Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Региональная власть: теоретико-методологический и политико-правовой анализ 13
1. Процессы регионализации государственной власти в России: институциональный аспект 13
2. Политико-правовой генезис института региональной власти 39
Глава 2. Политико-правовые принципы структурирования институтов региональной государственной власти 65
1. Принцип единства в процессах формирования институтов региональной государственной власти 65
2. Дифференциация институтов региональной власти: политико-правовой аспект 85
Глава 3. Легитимация института региональной власти в современной России 113
Заключение 152
Литература 158
- Процессы регионализации государственной власти в России: институциональный аспект
- Политико-правовой генезис института региональной власти
- Принцип единства в процессах формирования институтов региональной государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В постсоветской России за последние два десятилетия была осуществлена масштабная трансформация институтов государственной власти, связанная с необходимостью создания адекватных современной рыночной экономике политических структур. Коренным преобразованиям подверглась сфера федеративного государственного устройства, в ходе модернизации которой актуализировалась проблема укрепления российской государственности и формирования вертикали государственной власти на основе принципов ее единства и целостности. Одним из важнейших в этих реформах является вопрос качества новых взаимоотношений федерального центра и его субъектов, определения управленческого статуса региона. Решение данного вопроса предполагает установление объема компетенции субъекта Федерации по образованию региональных органов государственной власти, их функциональной и нормативно-правовой архитектуры, а также разграничение сфер влияния между федеральными и региональными органами государственной власти.
Политико-правовое исследование института региональной власти связано с необходимостью устранения конфликтных сфер в процессе взаимодействия федеральных и региональных структур по проведению реформ в социальной сфере, экономике, образовании. Специфика соотношения федеральных и региональных политических сил в государственном управлении с правовой точки зрения представляет собой проблему разграничения полномочий. Юридическое решение этой проблемы должно учитывать экономическое, геополитическое и этнополитическое измерение региональной власти. Степень влияния данных факторов на региональную правовую политику Российского государства требует комплексного анализа, учитывающего смену вектора реформ федеративного устройства в «постельцинский период» в сторону укрепления единства и обеспечения целостности государственной власти с сохранением либерального курса общественного развития.
4 Политика авторизации государственного управления наряду с дальнейшей либерализацией экономики, обоснованная необходимостью реакции на современные вызовы российской государственности, предполагает изучение института региональной власти в контексте названных факторов для определения адекватности мер по оптимизации государственного устройства. Среди этих мер не только борьба с терроризмом, экстремизмом, сепаратизмом и этнократией, но и предупреждение социальных конфликтов на территории регионов с неблагополучной социально-экономической ситуацией.
Региональная власть как политико-правовой институт может быть исследована посредством выявления нормативных оснований процессов регионализации государственной власти, а таюке установления социокультурной специфики политико-правовых механизмов ее осуществления.
Институциональное измерение процесса регионализации российской
государственной власти в современных условиях наиболее отчетливо про
слеживается в ходе исследования разграничения компетенции между различ
ными уровнями публичной власти и организации их эффективного взаимо
действия. Специфика политико-правовых механизмов осуществления регио
нальной государственной власти заключается в том, что они предполагают
правовое регулирование весьма обширного перечня предметов совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, самостоятельное правотвор
чество в пределах собственной региональной компетенции, что актуализиру
ет проблему соотношения и согласования федерального и регионального
управления, органическое единство которого должно быть обеспечено на ос
нове базовых принципов федеративных отношений в их институционально-
правовой форме.
Степень научной разработанности темы диссертации. В изучении темы можно выделить несколько исследовательских направлений. Одно из основных - связано с политико-правовым анализом института региональной власти, его нормативно-правовой обоснованностью; исследованием проблем соотношения федерального и регионального законодательства о регио-
5 нальной власти; рассмотрением различных юридических аспектов деятельности региональных органов государственной власти, основных пра-вовых принципов их организации и функционирования. Так, например, к различным проблемам функционирования институтов региональной власти обращались следующие авторы: А.Л. Алюшин, В.Г. Афанасьев, Н.С. Автономов, Ю.М. Батурин, Л.Г. Ионин. Политологические аспекты изучения властных институтов в региональном государственном развитии освещались И.И. Кравченко, В.В. Мшвениерадзе, В.Н. Порус, М.К. Рыклиным.
