Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап политического развития России характеризуется неустойчивостью функционирования демократических институтов власти. Процесс принятия политических решений отягощен множественными конфликтами интересов внутри политической элиты и бюрократии, разрешение, которых зачастую имеет коррупционный характер. Как следствие снижается эффективность действий органов государственной власти разного уровня по решению важнейших социальных и экономических проблем жизни государства и общества. Все это вызывает необходимость перевода механизмов политической власти в режим «ручного управления», требующего привлечения в управленческий процесс больших ресурсов. Актуальность исследуемой проблемы обусловлена тем, что в современном российском обществе масштабы коррупции в системе государственного управления достигли размеров, угрожающих национальной безопасности.
Специфика антикоррупционной деятельности состоит в том, что коррупция является не только криминальной проблемой, но и политической, экономической, социальной. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая 19 мая 2008 г. на совещании по проблемам противодействия коррупции отметил: «Очевидно, что коррупция – это угроза для любого государства. Она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное – коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься» . На современном этапе трансформации российского общества возможности для коррупционных действий не только не сокращаются, а зачастую расширяются. Их последствия становятся более опасными для социального развития. Политическая коррупция негативно влияет на положение страны в международном сообществе, препятствует привлечению иностранных и отечественных инвестиций в реальный сектор экономики, создает угрозу социальной и экономической безопасности.
Коррупция в России остается сегодня одним из главных препятствий для осуществления эффективного управления и ставит под угрозу политическую демократию, становление институтов гражданского общества, поскольку подрывает возможности государства для обеспечения роста благосостояния граждан. В условиях неразвитости институтов гражданского общества политические элиты в современной России могут превратиться в монопольные субъекты власти, от действий которых во многом зависят направление и темпы политического развития страны. Наблюдается возрастание роли в политических процессах административной бюрократии, часто ориентированной на извлечение статусной ренты.
Не менее актуальной представляется проблема оптимизации антикоррупционной деятельности на разных уровнях государственного управления. Вопросы формирования и реализации антикоррупционной политики, как на федеральном, так и на региональном уровне находятся лишь в начальной стадии решения. Показателем внимания к научно-теоретическому осмыслению проблем антикоррупционной политики в современной России может служить постоянно растущее число публикаций и научных мероприятий за последние несколько лет. В отношении действий по противодействию коррупции на наш взгляд наметился конструктивный диалог между институтами гражданского общества и представителями политической элиты. Такая общественно-политическая среда явно благоприятствует разработке антикоррупционной тематики. Вместе с тем, нельзя не заметить, что нередко представления властных и гражданских институтов о содержании антикоррупционной политики существенно различаются.
Таким образом, научная и практическая потребность во всестороннем изучении проблем противодействия коррупции в контексте обеспечения национальной безопасности объективно существует. Имеющейся опыт борьбы с коррупцией, как на федеральном, так и на региональном уровнях, позволяет выявить и оценить основные тенденции развития отечественной антикоррупционной политики.
Степень научной разработанности проблемы формирования и реализации антикоррупционной политики в контексте обеспечения национальной безопасности России оценивается неоднозначно. С одной стороны, в последние годы вышло значительное число публикаций, посвященных теме противодействия коррупции, большая часть которых раскрывает предмет исследования с криминологической или юридической точки зрения. С другой стороны, целый ряд важные аспектов данной проблемы остается незатронутым или мало исследованным. Ощущается недостаток политологических работ, посвященных антикоррупционной проблематике. Исключение, пожалуй, составляют публикации по вопросам политической коррупции.
Среди работ, затрагивающих проблемы диссертационного исследования можно выделить несколько групп. Во-первых, общетеоретические исследования, которые определили методологическую основу диссертации . Современные теории модернизации исходят из того, что эффективное противодействие коррупции является одним из главных показателей эластичности политической системы, способной своевременно противостоять деструктивным социальным явлениям, не подвергая необоснованным перегрузкам сферу национальной безопасности (В.Г. Федотова, Б.Г. Капустин, А. Мартынов, А.Ю. Мельвиль) . В настоящее время институциональный подход в политологии, переживает своеобразный ренессанс, начавшейся еще в середине 1980-х гг. Данное направление весьма активно развивается американской социологией в рамках теории организаций . Параллельно американскому направлению все большую известность приобретает новый французский институционализм (Л. Болтански, Л. Тевено) , а также историко-ориентированный подход Д. Норта .
