Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Сущность, типология и особенности федеративных отношений 13
Раздел 2. Становление и развитие федеративных отношений в России в XX веке 41
Раздел 3. Государственная политика в сфере федеративных отношений в современной России 78
Заключение 137
Список источников и литературы 149
- Сущность, типология и особенности федеративных отношений
- Становление и развитие федеративных отношений в России в XX веке
- Государственная политика в сфере федеративных отношений в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После распада СССР, когда Российская Федерация стала правопреемницей бывшего государства, встал вопрос о государственном устройстве новой России. Конституция 1993 года в ст.1 провозгласила, что "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" . Однако среди ученых различных областей знаний, политиков, представителей общественности идет постоянная дискуссия о том, какой вариант федеративных отношений может быть более приемлемым для страны. Причем определенная часть политических сил отстаивает точку зрения, что в кризисном положении, в каком находится Россия, более эффективной является унитарная форма государственного устройства. Положение серьезно обостряет наличие многих нерешенных проблем в процессе функционирования современных федеративных отношений и, в первую очередь, таких принципиальных вопросов, как недостаточная разработанность теоретических основ федеративных отношений в условиях новой России; остается несовершенной структура организации государственной власти ^субъектов Федерации; много противоречий и проблем в разделении полномочий между федеральным центром и регионами; несовершенны социально-политические, экономические, финансовые отношения между федеральными органами, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом отсутствует научно-обоснованная политика государства в сфере федеративных отношений и, напротив, часто запоздалая и неэффективная реакция властных структур на нарастание кризисных явлений и процессов в государственном строительстве в 90-е годы XX века, их несостоятельность обеспечить законодательную базу и ее реализацию в новых условиях.
Все это обусловливает актуальность исследования развития федеративных отношений в современной России. Но исследование
Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид.лит., 1993. - С.4.
представляется еще более актуальным, если рассматривать федеративные отношения как важный фактор укрепления Российской государственности, социально-политической стабильности общества, выхода страны из системного кризиса. На наш взгляд, крайне важно не только осмыслить наследие прошлого, оценить происходящие события, но и смоделировать перспективные пути развития федеративных отношений.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. В процессе решения проблем диссертационного исследования были изучены разнообразные источники: работы зарубежных и отечественных ученых, результаты социологических исследований, нормативные правовые акты, материалы научных конференций, симпозиумов, "круглых столов", средств массовой информации различных политических ориентации, статьи в журналах "Власть", "Журнал российского права", "Политические исследования", "Социс", "Общественные науки и современность" и другие.
Основой источниковедческой базы исследования стало федеральное
законодательство современной России, касающееся правового
регулирования федеративных отношений, в том числе Конституция
Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор от 31 марта 1992 года, федеральные конституционные и федеральные законы , указы Президента Российской Федерации5, постановления Правительства
См..-Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №20. Ст. 1084.
Такие как: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации»//С3 РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст.4916 и другие
См.Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. !999.№42.Ст.5005 ( с изменениями и дополнениями); Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-Ф3 "О порядке формирования Совета федерации Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации.2000.Ю2. Ст.3336; Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" // "Библиотечка "Российской газеты". 2003. Выпуск №2-3 и другие.
См.: например: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. №803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" // С3 РФ. 1996. №23. Ст.2756; Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. №1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации // С3 РФ.2000 . №33. Ст. 3356 и др.
Российской Федерации6, постановления Конституционного Суда РФ . В работе также проанализированы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации8. Углубленному исследованию подверглись конституции СССР и РСФСР, материалы и решения съездов КПСС и партийных конференций, ja также конституции зарубежных государств в части регулирования федеративных отношений.
Особым видом источников по данной проблеме стали программные документы, с которыми выступают государственные и политические лидеры страны, и которые дают возможность судить о взгляде политической элиты России на характер и сущность современных федеративных отношений, на проблемы и перспективы их развития.
Большую ценность имеют материалы научно-теоретических конференций и "круглых столов", посвященных проблемам совершенствования федеративных отношений в России, а также аналитические материалы федеральных органов государственной власти.
'' См.: Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. №904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826; Постановление Правительства РФ от 15.08.200! г. №584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // Российская газета, 21 августа 2001 г. и др.