Анализом качества взаимоотношений федерального центра и его субъек-
# тов занимались такие правоведы и политологи, как Н.В. Варламова, Ю.А. Веде-
І* неев, А.А. Жученко, Н.Н. Деев, А.С. Пиголкин, О.Г. Румянцев. Определению
управленческого статуса региона и установлению его компетенции по образованию региональных органов государственной власти, региональной правовой политике посвящены работы М.В. Баглая, А.Е. Козлова, А.П. Любимова, Л.А. Окунькова, А.М. Яковлева. Вопросы разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти разрабатывались И.В. Левакиным, Ю.А. Тихомировым, Й.А. Умновой-Конюховой, Т.Я. Хабриевым, В.А. Черепановым, В.А. Четверниным. Легитимация организации и деятельности региональных органов государственной власти рассмат-ривалась в трудах Т.А. Алексеева, Н.П. Медведева, М.Д. Чесноковой, В.Е. Чир-кина, Е.Б. Шестопал, Б.С. Эбзеева и других. Изучение различных вопросов формирования региональной элиты, регионального политического лидерства осуществлено в работах политологов и социологов Н.Ю. Лапиной, А.Е. Чириковой, О.В. Гаман-Голутвиной, О.В. Крыштановской, А.В.. Дахи-на, СИ. Барзилова, СЕ. Гржейщак. К тенденциям, типологизации и особенностям региональных политических режимов в Российской Федерации большой
(Ш исследовательский интерес проявили А.С. Кузьмин, Н.Дж. Мелвин, В.Д. Не-
чаев, П.А. Федосов, С.Д. Валентей, В.Д. Соловей, В.Я. Любовный.
Геополитическим аспектам процесса регионализации, его рассмотре-9
нию в контексте глобализации и основных тенденций мирового развития в
6 новом тысячелетии особое внимание уделили исследователи В.А. Ковалева, П.П. Кротова, Г.К. Широкова. Влияние крупного бизнеса на региональный политический процесс, вопросы взаимодействия экономической и политической региональной элиты отражены в работах Н.В. Зубаревич, В.А. Ковалева, П.П. Кротова, О.В. Кузнецовой, А.Е. Чириковой. Этот же вопрос разрабатывался в целом ряде публикаций Центра региональных исследований Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Конфликтологический анализ функционирования региональной власти содержат труды В.А. Авксентьева, А.В. Дмитриева, Ю.Г. Запрудско-го, Х.В. Дзуцева, З.В. Сикевича, В.А. Шаповалова и других. Проблема сепаратизма как негативное последствие регионализации в постсоветской России поднималась юристами и историками А.В. Авдокушиным, Ю.В. Емельяновым, В.Г. Маюровым, Г.И. Мирским, В.В. Полянским.
Региональная власть в контексте российского федерализма стала объектом изучения таких правоведов, как А.Х. Абашидзе, С.А. Авакьян, Ф.Р. Ана-нидзе, Л.В. Андриченко, Л.М. Карапетян, СВ. Поленина, Л.А. Стешенко, О.И. Чистяков, Б.С. Эбзеев, Э.В. Тадевосян, В.Е. Чиркин, М.Н. Губогло, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, М.А. Нагорная, Б.А. Страшун, Т.Я. Хабриева и других. Отдельную группу работ, посвященных этнополитическим аспектам федеративного государственного строительства, составляют публикации Р.Г. Абдулатипова, Ю.В. Арутюнян, Г.С. Денисовой, В.В. Коротеевой, В.М. Межуева, Н.М. Мухорямова, И.Р. Султанова, В.А. Тишкова, Л.Л. Хоперской и других. Региональные политические процессы на Северном Кавказе явились предметом политологических диссертационных исследований М.В. Сакун, И.Р. Султанова, М.И. Лабунца и П.Я. Нечепуренко. С позиции политической социологии отдельные проблемы регионализации Российского государства анализируют авторы и участники Международного научно-исследовательского проекта «Социальное неравенство этнических групп и проблемы интеграции'в Российской Федерации» Российской академии наук, осуществлявшегося под руководством Л.М. Дробижевой.
