Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы взаимоотношения центральных российских земель и национальных окраин в период формирования отечественной государственности 29
1.1 Особенности Российского государственного устройства в период ІХ-ХІХ вв. 29
1.2. Зарождение федералистских идей в России 46
Глава 2. Теория и практика федерализма в Советской России 71
2.1. Выработка советской властью новых форм социалистического федерализма 71
2.2. Практика советского федерализма 86
2.3. Кризис «социалистического федерализма» 97
Глава 3. Федерализм в современной России 113
3.1. Основные принципы современного отечественного федерализма 114
3.2. Российский федерализм сегодня 123
3.3. Современные дискуссии по форме и содержанию современного федерализма 145
Заключение 169
Приложение №1
- Особенности Российского государственного устройства в период ІХ-ХІХ вв.
- Выработка советской властью новых форм социалистического федерализма
- Основные принципы современного отечественного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В настоящее время проблемы укрепления государственности в России чрезвычайно актуальны. Предшествующий период глубоких потрясений, сопровождавших крушение СССР, радикальные экономические и политические реформы 90х гг. привели к преобразованию государственной системы и ослаблению прежних основ её функционирования.
После распада СССР в декабре 1991 г. правящие круги России оказались перед необходимостью кардинальной перестройки федеративных отношений в стране. В противном случае в самом ближайшем будущем возникала реальная перспектива аналогичной дезинтеграции самого Российского государства. Последствия кризиса советского федерализма обусловили всплеск национальных движений и обострение межнациональных отношений в ряде регионов. Развитие политической системы России, происходившее в сложных и противоречивых экономических, социально-политических условиях, выявило жизненно важные проблемы, исследование которых имеет огромное теоретическое, учебно-образовательное, идеологическое и прогностическое значение.
Федерация - это гибкий инструмент согласования общих и частных интересов: различные, а подчас взаимоисключающие тенденции унификации и стремления к разнообразию, глобализации и изоляции - вынуждают постоянно корректировать вектор её развития. Необходимость нового подхода к государству закономерно стала предметом широких общественно-политических дискуссий по причине явного несоответствия укоренившихся представлений о власти как таковой, о государственной власти и суверенитете с их реальным содержанием. Вполне очевидно, что существующие модели государственной власти и её территориальные организации не могут далее являться адекватным ответом на запросы времени и удовлетворять насущные проблемы интенсивно развивающегося общества.
Кроме того, особенностью современного периода можно признать незавершённость формирования внутренней структуры государства и отсутствие чёткого разграничения компетенции между уровнями власти, что приводит к тяжёлым последствиям в отношениях между ними. Российская Федерация представляет собой сочетание национальных и территориальных принципов, что говорит о переходном характере современного российского федерализма, а также о сверхкомпромиссности и неустойчивости, основанных порой на антагонистических представлениях о сущности государства.
Наиболее продуктивным и эффективным направлением в этом отношении является одновременный учёт стратегических, наиболее перспективных тенденций в общемировом развитии федерализма и опора на совершенствование собственных исторических традиций, складывавшихся столетиями в России.
Федерализм в его современном понимании имеет глубокие корни в истории становления и развития Российского государства. Однако нельзя не признать тот факт, что его проявление на российской почве и в российских условиях носило противоречивый и непоследовательный характер. Обращение к истокам федеративной компоненты в исторической ретроспективе развития Российского государства тем более важно в современной политической обстановке в РФ для того, чтобы извлечь полезные уроки, исправить существующие ошибки и не допустить новые.
Эти вопросы имеют и международное значение, потому что проблемы и уроки реформирования государственного строя, учёта этнополи-тической специфики многонациональных стран в их административно-территориальном и политическом облике на примере России оказывает немаловажное воздействие на развитие всех постсоветских государств, а также многих других стран мирового сообщества. Федерализм - это понятие, характеризующее не только форму государственного устройства (федерация), но и политическую атмосферу, гражданскую культуру в государ-
стве. Изучение данного феномена исключительно важно для выстраивания партнёрских отношений с другими государствами-федерациями. Понимание основополагающих принципов федерализма поможет вести конструктивный диалог с другими странами и просто повысить свой статус в глазах мирового сообщества.
Термин «федерализм» как ни один другой подходит для обозначения так называемых новых моделей порядка. Если же рассматривать федерализм как частный случай более широкого феномена - полицентризма, структурной основы самоуправляющихся общественных систем, то становится ясной та роль, которая должна быть отведена федерализму в современной науке. Настоящая работа посвящена рассмотрению непростых проблем федерализма в России: его истории, теории и практике. Но прежде необходимо определиться с основными понятиями, которые будут использоваться в данной работе. Главным для нас является понятие «федерация» и «федерализм».
Родоначальником учения о федерации считается Иоханнес Альту-зиус (1561-1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза, согласно которой федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами - начиная с семьи вплоть до государст-ва1.
Первым российским федералистом следует считать А.Н. Радищева, предложившего проект создания в России свободной и добровольной федерации городов с вечевыми собраниями. Первым этапом движения по направлению к федерации он видел распад государства на отдельные территории, которые заключили бы впоследствии между собой некое подобие федеративного договора2.
Федерализм. Энциклопедический словарь.- М, 1997.- С. 247 2 Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей.- М., 1959.- С. 497
Декабрист Н.М. Муравьёв полагал, что федерация, как союз держав, областей, должна носить не договорной, а децентрализованный характер, причем полномочия этих структурных единиц в отношении с центральной властью и друг с другом должны были регулироваться благодаря механизму разделения судебной и законодательной властей3.
Правовед А.С. Ященко, в своё время разработавший дуалистическую теорию суверенитета властей, утверждал: «В федеративном государстве должны быть созданы обособленные органы без всякого взаимодействия друг с другом..., но государственная суверенная власть не может быть в точном смысле слова разделена на самостоятельную и обособленную сферы... Суверенитет не принадлежит ни союзу, ни отдельным штатам, а осуществляется совместно властью союза и штатов»4.
Н.Я. Данилевский определял федеративный союз, как «союз, когда вся политическая деятельность союза сосредоточена в руках одной власти, а членам союза предоставлена обширная автономия»5.
Социалист-утопист А.И. Герцен, подвергший уничтожающей критике институт государства, призывал к: «Утверждению федералыю-коммунного самоуправления как организационной основы будущего социального устройства и к отстаиванию суверенитета личности»6.
Н.Г. Чернышевский считал прогрессивной такую модель социальной организации, которая основана на федерализме и приоритете народной инициативы, т.е. самоуправлении7.
Бакунин, М.А. придерживался точки зрения, что: федерация свободных общин отрицает государственное и любое авторитарное насилие и включает в себя признание права каждой нации на полную автономию8.
