Содержание к диссертации
Введение
Теоретико-методологические основания федерализма 20
1. Происхождение теории федерализма 20
2. Федерализм как комплекс политических идей 51
3. Федерализм как политическая категория 82
Федерализм как политическая система 109
1. Формы и модели федерализма 109
2. Политическая институционализация федерализма Федерализм как многоуровневая структура власти 159
1. Федерализм и децентрализация 159
2. "Переплетение политики" как результат взаимодействия структур власти
3. Характер и механизмы межправительственных отношений (МПО)
Федерализм как возможный способ "примирения линий разделения"
1. Федеральная государственность и проблемы регионализации 232
2. Этнополитический фактор федерализма 250
Заключение 283
Список использованной литературы 290
Приложение
- Происхождение теории федерализма
- Федерализм как комплекс политических идей
- Формы и модели федерализма
- Федеральная государственность и проблемы регионализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Динамизм формирования федеральных систем и включение элементов федерализма в другие политические системы способствовали интенсивному распространению идей и практики федерализма в мире после второй мировой войны. Этот процесс нередко называют "федералистской революцией"1, которая, наряду с другими революциями, меняющими мир, трансформирует политический облик земного шара. Ныне почти 80% всего мирового населения проживает либо в федеративных государствах, население которых составляет более 2 млрд. человек (Индия, США, Россия, Бразилия и т.д.), либо в децентрализованных государствах с федеральным реструктурированием, самыми крупными из которых являются Китай, Великобритания, Италия и Испания. С позиции такого рода изменений, властно-управленческие механизмы федерализма всё чаще привлекают внимание правящих кругов в различных странах, одновременно давая повод и ученым рассматривать их как наиболее подходящую форму политической интеграции общества, обеспечивающей многообразие форм жизнедеятельности различных групп и общностей в рамках единого политического пространства.
Будучи весьма сложным и многогранным явлением, федерализм в настоящее время наиболее выпукло демонстрирует свое собственно политическое содержание или иными словами, способность к созданию идейных и организационных форм властной интеграции социально (этнически) и территориально разнородных групп в рамках единого сообщества, что одновременно предполагает и соответствующую систему управления данным типом государственного устройства. Думается, что именно эффективное решение федерализмом многих сложных проблем развития современных многосоставных обществ объясняет широкое использование харак-
Elazar D.J. Covenant and Polity in Biblical Israel.- Transaction Publishers, 1995.- P. XVII
терных для него элементов едва ли ни в любом государственном устройстве, национальных политических системах, общественных движениях и других формах совместной деятельности человека. В то же время такая степень популярности этого способа властной интеграции общества позволяет многим ученым видеть в федерализме ведущую общественно-политическую идею сегодняшнего мира2.
Мощным фактором, побуждающим заинтересованность различных стран в применении методов федерализма при урегулировании внутренних дезинтеграционных конфликтов, объясняется также и тем, что федерализм представляет собой своеобразную альтернативу глобализации, поскольку предусматривает такой политический порядок, который в состоянии обеспечить свободу политического самовыражения, как небольшого сообщества, так и объединенного многообразия сообществ посредством распределения власти снизу вверх.
В данной связи следует подчеркнуть и то, что сообразно этому свойству федерализма, можно с уверенностью говорить и еще об одной причине, свидетельствующей о повышении интереса к теоретическим формам отображения его политической составляющей. Как показала практика, именно на почве федерализма постоянно складываются предпосылки для возникновения органического синтеза власти с самоуправлением, вызванным ростом политического участия, увеличением ассоциированности общества, а также другими составляющими процесса демократизации, свидетельствующими о потребности сложноорганизованного социума в сообщественной деятельности политических и неполитических акторов.
Наряду с этими, условно говоря, универсальными причинами нарастания актуальности исследования политического облика федерализма в российском обществе складываются и свои, специфические причины для такого интереса. В значительной степени они обусловлены поиском опти-
2 Watts R.L. Die Aktualitaet der foederalistischen Idee.-
мальной стратегии развития нашего многонационального государства, необходимостью более четкой разработки соответствующей реформы властных структур, методов совершенствования национальной политики. Именно от понимания политических оснований российского федерализма в конечном счете зависит эффективность идущей сегодня работы по законодательному разграничению предметов ведения и полномочий между субъектами федерации, стиль центр-периферийных отношений, характер заимствования зарубежного опыта в этой сфере.
Как политическая - а не только административно-государственная -форма интеграции многообразных социальных связей индивидуумов и (различного рода) сообществ федерализм представляет собой не просто институциональную форму применения власти и управления, но и определенную разновидность искусства, то есть умения правящих кругов объединять и согласовывать интересы и чаяния людей, учитывать их реальные воззрения, стандарты и традиции массового поведения. Поэтому в политическом смысле федерализм неразрывно связывает процесс развития и сохранения единства социума с наличием определенного корпуса технологий, предполагающих эффективное урегулирование конфликтов и споров, трудное и противоречивое достижение общественного согласия. А это в свою очередь неразрывно соединяет политическое устройство федеративного с культурными характеристиками правящих кругов, стилем их профессиональной деятельности, взаимоотношений с гражданским обществом, традициями власти и государственного управления.
Учитывая все эти параметры и проявления федерализма, можно сказать, что его сущность наиболее адекватно соответствует самой природе политики как способа властной организации совместных социальных действий акторов и соответствующего обеспечения их индивидуальных и коллективных прав, направленного на формирование общего согласия. Одновременно верно и то, что использование общеполитических когни-
тивных моделей и, в частности, модели "политического треугольника", помогает выделить и основные компоненты политической концепции федерализма. К ним, на наш взгляд, можно отнести: федеральные институты (представляющие структуру и содержательные формы регулирования соответствующих процессов); идеи, ценности и целевые ориентации (обусловливающие особые источники достижения стабильности/ нестабильности системы власти), а также федеральные отношения (обозначающие процессуальные свойства федерализма).
Такая логическая модель, структура политического федерализма в сфере практической деятельности находит свое отображение в особом идеологическом течении, оказывающем (и оказывавшем) влияние на формы разделения власти в конкретных государствах по вертикали и горизонтали (предопределяя, таким образом, уровень децентрализации/ регионализации политического пространства), предполагающем применение известных технологий (позволяющих сохранять кооперагивный характер принятия решений в условиях конкуренции), а также дающем возможность минимизировать влияние дезинтеграционных тенденций ("сгладить линии разделения" при урегулировании конфликтов). При этом сохраняется главный ориентир (и одновременно принцип проявления политического) деятельности: достижение компромисса, консенсуса и соглашения, форматирующие весь процесс интеграции общества.
Степень разработанности темы. Исторически проблемы федерализма были в немалой степени сосредоточены вокруг проблем государственно-территориального устройства национальных обществ и государственного суверенитета. Исследование же политической концепции федерализма представляет собой значительно менее разработанную в отечественной политологии проблему. Будучи теоретически фундированной и впер-
3 см. Lijphart A. Patterns of Democracy, Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. - New Haven: Yale University Press, i999
вые получив свою трактовку в учении немецкого мыслителя Й. Альтузиуса (1557-1638), эта концепция на протяжении длительного времени оставалась едва ли не самой дискуссионной в политической науке.
