Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические аспекты анализа реализации политических решений по обеспечению региональной безопасности 18
1.1. Концептуальные походы к интерпретации политических решений 18
1.2. Теоретические основания реализации политических решений 41
1.3. Проблемы взаимодействия уровней государственного управления в сфере обеспечения региональной безопасности в современном политическом процессе 61
2. Политические аспекты региональной безопасности и механизмы ее обеспечения 81
2.1. Политико-правовая база и основные направления деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности 81
2.2. Основные вызовы и угрозы региональной безопасности в политической сфере 101
2.3. Проблемы реализации политических решений по противодействию угрозам и вызовам региональной безопасности 120
Заключение 142
Библиографический список 145
Приложение 166
ВЕДЕНИЕ
- Концептуальные походы к интерпретации политических решений
- Проблемы взаимодействия уровней государственного управления в сфере обеспечения региональной безопасности в современном политическом процессе
- Политико-правовая база и основные направления деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что в результате осмысления вызовов и угроз безопасности, перед которыми в настоящее время оказалась Россия, возникает вопрос о необходимости пересмотра приоритетов государственной политики. Это требует оптимизации системы политического управления, выстраивания эффективной системы приоритетов в распределении ресурсов между федеральным центром и субъектами федерации.
Управление безопасностью составляет важную сферу деятельности государственных органов власти. Его целью является установление, поддержание и восстановление научно-обоснованного приемлемого уровня безопасности в условиях постоянного возникновения новых опасностей, вызовов и угроз.
Основные вызовы и угрозы в современном мире проявляются преимущественно в форме тенденций в политической, экономической, технологической и военной сферах. Принятие любого решения в сфере политического управления так или иначе направлено на реализацию национальных интересов в этих областях. Поэтому необходимо обеспечить способность политической системы (в первую очередь институтов государственной власти) противостоять негативным для личности, общества и государства тенденциям (опасностям, рискам, вызовам и угрозам) и при этом активно поддерживать позитивные тенденции в развитии социума.
Проблема региональной политической безопасности имеет большое значение для развития российской государственности. Данная проблема остается важнейшим фактором национальной безопасности, поскольку региональные конфликты способны привести к коренной дестабилизации всей политической системы. Российские регионы значительно отличаются друг от друга не только по уровню экономического развития, но и по социальной структуре. В таких условиях не может быть универсальных методов решения сложных проблем, эффективных для всех территорий. Поэтому федеральный центр, несмотря на наличие общенациональных проектов и программ, делегирует полномочия по решению ряда острых проблем субъектам федерации.
Специфика типов угроз безопасности, их источников и масштаба требует различных методов противостояния им. Особенно актуально это для
современной России, отличающейся не только колоссальной территорией, но
и качественным разнообразием политических, социально-экономических, культурных и природно-климатических условий.
На региональном уровне меры по повышению уровня безопасности разрабатываются и осуществляются, опираясь в основном на накопленный эмпирический опыт, в то время как концептуальные аспекты проблемы остаются малоизученными. Именно на восполнение пробелов в данной области и направленно наше исследование.
Степень научной разработанности проблемы. В современной
политической науке проблемам принятия и реализации политических
)
решений уделено значительное внимание, что вызвано, с одной стороны, сложностью и многомерностью самого явления, требующего междисциплинарного анализа, а с другой, его определяющей ролью в развитии политического процесса.
Термин «политическое решение» вошел в широкое научное употребление лишь в XX веке, хотя многие теоретические идеи и практические принципы принятия решений были сформулированы задолго до этого. Как правило, процессы принятия политических решений анализируются с использованием инструментов междисциплинарных исследований в контексте менеджмента, психологии, социологии, политической философии. Разработанные концептуальные модели интерпретации политических решений условно можно разделить на два кластера: полиагрегатный и холистский.
В полиагрегатный кластер входят такие концепции принятия политических решений, как «бихевиоралистская модель» Г. Лассуэлла; модель «всеобщей рациональности» (Э. Дауне, У. Нисканен, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок); «инкременталистская модель» (Ч. Линдблом, Э. Вудхауз) и ее альтернативы: «нормативно-оптимальная» модель И. Дрора и модель «смешенного сканирования» А. Этциони; «концепции групповой репрезентации» (Р. Даль, Т. Дай, Л. Зиглер, Ч. Р. Миллс, Т. Адорно, Ф. Шмиттер).