3 Дружинин, Н.М. Декабрист Н. Муравьёв. Избранные труды / Н.М. Дружинин.- М., 1965.-С. 61
Ященко, А.С. Философия права Владимира Соловьёва. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства / А.С. Ященко.- СПб., 1912.- С. 187
5 Данилевский, Н.Я. Россия - Европа: Взгляд на культуру и политические отношения
Славянского мира к Германо-Романскому / Н.Я. Данилевский.- М., 2003.- С. 222
6 Герцен, А.И. Полное собрание сочинений в 30-ти томах.- Т. 7.- М., 1954.- С. 170
7 Чернышевский, Н.Г. Собрание сочинений в 5-й т.- Т. 4.- М., 1974.- С. 321
Анархист П.А. Кропоткин, возглавлявший Лигу федералистов, полагал, что федерация - это тесный союз свободных областей и народов на основе федеративного договора при отказе русского народа от стремления к преобладанию над окружающими его народами9.
Очень важно отметить, что один из идеологов советской государственности В.И. Ленин полагал, что оптимальным устройством для России того времени является создание автономий по национальному принципу, т.е. создание федерации ввиду особого условия, например, национального вопроса: «... право наций на самоопределение наций означает исключительное право на независимость в политическом смысле, на свободу от угнетающей нации»10.
Однако И.В. Сталин в статье «Против федерализма» в марте 1917 г. писал: «Не ясно ли, что федерализм в России не решает национального вопроса, что он только запутывает его...»11. В дискуссиях по вопросу будущей основы советского государственного устройства Сталин настаивал на необходимости создания таких условий, чтобы центральные / органы РСФСР не только продолжали вмешиваться в дела союзных республик, но и имели возможность делать это активно и эффективно12.
Существует немало определений федерации, дающихся современными исследователями. Так, В.Е. Чиркиным федерация трактуется как «союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и её вертикальном разделении между федерацией и её членами (субъектами) при верховенстве федерации»13.
8 Бакунин, М.А. Философия, социология, политика / Сост. В.Ф. Пустарников.- М,
1989.-С. 425
9 Кропоткин, П.А. Анархия, её философия и идеал / П.А. Кропоткин.- М., 1999.- С. 117
10 Ленин, В.И. Полное собрание сочинений / В.И. Ленин.- Т. 7.- С. 233-234
11 Сталин, И.В. Сочинения / И.В. Сталин.- Т. 3.- С. 243
12 Сталин, И.В. Указ. соч. С. 243-244
13 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) /
Отв. ред. Б.Н. Топорнин.- М., 2001.- С. 21
Правовед В.А. Черепанов определяет федерацию как форму политико-территориального устройства государства, которое заключается в разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами (государствами, государственными образованиями) путём конституционного и иного нормативного правового закрепления: определение объёмов государственной власти за разными её уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов при принятии решений, представительства субъектов в законодательных органов государства, единства и целостности государства14.
Федерация в традиционном смысле понималась как форма государственного устройства, когда из нескольких государственных образований создаётся одно, но сегодня федерация уже необязательно союз государств. Предельно обобщённо - это государство, историческое развитие которого привело к федерализации. К традиционным может быть отнесён и взгляд на федерацию как на форму государственного устройства многонациональных государств15.
Таким образом, мы видим достаточно обширный перечень признаков федерации. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что большинство из них могут присутствовать и в унитарном государстве, что оставляет вопрос о сущности федеративной формы государственного устройства и о её отличиях от унитарной не решённым до конца.
Понятие «федерализм» не совпадает с понятием «федерация». Федерализм - принцип, концепция, парадигма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и обще-
Черепанов, В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами / В.А. Черепанов.- М., 2003.- С. 17-18
15 Лебедев, А.Н. Федерализм в России. Политико-правовые теории, проекты федеративного переустройства / А.Н. Лебедев.- М, 2000.- С. 19
ственной властей в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях16.
Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей на государственном уровне; как режим государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.
Это широкое понятие, существенной частью которого является его идеологическая составляющая. Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный его признак - «хотя федерализм и может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»17.
«Федерализм,- писал французский социолог Р. Арон,- представляет собой единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок. Он для середины XX века играет ту же роль, какую играл либерализм в XVIII веке, марксизм XIX века, то есть он соответствует идеям нашего времени, позволяя их использовать в теории и на практике»18.
По мнению Р.Г. Абдулатипова, « федерализм - это демократический принцип обустройства народов и территорий в рамках единого государства, это совершенствование управления государством; это соблюдение прав и интересов всех национальностей...»19.
Чаще всего определение федерализма в той или иной степени зависит от понимания того, что такое федерация. Но, наш взгляд, воплощением философии федерализма может стать и унитарное устройство - всё зависит от реалий конкретного государства, поэтому, несмотря на расхождения в
Умнова, И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / И.А.Умнова.-М., 1998.-С. 11
17 King, P. Federalism and Federation I P. King.- Baltimore, 1982.- P. 70
18 Цит. no: Watts, R.L. Comparing Federal Systems / R.L. Watts.- Kingston, 1999.- P. 6
19 Абдулатипов, Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государст
ва / Р.Г. Абдулатипов.- М., 1995.- С. 63
понимании сущности федерализма, можно выделить основные предпосылки многогранности рассматриваемого явления.
Во-первых, федерализм относится одновременно к структуре и функционированию государственной власти. С одной стороны, федерализм часто понимается как форма государственного устройства (федерация), с другой - как практика реализации определённых идей в сфере государственного устройства20.
Во-вторых, федерализм содействует сохранению, как единства, так и разнообразия общественных структур. В-третьих, федерализм включает действия, как политических, так и социальных факторов, а также экономических, идеологических, этнических и др. В-четвёртых, федерализм связывает воедино как цели, так и средства их достижения для решения внутригосударственных и глобальных проблем. В-пятых, федерализм постоянно меняет формы своей политической организации.
Можно сделать вывод, что вопрос о сущности федерализма и федерации ещё долго будет оставаться дискуссионным. Некоторые зарубежные учёные-скептики (Ж.Ф. Обер, П. Кинг) считают, что вообще невозможно установить, где начинается и кончается федерация, и предлагают отказаться от традиционного деления государств на унитарные и федеративные, выдвигая в качестве основного критерия только способы сочетания в государстве централизованных и децентрализованных методов управления. Другие, напротив, полагают, что централизация и децентрализация не имеют непосредственного отношения к федерализму: федерации не могут быть конкретными по своей сути и характеру21.
Федерализм сложен и в каждом конкретном случае обладает уникальными особенностями. Он уже перестал быть средством решения какой-либо проблемы из области государственной жизни. Федерализм - это
20 Нагорная, М.А. Конституционное право / М.А. Нагорная.- Нижний Новгород, 1998.-
С. 133
21 Тадевосян, Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме ассиметричной
федерации / Э.В. Тадевосян // Государство и право.- 1997.- № 8.- С. 63
не просто распределение полномочий между центром и регионами, это идеология самоуправляющегося общества, являющаяся комплексным институтом на стыке различных научных дисциплин: истории, философии, теории государства и права, политологии, социологии, этнологии.