Ко второй группе принадлежат общетеоретические работы, посвященные проблемам противодействия коррупции. В эту группу включены политологические, социологические, философские и культурологические работы, рассматривающие проблемы противодействия коррупции с позиций различных социальных наук . Объединяющим все указанные работы, признаком является внимание к социально-значимым вопросам организации антикоррупционной деятельности в современных российских условиях.
Третья группа представлена обширным списком работ, рассматривающих антикоррупционную проблематику в контексте проблем политического развития. Часть публикаций, посвящена антикоррупционным аспектам становления политической демократии в России. Коррупция в сфере политики определяется как одна из масштабных опасностей демократического развития России (П.А. Кабанов, К.В. Киселев, К.Л. Майданик и др.) . Особый интерес вызывают работы, в которых проблема коррупции рассматривается как угроза национальной безопасности страны . В частности, большинство авторов придерживаются мнения, согласно которому обеспечение национальной безопасности напрямую связано с минимизацией низовой и верхушечной коррупции. Однако в отношении разных видов коррупции необходимо применять различные механизмы противодействия. Выдвигается идея диверсифицированной антикоррупционной политики (О.А. Борисов, В.В. Колесников, А.И. Гуров и др.). Проблемы противодействия политической коррупции в электоральных процессах поднимаются в публикациях И.А. Дамма, Л.Б. Ескиной, О.В. Зайцевой и др . Авторы этих работ отмечают, что коррупционные проявления в избирательном процессе снижают уровень легитимности власти, ставят под сомнение возможность развития без деформаций демократических политических практик. Значительное внимание в политологической литературе уделено вопросам повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в осуществлении антикоррупционной политики (Г.А. Сатаров, С. С. Сулакшин, Е.А. Панфилова и др.)
Четвертую группу составляют работы А. Аникина, П.А. Кабанова, А.Г. Чернышова, О.Л. Шумаевой и др., освещающие состояние коррупции и антикоррупционной деятельности на региональном уровне . Особое значение для достижения целей предпринятого исследования имеют работы, основное содержание которых раскрывает проблемы становления антикоррупционной политики в регионах Приволжского федерального округа.
В пятую группу входят работы юридического характера, привлечение которых позволяет глубже уяснить основные проблемы процесса формирования законодательной базы антикоррупционной политики в России на федеральном и региональном уровнях .
Шестую группу составляют авторефераты диссертационных исследований, ознакомление с которыми предоставляет возможность составить общее представление об актуальных тенденциях разработки антикоррупционной тематики в социальных науках . При этом необходимо отметить, что большинство работ, посвященных теме противодействия коррупции, имеют юридическую направленность.
Таким образом, проблема формирования и реализации антикоррупционной политики в России уже стала предметом специального изучения в общественных науках. Появилось значительное число работ, раскрывающих сущность различных аспектов проблемы. Вместе с тем, анализ литературы обнаруживает недостаток исследований, в которых данная проблематика рассматривалась с позиций политической науки и в контексте обеспечения национальной безопасности. Исходя из этого, становится очевидным, что тема настоящего исследования не исчерпана и требует дальнейшей разработки.
Объектом диссертационного исследования является антикоррупционная политика, реализуемая на федеральном и региональном уровнях. В качестве предмета выступают основные тенденции и качественные характеристики формирования и реализации антикоррупционной политики как специфической стороны обеспечения национальной безопасности.