К холистским относят: концепцию «ограниченной рациональности» Г. Саймона; организационно-институциональный подход, куда входят концепции «организационного институционализма» (Дж. Марч, Дж. Олсен, Э. Остром), «организационного поведения» Г. Аллисона и «политического институционализма» Р. Уивера и Б. Рокмана; стадиальную концепцию политико-управленческого цикла Дж. Андерсона. Для последней был
выдвинут ряд альтернативных подходов: модель «политико-управленческих
"2
потоков» Дж. Кингдона и модель раундов Г. Тейсмана .
Существенный вклад в разработку теории и практики принятия политических решений внесли российские аналитики. Методологическим аспектам принятия политических решений посвящены работы A.A. Дегтярева, JI.B. Сморгунова, А.И. Соловьева, О.Ф. Шаброва, Г.В. Атаманчука, А.П. Зиновьева, С.А. Морозова, Е.В. Морозовой, Г.В. Сориной, М.В. Осипова, A.A. Науменко.
Международные аспекты принятия политических решений выявляются в работах Т.Ю. Руссо, И.Ю. Кисилева, А.Г. Смирновой. Роль негосударственных организаций в принятии политических решений анализируется в исследованиях М.В. Вилисова, А.Е. Волохова, О.В. Лагутина, Ю.Ю. Передерий.
Роль факторного анализа при оценке государственной политики рассматриваются С.С. Сулакшиным и В.И. Якуниным. Принятие политических решений на уровне местного самоуправления исследовал У.У. Парфентьев. Изучению особенностей4 теории общественного выбора посвящена работа Т.В. Шауловой.
Основные аспекты процесса принятия и реализации политических решений исследованы в работах таких авторов, как С.А. Андреева, B.C. Колчина, К.К. Костина.
Исследования, посвященные собственно процессу реализации политических решений, изложены в основном в западной политической
науке. Из авторов, чьи работы посвящены анализу этой отрасли
\
исследований, можно выделить X. Пазлз, О. Трейб и А. Джордана.
В целом, исследования, посвященные реализации политических решений можно разделить на три подхода. Модели «сверху вниз» основное внимание уделяют способности лиц, принимающих решения ставить четкие цели политики и контролировать стадию реализации решений. Этого подхода придерживаются такие исследователи как Дж. Прессман, А. Вильдавски, Д. Ван Метр, С. Ван Хорн, Е. Бардач.
Модели «снизу вверх» рассматривают местных чиновников как главных акторов реализации решений. При ,этом сам процесс реализации представляет собой процесс переговоров между ними. Их разрабатывали такие авторы, как М. Липски, Б. Хьерн, С. Халл, Д. Портер.
В смешанных теориях реализации политических решений предпринимались попытки совместить элементы подходов «сверху вниз» и «снизу вверх» с другими теоретическими моделями. Сторонникам данного подхода являются С. Барретт, К. Фьюдж, Р. Элмор, М. Гоггин, А. Боуман, Дж. Лестер, JI. О'Толь, П. Сабатьер, Р. Рипли, Г. Франклин.
В последнее время значительно возросло количество проводимых научных конференций. Увеличился выпуск научных изданий и защищенных диссертаций по проблемам обеспечения безопасности на международном, государственном и внутригосударственном уровнях. В ряде работ содержатся фундаментальные теоретические выводы и положения, раскрывающие подходы к выявлению сущности, содержания и особенностей национальной и региональной безопасности, что составляет методологическую основу для проведения прикладных исследований. К ним относятся работы таких авторов, как A.B. Возженников, В.А. Авксентьев, В.М. Юрченко, И.В. Юрченко, С.Г. Тигина, С.А. Макарова, В.А. Золотарев.
Научные исследования, отражающие условия и причины, обусловливающие изменения угроз национальной и региональной безопасности различных стран и коалиций государств, представлены в работах А.И. Никитина, A.A. Казанцева, А.Г. Иванова, В.Е. Мишина, А.И. Кателевского, В.А. Манилова, P.A. Явчуновской, П.П. Лопаты .
