Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политический регион: операционализация и концептуализации понятия 22
1. Основные свойства и признаки политического региона 22
2. Политическая субъектность региона 54
Глава 2. Региональная безопасность как социальное явление и научное понятие 89
1. Постулаты безопасности 89
2. Региональные параметры безопасности 99
3. Региональные угрозы личности, обществу, государству 113
Глава 3. Региональная политика - действенный фактор и инструмент обеспечения национальной безопасности
1. Определение региональной политики и ее субъекты
2. Цели и задачи региональной политики 175
3. Инструменты региональной политики 188
Глава 4. Секбюритологические аспекты региональной политики 215
1. Правовые основы обеспечения региональной безопасности 215
2. Регион - объект государственной политики национальной безопасности 233
3. Место и роль региона в разработке и реализации политики национальной безопасности 249
Заключение 273
Список использованной литературы
- Политическая субъектность региона
- Региональные параметры безопасности
- Цели и задачи региональной политики
- Регион - объект государственной политики национальной безопасности
Введение к работе
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная в мае 2009 г., провозглашает переход России к новой государственной политике в области национальной безопасности. Она раскрывает официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. В этом документе большое место занимают вопросы региональной безопасности, Достаточно сказать, что в нем более 20 раз употреблены термины «регион» и «региональный» и еще более десяти раз – «субъекты Российской Федерации». Тем не менее, многие принципиально важные вопросы региональной детерминации системы и политики национальной безопасности и значения последней для устойчивого развития регионов остаются на сегодня не в полной мере разработанными теоретически и неотрегулированными практически.
Продолжающиеся как целенаправленно, так и в связи с изменениями политической и экономической коньюнктуры, реформы политической и административной системы, направленные на повышение роли самостоятельности субъектов РФ и повышение их ответственности по выполнению государственных обязательств, вызывают множественные концептуальные и практические проблемы.
Актуальность заявленной темы обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, отсутствием концептуально целостной и стройной теории, раскрывающей место и роль региональных факторов в государственной политике обеспечения национальной безопасности. В абсолютном большинстве работ речь идет преимущественно о различных аспектах региональной безопасности собственно. Вне предметного научного анализа остаются другие сюжеты этой проблематики, связанные с ее общегосударственными измерениями, что актуализирует необходимость уточнения теоретико-методологических основ анализа, конкретных направлений государственной политики, наиболее адекватно отражающих процессы, связанные с региональными аспектами национальной безопасности страны в целом и способствующих формированию действенной стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации.
Во-вторых, большими пространствами и сложным территориальным устройством Российской Федерации. Российские регионы различаются по природно-климатическим, социально-экономическим, политическим, демографическим, культурным, экологическим и другим факторам. В силу этого общая государственная политика национальной безопасности диверсифицируется и дифференцируется, а ее содержание и характер обретают определенную (именно региональную) специфику в субъектах Федерации. Это требует дальнейших и новых разработок вопроса о механизме взаимодействия федеральных и региональных структур, оптимизации такого взаимодействия на базе обеспечения приоритета общенациональных интересов и учета разнообразия и специфики российских регионов.
В-третьих, ростом экономической и политической самостоятельности отдельных территорий и административных единиц, а вместе с тем ответственности региональных элит, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления за обеспечение национальной и региональной безопасности. Эффективность предпринимаемых ими мер не может определяться произвольно, она предполагает углубленный анализ возможности и форм включения регионов в разработку и реализацию общегосударственной политики национальной безопасности. Большое практическое значение имеет и теоретическое обобщение и осмысление уже накопленного опыта по данной проблематике.
В-четвертых, наличием центробежных сил, объективно возможных в сложносоставных государствах, а также диспропорций в уровнях развития субъектов Российской Федерации, создающих угрозы национальной безопасности. В России эта проблема обозначается особенно остро в силу ее многонационального и поликонфессионального характера. Наука должна предложить формы и способы опережающего реагирования на возникающие угрозы, предупреждения межрегиональных трений, сепаратистских и/или автаркистских тенденций в развитии регионов.
В-пятых, недостаточной правовой проработкой проблем национальной и региональной безопасности. Действующее российское законодательство не в полной мере отвечает требованиям сложившейся в стране ситуации. Правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, несмотря на позитивные подвижки 2000-х годов, еще сохраняют отдельные пробелы и даже противоречия. Сложившееся законодательно разграничение полномочий между уровнями власти на практике еще не позволяет с оптимальной степенью эффективности использовать в интересах безопасности страны возможности, создаваемые объединением природно-ресурсного, технологического, производственного, социального, кадрового потенциалов регионов. В то же время, нуждается в большей регламентации и легитимации так называемый институт «федерального вмешательства», подразумевающий возможность и право федеральных органов власти (и их территориальных подразделений) непосредственно участвовать и принимать оперативные меры по обеспечению безопасности в регионах.
В-шестых, нарастающей институционализацией политики безопасности в регионах, образованием в них Советов безопасности и других структур, функционально предназначенных для обеспечения безопасности. Это требует специалистов соответствующего профиля, организация целенаправленной подготовки которых нуждается в серьезной научно-методической базе.
Степень научной разработанности проблемы
Различные аспекты заявляемой темы давно разрабатываются в науке. Уже в 80-е годы норвежский исследователь С. Роккан, заметил, что «события последних десятилетий превратили “регионализм” и “этнонационализм” в предмет политической и академической моды в исследованиях индустриальных обществ Запада». Несколько позже данная тематика, в том числе в контексте безопасности, стала привлекать все большее внимание и отечественных ученых и политиков. Во всяком случае, уже в 90-х гг. появились работы, в которых в прямой постановке начали рассматриваться вопросы региональной безопасности.