Конечно, такое положение объясняется многими причинами, в том числе и различными толкованиями как смыслового содержания федерализма, так и границ, отделяющих политическую сферу от других: административной (административный федерализм), экономической (экономический федерализм), бюджетной (бюджетный федерализм) и т.д. Однако, констатируя сложившееся положение, следует подчеркнуть, что многие аспекты как политической эволюции федерализма, так и развития соответствующей теории все еще остаются не изученными. Существенным фактом является и то, что по данной теме отсутствуют специальные монографические и диссертационные исследования.
Непосредственно связанные с данной проблемой работы как отечественных ученых — Г.З. Атаманчука, И.Г. Горбачева, СИ. Каспэ, А.Е. Козлова, М.С. Саликова, Ф.Х. Мухаметшина, М.Х. Фарукшипа, В.Е. Чиркина, так и западных - А. Бенца, Р. Дэвиса, М. Дрейера, Т. Фишера и X. Лауфе-ра, Т. Флемминга, Р. Лотта, Б. Радина4 и др. - в основном посвящены изучению федерализма как структурного принципа политической организации. Но все эти исследования отнюдь не покрывают всего проблемного поля.
4 См. Атаманчук Г.В. Гос-'ларственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт
становления и стратегия перспектив,- М., 1998; Горбачев И.Г. Договор, укрепляющий федерацию // Рос
сийская Федерация сегодня. - М., 2000.- № 4; Каспэ СИ. Российский федерализм: строительство без про
екта //Полис- М., 2000.- № 5; Козлов А.Е. Федеральные начала организации государственной власти в
России. М.: ИНИОН РАН, 1996; Саликов М.С. О преимуществах создания территориальной федерации
//Университетская политология России. - М.: Полис, 1999; Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм:
проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. -
М., 1994.- № 3; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. - Казань,
Изд-во Казанского университета, 1998; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.: Изд-во
МНИМП, 1997; Benz A. Foederalismus als dynamisches System. Zentralisierung und Dezcntralisierung im
foederativen Staat. - Opladen: Westdeutscher Veiiag, 1985; Davis R.S. The Federal Principle. A Journey
Through Time in Quest for Meaning. - Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1978;
Dreyer M. Foederalismus als ordnungspolitisches und normatives Prinzip. Das foederative Denken der
Deutschen im 19. Jahrhundert. - Frankfurt/M., 1987; Fischer Т., Laufer II. Foederalismus als Strukturprin-
zip fuer die Europaeische '' lion.- Guetersloh, 1996; Flemming T. The Federal Principle //Telos.- New
York, 1994.- № 100; Lhotta R. "Der Wandel foederativer Strukturen". - Papier /ur gemeisamen Tagung
von DVPW, OGWP und SVPW am 8/9 Juni 2001, Berlin; Radin В., Boase J.P. Federalism, Political Struc
ture and Public Policy in the United States and Canada //JournalKf Comparative Policy Analysis: Research
and Practice.- 2000.- №2 J
Более того, исследованию таких вопросов, как развитие моделей и механизмов взаимодействия между несколькими уровнями власти, обеспечивающих единство системы, последствия "тесного кооперирования", федерализма как средства "примирения" противоречий сегодня вообще уделяется неоправданно мало внимания.
Чисто исторически наиболее интенсивные попытки актуализации проблемы политического федерализма, связанные с анализом интегратив-ных/дезинтегративных свойств федеральной системы, стали предприниматься со второй половине XX века теми исследователями, которые видели в федерализме структурный принцип организации плюралистического общества и многоуровнего политического управления.
В этом плане стоит упомянуть работы западных и отечественных политологов, посвященных исследованию процессов разделения власти и выравнивания ее границ - И. Духачека, Д. Элазара, Т. Эзера, И.В Левашина, Ю.А. Тихомирова5 и др., межправительственных отношений - С. Диона, Д. Камерона, Б. Опескина, Дж. Циммермана, Н.М. Мириханова, Ф.Х. Муха-метшина6 и др., процессов децентрализации и регионализации в многосоставных государствах - Л. Баста-Фляйнер, Дж. Бриджа, А. Хайнеманн-Грюдера, И. Перовича, М.Н. Афанасьева, А.С. Макарычева, А.А. Мацнева, В. Нечаева,7 и др., урегулирования этно-политических конфликтов - К. Ве-
5 См. Duchacek I. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. - Univ. Press of America,
1987; Elazar D.J. From Statism to Federalism. A Paradigm Shift. //Publius: The Journal of Federalism.- Vol.
25.- № 2, Spring 1995; Eser Th.W. Foederalismus und Polyzentrismus in der Europaeischen Union, ect. II Re
gional Vielfalt und Foedera!;-Tius. - Wien, 2001; Левашин И.В. Суверенитет как одна из проблем федера
лизма в теории и на практике //Регионалогия. - Саранск, 1994.- № 2-3; Тихомиров Ю.А. Юридические
коллизии в федеративных отношениях //Федерализм. - М., 1999.- № 4
6 См. Dion S. Intergovernmental Relations within Federations: Contextual Differences and Universal Principles.
- Forum of Federation, 1999; Cameron D. Structures of Intergovernmental Relations. - International Conference
on Federalism 5 to 9 October 1999. - ; Opeskin B.R. Mechanisms for Intergovernmental Rela
tions. - Там же; Opeskin B.R. Federal States in the International Legal Order. - Netherlands International Law
Review.- 1996. - № 43; Zimmerman J.F. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. -
London, 1992; Мириханов Н.М. Реформирование федеративных отношений в России: тенденции нового
десятилетия. - Докт., М., 2003; Мухаметшин Ф.Х. Федеративные отношения как фактор социально-
политического развития республики.- Докт., М., 2001
7 Basta L.R. Dezentralisierung: Schluesselfragen, Trends und zukuenftige Entwicklung II Entwicklungspolitische
Schriften. - Bern, 1999. - № 2; Basta Fleiner L.R. Covernment under Law and Decentralization within Multieth
nic Societies //Jahresbericht/Raport annuel 1.8.1998-31.7.1999; Bridge J. The English System of Local Govern
ment. - Federalism and Dec. nlization. - PIFF Freiburg, 1987; Heinemann-Grueder A. Der heterogene Staat.
бера, И. Духачека Т. Фляйнера, Ф. Кински, Р.Г. Абдулатипова, А.А. Мац-нева, Э.А. Паина, В.А. Тишкова8 и др., социокультурных аспектов развития федерализма - А. Вилдавски, В.Ю. Зорина, СМ. Столярова, Н.И. Цимбае-ва, А.Г. Черненко9 и др., политического управления - К.ф. Бойме, К. Дой-ча, Д. Элазара, Ф. Ленера, О.Ф. Шаброва10 и др.
Исторические аспекты проблемы нашли отражение в трудах Н.И. Костомарова ("Мысли о федеративном начале в Древней Руси", "Две русские народности, 1861-1862), В.О. Ключевского ("Боярская Дума Древней Руси", 1882), М.П. Драгоманова ("Земский Союз - Вільна Спілка", 1884), B.C. Соловьёва ("Национальный вопрос в России", 1883-1899; "Россия и Вселенская церковь", 1889), А.С. Ященко ("Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства", 1912), П.А. Сорокина ("Автономия национальностей и единство государства", 1917), Л.Н. Гумилёва ("От Руси к России: очерки этнической истории") и др.