Целью настоящего диссертационного исследования является определение динамики и перспектив развития противодействия коррупции как политической функции российского государства, реализуемой во взаимодействии с институтами гражданского общества и необходимого условия эффективного обеспечения национальной безопасности. Достижение этой цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:
- изучение общих теоретико-методологических подходов к рассмотрению проблемы противодействия коррупции;
- определение границ политического контекста противодействия коррупции;
- выявление роли антикоррупционной политики в обеспечении национальной безопасности;
- уточнение институциональной структуры антикоррупционной политики в современной России;
- определение интенсивности формирования антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровнях;
- выявление проблем взаимодействия федеральных и региональных властей и гражданского общества в вопросах противодействия коррупции.
Источники. Решение поставленных проблем исследования потребовало привлечения различных видов источников. В первую очередь, это основополагающие документы в сфере обеспечения национальной безопасности и противодействия коррупции. К этой группе можно отнести Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, Национальный план по противодействию коррупции, Конвенцию ООН против коррупции, Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Ко второй группе относятся правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы РФ», «О Федеральной службе безопасности», проекты федеральных законов «О противодействии коррупции», «Основы антикоррупционной политики», Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты.
Третью группу составляют статистические и справочные материалы, характеризующие уровень и масштабы коррупционной преступности в России, а также результаты политологических и социологических исследований Romir-monitoring, ВЦИОМ, ФОМ, Социологического центра Ю. Левады, Фонда «Информатика для демократии», Transparence International и др. Одним из основных источников научной информации и сведений справочного характера являются ресурсы Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. Материалы, предоставляемые Центром позволяют привлечь в исследование новейшие данные, формируют представление о проблеме противодействия коррупции как сферы сопряжения юриспруденции, социологии и политической науки.
В четвертую группы включены средства Интернет, в первую очередь, официальные сайты федеральных органов государственной власти: Государственной Думы (), Совета Федерации (), Администрации Президента РФ (), Правительства РФ (), Совета Безопасности РФ () Министерства внутренних дел (), Федеральной службы безопасности (http://www.fsb.ru); органов государственной власти субъектов Приволжского федерального округа; информационных агентств и аналитических центров (, , , , , , ).
Необходимо отметить, что существующая источниковая база во многом определяющая характер и границы исследования, имеет свои особенности. Информация, предоставляемая информационно-аналитическими и исследовательскими учреждениями, не всегда носит объективный и непредвзятый характер. Кроме того, различные группы источников предоставляют противоречивую информацию о предмете исследования, что требует от исследователя значительных временных затрат для сопоставления и анализа собранных данных.
Теоретико-методологическая основа диссертации.
Методологической основной диссертационного исследования стали теории модернизации и трансформации, являющиеся теоретическим фундаментом политических реформ антикоррупционной направленности. Современные теории системной трансформации формируют новый подход к проблеме происхождения источников политического развития современной России, позволяют отказаться от строгой детерминации и телеологичности процессов принятия политических решений.
В основу настоящего исследования методологически положен неоинституциональный подход, сущность которого заключается в признании за политическими институтами, определяющими стратегические направления политического развития, находящимися в системе тесных отношений взаимовлияния и взаимозависимости, системообразующих функций и фундаментального значения в политической жизни государства, возможности в значительной мере объективно отражать реальность практического функционирования политической системы . Совмещение старого институционализма и исторического неоинституционализма снимает формализм и описательность в анализе институтов антикоррупционной политики.
Привлечение в диссертационное исследование системного подхода позволило рассмотреть национальную безопасность как целостную, сложно организованную систему, в которую антикоррупционная политика логически вписывается в качестве одного из составных элементов ее структуры. Кроме того, системный метод оказался полезным при анализе понятийного аппарата, который используется при изучении феноменов коррупции и антикоррупционной политики.
Структурно-функциональный метод, сформулированный Т. Парсонсом, Р.К. Мертоном и М. Леви использовался при раскрытии внутреннего строения и задач антикоррупционной политики на разных уровнях власти, для раскрытия политических механизмов противодействия коррупции. Метод моделирования использовался при создании модели, характеризующей современное состояние координации антикоррупционной политики в России на федеральном и региональном уровнях.