Востребованность теоретического осмысления всех связей и опосредований по линии «национальная безопасность – региональное развитие» подтверждают, в частности, Всероссийская научно-практическая конференция «Региональная безопасность: проблемы обеспечения, модели, технологии, перспективы», которая прошла в мае 2008 г. в Волгограде; «круглый стол» на тему «Региональная безопасность: организационно-управленческое и правовое становление и развитие», проведенный Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности в феврале 2010 г., результаты проведенных «Открытым правительством» круглых столов и заседаний рабочих групп.
Нарастающий интерес к проблеме объясняет обращение к ней все новых исследователей. Уже сформирован значительный пласт трудов, положения и выводы которых образуют хорошую основу для ее дальнейшей углубленной проработки. Знакомство с ними раскрывает различные – и взаимодополняющие, и альтернативные, и полярные – точки зрения на многие грани теории и практики обеспечения региональной безопасности. С известной долей условности все работы, авторы которых в той или иной мере касаются рассматриваемого предмета, можно разделить на несколько групп.
К первой группе относятся исследования по общей теории безопасности и национальной безопасности Российской Федерации. Это работы Белова П.Г., , Возженикова А.В., Дамаскина О.В., Дзлиева М.И., Кортунова С.В., Кузнецова В.Н., Куценко Е.С., Метелева С.Е., Прохожева А.А., Шевченко В.Г. и др. Хотя названные авторы, поднимая и решая общие проблемы безопасности, практически не вышли на систематизированное изложение вопросов региональной безопасности, но ими разработан базовый понятийный аппарат, раскрыты сущность, социально-политическое содержание безопасности, ее взаимосвязь с мировым развитием, выявлены причины и источники угроз личности, обществу и государству, показаны механизмы и способы противодействия им. Их положения и выводы поэтому имеют принципиальное методологическое значение, они стали отправными точками для работы над настоящей диссертацией.
Другую группу образуют труды, главным образом, экономистов, географов и отчасти геополитиков, по регионоведению. В этих работах объясняется объективный характер пространственной диверсификации государства, дается понимание региона как государственного территориального образования и социального организма, устойчивое развитие которого становится гарантией предотвращения дестабилизации общественной жизни и политического единства страны. В этих публикациях нашли отражение концептуальные взгляды авторов на сущность российского регионализма и его особенности, влияние региональных факторов на организацию и жизнедеятельность государства и общества. При характеристике этой группы исследований для нас принципиально важным является следующее обстоятельство. Их авторам в полной мере удалось обосновать и раскрыть то положение, что регион является носителем самой широкой гаммы социально-политических отношений. И для настоящей диссертации данное положение является чрезвычайно плодотворным. Однако оно в отмеченных работах редко экстраполируется на сферу безопасности. Зачастую регионализм и безопасность рассматриваются здесь отдельно друг от друга, как автономные, если даже не противопоставляемые друг другу феномены.
Особый блок в этой группе составляют работы по политической регионалистике. Большое количество таких работ объясняется, видимо, и тем, что в системе высшего образования Госстандартом предусмотрены соответствующие учебные курсы. Многие, по сути, монографические исследования изданы с грифом учебного пособия. В этих работах всесторонне проанализирован регион как политический институт, его статус и социально-политическая роль, механизмы формирования и мотивы деятельности региональных элит, взаимодействие федеральных и региональных властей, организационно-функциональные и правовые аспекты государственного управления и государственной службы, проблемы федерализма и сепаратизма, содержание, цели и принципы региональной политики и другие вопросы. Без знания их невозможно ни описать, ни объяснить региональную безопасность.
Еще одну группу, особенно важную для диссертанта, образуют работы, в которых проблематика региональной безопасности рассматривается в своей прямой постановке. Сюда входят исследования общего характера, в которых дается анализ региональной безопасности как института, его связи и соотношения с национальной безопасностью. Большую ценность представляют публикации, посвященные различным видам региональной безопасности – прежде всего экономической, а также политической, социальной, информационной. Современная российская действительность востребовала и исследования региональной специфики террористических, миграционных и других угроз. Эти исследования чрезвычайно интересны, но интересны они именно в характеристике соответствующих предметных полей (экстремизм, сепаратизм и пр.). Работы же, в которых безопасность и политика ее обеспечения исследуются как комплексное явление, в России на данный момент тоже имеются, но эти исследования осуществляется преимущественно на примере конкретных регионов.
В последние годы защищены также и докторские диссертации, прямо посвященные региональной безопасности. Так, в исследовании А.В. Володина раскрыты сущность и содержание региональной политики России, основные направления ее влияния на обеспечение национальной безопасности российского государства в современных условиях. В.П. Солонина рассмотрела деятельность государственных органов как координирующего и регулирующего центра в системе управления региональной безопасностью; роль общественных организаций в реализации целей региональной безопасности, институциональные механизмы включения населения в осуществление управлением региональной безопасностью. И.В. Юрченко провела анализ политического дискурса по проблемам региональной и национальной безопасности, раскрыла ее содержание, риски и угрозы, а также ресурсы обеспечения.
