Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и исторические основы российского федерализма 24
1.1. Основные принципы российского федерализма в контексте политологической парадигмы 24
1.2. Исторические особенности развития российского федерализма 45
ГЛАВА II. Трансформация политико-правовых основ федерализма в современной России 66
2.1. Трансформация основ советского федерализма в современной России 66
2.2. Политические механизмы конституционного оформления основ российского федерализма 85
2.3. Этнополитические проблемы развития российского федерализма. 105
ГЛАВА III. Централизация отношений между федеральными и региональными органами власти 127
3.1. Формирование института федерального вмешательства в деятельность субъектов Федерации 127
3.2. Полномочные представители Президента России в федеральных округах 144
3.3. Партийно-политические основы новой модели формирования системы региональной власти 165
3.4. Политика укрупнения субъектов Российской Федерации 188
ГЛАВА IV. Местное самоуправление в системе федеративных отношений 207
4.1. Современная система взаимодействия региональной и местной власти 207
4.2. Развитие автономных основ бюджетно-финансовой базы местного самоуправления 227
4.3. Политические проблемы унификации статуса муниципальных образований 247
ГЛАВА V. Перспективы децентрализации федеративных отношений в России 265
5.1. Децентрализованная модель федерализма как эффективная система взаимодействия органов государственной власти 265
5.2. Выборы высшего должностного лица субъектов Российской Федерации и проблемы региональной демократизации 288
5.3. Формирование нового механизма реализации принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами 306
Заключение 324
Использованные источники и литература 333
- Исторические особенности развития российского федерализма
- Политические механизмы конституционного оформления основ российского федерализма
- Партийно-политические основы новой модели формирования системы региональной власти
- Развитие автономных основ бюджетно-финансовой базы местного самоуправления
Исторические особенности развития российского федерализма
Современная модель федерализма в России складывалась не в течение последних двадцати лет, истоки российского федерализма уходят корнями в глубины истории российской государственности. С 1993 года Россия конституционно является федеративным государством. Российским политикам, власти, гражданам России указаны пути федералистских принципов и смыслов к совершенствованию своего государства. Однако и власть, и общество были свободны, и ранее, и теперь остаются свободными принять федерализм или отвергнуть его. Свобода их остается ограниченно неприкосновенной. Залогом этой свободы была и остается лишь Конституция Российской Федерации, которая в политическом значении не является догмой. Следовательно, остается открытым вопрос о свободе принятия федерализма или его отвержения, но и то и другое - невозможно без усилий со стороны общества и субъектов политики и государственной власти.
Развитие России как федеративного государства представляет огромное значение как политическая и политологическая проблема. Ни много, ни мало - как политическая проблема, и одновременно политическое противоречие, то есть в совокупности это политико-политологическая проблема и противоречие. Российский федерализм будет всегда сочетать в себе проблемы и противоречия в самом их остром проявлении, восприятии и исполнении, даже если эта тема на какое-то время теряет общественный и властный к себе интерес. Российский тип федерализма - «клубок» проблем и противоречий, воплощающий в себе не только противоречия универсального свойства, родимые пятна противоречий федерализма, как всеобщего явления, но и еще противоречия, которыми его наделяет российская версия историко-культурного мирового феномена. Если для одних федераций своеобразием является обширность территории, для других - структура и качество населения, для третьих - своеобразие и особенности этнической или конфессиональной дифференциации, то для Российской Федерации уникальность является естественной во всех элементах федералистской субстанции, - и по количественным характеристикам, и по качественным параметрам. Это совсем не означает, что Российская Федерация сбита с проторенной человечеством исторической дороги федерализма, но это достаточное основание, чтобы принять в расчет «существенные» факторы российской модели государственного федеративного устройства. Общий вопрос в своей постановке в соответствии со смыслом предполагаемого исследования может быть такими, как его мыслили еще древние мыслители: «пора обратиться к рассмотрению того, что нам осталось исследовать, и, прежде всего, выяснить, какие требования должны быть предварительно выдвинуты для государства, которое имело бы желательное устройство»1.
Поиски наилучшего государственного строя требуют предварительных условий. Среди них выделяют: как велико должно быть количество граждан, какие они должны иметь природные качества, какого размера должна быть территория и каковы должны быть ее свойства.