Сравнительно-правовой метод применялся при анализе федеральных и региональных законодательных актов, что позволило при диахронном сравнении выявить основные тенденции развития правовых норм антикоррупционной политики в различных регионах Приволжского федерального округа.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии научных взглядов на антикоррупционную политику как одного из важных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Наиболее существенными являются следующие результаты, характеризующие научную новизну и личный вклад автора:
- систематизированы наиболее существенные типологические критерии коррупции на основе структурно-функционального и институционального анализа. Такая систематизация позволяет обосновать необходимость диверсифицированного подхода к организации антикоррупционной политики по отношению к отдельным видам коррупционной преступности с учетом региональных особенностей.
- уточнены границы политического контекста противодействия коррупции. К политической стороне антикоррупционной деятельности отнесена сфера, предполагающая взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества, основанное на демократических началах и транспарентности публичной политики. Смежными сферами выступают законодательная, правоприменительная деятельность антикоррупционного характера, а также мониторинг их результатов.
- определены наиболее существенные динамические и содержательные различия формирования и реализации антикоррупционной политики на двух уровнях: федеральном и региональном, включающем в себя проблемы противодействия коррупции в органах местного самоуправления.
- выявлены основные проблемы координации антикоррупционной политики в России, которые разделены на два блока: горизонтальной и вертикальной координации. Именно с решением координационных проблем связаны основные факторы успешной реализации антикоррупционной политики в России.
Положения, выносимые на защиту:
- значительный масштаб коррупции в России, высокая степень укорененности коррупционного поведения граждан, рентоориентированного поведения элит и бюрократии создают угрозу национальной безопасности страны, поэтому противодействие коррупции требует принятия решений на уровне политической системы.
- формируемая на современном этапе антикоррупционная политика в Российской Федерации носит системный характер. Она предусматривает создание скоординированной системы федерального и регионального компонентов. Сама антикоррупционная политика рассматривается как структурный элемент обеспечения национальной безопасности страны.
- правовые и институциональные основы успешного противодействия коррупции в России сформированы, однако слабость гражданских субъектов антикоррупционной деятельности выступает одним из главных факторов, ослабляющих эффективность антикоррупционной политики.
- опыт субъектов Приволжского федерального округа, которые первыми в России начали работу по формированию региональной антикоррупционной политики (стратегии), может быть использован в качестве модельной платформы в других частях страны. Выработка такой платформы может быть начата после принятия на федеральном уровне корпуса антикоррупционных законодательных актов, предусмотренных «Национальным планом противодействия коррупции».
- побочным эффектом усиления роли государственного управления явилось расширение коррупционных возможностей административной бюрократии, повышение трансакционных издержек в контактах властных органов и граждан. Поэтому, наряду с юридическими и репрессивными мерами антикоррупционной политики важнейшей задачей является активизация институтов публичной политики.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что достигнутые результаты могут служить определенным приращением теоретических знаний в изучении политических проблем противодействия коррупции. Работа сориентирована на решение не только научных, но и практических задач. Ее основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в целях повышения эффективности действий властных структур против коррупции и минимизации ее социальных последствий. Освещенные в работы вопросы, позволяют в дальнейшем вести научные изыскания, направленные, в частности, на поиск более эффективных решений проблем координации разноуровневой антикоррупционной политики в контексте новых, формирующихся факторов социально-политического развития России.
Возможно использование выводов данной работы организациями и экспертами, занимающимися проблемами формирования и реализации антикоррупционной политики, а также органами исполнительной власти в качестве аналитического материала. Результаты настоящего исследования применимы при изучении тем «Политические отношения и процессы», «Политическая культура» в курсе политологии, в преподавании курса «Государственная политика и управление», а также спецкурсов для студентов, обучающихся по специальности «Политология».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в выступлениях, докладах и публикациях соискателя: на вузовской конференции СГСЭУ по итогам научно-исследовательской работы за 2007 г., а также на международной научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008 г.). По теме диссертации опубликовано 5 научных статей общим объемом 2,4 печатных листа.
Диссертация в целом обсуждена и рекомендована к защите на кафедре философии и политологии Саратовского государственного социально-экономического университета.
Структура диссертационной работы подчинена проблемно-логическому принципу. Исследование состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения, списка использованной литературы и источников.