Разнообразный и интересный материал содержится в кандидатских диссертациях, посвященных различным сюжетам региональной безопасности. Так, А.А. Балабанов исследовал политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации; И.А. Герасимов раскрыл реализацию политических решений в контексте обеспечения региональной безопасности; Ю.Н. Дзюбич проанализировал влияние региональной политики на обороноспособность страны; предметом внимания А.А. Исаева стал российский регионализм как фактор безопасности и устойчивости развития России; М.Н. Казакова рассмотрела политико-территориальные аспекты национальной безопасности постсоветской России; С.Е. Лелюхин исследовал механизмы обеспечения экономической безопасности региона; С.В. Макаров выявил значение региональной безопасности для укрепления федерализма в России; в поле зрения И.А. Михайлова оказались механизмы повышения эффективности регионального уровня национальной безопасности средствами МЧС; Б.Х. Наипов изучил социальную безопасность на региональном и местном уровнях; А.Ф. Нуйкин на примере Республики Коми разработал концептуальные подходы и принципы практической реализации региональной безопасности; П. В. Пашковский составил целостную картину институционально-правового измерения региональной безопасности; А.Н. Фролов обосновал критерии и механизмы политического обеспечения национальной безопасности на региональном уровне.
Таким образом, анализ научных исследований и публикаций свидетельствует о том, что в отечественной науке накоплен солидный материал, имеющий большую эвристическую ценность для понимания многих сторон, связей и опосредований региональной безопасности. Однако для большинства авторов рассмотрение региональной безопасности в общей системе обеспечения национальной безопасности страны не является самоцелью. Эти сюжеты для них являются вторичными, внимание к ним обусловлено и ограничено содержанием собственной исследуемой проблемы. Поэтому их наработки (если, разумеется, иметь в виду контекст настоящего исследования) носят достаточно фрагментарный характер и не складываются в концептуально целостную и стройную теорию. Иными словами, избранная тема в качестве самостоятельной научной проблемы в прямой постановке в стране не рассматривалась. И это говорит о необходимости ее комплексного всестороннего изучения.
Объект исследования – национальная безопасность Российской Федерации.
Предмет исследования – место и роль политического региона в системе национальной безопасности Российской Федерации.
Рабочая гипотеза автора состоит в признании регионализации России как объективно обусловленного процесса, оказывающего влияние на все стороны жизни общества и государства, на систему и состояние их безопасности. В системе национальной безопасности регион выступает как сфера, пространство реализации общей политики безопасности государства и объект его специальных усилий, как субъект обеспечения собственной безопасности и как участник (актор) общегосударственной политики обеспечения безопасности, а также при определенных обстоятельствах – как источник опасности для Российской Федерации. В современной России назрела необходимость и сложились возможности оптимизации всей системы центро-региональных отношений в сфере национальной безопасности. Одна из важных задач политической науки и состоит в нахождении и обосновании путей такой оптимизации.
Цель исследования – концептуализация и операционализация региональной безопасности как социально-политического явления и научного понятия, выявление возможности и обоснование путей оптимизации деятельности органов государственной власти, структур гражданского общества, бизнеса в интересах укрепления региональной безопасности как условия, составной части и способа обеспечения национальной безопасности России.
В соответствии с поставленной целью было необходимо решить следующие задачи:
Провести сравнительный теоретико-методологический анализ основных научных подходов к понятиям «регион», «региональная политика», «региональная безопасность» и уточнить их политическое содержание применительно к особенностям территориальной организации публичной власти в современной России.
Изучить конституционное и законодательное распределение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципиями в сфере безопасности, федеральную, региональную и муниципальную нормативно-правовые базы обеспечения безопасности.
Раскрыть сущность, содержание, особенности региональной безопасности, определить ее место в системе национальной безопасности государства и исследовать ее институционально-правовую структуру.
Изучить практику обеспечения безопасности в субъектах РФ, в том числе имеющийся опыт функционирования в субъектах РФ таких институтов, как Советы безопасности, Общественные палаты, Уполномоченные по правам человека.
Изучить существующие механизмы и формы деятельности федеральных органов, сил и средств по обеспечению региональной безопасности и включения субъектов федерации в решение задач национальной безопасности.
Выявить вызовы, угрозы и риски территориальной целостности и государственному единству России, ее устойчивому развитию, связанные с принципами ее территориально-государственного устройства.
Проанализировать и оценить предлагаемые способы разрешения региональных проблем и выработать концептуальные основы совершенствования и развития правового и институционального обеспечения деятельности систем региональной безопасности.
Обосновать возможность и необходимость дальнейшей институционализации и разработать научно-обоснованные формы оптимальной организационно-правовой структуры региональной системы обеспечения безопасности.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляют общие научные принципы и методы познания, широко используемые в изучении социально-политических процессов, а также научные подходы, связанные с особенностями избранной проблемы. Вся работа построена на принципах диалектической логики, требующей от науки рассмотрения изучаемых явлений в их развитии и связи с другими. В диссертации последовательно применялись принципы системного анализа, в рамках которого объект исследования смог быть выражен как модификация целостной, сложноорганизованной политико-территориальной системы. Особую роль при этом следует отвести методологии Э.Шилза, раздвигающей возможности анализа общества с позиций взаимодействия центра и периферии, а также наработкам Инсбрукской школы относительно «структурного» федерализма.
Многогранность и многофакторность сюжетов, составляющих содержание диссертации, неоднозначность их толкования и интерпретации предопределили использование автором структурно-функционального, деятельностного, ситуационного подходов к их рассмотрению. При этом учитывались и широко использовались данные и методы социокультурного, цивилизационного, социологического и др. направлений анализа. Разработка и обоснование выдвигаемых положений проводилась с учетом возможностей, которые предоставляют системология, компаративистика, политический менеджмент, конфликтология, теория рационального выбора, неоинституционализм.