Главным для нас всё же является понятие федерации как формы государственного устройства, подразумевающей соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каэ/сдым членом федерации определённой самостоятельности в рамках единого государства22.
Федерализм в наши дни представляет собой сложное явление. Оно охватывает самые различные аспекты общественной жизнедеятельности (политический, правовой, финансовый, культурный). Это предопределило повышенное внимание не только политиков, но и учёных к истории российской государственности и к возникновению системы государственного устройства в XX в., истокам и последствиям её эволюции, значению и урокам исторического опыта России для современной практики государственного строительства.
Степень научной разработанности проблемы.
Существуют самые разнообразные работы специалистов, посвященные проблематике федерализма. Для исследования темы и максимальной реализации поставленных исследовательских задач потребовалось обратиться к исследованиям как отечественных, так и зарубежных авторов, представляющим собой важный эмпирический и аналитический материал. Все работы, так или иначе посвященные проблеме развития федерализма в России, можно разделить на следующие группы.
Надо сказать, что в отечественной науке исследование проблем федерализма началось ещё в дореволюционный период и осуществлялось представителями общественных наук.
Федерализм. Энциклопедический словарь.- М., 1997.- С. 258
Историки М.П. Драгоманов, Н.И. Костомаров, Ключевский В.О., К.Н. Леонтьев, А.П. Щапов и др. придерживались идеи, утопичной на наш взгляд, о необходимости модернизации государственного строя Российской империи для решения национального вопроса с учётом собственных историко-культурных традиций, восходящих к истории Древней Руси, при сохранении самодержавия23.
Первую группу составляют работы советских учёных исторического и историко-правоведческого характера, касающиеся теоретико-практических аспектов развития федерализма в период до формирования советской государственности и в политической истории СССР вплоть до начала Перестройки.
Так, исследователи Арнин Н.А., Котляр Н.Ф., Кучкин В.А., А.В. Назаренко, И.В. Петров и др. в своих работах исследовали процесс формирования и развития древнерусской государственности. Они характеризовали Русь IX - XI вв. как раннефеодальное государство в виде огромного по-лиэтничного сообщества с элементами федерации24.
А.А. Зимин, Ю.А. Кизилов, В.Б. Макаров, М.Н. Тихомиров, Л.В. Черепнин и др. рассматривают период образования централизованного государства. Они справедливо отмечают, что несмотря на центробежные тенденции, господствующие в русских землях, отношения центральной и
См.: Драгоманов, М.П. Историческая Польша и Великорусская демократия / М.П. Драгоманов.- Женева, 1881.-321 с; Костомаров, Н.И. Мысли о федеративном начале древней Руси / Н.И. Костомаров // Основа.- 1861.- № 1.- С. 32-49; Ключевский, В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / В.О. Ключевский.- М., 1990.- 521 с; Леонтьев, К.Н. Византизм и славянство /К.Н. Леонтьев.- М.,1993.- 468 с; Щапов, А.П. Сочинения А.П. Щапова / А.П. Щапов.- СП6.-1906.- Т. 1.- С. 277 и др. 24 См.: Арнин, Н.А. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты / Н.А. Арнин.- М., 2000.- 256 с; Котляр, Н.Ф. Древнерусская государственность / Н.Ф. Котляр.- СПб., 1998.- 356 с; Кучкин, В.А. Формирование и развитие государственной территории восточных славян в ІХ-ХІІІ вв. / В.А. Кучкин // Отечественная история.- 2003.- № 3.- С. 71-80; Назаренко, А.В. Порядок престолонаследия на Руси ІХ-ХІІ вв.: наследственные разделы, сеньорат и попытки десигнации (типологические наблюдения) // Из истории русской культуры.- М., 2000.- Т. 1 (Древняя Русь).- 478 с; Петров, И.В. Государство и право древней Руси / И.В. Петров.- СПб, 2003.- 294 с. и др.
местной властей в течение определённого времени строились на договорных началах25.
Зайончковский П.А., Зырянов П.Н., Иванов В.Н., Обушенова Л.Н., Стешенко Л.А., Черкасов П.П. и др. изучают особенности государственного управления Российской империей в XIX - нач. XX вв., особенно в её национальных окраинах. Авторы делают, как представляется закономерный вывод, что достаточно широкая автономия, предоставленная Финляндии, Польше, Прибалтийским и Кавказским землям, хотя и характерна для унитарных государств, но всё же содержит многие компоненты, присущие федерациям26.
Надо сказать, что в советской историографии проблема возникновения государства рассматривалась сквозь призму становления классов, поэтому делались ссылки на идеологов марксизма-ленинизма и их взгляды на институт государственности. Так, отношение К. Маркса и Ф. Энгельса к идее федеративного устройства государственной власти было отрицательным. Правда, проблема федерации рассматривалась ими не как самостоятельный вопрос, а через призму классовой борьбы. Тем не менее, являясь очевидцами становления федеративных отношений в США, Германии и Швейцарии, они невольно подвергали оценке эту форму государственного устройства: приветствуя итоги гражданской войны в Швейцарии, они осу-
См.: Зимин, А.А. Россия на рубеже XV-XVI столетий / А.А. Зимин.- М., 1982.- 290 с; Кизилов, Ю.А. Земли и народы России в XII-XV вв. / Ю.А. Кизилов.- М., 1984.- 221 с; Макаров, В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в.- 1927 г.) / В.Б. Макаров.- Нижний Новгород, 2000.- 212 с; Тихомиров, М.Н. Российское государство XVI-XVII вв. / М.Н. Тихомиров.- М., 1978.- 241 с; Черепний, Л.В. Земские соборы русского государства в XVI-XVII вв. / Л.В. Черепнин.-М., 1978.-221 сидр.
6 См.: Зайончковский, П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия / П.А. Зайончковский.- М.: Издательство «Мысль», 1970.- 284 с; Зырянов, П.Н. Российская государственность в XIX - нач. XX вв. / П.Н. Зырянов // Свободная мысль.- 1993.- № 8.- С. 54-68; Иванов, В.Н. Модернизация российской государственности / В.Н. Иванов.-М., 2002.- 214 е.; Обушенова, Л.Н. Королевство Польское в 1815 - 1830 гг.: экономическое и социальное развитие / Л.Н. Обушенова.- М., 1979.- 201 с; Стешенко, Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие Х-ХХІ вв. / Л.А. Стешенко.-М.: Издательство НОРМА, 2000.- 210 с; Черкасов, П.П. История императорской России. От Петра Великого до Николая II / П.П. Черкасов, Д.В. Чернышевский.- М., 1994.-224 с. и др.