7 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от II мая 1993 г. №9-П "По делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"// ВВС. 1993., № 28, ст. 1083; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года №12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области"// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997.№5 и другие.
х Такие как: Конституция Республики Башкортостан//Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. Изд-е Гос.Думы. М., Известия. 1996; Конституция Республики Татарстан//Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 1. Изд-е Гос.Думы. М., Известия. 1995; Конституция (Основной Закон) Республики Тыва//Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. Изд-е Гос.Думы. М., Известия, 1996 и др.
9 См.:Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 6.03.1997 // Российская газета. 7 марта 1997
г.;Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ "России надо быть сильной и
конкурентоспособной" // Российская газета. 19 апреля 2002 г.; Заявление Президиума Центрального совета
Общероссийской общественной организации "Российское аграрное движение РАД" от 17 февраля 2003 года
"О необходимости безусловного выполнения Федеральной программы "Социальное развитие села до 2010
года" // Российская газета. 18 февраля 2003 г. и др.
10 См.: например: Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской
федерации№17 (148): Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России (По
итогам работы "круглого стола" "Российский федерализм: проблемы модернизации" 27 марта 2001 года).
М., 2001.
Ценным источником являются также различные интервью, статьи и выступления региональных политических лидеров и должностных лиц, в которых излагаются их оценки развития федеративных отношений.
Широкая картина проблем в развитии федеративных отношений раскрывается при анализе материалов, опубликованных в научных журналах
, ~ 12
и периодической печати как федерального, так и регионального уровней.
В работе анализируются произведения зарубежных мыслителей нового и новейшего времени - Т.Джефферсона, А.де Токвиля, Л.Дюги, Ф.Энгельса, И.К.Блюнчли, В.Острома ' и др., в которых исследовалась проблема федерализма как особого вида государственного устройства.
В диссертационном исследовании широко использовались труды таких российских ученых-государствоведов как А.С.Ященко, Б.Н. Чичерин, Н.И.Палиенко, и др.14
Вследствие причин исторического характера отечественная политическая наука вплоть до 90-х годов XX столетия рассматривала вопросы федеративных отношений с точки зрения единственной допустимой
марксистско-ленинской теории. Поэтому особое внимание в работе уделяется эволюции взглядов В.И.Ленина на федеративные отношения .
" См.: Дефицит порядка (интервью с заместителем председателя Тульской областной Думы В.Салиховым) // Тульские известия.28 июня 2002 г.; Никак не получается "Сибирью прирастать". Беседа с губернатором Омской области Леонидом Полежаевым о проблемах развития Сибири // Российская газета. 19 февраля 2002; Полтавченко Г. Надо идти вперед // "Молодой коммунар", 23 января 2003 г. и др.
12 См.:Власова Е. Время собирать Коми // Российская газета. 19 февраля 2003 г.; Воробьев В. Договорной процесс оказался за бортом Конституции // Российская газета. 30 марта 2002 г.; Камышев Д. Госдума передала ход Правительству. Начало президентской реформы зависит от Белого дома // Коммерсантъ. 16 июня 2003 г.; Комаров К., Гулько Н. Воронеж напугали слиянием с Липецкой областью // Коммерсантъ. 31 мая 2003 г.; Лашкина Е. Губернаторы не хотят платить за ЖКХ // Российская газета. 14 февраля 2003 г.; Николаев Ю. Будет ли Курганская область объявлена банкротом? // Российская газета. 8 июня 2002 г.; Чувашов Ю. Норильск снова потянуло на Таймыр // Российская газета. 8 февраля 2002 г. и т.д. 11 См.:Энгельс Ф. К критике проекта социал-демократической программы 1891 г.// Маркс К., Энгельс Ф. Избранные произведения. В 3-х т. Т.З. - М.Политиздат, 1986; Остром Винсент. Смысл американского федерализма: Что такое самоуправляющееся общество / Перевод с английского. Общ. ред. А.В. Оболонского.- М., "Арена", 1993 и др.
14 См.:Чичерин Б.Н. Курс государственной науки // История русской правовой мысли. М.: Издательство
"Остожье", 1998; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства //
Ященко А.С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории
права и государства. (Серия "Классики русской философии права").С-П., Изд. "АЛЕТЕЙЯ", 1999 и др.
15 См.: Ленин В.И. О национальной гордости великороссов; О праве наций на самоопределение; Государство
и революция; Резолюция по национальному вопросу; Доклад о мире 26 октября (8 ноября); Декларация прав
трудящегося и эксплуатируемого народа; Очередные задачи Советской власти //Ленин В.И. Избранные
произведения. В 4-х т. Т.З. - М.Политиздат, 1986.
Работы современных исследователей, в сферу научных интересов которых входят вопросы, связанные с становлением, развитием и функционированием федеративных отношений, можно разделить на несколько групп.
В первую группу считаем возможным включить исследования таких видных российских ученых, дающих теоретико-методологический анализ
теории федерализма и мировой практики федеративных отношений, как
| М.Баглай, Г.Марченко, А.Мелкумов, М.Миронюк, Э.Тадевосян, И.Умнова,
^В.Чиркин и др.16
Во вторую группу входят произведения, имеющие своим предметом сравнительный анализ развития федеративных отношений на разных этапах развития российского общества (Р.Абдулатипов, Л.Болтенкова, И.Бусыгина, С.Валентей, А.Галкин, Д.Златопольский, В.Иванов, И.Ильинский, А.Козлов, А.Ыенароков, Н.Лапина, В.Лысенко, О.Яровой и др.).17
Социально-политическим и экономическим аспектам развития федеративных отношений посвящены работы таких исследователей, как О.Берг, В.Галактионов, В.Кирпичников, В.Клеманов, А.Лавров, Г.Петрова, И.Соловьев, П.Федосов и т.д. Этно-национальные факторы развития федеративных отношений отражены А.Жириковым, К.Калининой, Л.Карапетяном, А.Одинцовым, В.Рязанцевым и др. 19
16 См.: Мелкумов А.А. Федеративные принципы государственного устройства: концептуальный аспект // Общественные науки и современность. 2001. №4; Тадевосян Э.В. Проблемы российского федерализма//Социс. 2001. №7; Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти//Государство и право. 2002 №3; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995; Чиркин В.Е. Федеральное принуждение: Россия и зарубежный опыт// Власть. 2000.№6 и др.
См.: Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996; Галкин А.А., Федосов П.А., Валентен С.Д.. Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002 №3; Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России// Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1996. №6; Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000; Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М.: ИНИОН РАН, 1996; Ненароков А.П. К единству равных: Культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924. М. Наука, 1991 и др.
См.: Берг О.В. О конституционности дефицитов бюджетов и денежной эмиссии// Журнал российского права. 2001. №12; Галактионов В.И. Политическая элита России. Проблемы формирования и демократизации в современных условиях: Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. М., 1996; Соловьев И. Балансируя на грани // Экономика и жизнь. 2002, №49; Петрова Г.В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений //Журнал российского права. 2003. №1 и др. 19 См.: Жириков А.А. Этнические факторы политической стабильности. М., 1995; Калинина К.В. Национальные отношения в СССР: история и современность: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра истор.
Следует заметить, что несмотря на достаточно большой интерес ученых к отдельным аспектам развития федерализма, отсутствуют диссертационные исследования, посвященные характеристике, месту и роли федеративных отношений как самостоятельному институту в политической системе общества. Менее всего исследованы политические последствия реформирования федеративных отношений в современной России. Недостаточно внимания уделяется этно-национальному фактору в функционировании федеративных отношений.
Чрезвычайная актуальность и явно недостаточная степень изученности феномена федеративных отношений в современной России позволили определить объект исследования, его предмет, цель, сформулировать основные задачи.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются формирующиеся в условиях реформирования российского общества федеративные отношения.
Предмет исследовании - политические основы становления федеративных отношений в современной России, их роль в укреплении российской государственности, решении политических, социально-экономических проблем общества и человека.
Цель настоящей работы заключается в комплексном исследовании государственной политики в сфере федеративных отношений, выявлении субъективных и объективных факторов, влияющих на их функционирование, поиске путей их совершенствования.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования были определены следующие задачи:
наук. М., 1991; Абдулатипов Р.Г., Калинина К.В., Мацнев А.А. и др. Вопросы национальных и федеративных отношений. M., 2001; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. - М.: "Издательство ПРИОР", 1999; Рязанцев В.В. Молодые русские россияне: особенности государственной и этнической самоидентификации // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 18. Социология и политология. 1998. №3 и др.
уточнить понятия: федеративные отношения, государственный суверенитет, право народов на самоопределение, исследовать субъектный состав федеративных отношений, предметы ведения и компетенцию федерального центра, регионов и местного самоуправления;
выделить основные характерные черты и провести классификацию различных видов федеративных отношений в современном мире;
проанализировать основные принципы и механизмы
функционирования федеративных отношений в современных развитых государствах как интегрирующего фактора целостного государственного организма;
исследовать развитие федеративных отношений в процессе становления федерализма в России в XX веке;
раскрыть природу и специфику федеративных отношений в современной России и их влияние на социально-политическую, экономическую, этнонациональную и другие сферы развития общества;
провести сравнительный анализ конституционного, политико-правового и социально-экономического статуса субъектов Российской Федерации, их взаимодействия с федеральным центром;
проанализировать эффективность государственной политики в области федеративных отношений;
предложить научно-практические рекомендации по
совершенствованию федеративных отношений в России.
Методологическая основа диссертационного исследования. В диссертации использованы общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции. При решении поставленных задач исследование опиралось на современные методы познания, выявленные и разработанные политической наукой, в том числе исторический, социологический, компаративный, структурно-функциональный, формально-логический, статистический.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем:
-понятие федеративных отношений выступает как самостоятельный объект комплексного исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о том, что механизм их оптимального формирования и функционирования позволяет сохранить целостность государства и придать ему потенциал устойчивого поступательного развития;
- исследована история возникновения и развития идеи федерализма в
России в конце XIX - XX вв., и более подробно - трансформация данной
идеи в позиции социал-демократов (позднее - большевиков), что, с одной
стороны, позволило при строительстве нового Советского государства
решить ряд серьезных национально-территориальных проблем, а, с другой
стороны, оставило неразрешенными и "законсервировало" многие
противоречия, что стало одной из причин обострения политических
конфликтов в сфере федеративных отношений в конце XX века;
- проведен анализ развития федеративных отношений в России и
предложена собственная их периодизация, включающая в себя 4 этапа: 1)
январь 1918 - январь 1937 гг.; 2) январь 1937 - лето 1988 г.; 3) лето 1988 г. -
конец 1999 г.; 4) с начала 2000 г. - до настоящего времени;
обоснованы выводы о том, что кризисное состояние нашего общества в современной России во многом было предопределено самой федеральной властью, у которой не было четкого понимания механизма формирования, регулирования и развития федерализма в России; отсутствовала продуманная государственная политика в сфере государственного строительства, и в том числе при формировании новых федеративных отношений, где нередко преобладали импровизация, корпоративные интересы, а созданная нормативная правовая база оказалась малоэффективной;
выделены собственно политические аспекты, как позитивные, так и негативные, функционирования современных федеративных отношений и их влияние на социально-политические, экономические и иные сферы жизни общества;
- разработаны предложения по совершенствованию государственной политики в сфере федеративных отношений, и в том числе - взаимодействию различных ветвей власти, как по горизонтали, так и по вертикали; проблемам разделения предметов ведения в сфере межбюджетных отношений, более эффективного разграничения налоговых полномочий, повышения взаимной ответственности федерального центра и регионов.
Научно-практическая ценность диссертации заключается в расширении и углублении представлений о сущности, признаках, роли и месте федеративных отношений в политической системе общества. Комплексное исследование функционирования федеративных отношений в современной России может послужить научной основой для дальнейших научных разработок данной проблемы, внедрения в практическую деятельность различных ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Результаты исследования представляют определенный интерес для специалистов и преподавателей политологии, социологии, правоведения, новейшей истории России, и могут использоваться в учебном процессе.
Апробация и результаты исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследовании докладывались на кафедре социологии и политологии Московского государственного открытого педагогического университета, обсуждались на различных научно-практических конференциях, в том числе на: VII международной научно-практической конференции "Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации" в Академии труда и социальных отношений (декабрь 2002 г.), Общероссийской конференции Российской академии юридических наук (декабрь 2002 г.), XXIX (февраль 2002 г.) и XXX (февраль 2003 г.) учебно-методических конференциях профессорско-преподавательского состава Тульского государственного педагогического университета им. Л.Н.Толстого.
Материалы диссертационного исследования отражены в публикациях, учтены рабочей группой, в состав которой вошел автор20, при разработке проекта закона Тульской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Тульской области", используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине "Теория государства и права" в Тульском государственном педагогическом университете им.Л.Н.Толстого.
В соответствии с распоряжением Тульской областной Думы от 01.10.2003 г. №144-р
Сущность, типология и особенности федеративных отношений
В настоящее время внимание многих ученых и политиков приковано к исследованию состояния и перспектив развития российской государственности в целом и федеративных отношений в частности. Проблема федеративных отношений остается одной из самых дискуссионных как в современной политической науке, так и в практике функционирования политической системы. Единственное, в чем сходится большинство исследователей, политики и общественность страны - это то, что федеративные отношения необходимы современной России. Данный вывод подтверждается различными исследованиями. Так, проведенные В.Н.Ивановым и О.А.Яровым социологические исследования показали, что подавляющее большинство респондентов из различных регионов страны являются сторонниками федеративного устройства государства (60-80 % опрошенных). В то время как сторонников унитарного устройства среди опрошенных оказалось лишь 10-25 %, а сторонников конфедерации - только 2-5 %21.
Исследование понятия, сущности федеративных отношений в системе политических отношений современной России, механизма их эффективного функционирования, определение необходимых условий для их стабильного развития, изучение отношений и действий их основных субъектов, на наш взгляд, позволит оптимизировать процесс реформирования государственности в России.
Следует отметить, что при достаточно частом использовании термина "федеративные отношения", в научной литературе недостаточно внимания уделено определению таких отношений, выявлению основных признаков, отличающих их от других видов общественных отношений и другим сущностным характеристикам.
Федеративные отношения относятся к разновидности государственно-правовых отношений в системе политических отношений общества.
Необходимо сказать, что государственные правоотношения всегда территориально ограничены. Одной из существенных характеристик любого государства является вопрос организации властного управления крупными территориальными единицами (областями, штатами, провинциями, землями и т.д.). Поэтому одной из разновидностей государственно-правовых отношений являются отношения между органами центральной власти государства и его территориальными единицами.
В настоящее время в мире существуют в основном 2 вида таких отношений, развивающихся в двух формах государственно-территориального устройства: унитарном государстве и федерации.
Существует множество определений унитарного и федеративного
f государства. Считаем возможным определить унитарное государство (от лат. Unitas - единство) как государство, в котором большинство его территориальных единиц не имеют статуса государственного образования, т.е. не имеют возможности выполнять некоторые функции государственной власти.
Рядом исследователей предлагается следующая классификация унитарных государств в зависимости от степени централизации государственной власти22:
1) централизованные унитарные государства, где во все звенья административно-территориального деления, включая даже деревни, чиновники назначаются вышестоящими органами (Индонезия, Таиланд);
2) в децентрализованных унитарных государствах, где нет назначенных на места должностных лиц, как правило, управление осуществляется выборными органами (Великобритания);
3) в относительно децентрализованных унитарных государствах руководство административно-территориальными единицами осуществляется, с одной стороны, назначенным вышестоящими органами чиновником общей компетенции - представителем государственной власти, а с другой стороны - избранным населением советом (Франция).
В некоторых унитарных государствах существуют отдельные автономные образования, которые обладают некоторыми элементами собственной государственности. Например, в Украине (унитарном государстве) особым статусом пользуется Автономная Республика Крым, которая, с одной стороны, является неотъемлемой составной частью Украины, а, с другой стороны, обладает рядом властных полномочий, которыми не владеют другие области Украины. К ним относятся, например, финансовая самостоятельность (ч.2 п. 14 ст. 18 Конституции Автономной Республики Крым), утверждение программ и решение вопросов обеспечения функционирования и развития украинского как государственного, русского, крымскотатарского и других национальных языков (п. 17. ст. 18 Конституции Автономной Республики Крым) и т.д.