Вместе с тем до настоящего времени комплексный анализ института региональной власти, за исключением изучения отдельных проблем, не проводился. Несмотря на многочисленные исследования проблем функционирования региональной власти в современных условиях, вопросы оптимизации ее институтов в единстве конфликтологических, теоретико-правовых и социокультурных аспектов не рассматривались, а политико-правовые механизмы ее организации и деятельности в контексте модернизации российской государственности не выделялись и не концептуализировались.
Объектом диссертационного исследования являются процессы регионального развития российской государственности, а предметом - выступают политико-правовой институт региональной власти, юридическая, экономическая и этнополитическая трансформация его статуса, осуществляемая в ходе модернизации Российского государства.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования составляет политико-правовой анализ института региональной власти в условиях реформирования российской политической и правовой системы. Для достижения этой цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:
проанализировать основные теоретико-методологические аспекты региональной власти как политико-правового феномена;
рассмотреть политико-правовой генезис института региональной власти, выявить современные концепции, изучить исторические формы и закономерности регионального развития российской государственности;
выделить юридические основания региональной власти в контексте федерального законодательства и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации;
- установить концептуальные основания процессов легитимации ре
гиональной власти, определить ее ценностные предпосылки в контексте фе
дерализации Российского государства;
дать характеристику принципов организации региональной власти, показать влияние принципов единства и разделения региональной государственной власти на процессы ее осуществления в отдельных регионах;
обосновать эффективные политико-правовые модели и формы оптимизации региональной власти в процессах формирования федеративного государственного устройства.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования выступают современные аналитические разработки в рамках политологии, политической социологии, теории государства и права, конституционного права, социологии права в изучении разнообразных форм организации и деятельности региональной государственной власти.
В процессе рассмотрения политико-правовой природы региональной государственной власти, особенностей ее правотворческой деятельности, технологий оптимизации в условиях модернизации российского общества и государства были применены следующие методы научного исследования: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и конфликтологический. В диссертации использовался социокультурный и циви-лизационный подходы к анализу процесса российского государственно-правового развития, а также институциональный, этнополитический, геополитический и системный подходы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
выявлены сущностные характеристики, описана политико-правовая природа института региональной власти;
рассмотрены основные этапы развития региональной власти в постсоветской России, установлены ее доктринальные основания в экономическом, этнополитическом и историко-культурном контекстах;
теоретически осмыслены, обобщены и систематизированы результаты реформ по укреплению вертикали государственной власти в Российской Федерации;
выделены политико-правовые формы организации регионального управления, обобщены и изучены его принципы и модели оптимизации;
установлены концептуальные предпосылки региональной власти в контексте российской модели федерализма, показана конфликтность некоторых тенденций в процессах регионализации государственной власти;
выявлены особенности легитимации региональной власти в контексте правовой и экономической трансформации государства, проанализированы тенденции региональной правовой политики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Институт региональной власти представляет собой подсистему государственной власти и управления, интегрирующую общегосударственные и региональные интересы, обеспечивающую реализацию стратегии федерального центра с учетом «вертикального» распределения ответственности за ее результаты и необходимости свободной инициативы, учитывающей этно-политические, экономические и культурно-исторические особенности региона (или субъекта территориальной структуры государства). Генезис этого института в Российской Федерации проходил в два этапа: децентрализации, характеризующей «ельцинскую эпоху» и отличающейся спонтанным нормотворчеством, сепаратистским и этнократическим настроем самоопределяющихся в выборе объема полномочий региональных элит и рецентрализации, осуществляемой в последние годы с целью предотвращения распада страны и остановки суверенизации ее регионов. Регионализация государственной власти проявляется в разграничении компетенции и распределении государственно-властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Распределение полномочий между органами региональной власти зависит от конфигурации геополитических, социально-экономических, этнополитических интересов и особенностей региона, определяющих полицентричную или моноцентричную модель института региональной власти.