Особое внимание уделяется исследованию информационных аспектов безопасности, т.к. глобальная информатизация не только ускоряет развитие цивилизации, но и порождает новые угрозы на глобальном, национальном и региональном уровнях. Данную проблематику изучают такие авторы, как И.Н. Панарин, Г.Г. Почепцов, С.Г. Кара-Мурза, A.A. Мухин, П.Л. Карабущенко, Э.М. Брандман, Г.А. Шагинян.
Решение задач управления безопасностью регионов Российской Федерации в связи с расширением спектра угроз и рисков является одним из приоритетных направлений в области исследований национальной и региональной безопасности. Эта тематика раскрывается в работах Е.И. Степанова, Р.Х Усманова, A.A. Сергунина, В.Е. Хвощева, Р.Ш. Муллаянова, О.Н. Соболева, K.M. Авджяна, А.Н. Фролова, А.Ф. Нуйкина, A.A. Прохожева, И.А. Кармановой, М.Н. Казаковой, C.B. Бейдана, A.C. Макарычева.
Исследованиями по проблемам обеспечения безопасности Южного федерального округа занимаются такие авторы, как В.Г. Игнатов, A.B. Понеделков, A.M. Старостин, В.П. Таранцов, Л.Л. Хоперская, В.В. Черноус, Д.В. Кротов, О.М. Цветков, X. Шогенов, Т.М. Полякова. Специализированным направлением исследований является изучение проблем безопасности регионов ЮФО в контексте этнополитических процессов. Этой темой занимаются такие исследователи как М.А. Аствацатурова, Н.П. Медведев, М.В. Савва, А.И. Кольба.
Анализ работ, посвященных исследованию процессов принятия и реализации политических решений, а также обеспечения национальной и региональной безопасности, свидетельствует, что данная тема не только сохраняет свою актуальность, но и ставит перед современной политической наукой значительный круг новых проблем, решение которых имеет как теоретическое, так и прикладное значений
Объект диссертационного исследования - политические решения, направленные на обеспечение региональной безопасности в современной России.
Предмет диссертационного исследования - реализация политических решений в области обеспечения региональной безопасности на примере Краснодарского края.
Цель работы - интерпретировать реализацию политических решений в сфере обеспечения региональной безопасности в Краснодарском крае.
В соответствии с поставленной целью в работе решается ряд взаимосвязанных задач:
раскрыть концептуальные подходы к интерпретации политических
решений;
дать трактовку теоретических оснований исследований реализации политических решений;
раскрыть механизмы взаимодействия уровней государственного управления по обеспечению региональной безопасности в современном региональном политическом процессе;
определить основные направления деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности в Краснодарском крае;
}
выявить вызовы и угрозы региональной безопасности в политической сфере в Краснодарском крае;
установить основные проблемы в реализации политических решений по противодействию угрозам и вызовам региональной безопасности в Краснодарском крае.
Хронологические рамки исследования включают в себя постсоветский период истории России (1991-2008 гг.). Именно в этот период в Российской Федерации сформировался автономный региональный уровень органов государственной власти.
Территориальные рамки исследования охватывают Краснодарский край как один из субъектов Российской Федерации. Мы ориентируемся на определение, представленное в Уставе Ассамблеи европейских регионов: регион — это уровень правительства, следующего сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного регионального совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учрежденным на региональном уровне местными властями на следующем за ними более низком уровне.
Краснодарский край выступает в данном случае не только в качестве официально существующей административно-территориальной единицы (субъекта федерации), но и как система, осуществляющая собственную деятельность, в частности выступающая в роли достаточно самостоятельного политического, экономического и социального актора в политическом процессе России.
Теоретико-методологическая ^ основа диссертационного
исследования. Для решения поставленных задач потребовалось применить системный, структурно-функциональный подходы, сравнительный анализ. Для анализа реализации политических решений была применена стадиальная модель политико-управленческого цикла, которая описывает принятие, реализацию, последующую корректировку политических решений как динамический процесс.