Существенный вклад в разработку данной тематики внесли и ученые,
Foederalismus und regionale Vielfalt in Russland. - Berlin, 2000; Perovic J. Die Regionen Russlands als neue politische Kraft.- Studien zu Zeitgeschichte und Sicherheitspolitik.- Forschungsstelle fuer Sicherheitspolitik und Konfliktanalyse.- Zuerich, 2001.-Vol.6; Афанасьев M.H. Региональное измерение российской политики //Полис. - М., 1998. - № 2;' Макарычев А.С. Регионализм и федерализм: исследонания в Ницце //Полис.-1993.- № 5; Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России //Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив.- М., 1998; Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России //Pro et Contra. - М., 2000. - Т. 5.- № 1
8 Weber К. Foederalismus als Instrument demokratischer Konfliktregelung. - Band 6. - Wien, 1977; Duchacek I.
D. Federalism and Ethnicity II Publius.- 1977. -Vol. 7.- № 4; Fleiner Th. Legal Instrument and Procedures to
Prevent and Solve Ethnic Conflicts II Federalism and Multiethnic States. The Case of Switzerland.- Bale, ect.,
2000; Kinsky F. Integraler Foederalismus als Mittel permanenter Konfliktloesung. - Wien, 1977; Абдулатипов
Р.Г. Историческая многон: зональность в России: политика, мораль, управление. - М., 1999; Абдулати
пов Р.Г. Этнополитика: от Москвы до Кавказа // Этнопанорама. - Оренбург, 2002. - № 2-3; Мацнев А.А.
Этнополитические конфликты: природа, типология и пути урегулирования // Вопросы национальных и
федеративных отношений. - Вып. II. - М., 1997; Национальная политика России: история и современ
ность. - М., 1997; Тишков В.А. Межнациональные отношения в Российской Федерации.- М., 1993
9 Wildavsky A. Federalism and Political Culture,- New Brunswick/New York, 1998; Зорин В.Ю. Российская
Федерация: проблемы формирования этнокультурной политики. - М., 2002; Столяров СМ. Федерализм и
державность: российский вариант. - М., 2001; Цимбаев Н.И. Славянофильство (из истории русской об
щественно-политической мысли XIX в.).- М., 1986; Черненко А.Г. Общероссийская национальная идео
логия и развитие федерализма в России. - СПб., 1999
10 Beyme K.v. Der Vergleich in der Politikwissebschaft.- Muenchen: Nomos, 1988; Beyme K.v. Theorie der
Politik im 20. Jahrhundert. Von der Moderne zur Postmoderne. - Frankfurt/M., 1991; Deutsch K. Politik und
Regierung.-Frankfurt/Mein, 1973; Elazar D.J. From Statism to Federalism. A Paradigm Shift. //Publius: The
Journal of Federalism, vol. 25, no 2, Spring 1995; Lehner F. Grenzen des Regierens. Eine Studie zu Regierung-
sproblematik hochindustrialVc-'er Demokratien. Bd. 3. - Athenaeum, 1979; Шабров О.Ф. Конфликт социаль
ный и конфликт политический: проблема управления //Политическая теория: тенденции и проблемы. -
Сб. статей. - Вып. 2. - М., 1994; Шабров О.Ф. Социально-политические детерминанты государственного
управления в условиях модернизации России //Политолог: Взгляды на современность. - Сб. ст. - Вып. 2.-
М., 1995
исследующие общие проблемы развития политики, исторических форм эволюции власти и государственного управления в стабильных и переходных обществах. Здесь следовало отметить работы Т.А. Алексеевой11, Г.А. Белова12, СИ. Каспэ13, А.Ю. Мельвиля14, А.С. Панарина15, В.П.Пугачёва,16 А.И. Соловьёва17 и др.
Среди работ, внесших наиболее существенный вклад в разработку исследуемой тематики, стоит назвать ряд публикаций, включающих рассмотрение таких вопросов, как:
а) обоснование гипотезы "федералистской революции эпохи постмо
дерна" и атрибутивности "федеральной реструктуризации" (Д. Элазар, Р.
Гиббинс, С. Ранделл, X. Мархольд, Р. Уотте, Д. Вайншток18 и др.);
б) идея федерализма как формы гражданской сообщественности, исхо
дящая из принципа политического согласия (Т. Хюглин, К. Фридрих, X.
Калькбреннер, С. Г_-^урм, Д. Видукель, Н.П. Медведев19 и др.) и политиче-
" Алексеева Т.А. Перспективы интегративной идеологии (тезисы) // Полис. - 1997. - № 3
12 Белов Г.А. Функции политической системы // Кентавр.- 1995.- № 3; Белов Г.А. Эволюция нормативной
политической системы современного устройства//Общественные науки и современность.- М., 1996.-№ 1
11 Каспэ СИ. Демократические шансы и этнополитические риски в современной России //Полис- 1999. -
№2
14 Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к
демократическим транзитам // Полис. - 1998.- № 2
15 Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование в условиях стратегической нестабильности. -
М., 1992
16 Пугачёв В.П., Соловьёв А.И. Введение в политологию. - М., 1995. - Гл. 3, 4, 9
17 Соловьёв А.И. Политический облик постсовременности: очевидность явления // Общественные на^ки
и современность. - 2001. - м 5; Соловьёв А.И. Политическая стабильность в социокультурном измере
нии: российские иллюстрации // Научные труды ФГУ. - Вып. 1. - М.: МГУ, 2002
18 См. Elazar D.J. The Federalist Revolution and the Way to Peace. The Lesons of a Century of Tonal War
(1992). - hltp://; Elazar D.J. Covenant and Polity in Biblical Israel.- Trans
action Publishers, 1995; Elazar D.J. Federalism as Grand Disign: Political Philosophers and the Federal Princi
ple. - Lanham, MD: University Press of America, 1987; Elazar D.J. From Statism to Federalism. A Paradigm
Shift. //Publius: The Journal of Federalism, vol. 25, no 2, Spring 1995; Federalism and the New World Order.-
Stephen J. Randell and Roger Gibbins (eds).- University of Calgary Press, 1994; Gibbins R. Federalism in a
Digital World. - Canadian Journal of Political Science. - 2000. - XXXIII: 4; Marhold H. Foederale Strukturen
fuer Europa? Aktuelle Beitraege zur Debatte in Frankreich. - Europaeisches Zentrum fuer Foederalismusfor-
schung. - Occasional Papers. - No 23 .- Tuebingen: Europa-Stiftung, 2000; Watts R.L. Die Aktualitaet der
foederalistischen Idee.- ; Weinstock D. Toward A Normative Theory of Federalism. -
papers/docbsi-weinstk.html
19 См. Hueglin Th.O. Exploring Concepts of Treaty Federalism. Research Report, Royal Comission on Aborigi
nal Peoples.- Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, 1990; Hueglin Th.O. Sozietaler Foederalismus.
Die politische Theorie des Johannes Althusius. - Berlin, New York: De Gruyter, 1991; Friedrich K.J. Politik als
Prozess der Gemeinschaftsbildung. Eine Empirische Theorie. - Koeln, u.a.: Westdeutsche Verlag, 1970; Kalk-
brenner H. Die Geistesgeschichtlichen Quellen des Foederalismus.- "La Federacio".- Lueneberg.-1976.- № 3 u.