Рецентрализация института региональной власти позволила, во-первых, перераспределить ресурсы влияния «по горизонтали» между субъектами региональной власти - законодательной и исполнительной властью; во-вторых, сократить формальные возможности губернаторов влиять на правовую политику центра и регионов, а также лоббировать крупные экономические проекты на региональном уровне; в-третьих, уменьшить масштабы «административного предпринимательства», вызванного полномочиями региональной власти в сфере лицензирования, квотирования и тендерного распределения ресурсов региона; в-четвертых, осуществить трансформацию моно-центричных и персоноцентричных иерархизированных моделей организации власти в более плюралистичные либерально-демократические модели с перераспределением фактических ресурсов между ветвями власти.
Принцип единства органов региональной государственной власти выражается в наличии элементов централизации, необходимых при осуществлении государственного воздействия на нижестоящие региональные государственные органы и принуждения, а принцип разделения органов региональной государственной власти и его юридическая институционализация конкретизируются в качестве политико-правовой " основы их взаимодействия и профилизации в ходе реализации соответствующих государственно-властных полномочий. Единство системы региональных органов государственной власти является относительным, так как в единой системе региональных органов власти, и особенно в органах исполнительной власти, действует принцип внутреннего разделения полномочий в государственном региональном управлении, который не предусматривает непосредственного вмешательства вышестоящего органа власти в компетенцию нижестоящего, но позволяет вышестоящему устанавливать правила, обязательные для нижестоящих органов исполнительной власти. Абсолютизация принципа разделения региональной государственной власти между различными ее ветвями актуализирует проблему их раздробленности и разобщенности, способствует появлению и развитию различных конфликтогенных и дезинтеграционных процессов в регионе.
4. Процесс юридической институционализации региональной власти,
выступающий в качестве особого способа организации и деятельности ре
гиональных государственных органов, должен соответствовать основам
конституционного строя государства, общим принципам организации, дея
тельности законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти, иметь законный характер, обеспечиваться экономи
чески с позиции федерального и регионального бюджетов, предусматривать
различные виды юридической ответственности высших должностных лиц
субъектов Федерации на основе приоритетного характера ее конституцион
ной формы. Российский федерализм обладает конфликтогенным потенциа
лом и способствует в ряде случаев появлению сепаратистских настроений и
этнократии в национальных субъектах, а также экономической дезинтегра
ции в некоторых богатых природными ресурсами регионах. Правовая поли
тика в сфере развития региональной власти включает долгосрочные меро
приятия по реформированию федерализма, связанные с изменением форм
взаимодействия региональной власти и местного самоуправления, совершен
ствованию юридических механизмов контроля за деятельностью региональ
ной власти со стороны федеральных округов.
5. Легитимация деятельности региональных органов государственной
власти как процесс признания существующего регионального порядка управ
ления обоснованным, отвечающим интересам региона будет иметь место лишь
тогда, когда эту деятельность поддерживают не только большинство членов
регионального сообщества, но и федеральная власть. Тенденция «вытеснения»
из регионального депутатского сообщества социального слоя, представленно
го врачами, учителями, преподавателями высших учебных заведений, право
защитников, членов региональных национально-культурных автономий и рос
та депутатского представительства крупного и мелкого бизнеса приводит к
наполнению региональной законодательной власти бизнес-элитой и бывшими
административными функционерами, что существенно увеличивает значи
мость регионального представительного органа как мощной лоббистской
структуры, способной контролировать ситуацию в области регионального за
конодательства, но уменьшает легитимность принятых ею решений.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Предпринятый в работе политико-правовой анализ института региональной государственной власти позволит глубже проникнуть в суть процессов, протекающих в ходе регионального развития российской государственности, показать роль геополитических, экономических и социокультурных факторов, влияющих на процесс осуществления региональной власти, ее эффективность, оптимизацию политико-правового взаимодействия федеральной и региональной власти в различных сферах общественной жизни. Выводы диссертации имеют практическое значение для оценки деятельности институтов и структур региональной власти, формирования методов интерпретации адекватности реформ потребностям конкретных регионов со сложной этнополитической и социально-экономической структурой.