Из множества определении федерации, на наш взгляд, наиболее удачным следует признать следующее - под понятием федерация (от лат. foederatio - союз, объединение) следует подразумевать форму государственного и территориально-политического устройства, при которой несколько государственных или территориальных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют единое политическое сообщество . В настоящее время в мире насчитывается около 30 федеративных государств. На наш взгляд, стоит учитывать мнение авторов Black s Law Dictionary, определяющих федерацию как союз или объединение штатов, групп или людей с сильной центральной властью и ограниченной региональной верховной властью, отмечающих при этом, что отдельные штаты, группы или люди могут сохранить за собой особые права.
Целесообразность федеративного устройства определил Алексис де Токвиль, отметивший, что "в больших централизованных нациях, законодатель принужден давать законам единообразный характер, не соответствующий различию местных условий и нравов; ... тогда людям приходится приноравливаться к требованиям законодательства, потому что законодательство не способно примениться к потребностям и нравам людей и это составляет главную причину для беспорядков и несчастий. Этого неудобства не существует в странах с федеративным устройством. Конгресс устанавливает лишь правило для главных актов общественной жизни; все подробности предоставлены провинциальному законодательству".
Становление и развитие федеративных отношений в России в XX веке
Вопрос о форме государственного устройства России встал наиболее остро в конце Нового времени. В конце XIX века в мире существовали в основном три формы государственного устройства: унитарные государства (Испания), империи (Британская, Османская, Австро-Венгерская, Российская), федерации (Швейцария, США).
Накануне 1917 года Россия занимала второе место в мире после Британской империи по численности населения - 170 млн. человек. 43% из них - русские. Население России говорило более чем на 15 национальных языках.
Одним из крайне острых вопросов этого периода был национальный вопрос - "начинался повсюду подъем национального чувства, а раздробленные и угнетенные нации требовали объединения и самостоятельности" . Большевики в этой проблеме, как в теории, так и в практической деятельности, опирались на труды классиков марксизма. Ф.Энгельс в своей работе "Роль насилия в истории" предлагал свой рецепт решения национальной проблемы: "Чтобы обеспечить международный мир, надлежит, прежде всего, устранить все, какие только возможно, национальные трения, каждый народ должен обладать независимостью и быть хозяином в своем собственном доме". Классиками марксизма подчеркивалось, что единые централизованные государства, созданные на основе нарождающихся наций, прогрессивнее, чем многонациональные государства, в которых национальный вопрос не решен и тянет их назад.
При этом следует сказать, что Маркс и Энгельс неоднозначно относились к идее федерализма как способу разрешения вопросов национального развития государства. Для объединяющейся Германии
Ф.Энгельс признавал "лишь форму единой и неделимой республики" . Федеративное устройство он признает необходимым на гигантской территории Соединенных Штатов, считая, однако, что на востоке страны она уже становится помехой. Энгельс резко критикует швейцарский федерализм, призывая развивать, прежде всего, местное самоуправление, считая его более соответствующим целям коммунистического общества, чем самостоятельные кантоны, чересчур независимые как по отношению к федеральному правительству, так и к местным общинам.73
В.И.Ленин до 1917 года последовательно отстаивал такую же точку зрения. Так, в работе "О национальной гордости великороссов" в декабре 1914 года он писал: "...мы, безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений". Ленин, утверждая, что федерализм вытекает из мелкобуржуазных воззрений анархизма, делает знаковое заявление: " Маркс централист. И в приведенных его рассуждениях нет никакого отступления от централизма". А дальше Ленин рассуждает о "добровольном централизме, добровольном объединении коммун в нацию".
В своем капитальном труде "Государство и революция", написанном во время 110-дневного пребывания в подполье летом 1917 г., Ленин отмечает: "Крайне важно отметить, что Энгельс с фактами в руках, на самом точном примере, опровергает чрезвычайно распространенный... предрассудок, будто федеративная республика означает непременно больше свободы, чем централистическая". И далее Ленин утверждает: "Свободы больше давала действительно демократическая централистическая республика, чем федералистическая. Или иначе: наибольшая местная, областная и пр. свобода, известная в истории, дана была централистической, а не федеративной республикой".
Одновременно, в начале XX века Лениным активно разрабатывались концептуальные основы права наций на самоопределение , которое наряду с требованием права на землю было особенно популярным в политических требованиях этого периода.
Государственная политика в сфере федеративных отношений в современной России
Проведенное исследование позволяет признать, что государственная политика в сфере федеративных отношений на современном этапе приобрела значительную мобильность по сравнению с постсоветским периодом. Власть стала энергично вмешиваться в происходящие социально-экономические и политические процессы в регионах. Это привело к усилению роли федерального центра, преодолению крайних проявлений сепаратизма, поддержанию межконфессиональной и межэтнической стабильности в стране. Однако до сих пор не созданы устойчивые основы развития федеративных отношений вне зависимости от настроения и интересов правящей элиты. В настоящее время положение таково, что государственная власть может как позитивно способствовать функционированию федерации, так и расшатывать ее.
Одним из важнейших направлений в формировании устойчивых федеративных отношений, на наш взгляд, является участие регионов в федеральных органах власти (прежде всего деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Государственного Совета РФ, а также региональных представительств при Президенте РФ и Правительстве России) в системе государственного строительства Российской Федерации.
Федеративные отношения в России выстраиваются путем осуществления принципа разделения властей между ярусами управления государственной власти: федеральным центром и органами субъектов Федерации. Согласно Джефферсону, федеральная республика представляет собой пирамиду, основание которой составляет местное правительство, вершину - правительство округов и штатов, и увенчивает все национальная республика. Все вместе образовывает постепенную градацию власти, создавая для правительства систему сдержек и противовесов.
Поэтому федеративные отношения должны не просто строиться на разделении государственной власти, но и эффективным образом способствовать взаимодействию всех ее уровней, включая местное самоуправление. В этой связи нам хотелось бы исследовать систему непосредственного "внедрения" субъектов федеративных отношений в сферу полномочий друг друга, рассмотрев несколько основных направлений:
1) представительство субъектов Федерации в федеральном Центре;
2) представительство федерального Центра в регионах;
3) вмешательство Федерации в дела ее субъектов (как особая форма федеративных отношений, применяемая в исключительных случаях).
Согласно российской Конституции 1993 года для обеспечения эффективного характера федеративных отношений, учета интересов регионов, в составе федеральных органов власти был создан влиятельный орган - Совет Федерации в составе Федерального Собрания РФ. На наш взгляд, именно его короткая история наглядно демонстрирует отсутствие сколько-нибудь продуманной стратегии федерального строительства.
Одной из основных причин создания двухпалатного парламента в России явилась, прежде всего, необходимость воплотить принцип представительства территорий в законодательном органе, особенно важный в такой обширной и несимметричной федерации как Россия. Вероятно, имелись также институциональные доводы151, связанные с потребностью создать орган для дополнительной оценки законопроектов. Наличествовали, судя по всему, и политические аргументы, основанные на стремлении нейтрализовать влияние общественного мнения, выражаемого посредством другой палаты - Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - нижней, так как это не установлено Конституцией.
Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. Нельзя не согласиться с мнением представителя Министерства юстиции РФ Л.А. Кравченко, который считает, что "Совет Федерации - не просто палата федерального парламента, имеющая специфические законодательные и иные полномочия. Совет Федерации есть государственный орган представительства субъектов Федерации на общефедеральном уровне. Это один из важнейших институтов федерализма, обеспечивающий переговорный процесс между Центром и Регионами, согласование их интересов, а в итоге - единую политику на обоих уровнях власти"152.
Согласно ст.95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (всего 178 человек). Первый состав Совета Федерации, сформированного в 1993 году, избирался в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации Фе дерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, который был утвержден Указом Президента РФ от 1 1 октября 1993 г. Согласно
Положению в Совет Федерации избирались по два депутата от каждою субъекта Федерации на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках границ субъектов РФ. В соответствии с "Заключительными и переходными положениями" Конституции РФ Совет Федерации первого созыва был избран сроком на 2 года.