4; Sturm S. Foederalismus, Foederaltheologie und Ramusmus in der Politica des Johannes Althusius. - Ethik und
Gesellschatt. Theologische Traditionen, philosophische Analysen, soziologische Grundlagen.- lnterprojekt vom
ского участия (А. Лейпхарт, У. Ведль, Д. Видукель ), что позволило диссертанту определить меру политической институциализации соглашения, выраженную стремлением людей к объединению на равных началах и с сохранением основных прав не только для управляющих, но и для управляемых;
в) специфика формирования федеративного гражданского общества и
федеративной политической культуры (А. Лейпхарт, Д. Элазар, И. Духа-
'У 1
чек, А. Вилдавски, Л.М. Дробижева и др.). Рассмотрение этих понятий помогло связать сегментацию, как признак федеративного общества, с консоционализмом в качестве направления развития федеративной политической культуры, а также поставить вопрос о влиянии характера федеративного общества, федеративной политической культуры на цели и способы формирования федеральной политической системы, в т.ч. и в переходных обществах;
г) влияние целей и способов интеграции на особенности формирования
федеральной системы, способствующих доминированию определенных
системообразующих факторов при разработке федеральной таксономии (Р.
О")
Уотте, Т. Хюглин, Д. Элазар, А. Лейпхарт, М. Бургесс, Дж. Мак'Уинни ) и др. С точки зрения альтернативных подходов к классификации феде-
Sturm S.- Sturm/althusiu.htm; Wyduckel D. Konsensus und Konsoziation in der politischen Theorie des fruehen Foederalismus. - (Hrsg. von G. Duso, W.Krawietz, D.Wyduckel).- Berlin: Duncker & Humblot, 1997; Медведев Н.П. Политический консенсус в условиях российского федерализма. - Автореф. докт., М., 2000
20 См. Lijphart Consociation and Federation: Conceptual and Empirical Links.- Canadian Journal of Political Science. - 1979. -Vol.12; Wedl U. Der Gedanke des Foederalismus in Programmen politischer Parteien Deutschlands und Oesterreichs. - Opladen, 1969; см. 7
См. Лейпхарт A. (1977). Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование.- М., 1997; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм //Полис- 1995. -№ 5; Elazar D.J. Tolerance.- Rowman & Littlefield, 2001; Duchacek l.D. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics.- University Press of America, 1987.- (Preface to the UPA Edition); Wildavsky A. Federalism and Political Culture.- New Brunswick/New York: Transaction Pubhchers, 1998; Дробижева Л.М. Историческое самосознание, как часть национального самосознания народов //Традиции в современном обществе.- М., 1990 22 См. Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990s. - McGill-Queen's University Press, 1996; Hueglin Th.O. Comparative Federlism. A Critical Perspective. - Western Australia: Curtin University, 1994; Elazar D.J. (ed.) Federal Systems on the World: a Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. - Exeter: Longman, 1991; Lijphart A. Patterns of Democracy, Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press, 1999; Burgess M. Federalism and Federation: A Reappraisal. Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions. - London: Harvester Wheat-sheaf, 1993; McWhinney J. Die Nutzlichheit des Foederalismus in einem revolutionaeren Zeitalter. - Berlin: Berliner Freie Press, 1973
ральных систем наибольший интерес представляют работы Р. Уоттса, Т. Хюглина и А. Лейпхарта, вышедшие во второй половине девяностых годов. Если в основе таксономии Уоттса лежит связь федеральной конструкции с теми или иными идентичностями в рамках существующего союза, то Хюглин различает федеральные системы с позиций "рациональности создания федерализма" (потребность в объединении материальных и людских ресурсов и т.п.) и адекватности его культурным традициям конкретного общества. Типология Лейпхарта, предложенная на основе дескриптивного анализа 36 демократических многосоставных государств, предусматривает выделение помимо федеративных систем еще и "полуфедеративных" (semi-federalism) /с. 189/, которые по способу функционирования (но не по форме) значительно приближены к федеративным (Нидерланды, Израиль, Папуа Новая Гвинее и т.д.), что значительно расширяет возможности федерализма как формы политической интеграции;
д) влияние децентрализации и регионализации на изменение соотно
шения вертикали и горизонтали федеральной власти (Б. Бальди, Л. Баста,
Ф. Эрстербауэр, Э.Тёни, Т. Фляйнер, Л. Баста-Фляйнер, Р. Шпарвассер,
А.Е. Козлов, Э.В. Тадевосян23 и др.;
е) мультиэтничность как одна из основных "линий разделения" федера
тивного общества, усугубленная пересечением процессов регионализации и
федерализации (Л. Баста-Фляйнер, Г. Эро, Ф. Кински, X. Линц, Л.В. Анд-
риченко, Е.В. Белоусова, Н.П. Медведев В.Р. Филиппов24 и др.), рассмот-
См. Baldi В. Beyond the Federal-Unitary Dichotomie. - Working Paper 7/99.- Institute of Governmental Studies University of California, Berkeley, 1999; Basta L.R. Dezentralisierung: Schluesselfragen, Trends und zu-kuenftige Entwicklung. - Entwicklungspolitische Schriften. - Bern, 1999. - № 2; Ersterbauer F., Thoeni E. Foederalismus und Regionalismus in Theorie und Praxis. - Wien, 1981; Fleiner Th., Basta L. Fleiner. Federalism, Federal States and Decentralization. - Co-edited & Lichtenhahn, 2001; Sparwasser R. Zentralismus, Dezen-tralisation, Regionalismus ur.„ Toederalismus in Frankreich,- Berlin, 1986; Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.- М.: ИНИОН РАН, 1996; Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти // Государство и право. - 2002. - № 3
См. Basta Fleiner L.R. Can Ethnic Federalism Work? - Paper for Conference "Facing Ethnic Conflicts". -Bonn, Germany, 14-16 December 2000; Basta Fleiner L.R., Fleiner Th. (eds.) Federalism and Multiethnic State. The Case of Switzerland. - PIFF. - No 16.- Etudes et Colloques,- Fribourg, 2000; Heraud G. Ethnischer Foederalismus - zur Vermeidung ethnischer Konflikte. - Schriftenreihe des lnstituts fuer Foederalisnuisforschung.- Bd. 6.-Wien, 1977; Kinsky F. Personalism and Federalism.- Publius: The Journal of Federalism.- N/Y, 1980. - Vol. 10, No 1 Winter; Linz J. Democracy, Multinationalism and Federalism /W.Busch, A.Merkl (eds). - Demokratie
ренная автором в качестве важного критерия политической интеграции, ориентировала его на поиск механизмов решения/урегулирования конфликтов в гетерогенных (мультиэтничных/ мультикультурных) обществах. Антиномия единства множества (Ф. Кински, К. Вебер, Р. Дарендорф25) позволила увидеть связывающее начало объединения: единство без признания многообразия, саморазрушается (тоталитаризм), многообразию для сохранения каждой единицы, из которого оно состоит, необходимо единство;
ж) преимущества и издержки федерализма как многоуровневого управления (Г. Лембрух , Ф. Ленер, Р. Лотта, Ф. Шарпф, М. Шмидт, А.Н. Ари-нин, Г.В. Каменская26 и др.).
Вместе с тем, многие аспекты федерализма как формы политической интеграции остаются мало изученными. Требует своего объяснения амбивалентность федерализма. Назрела потребность синтезировать взгляды на федерализм: 1) как на политическую идею современности, 2) как на властно-управленческую функцию многоуровневой системы управления, 3) как на возможный механизм преодоления социальных конфликтов, вызываемых "линиями разделения".