Материалы исследования могут быть использованы для формирования лекционных курсов по теории государственной власти и управления, юридической регионологии, политологии, теории государства и права, конфликтологии права, конституционному праву России.
Апробация результатов исследования. Апробация результатов исследования выразилась в 4-х публикациях автора общим объемом 1,1 п.л. Основные положения диссертации докладывались на Всероссийской научно-теоретической конференции «Правовое и политическое взаимодействие» (2004 г.), Международной научно-практической конференции 3-4 июня 2004 г. «Миграционная политика в XXI веке», проводившихся в Ростовском юридическом институте МВД России. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертационного исследования строится в соответствии с его задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка нормативных источников и использованной литературы.
Процессы регионализации государственной власти в России: институциональный аспект
В настоящее время в политических и правовых науках наиболее актуальной выступает проблема укрепления единства российской государственности и вертикали государственной власти на основе трансформации ее политико-правовой системы. Это актуализирует исследовательский интерес к анализу проблем единства нормативно-правового пространства, обеспечиваемого федеральной властью как специфическим политико-правовым институтом, призванным упорядочить общественные отношения в этой сфере.
В юридических науках предметом наиболее пристального исследовательского внимания выступали и выступают проблемы соотношения федерального и регионального начал в данном вопросе .
Уяснение специфики федеральных и региональных начал в государственном управлении, как с политической, так и с юридической точек зрения по особому актуализирует проблему постижения теоретико-методологических основ государственной власти как политико-правового феномена1.
Сегодня мы имеем дело с плюрализмом подходов к осмыслению понятия власти: амбивалентность, многоаспектность и комплексный характер понятия выражается в бесчисленных спорах по поводу сущности и возможностей использования данной категории как теоретически, так и практически. В зарубежной научной литературе, в частности в работе П. Морриса, осуществлена попытка оформить концептуальный конструкт понятия «власть». В работе «Власть: философский анализ» исследователь осуществил скрупулезное научное рассмотрение семантики и семиотики понятия и пришел к заключению, что в теории и на практике этот термин используется по-разному и, как правило, для обозначения разнородных феноменов . Более того, по мнению исследователя, такое разногласие, прежде всего, характерно для политической и государственно-правовых сфер.
В настоящее время существуют различные подходы в трактовке политической власти, среди которых наиболее распространены системный и ре-ляционистские подходы. При системном подходе власть рассматривается как атрибут политической системы, который позволяет поддерживать целостность общества и, мобилизуя его ресурсы, регулировать общественные отношения. При реляционистском подходе власть интерпретируется как взаимодействие политических субъектов, основанное на асимметричных отношени-ях . Такие отношения позволяют одному политическому субъекту изменять поведение другого. В рамках данного подхода Дж. Плейно, Р. Риггс, X. Робин в англо-американском «Словаре политического анализа» рассматривают власть, с одной стороны, как авторитетно-властное полномочие, а с другой -как властное могущество1.
В государственно-правовой сфере власть также трактуется неоднозначно. В «Большом юридическом словаре» государственная власть определяется как совокупность полномочий по изданию законов, управлению государственными делами, осуществлению правосудия, а также система государственных органов, осуществляющих такие полномочия2. В.Е. Чиркин пишет, что государственная власть - это одна из главных составляющих государства как универсальной для данной страны политической организации, выполняющей функции официального представителя всего общества, олицетворяющей волю народа внутри страны и на международной арене, выступающей социально-политическим арбитром в обществе, выполняющей «общие дела», обладающей монополией на легальное применение принуждения (силы), исключительным правом на издание законов, а также правом на взимание налогов и сборов с населения для покрытия государственных расходов ...