ждали суверенность кантонов27. С 1960х гг. это положение было поставлено под сомнение рядом исследователей.
Советские правоведы тщательно изучали механизмы и основные принципы создания СССР и основополагающих государственных документов. Е.Н. Городецкий, Д.Л. Златопольский, А.И. Лепёшкин, О.И. Чистяков и др. посвятили свои работы изучению теоретико-практических основ образования СССР: анализу Конституции 1918 г., Конституции 1924 г., Декларации об образовании СССР 1922 г.; дискуссиям в правительственных кругах по подготовке концепции развития советской государственности. Несмотря на то, что СССР провозглашался федерацией, на практике в жизнь претворялись замыслы Сталина по уменьшению самостоятельности субъектов федерации28.
Историки и правоведы Губогло М.Н., Калинина К.В., Кислицын И.М., Левин И.Д., Семёнов, П.Г. и др. точно отмечают уникальный характер «советского федерализма»: унитарная по сути РСФСР являлась центром, объединяющим союзные республики в соответствии с принятой практикой построения федерации. Однако базовый постулат о праве нации на самоопределение как о праве на сецессию, не имеющий аналогов в мире, спровоцировал межэтнические противоречия, оказавшие влияние впоследствии на дальнейшую судьбу государства29.
Маркс, К. Сочинения / К. Маркс, Ф. Энгельс- Т. 4.- С. 355
28 См.: Городецкий, Е.Н. Рождение Советского государства. 1917-1920 гг. / Е.Н. Горо
децкий.- М., 1998.- 210 с; Златопольский, Д.Л. СССР - федеративное государство /
Д.Л. Златопольский.- М., 1967.- 264 с; Лепёшкин, А.И. Советский федерализм / А.И.
Лепёшкин.- М., 1977.- 224 с; Чистяков, О.И. Становление Российской Федерации
(1917-1922 гг) / О.И. Чистяков.- М., 1966.- 246 с. и др.
29 См.: Губогло, М.Н. Национальные процессы в СССР /М.Н. Губогло.- М., 1991.- 221
с.;; Калинина, К.В. Национальные меньшинства в России / К.В. Калинина.- М., 1993,-
163 с; Кислицын, И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства
СССР / И.М. Кислицын.- Пермь, 1969.- 241 с; Левин, И.Д. Советская федерация - го
сударственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР / И.Д. Ле
вин.- М., 1957.- 214 с; Семёнов, П.Г. Программа КПСС о развитии советских нацио
нально-государственных отношений / П.Г. Семёнов // Советское государство и право.-
1961.-№12.-С. 64-78 и др.
Указанные советские учёные в основном анализируют теоретико-правовые аспекты образования Советского государства, взаимоотношения различных наций и народностей, социально-экономическую и культурно-идеологическую политику правящих кругов. Однако, как представляется, проблема существования феномена социалистической модели федерализма не выносится на более конкретное рассмотрение, а изучается параллельно с перечисленными проблемами. В общих выводах исследователи справедливо указывают на основные противоречия социалистического федерализма.
К третьей группе работ относятся исследования отечественных авторов о состоянии федеративных отношений и перспективах их эволюции на современном этапе, в которых с учётом уже существующих разработок отечественной исторической школы даются новые трактовки и рекомендации.
Представители исторической и политической науки В.В. Александров, А.Н. Аринин, С.Д. Валентей, А.Б. Зубов, A.M. Мигранян, В.Б. Пастухов, В.А. Петров, A.M. Салмин, А.Н. Яковлев и др. избрали предметом своих научных интересов период Перестройки30.
Так, В.В. Александров, A.M. Мигранян, В.Б. Пастухов особое внимание уделяют политической составляющей модернизационных процессов в СССР: внутрипартийной политической борьбе за власть М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина; противоречиям национальных и территориальных основ государственного устройства Советского Союза, а так же культурно-
30 См.: Аринин, А.Н. Уроки и проблемы становления российского федерализма / А.Н. Аринин, Г.В. Марченко.- М, 1999.- 210 с; Валентей, С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность / С.Д. Валентей.- М, 1998.- 121 с; Зубов, А.Б. Советский Союз: из империи - в ничто / А.Б. Зубов // Полис- 1992.- № 1-2.- С. 51-63; Мигранян, A.M. Россия в поисках идентичности (1985-1995) / A.M. Мигранян.- М., 1997.- 284 с; Пастухов, В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика / В.Б. Пастухов // Обществ, науки и современность.- 2003.- № 3.- С. 55-66; Петров, В.А. Россия. Кризис Федерации: прошлое, настоящее, будущее / В.А. Петров,- М., 1999.- 178 с; Салмин, A.M. Союз после Союза/A.M. Салмин//Полис- 1992.-№ 1-2.-С.65-81; Яковлев, А.Н. Перестройка: замыслы и результаты / А.Н. Яковлев, A.M. Мигранян, З.А. Поздняков.- Ростов-на-Дону, 1995.- 274 с. и др.
идеологическому кризису в стране. Аринин А.Н., Валентей С.Д., Яковлев А.Н. и др. анализируют состояние «социалистического федерализма» в контексте социально-экономических, культурно-идеологических дезинте-грационных процессов.
Политологи Р.Г. Абдулатипов, Калина В.Л., Карапетян Л.М., Лысенко В.Н., Марченко М.Н. и др. в своих работах анализируют понятийный аппарат, общеисторические проблемы развития российской государственности, стратегию экономического, юридического и политического реформирования, политико-правовой опыт зарубежных федераций31.
Бухвальд Е.М., Титова Т.П., Фарукшин М.Х., Чиркин В.Е. и др. особое внимание уделяет одной из ключевых проблем российского федерализма - ассиметричности российской модели федеративных отношений, полагая, что сочетание национально-государственных и административно-территориальных принципов организации власти, многонациональный состав не могут не провоцировать существование ассиметрии32.
Важной проблемой и одним из основных принципов российской модели федерализма является разграничение компетенции между федерацией и её субъектами. В связи с этим, особый интерес представляют исследования юристов и политологов С.А. Авакьяна, Н.А. Игнатюк, А.А. Сергеева, М.С. Саликова и др. в которых делается вывод, что запланированные реформы обречены на неудачу, если не будут уточнены цели пере-
См.: Абдулатипов, Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений / Р.Г. Абдулатипов.- М., 2001.-190 е.; Калина, В.Ф. Общие проблемы развития федеративных отношений и международный опыт их решения / В.Ф. Калина // Социал.-гуманит. знания.- 1999.- № 5.- С. 19-27; Карапетян, Л.М. Федеративное устройство Российского государства / Л.М. Карапетяна.- М., 2001.- 364 с; Лысенко, В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России / В.Н. Лысенко.- М., 1995.- 244 с; Марченко, М.Н. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / М.Н. Марченко.- М., 2000.- 254 с. и др.