Цель предлагаемого исследования заключается в развитии и анализе политической концепции федерализма, выступающей в качестве объясни-
in Ost und West,- Frankfurt/Main: Suhrkamp, 1999; Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. - М., 1995; Медведев II.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму.- М.: Молодая гвардия, 1993; Филиппов В.Р. Этнический аспект преодоления системного кризиса российского федерализма //Федерализм.- М., 2000, - № 4 25 Kinsky F. Foederalismus: Bin gesamteuropaeisches Modell.- Bonn, 1995; Weber K. Foederalismus als Instrument demokratischer Kc::."liktregelung.- Foederalismus als Mittel permanenter Konfliktregelung. - Bd 6.-Wien, 1977; Dahrendorf R. Pluralismus, Konflikt, Anomie II Einheit und Vielheit. - XIV. Deutscher Kongress fuer Philosophie. Giessen, 21-26 Sept. 1987.- Hamburg: Meiner, 1990
Cm. Lehmbruch G. Die korporative Verhandlungsdemokratie in Westmitteleuropa. - Schweizerische Zeitschrift fuer politische Wissenschaft.- 1996.- No 2 (4); Lehner F. Politikverflechtung - Foederalismus ohne Transparens. Athenaeum: Kevenhoerster & Lehner, 1977; Lhotta R. "Der Wandel foederativer Strukturen". -Papier zur gemeisamen Tagung von DVPW, OGWP und SVPW am 8/9 Juni 2001, Berlin; Scharpf F.W. Theorie der Politikverflechtung.- Muenchen: Piper, 1971; Schmidt M. G. Politikverflechtung in Bund, Laendern und Gemeinden.- Kurseinheit der Gesamthochschule. - Hagen: Femuniversitaet, 1994; Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма //Проблемы по прикладной и неотложной этнологии.-№105. - ; Каменская Г.В. Федерализм: Мифология и политическая практика.- М.: ИМЭМОРАН, 1998
і і
тельной модели интеграции современного мультисоциального и полиэтнического социума на основе применения соответствующих механизмов и технологий власти и государственного управления.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
-исследовать, упорядочить и систематизировать теоретико-методологические подходы, объясняющие природу и характер развития политической субстанции федерализма; продемонстрировать влияние данного круга идей на корпус современного научного знания;
-с учетом современной динамики межправительственных и центр-периферийных связей исследовать процесс политической ин-ституционализации федерализма, а также влияние соответствующего круга идей и представлений на возникновение новых форм взаимодействия групповых " сообществ в качестве предпосылок эволюции когнитивной модели политического федерализма;
-раскрыть содержание федерализма как структурного принципа политической организации общества, предполагающего гибкое сочетание механизмов централизации/децентрализации (плюрализации/ унификации, унитаризма/федерализма), снимающего противоречия культурной неоднородности общества и институционального дизайна власти (управления), регионализации и мультиэтничности, а также налаживающего связь федеральных конструкций власти с процессом идентификации и социализации граждан;
-исследовать современные формы становления и эволюции федерализма, взаимодействие принципов политического сообщества и политического управления, механизмы урегулирования конфликтов в мультйкультурных обществах, становление федеративной политической культуры и федеративного гражданского общества;
-раскрыть действие механизмов интеграции и целостности, внутреннюю противоречивость политической формы федерализма, амбивалентность данного типа организации власти и управления в политическом пространстве;
-раскрь'^.ь содержание федерализма в пространстве политики в качестве принципа организации многосторонних связей и взаимодействий в процессе становления и развития межправительственных (центр-периферийных) отношений;
-рассмотреть политическое содержание процесса децентрализации как фактора структурирования политической формы федерализма, обеспечивающей поддержание властного континуума и ин-ституционализацию внутриполитических соглашений;
-на примере России проанализировать основные проблемные аспекты эволюции федерализма в многосоставных транзитных об-ществах, связанные с обеспечением баланса властей на основе текущей динамики этнополитических процессов и конфликтов. Методология исследования. Раскрытие содержания политической концепции федерализма предполагает использование разнообразных методов и подходов исследования, способных раскрыть как базовые зависимости развития соответствующих институтов и отношений, так и движение соответствующих форм теоретической рефлексии. С этой точки зрения наиболее плодотворными оказались сравнительный метод, который помог выявить критерии политического федерализма; нормативный метод и конфликтный подход, использованные в качестве методологического противопоставления спс. ?бствовали рассмотрению онтологических и процессуальных характеристик федерализма. С помощью методов системного подхода автор пытался определить роль политической культуры и гражданского общества в обеспечении сохранения интеграционной целостности объединения; исторический и культурологический подходы позволили
проанализировать связь территориализации политической власти и эволюции государственности с точки зрения исторического времени и культурных традиций конкретного общества (западного и отечественного).
Поскольку в широком смысле диссертант рассматривает федерализм как инфрапроцесс демократии, методологической основой построения представленной в работе концепции являются теория разделения власти (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Т. Джефферсон, А. Гамильтон, Дж. Мэдисон), а также положения теории плюралистической демократии (Р. Даль, Э. Френкель, А. Лейпхарт), идеи "философия всеединства" Вл.С. Соловьева и концепции синтетизма А.С. Ященко.
Используя традиции и современный опыт теоретического описания данного феномена, диссертант рассматривает федерализм в качестве плодотворно развивающейся и свободно конструируемой политической концепции. По мнению диссертанта, это соответствует сформированному современными теоретиками государства тезис, что существующие теории государства в настоящее время переживают "потенциально благотворный кризис" , затрагивающий их основы, и в условиях которого формируются, как новые способы выработки концептуальных структур, так и новые взгляды на исследуемый объект.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной политологии комплексное теоретическое исследование политической формы федерализма, а также разработку соответствующей концепции, объясняющей принципы, механизмы и технологии обеспечения интеграции сложносоставного общества, обеспечения целостности его социально-политического многообразия в рамках единого территориального пространства.
В процессе исследования автором достигнуты следующие основные результаты, определяющие новизну проделанной работы:
Хойруп Т. Модели жизни. Проблемы гносеологии, истории культур и теории государства. - СПб.: Издательство "Всемирное слово", 1998. - С. 34
-систематически описаны основные теоретические и научные школы и направления в исследовании политического федерализма, раскрывающие многообразие его функций, реализующихся как в базовых политических процессах (политической социализации, политическом поведении, политическом участии и др.), так и в политической жизни современного общества в целом;
-осуществлен методологический синтез базовых подходов к исследованию политического федерализма, выступающий основой систематизированного сопоставления альтернативных трактовок федерализма, а равно теоретическим основанием решения практических проблем в сфере государственного управления и формирования публичной политики многосоставных государств;
-обновлена п усовершенствована теоретическая модель политического федерализма с учетом современного опыта развития межправительственных и центр-периферийных связей в стабильных и переходных обществах; в рамках данной модели в соответствии с нынешним политическим контекстом существенно уточнен процесс ин-ституционализации политической формы федерализма, описана динамика возникновения новых форм политического ассоциирования различных групповых сообществ внутри- и между государствами;
-исследованы и упорядочены представления об основных механизмах обеспечения целостности многосоставных обществ, становлении базовых элементов федерализма, формирование которых определяется сбалансированным сочетанием процессов само- и со-управления в современном социуме (федеративной политической культуры, гражданского общества федеративного государства, легитимации политических центров власти в федеративных государствах и т.д.);
-раскрыт и исследован амбивалентный характер федерализма как структурного принципа политической организации многообразных социумов, взаимодействующих, как на субнациональном, так и на супранациональном уровнях.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы. Предлагаемая в диссертации политическая концепция федерализма может быть использована для дальнейшего, более углубленного изучения условий, принципов и технологий развития отношений центра и регионов, межправительственных связей, эволюции административно-территориальной организации власти и других аспектов развития федеральной системы. Одновременно представленная в диссертации концепция может служить методологической основой для описания предметно-локализованных про-цессов становления федерального гражданского общества, федеральной политической культуры, принципа сообщественности или "всеединства" и т.д.