Особое значение для выработки методологии диссертационного исследования имеют, безусловно, концепции и подходы, развиваемые политической регионалистикой, в частности, новые парадигмы анализа взаимоотношений «центр – регионы», современные теории регионального развития, концепции территориального управления. Автор опирался, в частности, на положения получающей все большее распространение концепции деволюции (С.Д.О'Коннор, Д.Бари и др.), где последняя трактуется как процесс передачи власти центральным правительством на региональный или иной нижестоящий уровень.
Большое теоретико-методологическое значение имеет правовой подход, вне которого немыслима логика анализа региональной политики государства. Использование данного подхода позволяет четче определить нормативно-правовые рамки и условия деятельности общегосударственных (центральных) и региональных политико-властных институтов и структур, способствует более всестороннему пониманию их природы и специфики функционирования, разработке концептуальных рекомендаций по совершенствованию законодательной и нормативной базы региональной политики.
Теоретической базой диссертации послужили труды классиков философской, экономической, политической и социологической наук, а также исследования современных отечественных и зарубежных ученых, новейшие публикации по теоретическим и прикладным аспектам рассматриваемой темы, положения и выводы, содержащиеся в них.
Эмпирическую базу составили документы федеральных и региональных органов государственной власти и управления, данные политической и экономической статистики, аналитические материалы и прикладные исследования по различным вопросам политической и социально-экономической деятельности, статьи из средств массовой информации, информационные ресурсы Интернета и материалы информационных агентств. Широко использованы материалы научных конференций, семинаров, отчетов, а также опыт собственной работы автора.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что в ней предложено целостное представление о регионе как пространстве реализации и объекте государственной политики национальной безопасности и как относительно самостоятельном субъекте обеспечения собственной и активном участнике обеспечения национальной безопасности. Содержащиеся в ней научные выводы и рекомендации развивают, уточняют и конкретизируют существующие представления о региональной безопасности, предлагают стройную концепцию места и роли субъекта Федерации в системе национальной безопасности. Конкретные рекомендации и практические предложения автора могут представлять интерес для соответствующих органов законодательной и исполнительной власти в плане совершенствования государственной политики безопасности. Разработанный в диссертации методологический инструментарий может быть использован при разработке и совершенствовании концептуально-доктринальных и политико-правовых актов государства, регулирующих отношения в сфере безопасности. Положения и выводы диссертанта значимы для практики научно-исследовательской и педагогической работы по проблемам политической регионалистики, национальной и региональной безопасности, государственной политики и управления. Они могут быть использованы в процессе преподавания ряда общественно-гуманитарных дисциплин в высших учебных заведениях, в деятельности научно-исследовательских учреждений специального профиля.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методикой проведенного исследования, базирующегося на системном и комплексном подходах к исследуемой теме; широким привлечением разнообразного документального и фактологического материала, подтверждающего авторские выводы; сопоставлением выдвигаемых положений с существующими в науке альтернативными взглядами.
Научная новизна работы заключается в постановке и решении крупной политологической проблемы, до настоящего времени не являвшейся предметом комплексного научного изучения, а также разработанной автором методологии исследования избранных для анализа вопросов. Она определяется также результатами, достигнутыми в процессе решения поставленных задач – теоретическими выводами, сформулированными предложениями и практическими рекомендациями. Новыми для отечественной науки положениями, выдвинутыми и обоснованными в диссертации, являются:
политологический анализ субъекта федерации как особого типа образования, операционализация и концептуализация понятия «политический регион»; характеристика политического региона как пространства, объекта, ресурса и субъекта политики национальной безопасности;
определение места и значения региональной безопасности, с одной стороны, в системе национальной безопасности России и, с другой - в региональной политике государства; введение в научный оборот категории «региональное измерение национальной безопасности» и авторская трактовка понятия «региональная безопасность»;
выявление соотношения национальной и региональной безопасности на основе законодательства и других нормативно-правовых актов в сфере обеспечения безопасности как на федеральном, так и на региональном уровнях; характеристика внутренней структуры региональной безопасности как системы, включающей в себя ряд функционально взаимосвязанных блоков, ее основ, факторов, видов;
исследование полномочий (вопросов ведения) Российской Федерации по обеспечению региональной безопасности, а также инструментов, сил и средств, посредством которых эти полномочия реализуются; выявление возможностей и роли органов власти субъекта федерации, гражданского общества и бизнеса как относительно самостоятельных субъектов обеспечения региональной безопасности; конкретизация форм и способов участия регионов в разработке и реализации федеральной политики национальной безопасности; выделение секьюритологического элемента в содержании региональной политики России и субъектов федерации;
выявление противоречивого характера регионализации политико-правовых процессов, причин и факторов, в силу которых регионы могут стать источником вызовов и угроз территориальной целостности и государственному единству России, ее стабильному развитию; обоснование необходимости и возможности большей институционализации российских политических процессов как условия и фактора укрепления национальной и региональной безопасности;
разработка теоретико-методологических рекомендаций по подготовке современной государственной стратегии безопасности Российской Федерации и составляющих ее политических регионов.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Констатируя омонимический характер термина «регион», автор обосновывает мысль о том, что в ряду многих образований, называемых регионом, находятся и те, возникновение и функционирование которых обусловлено политикой, которые являются частью и формой государственного строительства и государственного управления. Это – политические регионы. Они представляют собой политико-административную единицу в составе государства и в этом качестве выступают как относительно самостоятельные субъекты в политическом пространстве страны. В России таковыми являются ее 83 субъекта Федерации.
-
Региональное сообщество определяется как особая форма социально-территориальной общности людей, как одна из основных категорий политической регионалистики и как важная единица политологического анализа. Оно выступает как отграниченное определенной территорией население, основная масса которого сложилась (складывается) в общность, организованную в политико-административную единицу в составе государства и в этом качестве является относительно самостоятельным субъектом в политическом пространстве страны.