См.: Бухвальд, Е.М. От псевдосимметрии к асимметричной Федерации / Е.М. Бухвальд.- М., 1997.- 186 с. ;Титова, Т.П. Ассиметричность конституционной модели российского федерализма / Т.П. Титова.- М., 1998.- 201 с; Фарукшин, М.Х. Сочетание симметрии и асимметрии как принцип федерализма / М.Х Фарукшин // Социал.-гуманит. знание.- 2004.- № 3.- С.46-61; Чиркин, В.Е. Новые подходы к теории современного государства и федерализма / В.Е. Чиркин // Обществ, науки и современность.-2003.-№3.-С. 54-62 и др.
дачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов федерации в действующем законодательстве, а также само это право; если при подобной передаче не будут сформулированы ограничения, в соответствии с которыми обозначится перечень делегируемых полномочий33.
Проблемой введения института полномочных представителей Президента РФ и деления территории РФ на федеральные округа занимаются Добрынин Н.М., Лысенко В.Н., Некрасов СИ. и др.
Некрасов СИ. обращается к зарубежному опыту создания федеральных округов и к истории применения подобной практики в дореволюционной России. Его заключение: российские федеральные округа - уникальное правовое и политическое явление, не имеющее аналогов. А полномочные представители Президента РФ вместо сокращения государственного аппарата и повышения его эффективности создали мощные управленческие структуры с большими ресурсами, не использующимися по назначению34.
Н.М. Добрынин рассматривает статус полномочных представителей и их функции. Согласно его точке зрения, круг полномочий данной структуры весьма широк, слабо определён и часто дублирует обязанности уже существующих структур35.
См.: Авакьян, С.А. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна.- М, 2001.- 321 с; Игнатюк, Н.А. Спровоцированные изменения законодательства о полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации / Н.А. Игнатюк // Федерализм.- 2005.- № 2.- С. 5-21; Сергеев, А.А. Разграничение компетенций Российской Федерации и её субъектов: мифы и реальность / А.А. Сергеев // Федерализм.- 2005.- № 2.- С. 110-127; Саликов, М.С. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития / М.С. Саликов // Федерализм.- 2003.- № 3.- С. 5-19 и др.
34 Некрасов, СИ. Федеральные округа: правовая природа, становление, проблемы, пер
спективы и конституционный строй России / Под ред. Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев.-
М, 2003.- С. 110
35 Добрынин, Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства
российской Федерации / Н.М. Добрынин.- Новосибирск, 2003.- С. 30
В рамках новой политической практики федеративной реформы следует выделить ряд работ, например, «Демократия: вертикаль власти против горизонтали» Петрова Н.В., в которой автор озабочен президентской инициативой по назначению руководителей администраций регионов. Критикуя это нововведение, он пытается сопоставить положительные и отрицательные моменты изменений, обращается к зарубежному опыту рекрутирования глав регионов. Его выводы весьма категоричны: данный закон ограничивает права и свободы личности, нарушает конституционно-правовые основы государственности36.
Политолог Иванченко В.А. прогнозирует возможность достижения такого количества субъектов федерации с таким политико-экономическим весом, что они перестанут считаться с федерацией, потребуют самостоятельности и начнут дискуссию об организации государственной власти в рамках конфедерации37.
Необходимо особо выделить группу учёных нижегородской политологической школы. В исследовании О.А. Колобова, И.П. Склярова «Современный российский федерализм» проводится анализ теоретико-методологических основ изучения механизма федеративных отношений в целом, а также специфика функционирования государственного механизма в современной России38. В.П. Сапон в монографии «Философия пробудившегося человека» исследует на основе устоявшихся исторических подходов и новых данных антиэтатистскую идеологию российского леворадикального движения XIX - нач. XX вв., оказавшую значительное влияние на развитие федералистских идей в России39. А.С. Макарычев, А.А. Сергунин
Петров, Н.В. Демократия: вертикаль против горизонтали./ Трудности перехода: демократия в России / Н.В. Петров.- М: Московский центр Карнеги, 2004.- С. 54
Иванченко, В.А. Региональная доминантность российского федерализма / В.А. Иванченко // Федерализм.- 2004.- № 4.- С. 112
Колобов, О.А. Современный российский федерализм / О.А. Колобов, И.П. Скляров.-Нижний Новгород: ИСИ ННГУ, 2001.- С. 6-7
9 Сапон, В.П. Философия пробудившегося человека. Либертаризм в российской леворадикальной идеологии (1840-е - 1917 гг.) / В.П. Сапон.- Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета, 2005.- С. 23
анализируют региональные политические режимы, элиты, региональные политические процессы в рамках существования и развития федерации в Российском государстве.
Особый блок концептуальных работ по проблеме федерализма представлен зарубежными авторами: П. Кинг, М. Макфоул, В. Остром, К. Уир, А. Хейнемен-Грюдер, и др.
Канадский исследователь Кинг П. считает, что федерация - это «государство, которое поделено на одно центральное и два и более региональных правительств, причём оно строится на территориальном представительстве, имеющем как минимум два яруса (региональный и местный), в процедуру принятия решений в национальном центре включены региональные единицы, и основания такого представительства трудно поменять (в частности при помощи процедуры обычного большинства), то есть региональное представительство «укреплено»40.
Уир К.К., чьё исследование «Федеративное управление» остаётся классическим пособием по федерализму в северо-американских университетах, характеризуя систему федеративного устройства, акцентировал внимание на особой «методике разделения полномочий, в соответствии с которой и центральное, и региональное правительства, каждое в своей области оставалось бы полностью самостоятельным и независимым». Автор основной упор делает на недопустимость какого-либо нарушения сфер юрисдикции того или иного уровня власти в рамках федеративного государства41.
Некоторые западные мыслители придают особое значение сепаратизму в истории государств. Например, американский историк Эгберт Ян пишет, что образование США как современной нации служит первым
Кинг, П. Классифицирование федераций / П. Кинг // Полис- 2005.- № 5.- С. 13 41 Wheare, К.С. Federal Government I К.С. Wheare.- London: Oxford University Press, 1963.-P. 10
примером национального сепаратизма. К группе подобных государств он относит и Россию, «отделившуюся» от Советского Союза42.
Американский политолог В. Остром в своём фундаментальном исследовании «Смысл американского федерализма» даёт заключение: «Федерализм - это не просто форма государственного управления, а это метод разрешения проблем, образ жизни»43.
Среди авторов, описывающих практику федерализма в России, можно выделить немецкого специалиста А. Хейнеман-Грюдера. В своей работе «Устоит ли Российский Федерализм?» он анализирует состояние федеративных отношений в России и пытается прогнозировать насколько эффективно нововведения администрации В.В. Путина позволят разрешить накопившиеся проблемы и вывести российскую модель федерализма на новый уровень из кризисного положения, в котором, по мнению исследователя, она находится44.