В работе применены следующие прикладные методики и технологии анализа:
метод анализа конкретной ситуации (case-study);
анализ документов (нормативно-правовых актов, соответствующих проблематике);
вторичный анализ данных социологических исследований.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя
следующие виды источников:
законодательные акты Российской Федерации и субъектов федерации;
нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
справочные и отчетно-аналитические материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
результаты вторичного анализа материалов экспертного опроса «Мировоззрение и идеология современной российской элиты» (выборка 326 чел. в 30 субъектах РФ, 2007 г.);
материалы социологических опросов (опросы общественного мнения жителей Краснодарского края и Крыма по проблеме конфликта вокруг о. Тузла в 2003 г.; опрос молодежи Краснодарского, Ставропольского краев и Карачаево-Черкесской Республики, посвященный теме взаимодействия коренного населения с мигрантами в 2005 г.; опрос общественного мнения жителей Краснодарского края по проблеме общественной безопасности в 2006 г.);
»
статистические данные правоохранйтельных органов РФ;
выступления политических деятелей;
материалы периодической печати, электронных СМИ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
проведен сравнительный анализ основных концептуальных подходов к интерпретации политических решений;
определены основные модели реализации политических решений, выявлены их базовые характеристики;
)
обоснована актуальность выделения регионального уровня обеспечения национальной безопасности;
установлены основные направления деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности в Краснодарском крае;
выявлены вызовы и угрозы региональной безопасности в политической сфере в Краснодарском крае;
- определены условия, снижающие эффективность реализации политических решений по обеспечению региональной безопасности в Краснодарском крае.
Положения, выносимые на защиту:
При исследовании такого сложного и многопланового феномена как принятие политических решений, необходим анализ различных аспектов данного рода явлений. Подходы к интерпретации политических решений различаются по таким параметрам, как значение эгоистичных мотивов, ведущих к выбору той или иной альтернативы; возможность получения и оценки всей необходимой информации по данной ситуации выбора; существование наиболее оптимального решения в конкретной ситуации; значение политических институтов, стабильных «правил игры»; наличие четко выраженного момента принятия политического решения. Анализ этих факторов позволяет учесть сложный, системный характер принятия политических решений.
Основной проблемой при анализе реализации политических решений является определение субъекта, наиболее существенно влияющего на результаты данного процесса. Поэтому основные отличия между базовыми моделями реализации политических решений сводятся к следующим аспектам: различные стратегии исследования и цели анализа, противопоставление моделей политического процесса, отличное понимание процесса реализации решений и разные модели демократии.
Выделение в структуре национальной безопасности регионального уровня является актуальным. Это позволит акцентировать внимание на существовании особой группы проблем выявления общего и особенного в рисках и угрозах национальной безопасности в различных регионах. Необходимый уровень обеспечения региональной безопасности может быть достигнут проведением единой в масштабах региона политики во взаимодействии региональных и федеральных органов государственной власти совместно с уровнем местного самоуправления.
Разнообразие в содержании существующей правовой базе и реальных практиках обеспечения региональной безопасности в большинстве субъектов федерации обусловлено различными по характеру угрозами, существующими в каждом регионе. Эта база система складывалась в сложном и противоречивом процессе выстраивания отношений между центром и российскими регионами. На современном этапе регионального политического процесса на основе наиболее актуальных угроз безопасности можно выделить следующие направления деятельности региональных и муниципальных органов власти в этой сфере в Краснодарском крае: обеспечение экономической безопасности; обеспечение межэтнического согласия; противодействие терроризму; обеспечение духовной и экологической безопасности.
Вызовы и угрозы региональной безопасности в политической сфере в Краснодарском крае во многом вызваны его сложным геополитическим положением. Неурегулированными являются граница в Керченском проливе, а также граница с недавно признанной Республикой Абхазия. Значение данного участка границы обуславливается и повышенным вниманием к пос. Красная поляна, где будет проводиться зимняя Олимпиада 2014 г. Большое значение для региона представляют вызовы и угрозы в информационной сфере. Вызовом для региона с точки зрения внутренней геополитики также является направленность миграционного потока в основном в южные и западные районы Краснодарского края, что при высокой плотности населения создает объективные предпосылки для межэтнической напряженности и локальных конфликтов.
При реализации политических решений в сфере обеспечения региональной безопасности не всегда создаются условия, необходимые для обеспечения эффективности хода осуществления проектов. Основные сложности возникают на этапе постановке ясно сформулированных и значимых целей, при анализе причинно-следственных связей соотношения целей и средств, при структурировании официальных полномочий и ответственности, а также в силу отсутствии у отдельных исполнителей соответствующей подготовки к решению конкретных блоков задач.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в том, что выводы, сделанные в результате проведенного исследования, могут служить предпосылкой для дальнейших научных разработок в области изучения процессов принятия и реализации политических решений, обеспечения региональной безопасности.