Теоретически и концептуально современный российский федерализм стоит перед необходимостью выработки новой доктрины федерализма. На этом поприще очевиден сложный путь самоутверждения федерализма как самодостаточного феномена с собственной атрибутикой и политикой, учитывающей и опирающейся на мировые тенденции и национальную российскую специфику2. Существующие в обществе и у части политической и интеллектуальной элиты настроения лишь заостряют проблему выработки надежных теоретических оснований для того, чтобы не поддаться на алармические суждения по части будущего Российской Федерации1.
В Конституции Российской Федерации 1993 года есть статься, где написано: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления». Прописанная Конституцией Российской Федерации норма выражает, на наш взгляд, уровень желаемого правящим классом понимания государственного и общественного устройства. Конституционная норма демократичности и федеративности государства дает устойчивость политической интерпретации того, чем является современная Россия, и каким оно должно быть в своем развитии, от чего не следует отступать под угрозой нарушения основного закона. Но Конституция не может служить регламентным руководством в политической практике и оценках ситуативного состояния о российском государстве и его федеративной форме устройства. Пример того, как иначе можно интерпретировать Конституционную норму, о том, что Россия федеративное государство, что это «федеративное государство», и ничего более, можно почерпнуть у японского исследователя Кимитака Мацузато из университета Хоккайдо (г. Саппоро). Он утверждает: «Российское государство, которое в конце 1990-х гг. находилось на грани превращения в конфедерацию, при новом Президент России В.В. Путине встало на путь централизации» . Петр Вайль к новому изданию книги «Карта Родины» ностальгируя, передает типические для некоторой части бывших советских граждан настроения и видение того, что есть современная Россия: «Общественная гармония наступает тогда, когда совпадают или хотя бы сходятся близко четыре основных социальных понятия: страна, народ, культура и государство. В России эти категории никогда не смыкались и пока не смыкаются никак, существуют параллельно и часто просто вопреки друг другу. Родину по-прежнему можно любить и трудно уважать»1.
Федеративность для современной России - российский тип федерализма отражает общую линию современности в сфере политики, государственного и общественного устройства, для которой наиболее удачно будет выражение «парадоксальность». В этом аспекте к федерализму применимы те же принципы, что и к демократии. По признанию авторитетных мыслителей сегодняшний парадокс в том, что никто не верит в демократию, но все ее практикуют .
Политические механизмы конституционного оформления основ российского федерализма
Федерализм в России является основой конституционного строя. В настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов: республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу; - края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу; - автономная область, автономные округа - национально государственные территориальные образования.
Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционно-правовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т.е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопасности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы.
Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. На наш взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в составе Федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по так называемым предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А термин «суверенитет» означает полную независимость, как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же Федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам1.
Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, это означало бы потерю Федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предоставлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уровнем Союза: она пошла вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во внимание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.
С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т.е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верховной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета. В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4 ч. 1) суверенитет Федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.
Конституция Российской Федерации сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.
Представляя собой одну из содержательных линий современного политического процесса, российский федерализм, как и политика вообще, не предопределен по своим результатам и степени воздействия. Проблемы и противоречия федерализма в России всегда приковывали внимание исследователей, в том числе - политологов. Парадокс же в том, что в политологических российских изысканиях по-прежнему остается обширный пробел - это область политической субъектности в федеративных отношениях и в федеративной системе ценностей. Традиционно такая позиция обычно трактуется, как стремление познать, - какой субъект федеративного государства способен себя выразить с пользой общего дела? Какой субъект политики и власти имеет потребность и возможность артикулировать свои интересы через интересы национальные, либо то, как он их понимает, лучшим способом или к свой пользе добиться успеха? Логика такого подхода почти всегда развивала идеи противопоставления федеральной власти и власти регионов, желаний доказать политическую состоятельность то федеральной, то региональной политической элиты либо их лидеров. Апологеты регионализма всегда подчеркивают слабости федерального центра: неадекватные представления центра о целях, ресурсах и особенностях политики региональных политических акторов; центр будто бы неадекватно понимает суть процессов, происходящих на региональном уровне, центром плохо осознаются границы влияния региональных элит, недостаточно знает их внутреннюю мотивацию и др. С не меньшим энтузиазмом сторонники федерального центра обрушиваются с критикой регионализма и региональных политических акторов, обвиняя последних в расшатывании единого государственного пространства, в нарушении конституционных норм, игнорировании федерального законодательства, угрозах сепаратизма и сецессии1. Такого рода мнения были бы и справедливы, если бы те, кто предлагает такую версию разграничений и предпочтений властных структур при анализе федерализма, располагали неоспоримо самой предпочтительной из всех существующих доказательной базой на свою такую точку зрения. Но так как это, пожалуй, сделать невозможно, то и указанные односторонние суждения - несостоятельны. Найденные той и другой исследовательскими подходами решения, по-видимому, не могут рассматриваться как окончательные.