М. Макфоул изучает период политической модернизации России со времён Перестройки М.С. Горбачёва вплоть до президентства В.В. Путина. Он оценивает состояние российской государственности в контексте политических (в том числе и характеристика политического режима, способов смены власти, «кадровых революций»), социально-экономических преобразований, культурно-идеологической трансформации ценностных ориентиров в обществе45.
Зарубежные авторы анализируют теорию и практику федеративных отношений и, особенно, опыт западных государств. К сожалению, надо отметить, что история и практика федерализма в России не является одной
42 Handbook of Federal Countries I Ed. By Ann. L. Griffiths Coordinated by Karl Nerenberg.
Published for Forum of Federations by McGrill/Queen's University Press.- London-Ithaka.-
2002.-P. 198
43 Ostrom V. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society I
V. Ostrom.- San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1991.- P. 247
44 Heineman Gruder A. Is Russia's Federalism Sustainable? II A. Heineman Gruder II Per
spective on European Politics and Society, 2002.- Vol. 3.- № 1.- P. 69
4 McFaul, M. Russian Unfinished Revolution: Political Change from Gorbachev to Putin.-Ithaca, 2001.-P. 34-35
из центральных и наиболее привлекательных тем в исследованиях иностранных специалистов.
Несмотря на большое количество работ по общим проблемам федеративного устройства государства, касающихся теоретического осмысления истории и практике федерализма в России, исследований, касающихся истории и современности отечественного федерализма, а также конкретных предложений по более эффективному реформированию системы недостаточно.
Предметом исследования является комплекс проблем, связанных с процессом возникновения федералистских идей и развитием федеративных отношений в России.
Объектом исследования стала проблема развития федерализма в Российском государстве.
Хронологические рамки исследования охватывают период с XIX столетия по 2005 год, хотя должное внимание уделено и истории протофе-дерализма в России, так как представляется важным подчеркнуть степень преемственности исторических традиций государственного устройства России в определённой степени даже со времён Киевской Руси.
Цель диссертационного исследования - комплексное рассмотрение исторических, теоретических и политико-правовых проблем воплощения в жизнь истинных принципов федерализма в России.
Для достижения поставленной цели в диссертации ставятся и решаются следующие исследовательские задачи:
- характеристика исторического развития Российского государства
с момента его образования до 1917 года с учётом доказательства наличия
или отсутствия элементов федерализма в государственном управлении;
- систематизация общественно-политических взглядов русских
мыслителей и общественно-политических организаций XIX - нач. XX вв. в
отношении федерализма и перспектив его развития в Российском государ
стве;
рассмотрение условий и особенностей образования СССР в период с 1917 по 1922 гг.;
характеристика практики функционирования «социалистического федерализма»;
- выявление причин кризиса «социалистического федерализма»:
внутрипартийную политическую борьбу в период Перестройки, изменения
советской законодательной базы, роста националистического и политиче
ского сепаратизма, социально-экономические дезинтеграционные процес
сов;
характеристика современного положения России с учётом общего состояния демократических реформ;
анализ правовой базы, целей и перспектив осуществляемых инициатив в рамках федеративной реформы в России;
выявление основных противоречий российского федерализма, вызывающих острые дискуссии в российском научном сообществе.
Эмпирической базой исследования послужили следующие группы источников. Одним из главных источников для диссертационного исследования стали теоретические концепции федерализма, разработанные классиками отечественной и зарубежной общественно-политической мысли: «Государственная Уставная грамота» Н.И. Новосильцева, «Устав об управлении инородцами» и «Введение к уложению государственных законов» М.М. Сперанского; конституционный проект декабриста Н.М. Муравьёва; теория «дуалистического суверенитета» А.С. Ященко, концепция Н.Я. Данилевского о федерации славянских народов с центром в Российской империи для противостояния западному и мусульманскому мирам и сохранения Россией своей самобытности; теоретические разработки социалистов-утопистов А.И. Герцена и Н.Г. Чернышевского о федералыю-коммунном самоуправлении в качестве организационной основы социума; проект о безгосударственной вольной областной федерации М.А. Бакунина; теория П.А. Кропоткина о безгосударственной организации свободных
человеческих общин; теоретические разработки В.И. Ленина; сепаративная теория суверенитета основателей федерации в США Д. Вашингтона, Дж. Адамса, А. Гамильтона, Дж. Джея, Г. Морриса, Дж. Мэдисона; теоретические разработки по проблеме ассиметричности федераций Ч. Тарлтона; концепция неизбежного взаимодействия центральной и региональной властей в федерациях Д. Элазара и др., а также воспоминания М.С. Горбачева, Б.Н. Ельцина о периоде своего нахождения у власти, когда перед обновляющимся государством встала угроза существованию федерации, составившие основу данного исследования.
В работе активно использовались правовые документы: конституция Царства Польского; конституция Княжества Финляндского; Конституция 1924 г., состоящая из Декларации об образовании СССР и договора об образовании СССР; Конституции СССР 1936, 1977 г.; Конституция РФ 1993 г.
В настоящее время, помимо упомянутой Конституции РФ 1993 года, содержательными источниками по данной проблеме являются: Федеральный Закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный Закон от 20 мая 2002 года «О внесении изменений в статью 13 Федерального Закона от 24 июня 1999 года 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации» 20 мая 2002 года; Федеральный конституционный закон от 17 декабря «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральный Закон от 4 июня 2003 года № 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный Закон от 4 июня 2003 г. № 95-ФЗ «О времен-
ном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов федерации»; Федеральный Закон от 3 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Полезными оказались нормативно-правовые акты исполнительной власти (Указы и Послания Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Декларации): Декларация прав народов от 15 октября 1917 г.; Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 25 января 1918 г.; Декларация об образовании СССР. Договор об образовании СССР. 30 декабря 1922 г.; Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г.; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 об утверждении «Программы развития бюджетного федерализма до 2005 г.»; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1999 года «Россия на рубеже веков (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации); Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 года «О порядке работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передачи осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ»; Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849
«О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»; Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 года № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность губернатора субъекта Российской Федерации».
Для более полного понимания темы необходимо было обратиться к стенографическим отчётам деятельности Совета Федерации, сборникам документов, политических программ, материалы круглых столов.
Наконец, отдельную группу источников составили Интернет-ресурсы, которые размещают некоторые официальные документы законодательной, исполнительной и судебной властей.
,
,
,
,
В последнее десятилетие в РФ издана обширная справочно-научная политологическая литература, из которой следует выделить отдельные оценочные статьи. Так, в работе использованы материалы справочной литературы: «Федерализм. Энциклопедический словарь», «Юридический энциклопедический словарь», «Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации для уточнения определений понятий «федерация» и «федерализм»,- а также периодических изданий, среди которых особенно содержательными оказались журналы «Полис», «Федерализм», «Государство и право», «Социально-гуманитарное знание», «Вопросы истории» и
др.