Прикладное значение диссертации видится в том, что осмысление опыта обеспечения региональной безопасности позволит органам государственной власти использовать научные выводы и рекомендации при разработке и реализации мер по противодействию соответствующих угрозам в регионе. Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе высших учебных заведений в преподавании дисциплин «Политический менеджмент», «Государственная политика и управление», «Политическая регионалистика», «Принятие управленческих решений».
Апробация результатов исследования: Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 13 научных публикациях автора общим объемом 3,8 п.л., в т.ч. 2 публикациях в научных журналах рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов диссертационных исследований.
)
Материалы и выводы диссертационного исследования апробированы в выступлениях на международной научно-практической конференции «Социальное партнерство как способ достижения гражданского согласия и социального мира, обеспечения стабильности общества» (Краснодар, 2006); всероссийской научно-практической конференции «Человек, сообщество управление: взгляд молодого исследователя» (Краснодар, 2006); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы безопасности в условиях конфликтогенной ситуации на Юге России» (Краснодар, 2006); международной научно-практической конференции «Элиты и будущее России: взгляд из регионов» (Ростов-на-Дону, 2007 г.);
Третьей и четвертой ежегодных научных конференциях студентов и аспирантов базовых кафедр Южного научного центра РАН (Ростов-на-Дону, 2007, 2008 гг.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы социальных коммуникаций и связей с общественностью» (Краснодар, 2008); II всероссийской научно-практической конференции «Конфликты в социальной сфере и их урегулирование» (Казань, 2008 г.).
Положения и рекомендации исследования апробированы в преподавании дисциплин «Политическая конфликтология» и «Региональная социальная политика» на факультете управления и психологии Кубанского государственного университета.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политологии и политического управления Кубанского государственного университета.
Структура диссертационной работы подчинена решению задач исследования и включает: введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, библиографический список, приложение.
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АНАЛИЗА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Концептуальные походы к интерпретации политических решений
В методологии исследования проблем национальной безопасности особое место занимает механизм выработки и принятия решений. В этой области специалисты имеют дело, как правило, с исключительно сложными познавательными конструкциями, т.к. сам механизм принятия решений касается таких важных проблем, как критическое состояние окружающей среды; неблагоприятное для страны развитие демографических процессов; истощение природных ресурсов; вооруженные конфликты и войны в различных регионах планеты и т.п.
От выработки и реализации продуманных политических решений по обеспечению национальной безопасности во многом будет зависит безопасность личности, общества и государства как на федеральном, так и на региональном уровнях .
Концепции принятия политических решений разделяют на два кластера: холистский и полиагрегатный. Методологическая оправданность такого разделения обусловлена прежде всего тем, что в соответствующих группах моделей по-разному интерпретируются структура государственной организации и содержание процесса государственного управления.
Серьезные расхождения существуют и в оценках соотношения между целым и компонентами в рассматриваемой сфере: на методологическом уровне это проявляется в форме дихотомии «холизм/индивидуализм», на предметно- теоретическом — как дихотомия «структуры и агента» .
К полиагрегатному кластеру можно, отнести такие концепции принятия политических решений как «бихевиоралистскую модел» (Г. Лассуэлл), модель «всеобщей рациональности» (Э. Дауне, У. Нисканен, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок), «инкременталистскую модель» (Ч. Линдблом), концепции «групповой репрезентации» (Р. Даль, Ф. Шмиттер и др.). Среди холистских выделяются концепции «ограниченной рациональности» (Г. Саймон), «организационного институционализма» (Дж. Марч, Дж. Олсен и др.), «динамического цикла» (Дж. Андерсон и др.).
В центре бихевиоралистской концепции, которую мы рассмотрим первой, стоит идея, согласно которой, ранее использовавшиеся методы исследования политических действий не учитывали бессознательной природы политической жизни . Согласно выводам Г. Лассуэлла, причины политических и социальных явлений коренятся в индивидуальной психике, в самых глубинных и иррациональных ее пластах - в бессознательном, в подсознательно накопленных, скрытых политизированных чувствах, которые предопределяет политическое поведение и должны изучаться в аспекте политики.