Государственная власть имеет иерархическую структуру, в которой формальным первичным субъектом и источником власти выступает народ, передающий властные полномочия своему официальному агенту - государству. Эти полномочия, в свою очередь, распределяются государством «по горизонтали» между законодатель ными, исполнительными и судебными, а по «вертикали» - центральными, региональными и местными органами государственной власти. В организационно-правовом измерении государственная власть, включая ее региональный уровень, представляет собой совокупность полномочий по изданию законов, управлению государственными делами и осуществлению правосудия, а в институционально-правовом - систему государственных органов, реализующих данные полномочия.
Политико-правовой генезис института региональной власти
Институт региональной власти, выступающий таким образом как особая подсистема государственной власти и управления, интегрирует общего-сударственные и региональные интересы, обеспечивая реализацию стратегии федерального центра с учетом «вертикального» распределения ответственности за ее результаты и необходимости свободной инициативы, учитывающей этнополитические, экономические и культурно-исторические особенности региона (или субъекта территориальной структуры государства).
Следует отметить, что генезис этого института в Российской Федерации проходил в два этапа: децентрализации, характеризующей «ельцинскую эпоху» и отличающейся спонтанным нормотворчеством, сепаратистским и этнократическим настроем самоопределяющихся в выборе объема полномочий региональных элит и рецентрализации, осуществляемой в последние годы с целью предотвращения распада страны и остановки суверенизации ее регионов. Рецентрализация института региональной власти позволила: во-первых, перераспределить ресурсы влияния по горизонтали между субъектами региональной власти - законодательной и исполнительной властью; во-вторых, сократить формальные возможности губернаторов влиять на правовую политику центра и регионов, а также осуществить лоббирование крупных экономических проектов на региональном уровне; в-третьих, уменьшить масштабы «административного предпринимательства», вызванного полномочиями региональной власти в сфере лицензирования, квотирования и тендерного распределения ресурсов региона; в-четвертых, осуществить трансформацию моноцентричных и персоноцентричных иерархизированных моделей организации власти на плюралистичные демократические модели с перераспределением фактических ресурсов между ветвями власти в регионе.
Таким образом, региональный политический процесс в современной России может быть охарактеризован с помощью таких ключевых понятий, как «демократизм» и «централизм», что объясняется формированием нового этапа развития регионального управления, основанного на качественно новых ценностях демократического характера. Если еще недавно «авторитаризм» как специфическая форма коммунистической или посткоммунистической идеологии и «демократия» как универсальная панацея от всевозможных общественно-политических коллизий в контексте «духа свободы» государственного управления Б.Н. Ельцина довольно резко противопоставлялись, то, начиная с 2000 года социально-экономический, и политико-правовой дискурсы подвергались существенной трансформации. В современном политико-правовом лексиконе прочно утвердилась такая сущностная характеристика института государственной власти, включая региональный ее уровень, как «вертикаль власти», которая уже не содержит элементов коммунистической или посткоммунистической авторитарности, но при этом предполагает возможность ограничения самостоятельности региональных органов власти, а значит, и демократии образца 90-х годов. Генезис регионального политического процесса в современной России характеризуется формированием нового этапа развития регионального управления, основанного на качественно новых ценностях постперестроечного характера. Идея четкой иерархии вертикали власти уже не воспринимается общественным политико-правовым сознанием как элемент коммунистической авторитарности и предполагает возможность ограничения самостоятельности региональных органов власти.
В современной России произошли существенные изменения в общественно-политической сфере, которые затронули систему органов федеральной государственной власти и региональной: особое значение приобрел так называемый институт «федерального вмешательства», были сформированы федеральные округа, реформирован Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, создан Государственный Совет. Таким образом, молено констатировать, что государство входит в особый исторический этап государственной модернизации и даже определенной трансформации.
Современный региональный политический процесс в России сопровождается появлением целого ряда новых тенденций в системе развития инсти тута законодательной власти российских регионов, характерных для современного этапа регионального управления. Практически утвердилась тенденция «вытеснения» из регионального депутатского сообщества особого социального слоя, представленного врачами, учителями, преподавателями вые-ших учебных заведений, в то время как депутатское представительство крупного и мелкого бизнеса неуклонно растет. Региональная законодательная власть постепенно приобретает наполнение бизнес-элитой и бывшими административными функционерами, что в значительной мере увеличивает значимость регионального представительного органа как мощной лоббистской структуры, способной контролировать ситуацию в области регионального законодательства.