В то же время сформулированные теоретические положения могут иметь свои приложения в практике государственного управления, в сфере политического менеджмента, составной частью которого является разработка стратегических и тактических целей, тактических установок и механизмов воздействия многоуровневых структур на многосоставное общество, с целью привлечения всё больше социальных слоев и различных сообществ к управлению.
Основные выводы и положения диссертации могут применяться в учебных курсах политологии и этнополитологии, конституционного права, государственного управления в высшей школе, а также для подготовки там различных спецкурсов для студентов гуманитарной направленности.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи диссертационного исследования отображены в публикациях автора общим объемом более 40 п.л., а также в материалах 1 конференций, са-
мыми значительными из которых являются:
- III Международная конференция "Интеркультурная коммуникация". -
Кемнице (Германия) - Оренбург, 20-21 мая 1997 г.
- Международная научно-практическая конференция, проведенная в рамках фестиваля гуманитарных наук "Роль университетской науки в региональном сообществе". Минобразование РФ, ОГУ и др. - Москва -Оренбург, 1-3 сентября 2003 г.
- Всероссийская научная конференция "Человек, общество, культура в
контексте глобальных изменений: проблемы интеграции гуманитарных
наук". Минобразование РФ, РАН, МГУ им. Ломоносова и др. 19-21 октяб
ря 2000 г.
- Всероссийская научная конференция "Российская государственность на пороге XXI века". Вятский государственный педуниверситет и др., Киров, 21-22 сентября 1999 и др.
Объем и структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения, снабжена списком литературы, состоящим из 3/0 ед. наименований. Общий объем 329страниц машинописного текста в компьютерном наборе.
I. Теоретико-методологические основания федерализма
Происхождение теории федерализма
Обращение к теоретическим истокам федерализма объясняется необходимостью прояснения концепта федерализма, толкование которого зачастую сводится лишь к форме государственного устройства (правовой аспект). Возможно, именно это обстоятельство мешает взглянуть на федерализм гораздо шире — федерализм как структура и процесс совокупной политической организации, тем более, что человечеству знакома протофедеральная государственность в образе древнегреческих городов-полисов, а также первых средневековых федераций (Швейцарской конфедерации - Die Schweizerische Eidgenossenschaft и Соединенных провинций Нидерландов), создание которых определялось главной политической ценностью - соглашением, опосредованным "духом сообщественности" /171, с. 16/. Несмотря на то, что в научной литературе эти первые федеративные образования нередко называют конфедерациями из-за того, что они представляли собой союз разнотиповых сообществ с недостаточно сильной центральной властью, тем не менее, в них присутствовала определяющая черта федерализма - совмещение многообразия с единством, общее с особенным - позволившая обеспечить эффективное взаимодействие различных частей единого государства. Следует отметить, что этот плодотворный симбиоз многообразия и единства до сих пор обеспечивает жизнестойкость Швейцарской федерации.
Опыт создания государственных союзов усилил в средние века интерес к так называемой федеральной теологии, зарождение которой было связано с толкованием текстов Старого и Нового Заветов, в которых присутствует латинское слово "foedus", близкое к древнееврейскому "b rit" (berith), означающее "соглашение, договор". Так, во всяком случае, считает один из современных исследователей организации древнееврейских общин, а также проблем современного федерализма Элазар, который увидел смысловую связь латинского "foedus" с древнееврейским "b rit" /125, с.9/.
Распространению представлений о федерализме способствовала религиозная доктрина о "союзе" между Богом и человеком согласно Священному писанию. "Foedus" как в Старом, так и в Новом Завете является ключевым библейским понятием. Именно оно легло в основу сформировавшегося и получившего свое развитие в XVI-XVII вв. религиозного течения под названием федеральной теологии, оказавшей большое влияние на формирование теории федерализма /171, с. 14-15/. В основе этого течения лежал теологический способ рассмотрения государственных союзов -с точки зрения союза между Богом и людьми, рассматриваемого в качестве фундаментального принципа человеческого существования. Идея союза Бога и человека особенно усиленно стала трактоваться средневековыми богословами именно в тот период времени, когда в христианстве появилось третье направление (после католицизма и православия) - протестантизм, в основе которого лежал главный принцип - согласие, означающее согласие христианина-протестанта с Богом, с самим собой и другими христианами. (Показательно то, что, например, все основные труды основателя немецкого протестантизма Мартина Лютера были объединены в 1580 году в т.н. Книгу согласия /303, с.27/). Для понимания политической субстанции федерализма, выраженной согласием, необходимо обратиться к теологическим учениям о союзе Бога и человека представленном тремя формами /184, с.36/. Первая форма воплотилась в естественном союзе, который сложился между Богом и Адамом (как представителем всего человечества) до грехопадения, т.е. до того времени, пока Адам не нарушил условия этого договора. Бог создал человека по своему образу и подобию и поэтому заключил с ним равноправный (естественный) договор, но его нарушение изменило статус человека в союзе с Богом: он перестал быть ему равным. Адам обладал подлинной свободой до тех пор, пока соблюдал условие договора, после грехопадения он превращается в раба. Вторая форма уже отвергала равенство - это был союз Божьей милостью, т.е. союз без каких-либо условий со стороны Бога, Бог отказывается их устанавливать, т.к. человек пренебрег самым важным элементом договора - соблюдением соглашения. Но Бог предоставляет человеку еще один шанс: он устанавливает с ним союз на основе своей милости, плата за которую возложена на Иисуса Христа, искупающего грехи человека. Поэтому новый союз имеет единственный Центр - это распятие и вера в возрождение божьей милости в результате примирения (соглашения) человека с Богом. Так появляется основная идея федерализма - консенсус (согласие). Сущность этих двух союзов разная. Человечество унаследовало в большей степени вторую форму союза с безусловным Центром, на который возлагают надежду все участники союза; "вера в Центр" - это ожидание от него достижения цели союза: свободы, независимости участников союза в рамках сильного политического объединения, обеспечивающего защиту и безопасность в ответ на готовность содействия Центру, сформированному при участии членов союза. И, наконец, третья форма - союз основанный на Законе, данным Богом (т.е. на законе нравственности - товариществе, солидарности) понадобился для того, чтобы у человека не возникало искушения нарушить договор, данный божьей милостью. Бог установил правила поведения для человека, благодаря которым союз с ним может существовать.
Федерализм как комплекс политических идей
Современная концепция федерализма включает в себя ряд политических идей, развитие и трансформация которых во времени позволяет говорить об особой политической идеологии многосоставных обществ, стремящихся к обеспечению единства многообразия. Основой для формирования теории федерализма, на наш взгляд, выступила идея суверенитета. Еще в учении о федерализме Альтузиуса была предпринята попытка соединения федерального принципа, выраженного "правом сожительства", с идеей народного суверенитета. Главная проблема, которую решал Альту-зиус в трактате "Политика" заключалась в соотношении старых иерархических понятий и идей относительно вопроса организации управления обществом, основанной на средневековом корпоративизме, и новых - федеральных - принципах. Существующий еще в те времена федеральный подход к государственному устройству означал отказ от централистского восприятия суверенитета /188, с.39/. С появлением теории суверенитета Бодена и учения о федерализме Альтузиуса все явственнее начинает обнаруживаться противоречивая суть федерализма как способа организации политической ассоциации, выраженная сложностью разрешения конфликта между полнотой власти целого и распределения ее среди частей равным образом (кстати, эта проблема труднорешаема и в современных моделях федераций).