Методология и методы исследования.
Методологической основой исследования является принцип историзма, заключающийся в рассмотрении любого явления как с конкретно-исторической точки зрения, так и в развитии.
Широко используются в работе метод анализа и синтеза, а также метод индукции, давший возможность на основе рассмотрения отдельных теоретических концепций формирования и развития федеральных отношений сделать соответствующие обобщения применительно к особенностям политической ситуации в современной России.
Важным методом исследования стал историко-генетический подход, который позволил проследить эволюцию федерализма в России в течение многовековой истории Российского государства. Существенную пользу оказала методика сравнительного анализа, необходимого для выявления закономерностей и различий в процессе разработки законодательной базы, касающейся административно-территориального устройства в СССР и современной России. Сопоставление положений Конституций 1936, 1977 и 1993 гг. позволило частично выявить причины кризиса «социалистического федерализма» и понять смысл и цели настоящей федеративной реформы. Кроме того, данный метод позволил обратиться к опыту построения федераций в зарубежных странах и сравнить российский, европейский и американскую политическую практику государственного строительства.
Автором был использован структурно-функциональный анализ. Взаимоотношения федерального Центра и субъектов Федерации представляет собой сложную структуру, внутри которой можно выделить компоненты, элементы, системы и подсистемы, обладающие определёнными взаимоотношениями между собой: координация, субординация, иерархия. Каждый из компонентов системы имеет свои функции, то есть определённую предназначенность в рамках совместных усилий Центра и субъектов.
В исследовании также применялся институциональный подход, позволивший выявить становление политических институтов в ходе реформирования административной системы РФ.
Результативными оказались аксиологический метод, предполагающий выяснение значимости политических явлений для личности и общества в целом; социологический метод, требующийся для выяснения зависи-
мости проводимой Центром политики от общественных ожиданий внутри субъектов РФ.
Междисциплинарный характер изучаемой проблемы обусловил применение такого исследовательского смежного метода, как нормативно-юридический подход для анализа правовых документов, законов и законопроектов.
При работе с источниками использовались также методы получения первичной информации, как изучение исторических источников; наблюдение за деятельностью высших органов власти по современным официальным документам.
На данной основе стало возможным использование таких теоретических операций, как классификация изучаемых процессов и явлений; сравнения; обобщения в виде рабочих гипотез и закономерностей.
В ходе исследования теоретически был обоснован и сформулирован ряд положений, обладающих научной новизной. Во-первых, были исследованы основные причины нестабильности и противоречивости федеративных отношений постсоветской России. Во-вторых, определены стратегические ориентиры развития федерализма в России в рамках федеративной реформы. В-третьих, обосновано политическое значение федерализма в условиях продолжающейся модернизации России. В-четвёртых, выделены исторические этапы развития идей федерализма в Российском государстве. В-пятых, предложены некоторые практические пути оптимизации федеративной реформы в отношении процедуры укрупнения регионов и решения проблемы разностатусности субъектов Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертации могут быть использованы при подготовке к лекционным и семинарским занятиям по курсам «История Отечества», «Политическая история России», «Политология», «Сравнительная политология», «истории русской общественно-политической мысли. Основные идеи и выводы в третьей главе и заключительной части мо-
гут быть адаптированы областной администрацией для построения конструктивного диалога с федеральными властями и понимания их политики, а также с органами власти других субъектов РФ.
Структура работы соответствует поставленной цели и задачам и состоит из введения, трех глав, заключения, в котором сделаны обобщающие выводы, приложений и списка используемых источников и литературы.
Особенности Российского государственного устройства в период ІХ-ХІХ вв.
Федерализм в России, как представляется, является не только концепцией государственного устройства. Это достаточно устойчивая историческая традиция полицентрического общественного устройства, элементы которой можно обнаружить в самые ранние периоды русской истории.
Но прежде, чем охарактеризовать состояние федерализма в современной России и проанализировать проводимую руководством страны политику в области государствостроения, необходимо обратиться к истокам российской государственности и тем основам, на которых они формировались и впоследствии развивались. Особенности Российской Федерации проявляются и в её неразрывной связи с прошлым, и в её определённой преемственности прошлого и в характере и в особенностях её субъектов. Об истории российского федерализма ведётся много споров, так как нет устоявшегося мнения о том, что же стало основополагающим принципом российского государственного устройства: унитарный, федеративный, конфедеративный.
В данной диссертации делается попытка избежать уподобления, уравнивания современного положения дел с тем, что происходило в прошлых столетиях. Очень важно всесторонне исследовать процессы образования государства восточных славян, каким образом оно функционировало в период феодальной раздробленности, в эпоху становления централизованного государства, в имперский период, в Советской России.
Ещё византийский император Маврикий в VI в. н.э. свидетельствовал, что у славян и антов множество князьков, которые друг другу не повинуются и не покоряются единой власти . Позже другой византийский император Константин Багрянородный, описывая торжественный приём княгини Ольги в Константинополе, указывал, что с нею были, среди прочих, восемь русских князей, восемнадцать русских княгинь и двадцать два посла от других русских князей47. Всё это свидетельствует о том, что уже в то время «Русская земля жила именно дружинным складом повсеместного городства,... прозывая всех городовых владык в общем их составе или в общем их характере всяким княжьем. Это княжье многочисленных городков и городов и составляло политическую основу всего русского первобытного земства. Оно было действующей силой земли, её знаменем и политическим корнем, на котором и произрастали все общественные отношения».
На материале Восточной Европы выделяется три основных типа суперсоюза племён, непосредственно предшествовавших организации общества по государственному принципу. Во-первых, военный союз племенных союзов с целью противостояния внешней опасности. Во-вторых, объединение союзов племён под властью одного из них, который представлял зародыш публичной власти по отношению к остальным (зависимость устанавливалась силовым путём, выражалась в уплате дани и совместных военных акциях, а порядок управления в подвластных племенах оставался прежним). В-третьих, господствующий союз племён переходит к прямому управлению подвластными племенами посредством ликвидации или ограничения местных органов власти и замены их наместниками с «центра» .
Первые признаки интеграции союзов племён в суперсоюзы зафиксированы источниками на севере Восточной Европы. С рубежа VIII-IX вв. скандинавы проникают на территории племенных союзов словен, кривичей, мери, веси, чуди. Последние объединяются для противостояния агрессии, однако подобный союз оказался недолговечным.
Следующий этап - распространение норманнского присутствия в районы Ростова, Мурома. Для определения границ их влияния следует учесть, что Новгород, Муром, Ростов, Полоцк входят в тот узкий круг восточноевропейских городов, который отражён в скандинавских географических сочинениях. Эти города ограничивают район наиболее раннего активного присутствия скандинавов в Восточной Европе и, исключая Киев и Смоленск, соответствуют, по-видимому, Северному суперсоюзу, возглавляемому варягами, на разных стадиях его формирования.