Современное состояние региональной политики в общегосударственном масштабе характеризуется необходимостью выстраивания наиболее эффективной с точки зрения федерального центра системы регионального управления и сосредоточения административных, экономических, политических и иных ресурсов на федеральном уровне. Стратегия ее проведения изначально предполагает невозможность сохранения влиятельных и самодостаточных региональных элит и предполагает коренной пересмотр их места и статуса в системе региональной политической власти. Процесс централизации объективно ослабил возможности использования «административных ресурсов» региональной власти не только политически, но и в целом. Необходимость укрепления вертикали государственной власти на основе модификации ее политико-правовой и экономической системы способствовала сужению сферы «административного предпринимательства», тем самым создавая экономические предпосылки для сокращения возможного влияния различных государственно-властных структур в регионе на его экономику.
Принцип единства в процессах формирования институтов региональной государственной власти
Принципы единства системы государственной власти, разделения властей наряду с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между различными органами региональной государственной власти предусмотрены в качестве системообразующих в федеративном устройстве, практически любого государства, включая современную Россию1.
На наш взгляд, сочетание единства и разделения государственной власти в России как принципов федеративного устройства позволяет подчеркнуть их научно-практическую, теоретико-познавательную и методологическую значимость в рамках настоящего исследования. При этом важно учитывать значение политической составляющей в этом вопросе, так как вопросы федеративных отношений в любом случае представляют собой реальное выражение той или иной государственной политики.
Принципы федеративного устройства находятся в диалектическом единстве. Отсюда преувеличение значимости разделения государственной власти между различными органами региональной государственной власти с неизбежностью актуализирует раздробленность и разобщенность органов региональной власти, способствует появлению и развитию различных дезинте-грационных процессов в регионе. И, наоборот, недооценка ролевой значимости принципа разделения властей предопределяет узурпацию власти и ее абсолютизацию с позиции ее функциональной значимости в регионе. Эти обстоятельства обусловливают необходимость как использования в научных целях, так и практической реализации указанных принципов в их диалектическом соотношении.
Различные аспекты реализации принципа единства государственной власти, в том числе и на региональном уровне, исследованы многими российскими учеными, которые утверждают, что! разделение государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали не противоречит единству государственной власти, не исключает его, а лишний раз предполагает1. Поскольку российское законодательство носит системный характер, можно предположить, что подобное положение дел распространяется и на регионы.
В частности, И.А. Умнова подчеркивает, что рассматриваемые принципы находятся во взаимосвязанном состоянии: «Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарное предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали»2. По мнению В.Е. Чиркина, «государственная власть в Федерации едина: она осуществляется в соответствии с принципами ее горизонтального разделения на различные ветви и вертикального разделения между Федерацией и ее субъектами на условиях сбалансированности, взаимодействия и субсидиарности при верховенстве федеральной государственной власти»1. И.И. Бушуев приходит к выводу о том, что «федеративное государство есть единое государство. Однако единство федерации имеет сложносоставной характер. Государственная власть в федеративном союзе едина, но осуществление ее суверенных прав разделено не только по "горизонтали", как в любом демократическом государстве, но и по "вертикали" между союзными органами и органами субъектов Федерации. При этом главный отличительный признак федеративного устройства заключается в двухуровневой организации системы государственной власти, разделении и расчленении единой системы власти на два вполне самостоятельных блока»2. По мнению Б.С. Эбзеева, «...устойчивый федерализм независимо от способа формирования федеративного государства выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой - он интегрирует объединившиеся в Федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство».
С точки зрения системного подхода проблематика единства государственной власти исследуется И.В. Левакиным, который отмечает, что «государственность есть система, развивающая от дезинтеграции к единению, либо балансирующая между единением и дезинтеграцией, а возникновение единства имеет место лишь в том случае, если существуют его компоненты, систематизация которых приводит к единению»4.