Боден пытался анализировать возможности федерализма в свете теории суверенитета, в результате чего пришел к выводу, что федерализм не в состоянии обеспечить неделимость суверенитета в пределах целостного государства /121, с. 139/. Таким образом, он допускал лишь возможность заключения союза, унии, лиги между государствами, но возможность формирования федеративного государства, представляющего собой равноправный союз отдельных территорий, наделенных собственным суверенитетом, он отрицал /см. 85, с. 235/. По сути, Боден считал, что суверенное государство исключает возможность федеративного устройства. Классическое национальное государство основывалось на принципе суверенитета, означающего первоначально единство и неделимость государства. Неделимость суверенной власти выражалась в закреплении права на принятие жизненно важных законов только за центральной властью. Одним из первых таких государств стала Франция, поэтому неудивительно, что Ж. Боден пытался рассматривать федерализм под углом зрения суверенитета. Он впервые дал классическое определение суверенитету, как "высшей, абсолютной и постоянной власти над гражданами в политическом сообществе" /там же/.
После Бодена и Альтузиуса теория федерализма получает свое развитие в связи с эмансипацией учения о суверенитете. Средневековая идея абсолютного суверенитета уступает место теории ограниченного суверенитета, у истоков которой стоял Локк, сформулировавший в 1690 году идею о том, что государство должно ограничивать свою деятельность, т.к. единственным источником суверенитета является народ. Как известно, еще в средневековых федерациях зародилась проблема (не)делимости суверенитета,42 которая и поныне представляет собой предмет дискуссий (в т.ч. и в России), т.к. в ней явственно обнаруживается противоречие между свободой частей союза и суверенной (верховной) властью Центра. Многочисленные споры по вопросу корреляции суверенитета и федерализма можно свести к трем противоположным позициям: -суверенитетом может обладать только совокупное федеративное государство (Г. Еллинек, П. Лабанд и др.); -составные части федерации в той же мере наделены суверенитетом, что и федерация (М. Зайдель, Д. Калхаун); -суверенитет делится между федерацией и ее членами соответственно закрепленной в конституции доле государственной власти.
Со временем в государствах-федерациях суверенитет приобретает новое содержание, т.к. возникает проблема разграничения властных полномочий между государством и его субъектами. В зависимости от того, как решается этот вопрос на практике (т.е. "делят суверенитет" или нет, в связи с чем, федерация приобретает ту или иную форму), обосновывается соответствующая концепция федерализма /121, с. 130/. Так, теория дуалистического федерализма, возникшая в США, предполагает делимость суверенитета и означает на практике право субъектов союза принимать участие в формировании суверенной власти государства и ее реализации.
В России идея суверенной власти, сформированная еще игуменом из Волоцка И. Саниным в его сочинении "Просветитель" (1503) и получившая свое воплощение в понятии "самодержавие московских государей", подразумевала независимость последних не только от других государств, но и от собственных князей. Такая идея суверенной власти означает верховенство единовластия, в какой бы исторической форме оно не выражалось: монарха или диктатора, т.к. в любом случае она исключала деление суверенитета. Однако опыт развития российской государственности обнаруживает две противоречивые тенденции: с одной стороны, стремление к органической целостности государства с единым и единственным Центром власти (неделимый суверенитет), с другой, - не только предоставление народам России возможности, но и оказание им помощи в создании этнической государственности (республики Средней Азии, Белоруссия, Молдавия, Азербайджан и т.д.), что, по сути, волей-неволей, способствовало расщеплению национального суверенитета.
В целом, учение о суверенитете в значительной мере воздействовало на развитие идей и форм федерализма, нацеленных на поиски ответа на вопрос, каким образом соединить политически разобщенные, но схожие по многим другим признакам (геополитическое положение, религия, язык, бытовая культура и т.п.) части общества для достижения ранее недосягаемых целей при условии сохранения своей социокультурной идентичности.
Появление государств-федераций в начале нового времени диктовало потребность в адаптации средневекового корпоративизма к новому политико-территориальному устройству, которое предполагало расщепление суверенитета между субъектами союза и самим союзом. Борьба между двумя концепциями развития государства (идея национального государства с неделимым суверенитетом и идея государства-федерации с делимым суверенитетом) заменила политическую борьбу между правителями и народами /см. 121, с. 130/. Строительство национальных государств сопровождалось выбором: либо централизованное государство с неделимым суверенитетом и верховенством Центра, либо федерация с расщепленным суверенитетом и равноправным статусом субъектов. Так, Англия, Франция и Пруссия выбрали путь современного национального государства; Швейцария и Нидерланды - путь классической федерации или конфедерации; Россия и Австрия продолжали оставаться автократическими империями вплоть до первой мировой войны.
Формы и модели федерализма
Увеличение числа федеральных систем в мире в XX веке можно объяснить общей усиливающейся тенденцией к складыванию межгосударственных образований. В связи с этим с начала девяностых годов происходит изменение парадигмы мироустройства: от идеала суверенного государства-нации, сложившегося в начале современной эпохи (XVII в.) к увеличению государственных и межгосударственных союзов /см. 123, с.323/. Фактически это изменение парадигмы началось после второй мировой войны, когда мир был расколот на два враждебных лагеря, внутри которых активно складывались межгосударственные объединения: Варшавский Договор и НАТО, Совет экономической взаимопомощи и Европейский экономический совет и т.п. Распад социалистической системы усилил тенденцию к образованию различного рода (политических, экономических, военно-политических и т.п.) союзов на всем постсоциалистическом пространстве, что и повлекло за собой изменение парадигмы. Государственные системы приобретают новое измерение: то, что прежде выступало как дополнение к системе, становится ее частью, звеном. Речь идет, в первую очередь, о политических институтах консоциативного характера (ассоциации, сообщества, переговоры, партнерство и т.п.), формирование и развитие которых отмечается в бывших недемократических системах, ориентирующихся ныне на демократические преобразования.
Вопрос о многообразии федеральных систем связан с появлением ряда государств, несущих в себе "ген федерализма" (гетерогенность, регионализация, самоуправление, сочетание единства и множества в пределах одного государства, интеграция). Поскольку федерализм отвечает потребностям людей в сохранении своего консоциативного пространства (как территориального, так и персонального), а также - в формировании различных вариантов общественных связей с целью мобилизации и использования общественных ресурсов, то на его основе возникают и существуют различные федеральные системы. Показательно, что сегодня многие исследователи федерализма (Элазар, Хюглин, Уотте и др.) /см. 121, с.189-190; 123; 168; 293/ относят сюда также и формально унитарные системы, которые содержат элементы конституционного регионального самоуправления (Италия, Испания и т.д.). В принципе, к федеративным системам можно отнести все те системы, которые позволяют различного рода сообществам достигать на основе объединения общие цели, сохраняя одновременно и интеграционную целостность и автономию в рамках этой целостности. Поэтому категорию "федеральная политическая система" (как и федерализм) можно считать родовым понятием, от которого производятся термины для обозначения большого количества разновидностей государственного устройства с компонентами федерализма. Это означает, что наличие некоторых элементов федеральной политической системы позволяет фактически относить такое государство к федеративному, даже в том случае, если юридически оно является унитарным. Так, пункт 1 статьи 6 действующей Португальской конституции объявляет государство унитарным, а пункт 2 этой же статьи признает за архипелагами Азорский и Мадейра право автономного управления /21, с.522/; или - статья 1 конституции Испании 1978 г. устанавливает в качестве политической формы испанского государства парламентарную монархию; статья 2 гарантирует право на автономию для национальностей и регионов испанского государства; статья 3 объявляет официальным государственным языком не только кастильский, но и остальные языки Испании в соответствующих автономных сообществах согласно их статутам /там же, с.372/. Это свидетельствует о том, что конституции государств с политической системой, содержащей элементы федерализма, косвенно регулируют федеральные отношения, даже если это государство унитарное.
