и представляющие собой выражение мнения говорящего, как правило, подготовленные заранее и в любом случае не являющиеся ответом на предшествующую реплику. «Реакция» отличается тем, что говорящий так или иначе относится к одному из предыдущих выступлений – при этом может обращаться как к предыдущему спикеру (с вопросом, например), так и к аудитории в целом (например, высказывая согласие с предыдущим выступлением).
В дальнейшем была создана сводная таблица, структурированная по репликам и содержащая: дату соответствующего заседания, уникальный номер реплики, уникальный номер участника (автора), тип реплики (по вышеприведенной схеме), время начала и окончания, продолжительность, а также адресата (группа либо уникальный номер соответствующего участника, при невозможности его определения – соответствующую группу22). Эта таблица использовалась при вычислениях. Первая задача, которая ставилась перед этим этапом исследования – систематически сравнить состав формальных членов совета, участников заседаний и активных участников (выступавших с теми или иными репликами). В том, что касается формального состава, доступны списки членов совета на 18 марта 2009 года и 29 сентября 2011 года, что охватывает большую часть периода деятельности совета. Составы присутствующих и выступавших были сформированы на основе протоколов и расшифровок записей заседаний соответственно. В Таблице 7 приводится сравнение среднего состава по всем трем категориям. Во-первых, бросается в глаза активное участие в заседаниях представителей ведомства, учредившего совет – притом, что в формальном составе их нет вовсе (чиновникам законодательно запрещается входить в общественные советы при ведомствах [14].). Очевидно, что деятельность общественного совета представляет значительные интерес для ведомства. Дополнительный анализ позволяет идентифицировать 67 «уникальных» представителей ведомства, побывавших на заседаниях совета. Всего сотрудников в ФСТ около 400 – то есть заметная часть работников службы хотя бы раз участвовали в заседаниях общественного совета.