Как отмечал Г. Лассуэлл, наиболее заметное различие между подходами к принятию решений заключается в степени их формализации . При сильно формализованном подходе часто применяются математические техники. Предполагается, что те, кто выбирают, знают о своих предпочтениях при каждом возможном наборе обстоятельств. При таком подходе, считает Г. Лассуэлл, можно усмотреть желание аннулировать свободный выбор и заменить его стандартной процедурой, подобной автоматической машине. Цель рациональных моделей, где активно используется математика, обычно состоит в том, чтобы провести игрока через «игру», с безошибочным путеводителем, чтобы он выбирал лучшие из доступных альтернатив. Игрок, как предполагается, является рациональным в том смысле, что он знает о своих предпочтениях при всех мыслимых и немыслимых обстоятельствах. Однако практический опыт показывает, что мечта законодателя о тотальной рациональности и беспристрастности в полной мере неосуществима .
Отсюда, по мнению Г. Лассуэлла, политическая наука должна быть нацелена скорее на изучение деятельности, связанной с принятием решений. При этом ставятся следующие задачи: выяснение ценностных целей, на достижение которых направлен социальный процесс; описание тенденций колебаний уровня достижимости этих целей; анализ факторов, обуславливающих направление и величину тенденций; проектирование будущих событий; создание, оценка и выбор стратегических альтернатив.
Таким образом, в качестве главной фигуры процесса принятия решений в бихевиоралистской модели выдвигается сама личность, причем отнюдь не рядовая, а политическая, власть и влияние которой зависят от обладания определенными ценностями. Объектом исследования являются не группы, не объективные закономерности развития политического процесса, а конкретные мотивации индивида, побудившие его к определенному поведению и решению.
Другая концептуальная модель принятия политических решений, которую также можно отнести к полиагрегатному кластеру - это модель «всеобщей рациональности». Одним из представителей данного подхода является американский экономист и политолог Э. Дауне. Он исходил из фундаментальной гипотезы, что политикй, бюрократы, как и другие агенты, мотивированы в значительной степени своими собственными личными интересами. Э. Дауне выделил ряд особенностей бюрократических организаций: требования бесплатных услуг растут вслед за возможностями предоставляющей их службы; чиновники неизбежно искажают информацию, которую они передают руководству или своим подчиненным, а также распоряжения, которые дает им руководство, интерпретируя их как выгодно лично им, либо их организациям, эти искажения имеют тенденцию к аккумуляции по мере дальнейшей передачи информации на следующие уровни; в крупномасштабных - организациях, действующих вне рынка, координация возможна лишь при наличии иерархического руководства; следствием неразрешенного конфликта является перемещение его на более высокие уровни власти; из-за предубеждений чиновников, которые формулируют альтернативы политики, существует тенденция выбирать ту альтернативу, которая является более простой и более консервативной; чем больше организация, тем слабее контроль, осуществляющийся на самом верху; поскольку изменить образцы поведения в любой большой организации довольно сложно, рациональным ответом на большинство попыток внести изменения является инерция; каждая бюрократическая организация стремится к стабилизации среды, в которой функционирует, к увеличению жалованья сотрудникам; высокопоставленные чиновники полагают, что личная лояльность является важным качеством подчиненных; попытки контролировать крупные организации имеют тенденцию приводить к появлению новой организации; количество и подробность информации, требуемой контролирующими службами со временем увеличивается; по мере того, как вышестоящие чиновники стремятся усилить контроль за подчиненными, они сталкиваются с растущим противодействием или избеганием контроля; когда организации не получают денег за услуги, они устанавливают неденежную стоимость для измерения результатов деятельности; разрастание служб стимулирует инновации; любая крупная организация находится, в той или иной степени, в конфликте со службами, с которыми она взаимодействует; существует конфликт между разнообразием целей и их согласованностью, поскольку сталкиваются тенденции к инновациям, контролю и координации; бюрократическая организация имеет предсказуемый жизненней цикл, однако, если она создана, ликвидировать ее практически невозможно .