Таким образом, составляющие каждой отдельно взятой системы (выражение требований при "входе", решения, получаемые при "выходе", характер взаимодействий и т.д.) в значительной степени зависят от ее формы, под которой в данном случае понимается организационный принцип соединения частей в целое посредством совокупных политических и правовых институтов, а также - взаимодействий политических и общественно активных акторов /90, c.VII/. С этой точки зрения можно выделить формы федерализма, обусловившие появление соответствующих концепций.
Федеральная государственность и проблемы регионализации
В триаде власти - местное самоуправление/региональная/ федеральная власти - региональная власть занимает серединную позицию, которая выражается в том, что она выступает, как субъектом принятия политических решений (по отношению к местной власти), так и объектом интервенции со стороны федеральной власти с подчинением ей своего пространства и большей части политики. Основным элементом регионализации является стратегия эндогенного развития или внутреннего потенциала ограниченного территориального пространства, способного к самоуправлению. Иначе говоря, внутренний потенциал вкупе с самостоятельным развитием региона лежит в основе понимания развития территориальной (региональной) власти, поэтому с помощью этих понятий ("внутренний потенциал" и "самоуправление") можно дефинировать региональную власть как стремление многообразных сообществ к политико-территориальной идентичности, обеспечивающей автономию в рамках целостного союза /220/. И в этом смысле регионализация всегда была программой политических реформ и модернизации, например, таких, как неиерархические формы регулирования в виде кооперации и политического участия. Демократические процессы участия "снизу" чаще всего являются одновременно условием и следствием регионализации. Исходя из этого, регионализацию можно дефинировать как процесс, в ходе которого происходит формирование способности к самостоятельной деятельности, целью которой является содействие развитию субфедеральной (в т.ч. и надлокальной) сферы при помощи взаимодействия локальных и региональных сил, а также - посредством развития потенциала самой этой сферы.
Регионализация может происходить либо на основе уже существующих институтов (если в обществе развиты институты самоуправления), либо такой основой может стать новое территориальное деление, которое определяется потребностью в более эффективном устройстве территории. Но в любом случае этот процесс, с целью избежания социальных конфликтов и военных столкновений, возможен только в жестко установленных политических и институциональных рамках. Таким образом, суть регионализации состоит в своего рода противоречии между общим характером ее тенденции и различными видами ее институционального выражения (т.е. в противоречии между процессом регионализации и ее структурой). Если регионализацию рассматривать с этих позиций, то следует сказать, что она может стать "питательной почвой" для регионализма, означающего, во-первых, совокупность социокультурных и политических движений, выступающих против централистских тенденций во многих сферах жизнедеятельности гетерогенного общества, во-вторых, - соответствующую систему взглядов, близкой по целям сепаратизму. Регионализм, выражающийся в культурном/этническом/ территориальном движениях, имеет своей целью, как правило, достижение политического суверенитета, и с этой точки зрения, понятие регионализма тождественно понятию сепаратизма. Если между регионализмом и сепаратизмом и есть граница, то настолько тонкая, что при определенных обстоятельствах, регионализм легко трансформируется в сепаратизм. Но регионализация, в отличие от регионализма, более тесно связанная с самоопределением территориальных и/или этнических сообществ, есть результат эволюции национального государства и одна из важнейших предпосылок возможного создания федеральной политической системы.
Рассмотрение федеральной государственности во времени показывает, что ее развитие совпадает со становлением национальных государств, происходившим одновременно с процессом регионализации. Влияние регионализации на формирование федеральных систем С. Роккан, например, связывает с тремя этапами развития национального государства /см. 246/. На первом этапе происходит становление государства-нации и консолидация политической власти в одном Центре с целью монополизации права использования ее в пределах этого государства: внутриполитическая согласованность действий, усиливавшаяся централизация, признание приоритета государственного суверенитета относительно других полномочий, действующих в пределах единого государства, отлаженные системы государственного контроля, налогообложения и средств связи и т.д. Здесь провинциальная (региональная) власть являлась здесь ничем иным как пролонгацией центральной политической власти, необходимой для осуществления управления/контроля всей территорией национального государства. Именно в это время государство испытывало потребность в регионализации для сохранения своей целостности. Второй этап связан с процессом складывания нации, на котором, в первую очередь, происходит формирование общенационального (независимо от этнической принадлежности) языка, культурных ценностей, а также - заключение общественного договора и расширение гражданских прав. Формирование нации закладывает основу для ее собственной политической легитимности, т.е. народ сам узаконивает систему управления. Другими словами, в процессе формирования нации прослеживается стратегия, используемая центральной политической элитой, олицетворяющей государственную власть, для усиления своих связей с региональными элитами (властью). Такой полный контроль в отношении национальной территории способствует рационализации государственного управления: локальная идентичность ослаблена, а группы людей (народ) объединяются в национальное сообщество не только посредством универсального права политического участия, но и при помощи формирования культурной идентичности. Таким образом, государству принадлежит сфера власти, а народу - сфера культуры. Между Центром, который воплощает государство (власть) и регионами, которые воплощают народ (культуру) всегда имеются глубокие противоречия. Это также выражено и в перманентном конфликте между децентрализованным горизонтальным и централизованным вертикальным устройством (порядком). Такого рода противоречия нередко вызывали региональные движения, способствуя, тем самым, формированию регионализма. Третий этап отмечен увеличением социально-классовых конфликтов, обусловленных индустриализацией, усилением социальной дифференциации на рынке труда и т.д. Но эти конфликты, возникающие на "социальных линиях разделения", не одномерны: они могут проходить между национальными элитами, если речь идет о мультиэтническом государстве (тогда это могут быть этнические конфликты); между группами интересов (функциональные конфликты), между Центром и периферией (территориальные конфликты) и т.д. В данном случае, социальные/классовые конфликты могут в той же степени стимулировать, как регионализацию, так и регионализм.
Дальнейшее развитие национальных государств во всем мире способствует усилению тенденции к регионализации, особенно это стало заметно, начиная со второй половины XX века, когда в результате демократизации происходила (и происходит) реорганизация локальной власти, повлекшая за собой появление новых форм межлокального партнерства. Это привело тому, что регионализация стала находить свое выражение не только в структурировании политического пространства, но и в самостоятельности принятия решений, и в несении за это политической ответственности /180, с. 183/. Постепенно она стала включать в себя структурное изменение государственной власти, выражающееся, прежде всего, в ограничении государственного контроля и регулирования, и это, в целом, приводит к повышению политического значения региона. Недаром сегодня регионализацию рассматривают в качестве движущей силы политической интеграции Европы. Политика когерентности, характерная для федерализма, оказывает воздействие на активную институционализацию регионов , способствующей сохранению не только политико-административного единства, но и социально-культурного многообразия.