Партийно-политические основы новой модели формирования системы региональной власти
В настоящее время в связи с изменениями в Конституции Российской Федерации, усилиями по развитию и модернизации политической системы, закреплением политической роли за федеральными округами ведутся интенсивные споры относительно перспектив российских регионов. Со стороны самих региональных лидеров выдвигаются проекты создания крупных регионов, например, Северо-Кавказской губернии. И это все в условиях, когда уже создан Северо-Кавказский федеральный округ, когда прошлая практика передачи существенных объемов полномочий и предметов ведения региональным элитам, что предполагало повысить уровень их ресурсных возможностей для решения региональных нужд, не оправдала надежд, не устранила противоречий во всей структуре федеративных отношений .
Пикировка отношений федерального центра и регионов, если и не остается столь обостренная, то время от времени приобретает высокий градус противостояния и конфликтности, угрожая разрастись до конфликта с непредсказуемыми последствиями. Это особенно заметно в условиях мирового финансового кризиса и особенностей его развития в России. В сложившихся условиях федеральный центр декларирует новые подходы к региональной политике, ведет активную работу с тем, чтобы внести коррективы в отношения между центром и регионами, пытаясь учесть их потребности и изменить порядок поддержки, и в целом выстроить новые, адекватные современному состоянию отношения.
Развитие нашей страны имеет и будет иметь некоторое число внешних и внутренних вызовов и угроз. В числе внутренних угроз -целый комплекс противоречий, связанных с федеративным устройством государства, национальной и административно-территориальной политикой. Неудачная политика национально-территориального деления всегда грозит непредсказуемыми последствиями вплоть до нарушения территориальной целостности, потери суверенитета, распада государственного тела.
С нашей точки зрения аксиоматично, что проблемы правления и управления территориями и региональной политики, представляющие одновременно разновидность искусства, для такой страны, как Российская Федерация, - это проблемы фундаментальные и злободневные. Функционирующая в России модель федерализма во многом суть сложного и противоречивого исторически длительного этапа в развитии российского государства и особенно двадцатилетнего противостояния правящих элит федерального центра и регионов. Достигнутый компромисс и созданная система сдержек и противовесов лишь на время устранила наиболее опасные тенденции в государственном строительстве, вывела федеративные отношения на новый качественный уровень, но не создала прочные основы сильного государства и качественного гражданского общества. В этих условиях актуальное значение приобретает проблема политической субъектности региона в структуре новых федеративных отношений.
На следующем этапе развития федерализма могут сложиться условия для изменения базовых норм конституционного законодательства - внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, тем более, что прецедент изменений в Конституции уже создан. Этот основной документ конституционного законодательства нуждается в более детальном прописывании принципов федерализма и разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Политическая субъектность регионов и новая версия централистского федерализма, как политологическая исследовательская задача, актуализирует одновременно и другой уровень проблем. Динамика центробежных и центростремительных сил в региональном пространстве напрямую связана с проблемой сохранения целостности России, обеспечения ее безопасности с точки зрения геополитической конфигурации и расстановки сил. Геополитические проблемы России непосредственно связаны с региональными. Пограничное положение, например, регионов Южного и Северо-Кавказского Федеральных округов, их реальная или потенциальная включенность в «геополитические коридоры»: Центральная Россия - Черное море -Кавказ, Россия - Каспийское море - Средняя Азия - Иран, Украина -Грузия - Азербайджан - Армения - Казахстан, вновь образовавшиеся государства (Южная Осетия, Абхазия) создают ситуацию, когда решения властей республик, краев и областей по многим административным, экономическим, социально-демографическим вопросам приобретают сугубо политический характер. Политическое властеприменение в этих условиях оказывается во все более растущей зависимости от того, как понимается правящей группой страны субъектность регионов, как и какими средствами поддерживается безопасность отдельных частей и в целом всей страны.