Проблемы взаимодействия уровней государственного управления в сфере обеспечения региональной безопасности в современном политическом процессе
Безопасность представляет собой сложное социально-политическое явление. В общем виде оно обычно означает отсутствие обстоятельств или факторов, способных прервать существование той или иной системы в том или ином значимом качестве, то есть нанести ей ущерб. В отношении политической системы состояние отсутствия таких угроз маловероятно, т.к. политика представляет собой сферу распределения дефицитных ресурсов, поэтому конфликт является ее имманентным свойством. Для того, чтобы достичь состояния безопасности, политическая система должна быть способна нивелировать факторы, воздействие которых может привести к разрушению системы. Поэтому, в современном обществе риска, политическая система должна постоянно меняться, реагируя на все новые вызовы окружающей среды.
Расширение содержательного поля понятия «безопасность» не могло не привести к новым интерпретациям этого термина. В этой связи вполне уместно возникает вопрос, насколько правильным является определение безопасности в сугубо негативном плане. Во многих традиционных политологических парадигмах безопасность определяется как отсутствие опасностей или способность актора эффективно встретить и предотвратить потенциальные угрозы . Однако подобное определение не содержит позитивного видения безопасности.
В этой связи ряд российских ученых попытался решить данную проблему, введя дифференциацию понятий «стабильность» и «безопасность». По их мнению, стабильность - это ритм жизнедеятельности систем, их пульсация, конфликт позитивных и негативных факторов развития без перехода за границы допустимого, за предельные рамки коммуникации в конфликтной ситуации (например, рамки права). Безопасность — это одновременно и пределы допустимого, и возможность вернуть систему в состояние стабильного, устойчивого развития после воздействия внешних и/или внутренних факторов".
Как указывает А.И. Соловьев, несмотря на внешнюю банальность и очевидную однозначность, понятие «стабильности» представляет собой весьма относительную, а главное - разнородную характеристику политического процесса. Так, ряд ученых трактуют ее то как способность политического организма к самосохранению в условиях, угрожающих его существованию, то результат проявления качеств политических администраторов к эффективному управлению, то форму легитимности власти .
Стабильность политической системы - это ее способность сохранять интегративные системные свойства и функциональность ее элементов в течение длительного периода времени своего существования и развития. Абсолютная стабильность любой сложной системы, в которой происходят динамические процессы, особенно если это переходные процессы, изменяющие структуру системы и ее функции, невозможна. Поэтому при анализе реальных систем корректно говорить о системах с высокой степенью стабильности или динамической устойчивости .
Стабильность политической системы может быть понята как измерение ее динамической устойчивости, характеристика ее способности к сохранению, определяемая сочетанием целей и интересов взаимодействующих социальных общностей. При этом статическую устойчивость можно понимать как стагнацию, сохранение индикаторов состояния системы приблизительно на одном уровне. Динамическая устойчивость - это позитивное развитие системы, проявляющееся в улучшении показателей, характеризующих ее состояние. Неустойчивость же, прежде всего, ведет к нестабильности.
Статическая устойчивость в современных постоянно меняющихся условиях ведет, скорее всего, к гибели политической системы. В этом плане для достижения безопасности системы становится очевидным необходимость ее динамической устойчивости, как состояния развития, способности отвечать на новые вызовы .
Такое понимание политической стабильности позволяет анализировать как политические системы различных уровней в целом, так и каждое данное состояние любой из них, а также политическую ситуацию, складывающуюся в отношениях отдельных участников общественных отношений.
Политическая стабильность традиционно представляет собой одну из наиболее значимых целей и ценностей, как властвующего режима, так и социума в целом. Ведь именно это состояние политических связей и отношений дает возможность властям не только воспроизводить свои лидирующие позиции, сохраняя должную легитимность и повышая управляемость социальными процессами, но также и обеспечивать положение дел, при котором рядовые граждане имеют возможность широко пользоваться позитивными последствиями государственного порядка и т.д.
В существующей научной литературе приводятся следующие дефиниции терминов, используемых в увязке с понятием безопасность. Источники опасности - это условия и факторы, которые таят в себе и при определенных условиях сами по себе, либо в различной совокупности, обнаруживают враждебные намерения, вредоносные свойства, деструктивную природу. По своему генезису они имеют естественно- природное, техногенное и социальное происхождение. Источником опасности могут быть как явления, процессы, так и действия субъектов.