-
Субъекты Российской Федерации составляют пространство реализации общей политики безопасности государства, являются ее относительно самостоятельным объектом, выступают субъектом обеспечения собственной безопасности и участником общегосударственной политики обеспечения безопасности. Будучи объективным по своей природе, процесс регионализации политико-правовых процессов носит достаточно противоречивый характер. В этой связи чрезвычайно важным представляется не только выявление его позитивных возможностей, но также причин, факторов и видов региональных вызовов и угроз территориальной целостности и государственному единству России, ее национальной безопасности.
-
Обеспечение региональной безопасности должно иметь комплексный характер, что подразумевает ее дифференциацию на множество видов (политическую, экономическую, социальную, экологическую, информационную и др.) и обеспечение ее усилиями трех уровней управления: федерального, регионального, муниципального. Систему обеспечения региональной безопасности составляют теоретико-методологический, коммуникативный, нормативно-правовой, институциональный и функциональный блоки.
-
Органы государственной власти, структуры гражданского общества, бизнеса, выступая как относительно самостоятельные субъекты обеспечения региональной безопасности, это свое предназначение могут оптимально реализовать при условии тесной координации и взаимодополнения своей деятельности. Среди наиболее важных инструментов, посредством которых обеспечивается национальная и региональная безопасность, выделяются три их группы: материальные (ресурсы, средства, финансы и др.), институциональные (органы, нормы и др.), идеальные (знания, креативность, технологии и др.). Немаловажную роль при этом играет и секьюритологический элемент в содержании региональной политики, включающий в себя охрану, защиту, оборону, спасение объектов безопасности.
-
Необходимым направлением дальнейшей оптимизации системы обеспечения региональной безопасности выступает совершенствование нормативно-правовых основ политики безопасности, ее организационной структуры, унификация организационно-правовых региональных систем обеспечения безопасности, развитие процедур, в рамках и посредством которых осуществляется обеспечение безопасности.
Апробация результатов исследования. Теоретико-методологические положения и идеи, развиваемые в диссертации, докладывались и обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах, в рамках экспертных обсуждений, на межкафедральных сессиях и заседаниях кафедры истории и теории политики Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, в ИНИОН РАН. Они выражены в научных публикациях, в том числе, в трех монографиях, а также в многочисленных публикациях в периодической печати. Многие положения и выводы, содержащиеся в исследовании, включены в учебные курсы, читавшиеся (РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, МГУ имени М.В.Ломоносова, БГУ) и читаемые автором. Целый ряд разработок диссертанта включен в документы и другие материалы Управления Президента РФ по внутренней политике, материалы «Открытого правительства», стал основой для системы мониторинга и предупреждения и развития региональных политических кризисов, используемой в ряде округов и субъектов Российской Федерации. Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ имени М.В.Ломоносова и рекомендована к защите.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав с несколькими параграфами в каждой, заключения и списка литературы, содержащего более 300 названий.
Политическая субъектность региона
Слово «регион» (от лат. regio - страна, область, пространство) к нам пришло из английского языка относительно недавно. По крайней мере, в 86 томах Энциклопедического словаря Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, изданном в 1890-1907гг., нет статьи, в названии которой содержался бы этот термин. Да и в четвертом издании Словаря русского языка СИ. Ожегова, вышедшем в 1961г., нет термина регион, хотя есть термин «региональный», объясняемый как «местный, относящийся к какой-нибудь области, к смежным странам». Тем не менее, в конце XIX в. понятие «регион» уже использовалось в значении «страна, область, пространство воздуха»1.
В наши дни в огромном потоке литературы содержится множество определений региона, которые заметно, а подчас и принципиально отличаются друг от друга. С известной долей условности их можно свести к трем группам.
Первую группу составляют определения, которые не раскрывают сущность и не характеризуют основные черты региона, а перечисляют различные образования, этим словом называемые. Они акцентируют внимание на пространственной обособленности региона, выступающего как часть некоего более обширного образования, на том, что регион - всегда определенная территория. И это понятно. Однако следствием такого подхода является чрезвычайная множественность типов регионов даже в пространственном отношении.
Применительно к России и шире А.Г. Гранберг предлагает такую их иерархию: первичный регион (место) - административный район - субъект РФ - экономический район - макроэкономическая зона - Российская Федерация - Евразия и ее экономические союзы (СНГ, АТЭС и др.) - мир1. Но и в этой градации нет места для таких регионов, которые будучи больше субъекта Федерации, не представляют собой ни целостный экономический район (например, Северный Кавказ или Приморье), ни органически связанную макроэкономическую зону (например, федеральные округа Российской Федерации).
Вторую группу составляют определения, которые предлагают всеобъемлющую формулу, равно пригодную для обозначения любой, выделяемой на различных (природно-географических, социально-экономических, политических и других) основаниях, части более широкой территориально-пространственной единицы. В этом случае регионами называют и структуры, которые имеют административный или административно-политический статус (субъект Российской Федерации, район, город, муниципалитет), и образования, представляющие собой историко-культурные общности с зачастую весьма аморфным территориальным составом, например, Европейский Север, и территории, выделенные по каким-либо другим свойствам, например, зона Севера, отсталые и депрессивные регионы и так далее.
Во всех подобных формулировках, как мы видим, нет содержательной характеристики определяемого явления. Вместо нее дается перечень факторов, точнее - сфер, областей социальной действительности, в которых складывается региональная общность. При этом у разных авторов набор этих сфер далеко не всегда совпадает. Предлагаемые ими определения региона «вообще», интересные и полезные в лексикологическом плане вряд ли могут служить в качестве надежного научного инструментария для анализа реалий современного мира, поскольку оказываются сродни малосодержательным абстракциям типа «территория», «земля», «участок». К тому же они дают статичное описание реально складывающейся ситуации. Однако регионы привлекают интерес не столько как объективный факт дифференциации населения отдельных стран и планеты в целом, сколько как общественный институт развертывания глобальных процессов и управления ими.