Подчеркнем, задачи артикуляции приоритетов развития регионов являются фундаментальными задачами и с позиций больших пространств, и геополитики. И здесь отчетливо проявляется круг неоднозначных и еще нерешенных проблем. Во-первых, впервые в истории России в новейшее время имеют место открытые, прозрачные, незащищенные, неприкрытые, проникающие границы, через которые идет большой (не поддающийся подсчету) поток вещей, людей, идей. Во-вторых, никогда еще в ее территориальной (региональной) федерализации не были столь значимы внешние центры. Внешнее экономическое и финансовое присутствие на отдельных территориях сейчас более существенно, чем внутреннее. Все это питательная среда регионального и национального сепаратизма и сецессии, политическая платформа отработанных и активно обсуждаемых программных проектов региональной политической элиты.
Потребность в совершенствовании прикладных техник и методики анализа федерализма, очевидна. Но она ограничена тем уровнем анализа, который доминирует в существующих исследованиях. Исследователь Р.Ф. Туровский, например, выделяет исторический, этноконфессиональный и природно-географический факторы федерализма1. Введя этноконфессиональный фактор федерализации, Р.Ф. Туровский фактически его рассматривает с точки зрения лишь этнического компонента: «Этноконфессиональные факторы связаны с формированием федераций на основе полиэтнических государств, когда границы субъектов Федерации более или менее совпадают с этническими ареалами». Конечно, не всегда и не везде религиозный и конфессиональный фактор перерастает в теократию . Но важность взаимоотношений религии и власти, очевидна. Для Российской Федерации возрастающее влияние, бурный рост, подъем ислама, более чем очевидны и актуальны. А нарастание радикальных форм ислама, опасно. Со всей очевидностью в исследованиях федерализма недостает такого фактора федерализации, как конфессиональный фактор.
Развитие автономных основ бюджетно-финансовой базы местного самоуправления
В конце прошлого века Российская Федерация находилась в состоянии глубокого кризиса государственной власти, охватившего практически все ее сферы и, прежде всего, исполнительную вертикаль, которая оказалась предельно ослабленной. Следствием этого могло стать не только дальнейшее снижение управляемости в государстве, но и нарушение его фактической и юридической целостности. Одной из кардинальных мер, направленных на разрешение крупных социально-политических и правовых противоречий, явилось образование федеральных округов. Кроме того, возникла необходимость создания института государственной власти, при помощи которого можно было бы устранить две чрезвычайно насущные проблемы. Во-первых, нарушение единого правового пространства и, во-вторых, всевластие региональных элит. Как ответ на сложившуюся ситуацию были созданы федеральные округа, а также издан указ Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе», благодаря которому учреждался специальный институт в целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий.
Согласно Указу институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» был утвержден перечень федеральных округов. Таким образом, в мае 2000 г. было образовано семь федеральных округов: Центральный федеральный округ, с центром в г. Москва; Северо-Западный федеральный округ, с центром в г. Санкт-Петербург; Южный федеральный округ, центром которого является г. Ростов-на-Дону; Приволжский федеральный округ, центр федерального округа - г. Нижний Новгород; Уральский федеральный округ с центром в г. Екатеринбург; Сибирский федеральный округ, центром является г. Новосибирск и Дальневосточный федеральный округ, центр федерального округа - г. Хабаровск1. Кроме того, Указом Президента России Д.А. Медведева от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ с центром в г. Пятигорск . Таким образом, на сегодняшний день территория Российской Федерации разделена на восемь федеральных округов.
Как представляется, основной причиной создания федеральных округов стало стремление восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. По мнению экспертов, вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения. Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах «власти - подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе1. И особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в системе вертикали власти - полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» определил наиболее эффективных подход в поиске форм и методов управления системой федеративных отношений, в соответствии с которым при сохранении административно-территориального деления государства, установленного Конституцией Российской Федерации, на основе принципа единства федерального общества и территориальной целостности Федерации начат процесс управления государством по всей вертикале власти . По мнению многих исследователей, полисубъектность Российской Федерации сильно затрудняет управление ими из федерального центра. Федеральный округ - это совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что во всех официальных документах речь идет о субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа или о субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Почти нигде не говорится о территории федерального округа. Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации управления страной. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, а точнее их руководящие органы, наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом страны. По мнению В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда, федеральные округа - государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа .
