Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В силу асимметричности государственного устройства России к началу ХХI века появилась необходимость реформирования федеративных отношений. Одним из приоритетных направлений федеративной реформы является на сегодня оптимизация субъектного состава Российской Федерации через объединение ее регионов. Необходимость изменений в субъектном составе России обусловливают многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них. Многочисленность субъектов федерации сопровождается статусной асимметрией регионов и, в особенности, наличием феномена «сложносоставности». Под «сложносоставным» субъектом понимается административно-территориальное образование (область, край), имеющее в составе юридически самостоятельные субъекты – автономные округа, образованные по национальному принципу.
Асимметричность федеративного устройства России – это историческое наследие советской государственности, она является выражением национально-территориального принципа построения Российской Федерации. «Парад суверенитетов» 90-х гг. ХХ в. был обусловлен уникальным культурно-географическим разнообразием, в еще большей мере этническим фактором, определившим процессы регионализации в России.
Политика укрупнения субъектов, образование нового региона в результате слияния двух и более субъектов были инициированы федеральным центром и имели несколько объективных факторов: национально-территориальный, социально-экономический, социально-политический. Первыми кандидатами на объединение стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов.
Укрупнение регионов следует рассматривать не только как ликвидацию «сложносоставных» субъектов, но и как устранение искусственных границ тех территорий, которые обладают общей взаимосвязанной структурой экономики, социальной и производственной инфраструктурой и т.д. Многовековые традиции совместного проживания и жизнедеятельности населения на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, наличие тесных исторических, культурных, социально-экономических связей, общность инфраструктуры Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа определили объективный характер объединительного процесса.
Объединительный процесс 2005-2008 годов охватил 11 субъектов Российской Федерации, было осуществлено 5 объединительных проектов, в результате число субъектов РФ сократилось с 89 до 83. Первым примером стал Пермский край, образованный в результате слияния двух приуральских регионов – Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (референдум состоялся 7 декабря 2003г.), затем объединились Красноярский край, Таймырский АО и Эвенкийский АО – 17 апреля 2005 года. Референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО состоялся 23 октября 2005 года; жители Иркутской области и УОБАО приняли положительное решение о слиянии регионов 16 апреля 2006г.
Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа явилось пятым по счету (и, на данный момент, заключительным) проектом укрупнений «сложносоставных» субъектов РФ, референдум состоялся 11 марта 2007 года. Существенным фактором, облегчившим объединение регионов, явилось то, что органы государственного управления области и округа в последнее десятилетие сохранили и укрепили традиционно развитые связи в сферах культуры, образования и здравоохранения, активизировали взаимовыгодные межрегиональные отношения в экономике и финансовой сфере.
Процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга поставленных целей и задач, выявления недостатков и упущений в этом труднейшем вопросе федеративного строительства в России. В немалом числе публикаций по проблемам государственного устройства России отсутствует комплексное исследование оснований и результатов объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Необходимость осмысления мотивов и последствий объединительных процессов, изучение мнения и оценки населения в отношении данного процесса, формулировка рекомендаций для дальнейшего социально-политического развития Забайкальского края обусловили выбор темы диссертационного исследования, в связи с чем работа представляет научный и практический интерес
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблемы федеративных отношений в Российской Федерации активно исследуются известными учеными-теоретиками, управленцами-практиками, политологами, юристами и другими специалистами. Это находит свое отражение в монографических изданиях, публикациях периодической печати, материалах конференций и других источниках.
В зарубежной науке проблемы федерализма изучены такими исследователями, как Т. Джефферсон, П. Кинг, Д. Кинкэйд, Т. Миллер, П. Ордещук, В. Остром, В. Райкер, Ч. Тибот, А. Токвиль, Р. Уотс, К. Уэйр, М. Филиппов, Ф. Хайек, У. Хикс, Д. Элазар. Объектом их исследований является, главным образом, американский федерализм, тем не менее, методологические основания данных работ и их выводы могут носить, по оценкам специалистов, универсальный характер.
Русские ученые Н.Я. Данилевский, В.М. Гессен, Н.И. Костомаров, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.М. Муравьев, П.И. Новгородцев, П.И. Пестель, Б.Н. Чичерин, А.П. Щапов предлагали проекты по изменению политического режима, реорганизации формы государственного устройства России.