Третью группу составляют определения, авторы которых вполне ясно проговаривают, о каком именно регионе они ведут речь. Они фиксируют полисемантику термина и различают философскую, историческую, географическую, формально-юридическую и синтетическую интерпретации регионов, выделяют географический, политический, социально-экономический, экологический, информационный, цивилизационный, культурный, административный и другие подходы к их классификации1. Очевидно, что эти перечни не являются исчерпывающими. Регион является объектом также социологического, культурологического, демографического, экономического, экологического, психологического и иного, включая, например, социальную антропологию или статистику, знания. В рамках каждого из названных направлений знаний регион исследуется под специфическим углом зрения и с помощью специфического инструментария. Благодаря этому выявляется множество граней явления, обогащается представление о нем.
Констатация того, что «регион» - термин чрезвычайно многозначный, ни для кого не является откровением. Он допускает различное содержание и включает ряд различных основополагающих признаков, в числе которых население, территория, общность истории, природные условия, характер решаемых проблем и т. п. Качества региона нередко несопоставимы по своим свойствам и функциям.
И то, что разные образования названы одним словом, представляет собой, с нашей точки зрения, достаточно досадный историко-лингвистический казус. Сведение их в систему, «встраивание» в одну сетку координат - занятие, как мы считаем, малоплодотворное. Даже на уровне здравого смысла ясно, что географический регион, экономический регион, нефтегазовый регион или регион, трактуемый как «экологическая зона», «географическая территория», «геополитическая единица», либо как внутригосударственное территориальное образование, международное интеграционное объединение (еврорегион, например) и группа государств (скажем, «Большой Ближний Восток») - суть совершенно разные явления.
Региональные параметры безопасности
Под политической субъектностью понимается способность актора, будь то индивид, группа или институт, к самостоятельному поведению, а именно, к формулированию своих интересов и целей, к осуществлению собственного выбора, утверждению своей воли. Как таковая, она выступает не просто в качестве одного хотя бы и наиболее важного свойства политического региона, но как его сущностная характеристика, которая позволяет выявить реальную роль региона и его институтов в политической системе общества, его возможности и способности оказывать действенное воздействие на всю совокупность общественных процессов.
Политическая субъектность региона - качество объектно-субъектное. Ее объективной основой являются рассмотренные в предыдущих разделах природно-географическая специфика территории, социально демографическая и этноконфессиональная структура населения, «культурный капитал» социально-территориальной общности и другое. Ее субъективную сторону составляют общерегиональная идентичность, ментальное понимание населением общей заинтересованности в успешном развитии своего края, наличие социальных сил и организационных структур, способных мобилизовать социальную энергию масс и от их имени добиваться тех или иных преференций.
Субъектность группа обретает, когда составляющие ее индивиды имеют общие интересы, стремятся к единым целям, создают какие-либо организационные механизмы, координирующие их активность. О решающем значении этого обстоятельства для существования региона говорят факты: процесс реформирования политической системы России создал политическое пространство для выражения и столкновения интересов различных социально-территориальных общностей. Многие из них в процессе «суверенизации» подняли свой статус до республиканского уровня. В то же время в «поле политики» вступили далеко не все российские регионы. А целый ряд субъектов Федерации добровольно, референдумом отказался от политической самостоятельности. Следовательно, политическая субъектность региона определяется и его реальными потенциями, и готовностью использовать этот потенциал в социально значимых целях. Содержательные и функциональные характеристики политической субъектности раскрывают несколько позиций. Артикуляция и манифестация интересов регионального сообщества
Политическая субъектность является ответом регионального сообщества на вызовы внешней среды, состояние которой не удовлетворяет его. Эти вызовы могут иметь экономический, экологический, социальный, культурный и т. д. характер. Но в любом случае развертыванию деятельности, направленной на изменение сложившегося положения, предшествует определение желаемой модели будущего, путей движения к нему.
Политическая субъектность выстраивается по поводу и вокруг тех или иных целей или функций регионального сообщества как целого - его самоопределения, автономности, статуса, общих норм и ценностей и т. д. Но поскольку сообщество не является синкретическим образованием, но состоит из множества групп, его политическая субъектность предстает как внутренне противоречивый феномен.
Во-первых, политический регион выступает от имени и в интересах всего регионального сообщества, номинально считается, что он репрезентирует интересы практически всех социальных групп и слоев населения. Однако социальная структурированность социально-территориальной общности своим результатом имеет формирование групп, по-разному понимающих потребности регионального сообщества, артикулирующих его интересы, выражая их на концептуальном уровне, и осуществляющих необходимую деятельность по реализации этих интересов. В силу этого политика региона может служить в большей степени, чем всему населению в целом, каким-либо группам, находящимся в настоящее время у власти. Тем не менее, региональная власть не может полностью абстрагироваться от реальных интересов и потребностей всех граждан, поскольку следствием игнорирования их прав и свобод может стать разрушение сложившегося баланса социальных сил, их соотношения, характера взаимоотношений между ними, что чревато серьезными социальными катаклизмами.
Во-вторых, будучи целостным образованием, регион стремится к утверждению и развитию своей идентичности и возможно большей автономности, их признанию другими акторами политического пространства. В то же время как часть более широкого геополитического образования -российского государства - он заинтересован в его укреплении и упрочении своих связей с Центром, в активном участии в федеральных проектах, в том числе находящихся вне сферы его полномочий. Отсюда колебания современных региональных социумов между юридическим и административно-политическим сглаживанием различий региональных и общегосударственных интересов и акцентацией этих различий.
Цель, которой востребуется политическая субъектность, на достижение которой она ориентируется, свою конкретизацию находит в соответствующем дискурсе. Речь идет о теоретическом обосновании должной и оправдании существующей политики как необходимого способа
регуляции жизнедеятельности регионального сообщества. При этом, будучи идеальным отражением определенного видения мира (и проблем, существующих в нем), теоретические выкладки сами становятся фактором его преобразования, материализуются в деятельности людей. Теоретическая разработка вопросов о природе, сущности, роли политической субъектности оказывается составной частью самой этой субъектности.
В этой связи хотелось бы высказаться по поводу того, что практически все авторы, касающиеся политической субъектности региона, отмечают ее обусловленность политическими интересами социально-территориальной общности и/или региональной элиты, выступающей от ее имени. Здесь, однако, есть сюжет, который, по нашему мнению, часто освещается неверно. Речь идет о некоторых трактовках политических интересов региона.
Так, Р.Ф. Туровский, квалифицируя «определение собственно регионального (локального) политического интереса» как методологическую проблему, пишет, что «этот интерес могут подменять «нерегиональные» по происхождению, но полноценно и активно представленные на территории интересы социального или этнического характера, - и продолжает: Региональный (локальный) политический интерес в своём «чистом виде» может представлять собой синтез разнообразных интересов местного сообщества, происходящий под воздействием сугубо местных, уникальных условий»1.
Цели и задачи региональной политики
В круг лиц, составляющих правящую элиту, входит лишь часть политической элиты - те, кто занимает те или иные властные должности. Вне ее находятся являющиеся, безусловно, политическими фигурами общественные деятели, лидеры мнений, харизматические лица, которые влияют на общественные настроения, хотя и не определяют характер и содержание политических решений. Политическая элита, как мы видим, внутренне дифференцирована. Она делится на правящую, которая непосредственно обладает государственной властью, оппозиционную, борющуюся за власть в рамках данной политической структуры, и контрэлиту, имеющую целью изменение всей политической системы. «Неправящие политические элиты», не принимают решения, но участвуя в политическом процессе, формируют общественно-политическую и социально-психическую ситуацию, востребующую или дезавуирующую определенные решения.
В то же время в круг правящей элиты входят многие группы бюрократии, принимающие непосредственное участие в выработке и реализации политических решений, но остающиеся неизвестными публике и в этом смысле не являющимися публичными. Словом, делают вывод, А. Понеделков и А. Старостин, в составе групп влияния на власть присутствует большое число полуэлитных, неэлитных и непрофессиональных элементов, которые проще обозначить старым и понятным русским словом - «двор»1. В другом месте авторы констатируют, что политические элиты взаимодействуют с другими влиятельными элитными группами, входящими в «правящий класс» (бизнес-элита, военная элита). Г.Ю. Семигин считает, что в состав правящей элиты включаются слои идеологической элиты, работники идеологического аппарата, эксперты по связям с общественностью, пропагандисты, имиджмейкеры2.
Имея в виду это многообразие и приводя его к общему знаменателю, Р.Ф. Туровский отмечает, что понятие «региональная элита» рассматривается с несколькими степенями его расширения: региональная властная элита -совокупность лиц, занимающих основные должности в органах государственной власти и местного самоуправления в регионе; региональная политическая элита - фигуры, не обладающие властными должностями, но непосредственно влияющие на ход политического процесса; региональная элита в целом - фигуры, не занимающиеся непосредственно политической деятельностью, но косвенно оказывающие влияние на политический процесс.
Правящая элита - не самодостаточное, замкнутое в себе и самовоспроизводящееся социальное образование. С одной стороны, она предстает как публичная власть - особая система органов, институтов и установлений, в рамках которой определенный слой людей, непосредственно не совпадающий с основной массой населения, отделенный от нее, профессионально занимается вопросами управления обществом. Но отделенный от массы слой этот многими нитями связан с ней, зависим от нее.
С другой стороны, правящая элита формируется за счет представителей высших слоев различных институтов общества (политика, экономика, наука, спорт, шоу-бизнес, военная сфера и др.). Физически они объединены территорией, на которой развертывается их деятельность, уже в силу этого находятся в постоянном и широком, разнообразном интерактивном взаимодействии. В социально-политическом отношении все они — пусть по разным основаниям и в разных целях - заинтересованы в утверждении и поддержании внутренней упорядоченности и стабильности социума, его благополучии, служащем основой социального партнерства, межнационального согласия и гражданского мира.
В начале XXI века в России, в том числе и на региональном уровне, наблюдается массовый приход во власть лиц, влиятельных в различных секторах жизни. Особенно это относится к экономике. Хозяйственная элита активно «проталкивает» в большую политику наиболее перспективных своих представителей, старается путем их выдвижения, поддержки и консолидации сформировать ядро новой политической власти из своих людей. Об этом свидетельствует, например, ротационная кадровая схема: «политическая элита - административная элита - бизнес-элита». Бизнес-элита стремится вытеснить «чистых» политиков с тех должностей и постов, которые хозяйственники традиционно занимали (в кабинете министров, например). Она создает или финансирует политические партии и движения, формирует общественное мнение, старается всеми возможными путями и каналами оказать давление на политическую часть элиты.
Интеграция политических и экономических элитных группировок в правящей элите - это общемировая закономерность. В пределе это выражается в формировании олигархического режима, который представляет собой политическое и экономическое господство, правление небольшой группы представителей монополистического капитала. В последние годы твердый и последовательный курс российского руководства значительно ослабил эту угрозу. Но ее разлагающее государство действие продолжается в виде коррумпированности власти. И обществу предстоит многое сделать для преодоления коррупции.
Правящая элита - не группа индивидов, обладающих определенными полномочиями, а социальный слой. Ее состав не ограничивается только лицами, принимающими решения, занимающими официальные должности или являющимися неформальными лидерами.
Весьма надуманными представляются усилия по излишне четкому определению состава правящей элиты. А. Волков, например, пишет, что она включает следующие компоненты: президент РФ, администрация президента - глава администрации и его заместители, руководители ее основных подразделений; полномочные представители президента в федеральных округах; правительственная элита - премьер - министр и его заместители, министры и их заместители, руководители федеральных служб и агентств; высшие представители судебной власти - верховного суда РФ, конституционного суда РФ, высшего арбитражного суда РФ; руководители силовых структур РФ, лидеры основных политических партий РФ, прежде всего, представленных в Государственной Думе; руководители российской дипломатии - министр иностранных дел и его заместители, члены коллегии МИД, послы в крупнейшие страны мира и страны СНГ1.
Регион - объект государственной политики национальной безопасности
Так, Южный федеральный университет создан на базе Ростовского государственного университета путём присоединения Ростовской государственной академии архитектуры и искусства, Ростовского государственного педагогического университета и Таганрогского государственного радиотехнического университета. Его приоритетами являются пять направлений: наноматериалы, нанотехнологии, устройства и системы на их основе; биотехнология, технологии живых систем, экологическая безопасность; информационные и телекоммуникационные технологии, устройства и системы; морская, авиационная и ракетно-космическая техника, радиотехника, автоматика и управление; проектирование и дизайн изделий, архитектурной среды, землеустройство и кадастр; гуманитарные технологии и модели развития человеческого капитала и толерантных социо-экономических сообществ в полиэтническом регионе России.
Секьюритологические аспекты региональной политики государства, как мы видим, не сводятся только к чрезвычайным мерам в чрезвычайной обстановке, оказанию помощи населению регионов, оказавшихся в кризисных ситуациях в результате разного рода стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, социальных и этнополитических конфликтов. Участие федеральных органов государственной власти совершенно необходимо для решения крупномасштабных и острых проблем регионов, особенно со сложными условиями жизни и хозяйствования, требующими специальных методов регулирования.
Институционально такое участие обеспечивается:
Разработкой и осуществлением федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов. Например, за последние 20 лет в Российской Федерации были реализованы 3 федеральные целевые программы по социально-экономическому развитию малочисленных народов Севера, призванные сформировать условия для их устойчивого развития за счет средств федерального бюджета1. В этом же ряду находятся и две федеральные целевые программы развития Юга России и Чеченской Республики,, в рамках которых только в 2009 г. было выделено более 26 миллиардов рублей, и федеральная программа развития Республики Ингушетия на период с 2010 по 2016 годы с объёмом финансирования не менее 32 миллиардов рублей.
Софинансированием важнейших социальных программ как одним из приоритетов федерального бюджета. Так, за последние 15 лет за счет средств федерального бюджета были предусмотрены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства. Только в федеральном бюджете 2009 г. на помощь регионам была предусмотрена беспрецедентно большая сумма - 1,2 трлн рублей3.
Специальными соглашениями и договорами, заключаемыми между собой федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в целях координации реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Правительство Самарской области заключили специальное Соглашение о содержании и формах взаимодействия по основным направлениям реализации Проекта в рамках закрепленных за ними законодательством полномочий4.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 132-р.
В случае особой необходимости могут быть созданы структуры, специально предназначающиеся для обеспечения безопасности конкретного региона. Так, к примеру, было в свое время образовано Управление Генеральной прокуратуры по Северному Кавказу для координации действия всех органов правопорядка в регионе1. Тогда же был создан региональный оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северного Кавказа, в состав которого вошли руководители силовых ведомств России. Да и недавнее образование Северо-Кавказского федерального округа, по словам Д. Медведева, было вызвано, в том числе, необходимостью повысить эффективность взаимодействия находящихся там силовых структур2.
Установлением в отдельных местностях особых правовых режимов (военное положение, чрезвычайное положение, режим контртеррористической операции, режим чрезвычайной ситуации). Такой режим вводится при появлении обстоятельств, которые несут с собой непосредственную угрозу конституционному строю государства, жизни и безопасности граждан и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер в целях защиты национальной безопасности от внешних и
В предельных случаях это может быть прямое управление регионом из центра. В рамках парламентских слушаний на тему «О Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации» в Минрегионразвития РФ было сделано предложение полпредствам брать на себя функцию «внешних управляющих» в случае неэффективности губернаторского управления.1 В наши дни некоторые эксперты в отношении ряда многонациональных республик полагают целесообразным введение поста федерального комиссара или президентского уполномоченного с прямым подчинением его Москве. В случае кризисной ситуации этот уполномоченный/комиссар наделялся бы чрезвычайными полномочиями, ему переподчинялись бы силовые структуры и он наделялся бы правом контролировать денежные потоки2.
Таким образом, природно-географическая специфика регионов, особенности экономического развития, реально складывающаяся социально-политическая ситуация и другие обстоятельства, вплоть до попыток внешних сил «поиграть» на региональных проблемах, объясняют, почему государственная политика национальной безопасности в регионах может отличаться по структуре органов, создаваемых в них, масштабу и направленности предпринимаемых ими усилий.