Угроза всегда исходит от субъекта и направлена на конкретный объект. Например, человек всегда находится в состоянии опасности, но не всегда он окружен угрозами. Это отражает органическую взаимосвязь человека с природной и социальной средой. Социальный фактор имеет решающее значение в механизме возникновения и устранения угроз. Природный же фактор преобладает в возникновении опасностей .
По степени вероятности различаются реальная и потенциальная опасности. По характеру адресной направленности и роли субъективного фактора в возникновении неблагоприятных условий можно выделить следующие категории: вызов - совокупность обстоятельств, необязательно конкретно угрожающего характера, но, безусловно, требующих реагировать на них. Риск - возможность возникновения неблагоприятных и нежелательных последствий от деятельности самого субъекта. Опасность - объективно существующая возможность негативного воздействия на социальный организм, в результате которого ему может быть причинен какой-либо ущерб, вред, ухудшающий его состояние, придающий его развитию нежелательные динамику или параметры (характер, темпы роста, формы развития и т.д.).
Политико-правовая база и основные направления деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности
Основополагающим инструментом реализации государственной политики по обеспечению региональной безопасности является законодательство. Важную роль в правовом обеспечении безопасности Российской Федерации играют международно-правовые договоры, соглашения и т. д. К таким документам можно отнести: всеобщую Декларацию прав человека 1948 г.; Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.; Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.; Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1976 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 23 февраля 1972 г.; Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 г. (уже звучали заявления о возможном выходе России из него в одностороннем порядке ); Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. (на выполнение которого в настоящее время Россия наложила мораторий) и ряд др. Нормы международного права, провозглашенные в них, легли в основу положений Конституции и законов Российской Федерации относительно основных прав граждан и их ограничений в области безопасности государства.
В Конституции Российской Федерации, которая является одним из важнейших документов, регулирующих обеспечения национальной и региональной безопасности РФ наряду с провозглашением личных прав и свобод (глава 2) указаны и ограничения содержания отношений в данной сфере: - не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (ст. 29 п. 2); - свободное содержание информации ограничивается государственной тайной (ст. 29 п. 4). Кроме того, ст. 55 констатирует, что права и свободы могут ограничиваться в интересах обороны страны и безопасности государства. Запрещается распространение сведений, которые могут причинить ущерб интересам обороны и безопасности государства .
Обострение проблем безопасности потребовало концентрации усилий высших органов государственной власти для выработки ее законодательного обеспечения. В связи с этим органами государственной власти была проведена активная работа по разработке и принятию нормативно-правовых актов в области правового регулирования обеспечения безопасности страны и ее регионов.
Так, важным элементом правового обеспечения безопасности Российской Федерации являются федеральные законы. Каждый из них в этой области в концептуальном виде направлен на ликвидацию «белых пятен» правовых отношений в сфере обеспечения безопасности России. Наиболее важными из них являются: федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № З-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»; закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности»; закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 01.12.2007) «О государственной тайне»; федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ (ред. от 10.01.2003) «Об информации, информатизации и защите информации»; федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 14.07.2008) «Об обороне»; закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 24.07.2007) «О средствах массовой информации»; федеральный закон от \ 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 29.04.2008) «О связи»; закон РФ от 23.09.1992 № 3523-1 (ред. от 02.02.2006) «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»; федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 04.12.2007) «О федеральной службе безопасности»; закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 02.10.2007) «О милиции»; закон РФ от 19.02.1993 № 4524-1 (ред. от 10.01.2003) «О федеральных органах правительственной связи и информации»; федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 28.11.2007) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; федеральный закон от 06.03.2006 № 35-Ф3 (ред. от 27.07.2006) «О противодействии терроризму».
Для нас одним из наиболее интересных представляете закон Российской Федерации «О безопасности». Он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.
В тоже время в нашем государстве наращивается другой важный элемент правового обеспечения безопасности Российской Федерации: вводятся в действие кодифицированные правовые документы, в которых отдельные статьи, главы, а порой и целые разделы с учетом вновь принятых профилирующих законов содержат нормы, регулирующие отношения в той или иной отрасли права применительно к сфере обеспечения безопасности страны. К ним относятся: Гражданский кодекс Российской Федерации;
Уголовный кодекс Российской Федерации; Кодекс об административных правонарушениях и др.