Взятие войсками Олега и Игоря Смоленска и Киева ознаменовало начало новой волны норманнской экспансии, следствием чего стало расширение Северного суперсоюза на юг. Помимо варягов господствующее положение в Северном суперсоюзе земель занимали и словене. Когда оформился союз словен и варягов, словене освободились от уплаты дани, тогда как остальные члены союза должны были платить дань не только варягам, но и словенам.
Выработка советской властью новых форм социалистического федерализма
На развитие федеративных отношений в России большое влияние оказали воззрения классиков марксизма-ленинизма. Отношение К. Маркса и Ф. Энгельса к идее федеративного устройства государственной власти было отрицательным. Маркс и Энгельс считали, что федеративная форма приемлема для Великобритании, поскольку позволяла решить национальный вопрос в отношении Ирландии. Что касается Германии, то для неё фе-дералистическое «ошвейцаривание» было огромным шагом назад, поскольку, как объяснял Ф. Энгельс, «федеративная республика является необходимостью на гигантской территории Соединённых Штатов»125. Таким образом, учитывая конкретные условия, они допускали федеративную форму устройства как один из возможных способов решения национального вопроса.
В.И. Ленин в дооктябрьский период классовую борьбу ставил выше борьбы за национальные интересы. В программах требования российской социал-демократии он предлагал содействовать самоопределению не народов наций, а пролетариата каждой национальности. Говоря о конкретных формах национально-государственного устройства, В.И. Ленин утверждал, что проповедь федерализма и национальной автономии неизбежно ведут к созданию классового государства, в котором объединяются классы антиподы, принадлежащие одной нации.
Своё отрицательное отношение к федерации и децентрализации Ленин объяснял тем, что это нарушает объективный ход развития капитализма, стремящегося к созданию более крупных и, возможно, более централизованных государств. Кроме того, федерация противоречит принципу демократического централизма, который он рассматривал, как основу взаимоотношений центра и мест. «Мы за демократический централизм. Мы за якобинцев против жирондистов... Мы в принципе против федерации - она ослабляет экономическую связь, она негодный тип одного государства. Хочешь отделиться? Проваливай к дьяволу, если ты можешь порвать экономическую связь... Автономия есть наш план устройства демократического государства...»
В работе Ленина «О праве наций на самоопределение» излагается программный тезис социал-демократии: «Под правом «самоопределения» нельзя с социал-демократической точки зрения понимать ни федерации, ни автономии (хотя, абстрактно говоря, и то и другое подходит под «самоопределение»). Право на сецессию есть вообще бессмыслица, ибо федерация есть двусторонний договор. Что же касается автономии, то марксисты защищают не право на автономию, а саму автономию, как общий универсальный принцип демократического государства с пёстрым национальным составом, с резким различием географических и других условий».
В данной работе описано следующее мнение Ленина: «право на самоопределение наций означает исключительно право на независимость в политическом смысле, на свободу от угнетающей нации»129. В.И. Ленин допускал возможность федерации при известных особых условиях, таких как национальный вопрос. Таким образом, он исходил из того, что федеративная форма государства возможна и целесообразна не для одного централизованного государства, а для ряда мелких государств, объединение которых в союзное государство имело бы прогрессивное значение. Оптимальным устройством для России считал он в то время возможность создания автономий по национальному принципу.
Основные принципы современного отечественного федерализма
С точки зрения государственного устройства, федерализм является механизмом государственной власти, позволяющим минимизировать возникающие политические, социальные противоречия, в том числе и внутри элиты, потенциально способные привести к распаду единого государства.
Важнейшее позитивное свойство федерализма - способность выступать демпфером социально-политических и других системообразующих конфликтов. Однако федерализм сам по себе не есть лекарство против конфликтов. Как правовая система он нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества. Там же, где государству «принадлежит безусловный приоритет над индивидом, федералистическая модель вырождается в фарс»189. Поэтому судить об успешности внедрения федерализма надо не столько по эффективности, сколько по развитию гражданских свобод. Если же и оценивать федерализм по эффективности, то эффективность эту надо понимать широко, считая главной целью государства не воспроизведение тех или иных умозрительных моделей управления обществом, а создание наиболее удобной обществу среды для саморазвития.
Анализируя процесс зарождения федерализма в России и его современное состояние, можно обнаружить несколько парадоксальных моментов, до сих пор вводящих политиков в заблуждение. Во-первых, в истории России есть две предпосылки существования федерализма: конфедеративные истоки государственности со времён Киевской Руси и сосуществование власти в Центре и на местах. География России является достаточно монотонной, не расчленённой непроходимыми горными системами, затрудняющими передвижение людей и товаров. Многочисленные реки не разделяют, а наоборот связывают население.
Во-вторых, история и состав населения России не дают окончательного ответа на вопрос: эффективен ли федерализм для неё? По меркам современных крупных государств Россия с долей нерусских народов в 15-20% является скорее мононациональной, а подавляющее большинство федераций - продукт объединения, исторического слияния государств на договорной основе, бывших до этого самостоятельными.
В-третьих, русская культура не является пространственной. Русские на протяжении всей территории не отличаются друг от друга настолько кардинально. Существует феномен совпадения административно-территориального деления страны и её общественного районирования. Кроме того, около одной трети субъектов федерации выделяются по признаку компактного проживания титульной нации. Но жители регионов имеют право на самоуправление по рождению, а не по национальности. Нации имеют право на охрану своей культуры по всей территории страны, а не только там, где их больше. В результате получается, что «наверху» правит жёсткая унитарность, а чем мельче масштаб административно-территориальной единицы, тем автономнее она живёт192.
Объективная сложность управления Россией заключается в ее огромной территориальной протяженности и популяционно-ресурсной диспропорциональности (относительно населенная и бедная ресурсами европейская часть, богатая природными ресурсами и малонаселенная азиатская часть), обусловившей наличие большого числа субъектов Федерации с разным уровнем социально-экономического развития, существование "матрешечной" структуры некоторых субъектов РФ, чреватый этноконфликтами национально-региональный характер построения Федерации. Важнейшей проблемой российского федерализма является также "остаточный унитарный синдром", проявляющийся на государственно-административном, экономическом, социальном, национально-психологическом уровнях.
Приведем лишь несколько примеров беспрецедентной дифференциации регионов. По площади территорий в 338 раз отличаются Республика Саха (Якутия) и Северная Осетия, по численности населения в 443 раза отличаются Москва и Эвенкийский автономный округ. Существуют субъекты Федерации со 100% уровнем урбанизации (Москва, Санкт-Петербург), и с 0% - Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (в этом регионе нет ни одного города, а его административный центр - поселок городского типа).