Исследования федеративных процессов в России в историческом контексте проводят Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, И.А. Василенко, М.Н. Губогло, М.С. Ильченко, А.А. Мелкумов, А.П. Ненароков, В.С. Шевцов, М.Х. Фарукшин и другие ученые. Идеологические, политические, и правовые аспекты федерализма рассмотрены в трудах ведущих исследователей: А.Н. Аринин, И.М. Бусыгина, С.Д. Валентей, М.В. Глигич-Золотарёва, Н.М. Добрынин, Н.В. Зубаревич, В.И. Иванов, Л.М. Карапетян, В.Н. Лысенко, Н.В. Петров, А.К. Родионова, С.И. Рыженков, А.И. Соловьев, Р.Ф. Туровский, И.А. Умнова, Р.Х. Хакимов и другие исследователи.
Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа как составляющая процесса развития российского федерализма исследовано И.Ж. Бадмаевой. Аналитическую оценку процессов укрупнения субъектов с целью повышения стабильности политической системы Российской Федерации предложила Д.М. Колмогорова. Проблему укрупнения регионов в реформируемой Федерации исследовал И.Г. Косиков.
Историческим аспектам становления Забайкалья как социально-политического региона посвящены труды В.И. Аленочкина, В.И. Василевского, Н.В. Гордеева, А.В. Константинова, Н.Н. Константиновой, А.И. Лыцусь. Конституционно-правовые основы образования Забайкальского края исследованы В.В. Бессоновой. Ю.А. Матафонова анализирует этапы объединительного процесса Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
В диссертационном исследовании В.М. Полежаева укрупнение субъектов рассматривается в контексте государственной целостности и единства власти Российской Федерации. Некоторые аспекты регионального управления исследованы в работах Т.Е. Бейдиной, Ю.Г. Бурнашовой, К.К. Васильевой, А.В. Новиковой.
Особый интерес для исследования представляет доклад «Объединение субъектов РФ: за и против», подготовленный Институтом современного развития (ИнСоР), в котором критически оценены процессы укрупнения российских регионов.
Объектом диссертационного исследования является процесс объединения субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступает объединительный процесс Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в результате которого был образован Забайкальский край.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе практики объединительного процесса Читинской области и АБАО и выработке рекомендаций по дальнейшему социально-политическому развитию Забайкальского края.
Для достижения означенной цели предполагается решить следующие задачи:
-
проанализировать основные методологические подходы к исследованию федеративных отношений;
-
определить соотношение принципов централизации и децентрализации в условиях политики объединения субъектов РФ;
-
проследить этапы реорганизации административно-территориального деления в истории России;
-
исследовать динамику процесса объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа;
-
проанализировать мнение населения Забайкальского края в отношении процесса объединения Читинской области и АБАО;
-
выработать рекомендации по дальнейшему социальному и политическому развитию Забайкальского края и выявить политико-правовое значение административно-территориальной единицы с особым статусом.
Нормативно-правовая база исследования: конституционные и законодательные акты советского периода (Конституции СССР, Конституции РСФСР, Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, Декларация об образовании СССР, Постановления ВЦИК, Постановления ВЦИК и СНК, Законы СССР и РСФСР и др.), действующая конституционно-правовая база (Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы («О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»), региональное законодательство (Уставы Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Устав Забайкальского края, Закон Забайкальского края «О стратегических направлениях развития Забайкальского края на период до 2025 г. и программе социально - экономического развития Забайкальского края на 2010-2014 гг.»).
Эмпирическую базу исследования составили анализ практики объединительных процессов в Забайкальском крае и других субъектах Российской Федерации, анализ СМИ и агитационных материалов к референдуму по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, данные анкетного опроса, анализ экспертного интервью, материалы вторичных социологических исследований, а также публикации, посвященные укрупнению российских регионов и материалы статистики.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились труды зарубежных и отечественных исследователей федеративных отношений в России и мировой практике. Методологический фундамент исследования составили принципы единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности, реалистичности, объективности рассмотрения, целостности. Диссертационное исследование выполнено преимущественно в рамках институционального подхода, с применением методов комплексного анализа, структурно-функционального, сравнительно-исторического, методов диалектики. В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении процесса реорганизации административно-территори-ального деления в России. В исследовании применялись также эмпирические методы: анкетный опрос, метод экспертного интервью, анализ статистической информации и анализ документов.
Научная новизна диссертационного исследования:
1) доказана необходимость создания целостной Концепции модернизации федеративных отношений в России, направленной на гармонизацию отношений Центра и регионов;
2) обоснована вероятность чрезмерной централизации государственного управления и появления слабоуправляемых территорий, удаленных от своих региональных административных центров как следствие политики объединения субъектов РФ;
3) определено политико-правовое значение административно-территориальной единицы с «особым» статусом. Особый статус – это политико-правовой статус административно-территориальной единицы, провозглашенный в процессе реформирования федеративных отношений, носящий функциональный характер и имеющий целью сохранение этнических особенностей объединяемого субъекта РФ;
4) выявлена противоположная направленность оценок результатов объединительного процесса, полученных в ходе анкетного опроса населения бывших субъектов РФ – Читинской области и АБАО;
5) выработаны рекомендации по дальнейшему социальному и политическому развитию Забайкальского края.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
В условиях преобразований в административно-территориальном делении страны необходимо создание целостной Концепции модернизации федеративных отношений, в которой особое место должны занимать вопросы последующих вероятных укрупнений субъектов Российской Федерации. Концепция должна быть взвешенной, четко продуманной с учетом следующих факторов: социально-экономического (наличие экономической целесообразности укрупнения субъектов федерации, экономическая поддержка со стороны федерального центра укрупняющимся регионам); национально-территориального фактора (учета этнической специфики населения субъектов Российской Федерации); социально-психологического (учета мнения населения, проживающего на территории объединяющихся субъектов, в условиях свободного волеизъявления). Гармонизация интересов центра и регионов является неотъемлемым условием дальнейшего развития федеративных отношений в России.
-
Обширность территории Российской Федерации способствует развитию такого явления как усиление централизации. Реформирование федеративных отношений между центром и регионами после хаотической децентрализации полномочий 1990-х гг. сменилось централизацией, примером чему может служить политика укрупнения российских регионов, направленная на сокращение количества национально-территориальных образований против их стремления к автономизации и сепаратизму. Негативная сторона чрезмерной централизации может привести к появлению слабоуправляемых территорий, удаленных от своих региональных административных центров. Устойчивость федеративного государства зависит от способности поддерживать баланс централизации и децентрализации государственного управления, поскольку неотъемлемым условием федеративных отношений является децентрализация власти и делегирование отдельных властных полномочий.
-
В условиях российского государственного устройства нет четкого понимания такой терминологической и территориальной единицы как административно-территориальная единица с «особым» статусом. Исходя из политико-правовых положений, невозможно отнести данное территориальное образование ни к субъекту федерации, ни к муниципальному образованию. В связи с чем, есть основания полагать, что конструкция «особый статус» временна, принципиального значения в политической жизни государства не имеет, создаёт дополнительную асимметрию административно-территориального деления Российской Федерации. Тем не менее, особый статус, при условии его действия, позволит сохранить населению Агинского Бурятского округа этническую культуру и ее самобытность.
-
Согласно результатам анкетного опроса, население «бывшей» Читинской области достаточно равнодушно относится к состоявшемуся референдуму, тогда как население Агинского Бурятского округа в большинстве негативно оценивает результаты референдума, жалеет об отданном голосе за объединение Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области, в результате которого был образован Забайкальский край. Опрошенные агинчане полагают, что негативных последствий больше, чем положительных. Для более чем половины опрошенных жителей «бывшей» Читинской области, никаких изменений в общественной жизни после образования Забайкальского края, не произошло. В то время как жители Агинского Бурятского округа отмечают перемены к худшему во всех сферах общественной жизни. Ухудшение, по их мнению, наблюдается в сокращении рабочих мест, в миграции населения, в количестве бюрократических процедур, в развитии промышленности, в понижении заработной платы. Респонденты выражают опасения по поводу возможного снижения позитивной динамики в развитии округа, поскольку, как они полагают, статус субъекта федерации утрачен, и нет возможности использовать механизмы региональной политики для привлечения финансовых ресурсов, стимулирующих развитие округа.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной, выводами и предложениями, которые могут быть использованы органами государственной власти при совершенствовании объединительного процесса субъектов Российской Федерации, при принятии решений, затрагивающих механизм и последствия образования нового субъекта федерации. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для разработки моделей выстраивания отношений между центром и регионами в условиях централизации и децентрализации полномочий. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по политологии, политической регионалистике и спецкурсам, посвященным проблемам федерализма.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора и представлены в выступлениях на международных и региональных научно-практических конференциях: VII Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения» (Чита, 2007г.); IV Всероссийской научно-практической конференции «Забайкальские социологические чтения» (Чита, 2008г.); Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Забайкальские социологические чтения – регион как социокультурное пространство: проблемы и перспективы социологического анализа» (Чита, 2010г.); Х Международной научно-практической конференции «Кулагинские чтения» (Чита, 2010г.); ХI Международной научно-практической конференции «Кулагинские чтения» (Чита, 2011г.).
Диссертация обсуждалась на расширенном заседании кафедры философии Забайкальского государственного университета, где были отмечены актуальность исследования, его новизна и практическая значимость.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в одиннадцати печатных работах, три из которых - в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
