Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Разграничения компетенций федерации и её частей в процессе развития американского федерализма (историко-политологический аспект)
1.1 Разграничение компетенций как базовый принцип становления и развития американского федерализма стр.12-30
1.2 Конституция США - основа разграничения компетенций между органами власти федерации и штатов стр .30-49
1.3 Проблемы и противоречия в разграничении компетенций между федерацией и штатами стр.49-66
Раздел 2. Разграничение компетенций - важнейший механизм регулирования взаимоотношений между федерацией и штатами.
2.1 Взаимодействие властей различных уровней как фактор стабилизации федеративных отношений стр.67-94
2.2 Роль судебной системы в поддержании баланса интересов между различными уровнями власти стр.94-114
2.3 Разграничение компетенций в экономической сфере: механизмы реализации стр.114-141
Заключение стр. 142-147
Список используемой литературы стр.148-159
- Разграничение компетенций как базовый принцип становления и развития американского федерализма
- Конституция США - основа разграничения компетенций между органами власти федерации и штатов стр
- Взаимодействие властей различных уровней как фактор стабилизации федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
За двести с лишним лет, прошедших после принятия Конституции, Соединенные Штаты Америки дали миру уникальный опыт построения демократического общества, основанного на принципах федерализма. Американская конституция стала базой для создания основных законов многих федеративных государств. В тоже время любое повторение американской модели правления вне США на практике не дало значимых результатов. Федеративные отношения в других странах формировались иначе. Это естественно в силу географических исторических, экономических, этнических и иных особенностей.
Одним из важнейших вопросов, дискутировавшихся американскими политиками и теоретиками на протяжении длительного времени стал вопрос об отношениях федеральной власти с властями штатов, в частности - о разграничении компетенций между федеральным центром и штатами в важнейших сферах общественной жизни
Разграничение предметов ведения или компетенций является одним из наиболее сложных вопросов при анализе федеративных систем. При этом, как правило, речь идёт об установлении общих принципов определения объёма компетенции, как федерального центра, так и частей государства. Разграничение компетенций имеет огромное значение прежде всего потому, что от него зависит юридический статус члена федерации в федеративной политической системе, а также характер тех отношений, которые складываются между федеральным центром и частями федерации, что создает стабильность государства. Четкое распределение компетенций по сути своей является основным фактором федеративного строительства и эффективного государственного управления, прочности и гибкости политико-
правовых устоев, единства законодательного регулирования с учетом специфики каждого члена. Именно поэтому проблема разграничения компетенций не теряет актуальности на протяжении длительного времени.
В процессе становления федеративного государства в современной России на новой демократической основе разграничение властных компетенций между федеральной властью и субъектами федерации остается одной из сложнейших и спорных проблем. Вот почему изучение опыт американского федерализма в целом позволяет, с одной стороны, пролить свет на эволюцию исследуемой проблемы и, в частности практика организации федеральной власти с властями штатов. А, с другой стороны, такой анализ поможет дать ответы на некоторые важные вопросы, встающие в этой сфере перед Россией, избежать ошибок в решении сходных проблем.
Весьма актуальным и важным для процесса совершенствования федеративных отношений в России представляется изучение судебной системы США, играющей в вопросе разделения компетенций особую роль. Мощная судебная система, которая в России пока находится в стадии становления, действует по всей вертикали государственной власти, являясь окончательной инстанцией в спорах между федеральной властью и штатами. Ее решения нельзя игнорировать. Именно судебная система создает политико-правовые условия для разрешения конфликтных ситуаций и укрепления отношений между федеральным центром и штатами. Она - неотъемлемый элемент в становлении современного федеративного государства. Анализ опыта авторитетной и сильной судебной власти Соединенных Штатов показывает необходимость совершенствования судебной системы России, способной оказывать существенное влияние на дальнейшее развитие и стабилизацию федеративных отношений, продвижение страны к реальному федерализму.
Степень разработанности проблемы. Данная тема всегда
была предметом пристального внимания западных ученых и
политиков, в разной степени разрабатьиіаясь ими. Автор дает
лишь небольшой перечень трудов западных ученных, внесших
весомый вклад в изучение развития федеративных отношений в
США на протяжении всей истории их развития. Прежде всего
это - «отцы-основатели» американской конституции: Дж.
Вашингтон, Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Дж. Джей. Они как
выдающиеся представители американской интеллигенции и
политики, изложившие свои взгляды в письмах, посланиях,
известных іпм под общим названием
«Федералист»,'разработали теоретическую базу федерализма в Америке.
Особого внимания заслуживает имя французского исследователя А. де Токвиля, который в своей работе «Демократия в Америке» раскрыл наиболее важные черты американского федерализма, анализируя общество, основанное на принципиально новых устоях.2
В историко-познавателыюм аспекте представляет интерес изучение динамики развития теорий американского федерализма, разработчики которых характеризовали определенные периоды реформирования американского государства. Среди исследователей представители разных идейных течений и направлений, такие как: В. Беннетт, К. Фридрик, В. Грейвз, X. Ласки и другие.3
Среди более поздних научных исследований, посвященных американскому федерализму, демонстрируют различные
См. «Федералист» Политическое эссе Александра Гамильтоиа.Джеймсз Мэдисона, Джона Джея. М., Прогресс-Литера, 1993; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Chalidze Publications, 1990.
2 См. Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. М.; Прогресс, 1992.
3 См. Adams Н. History of United States During AdminisU.uion of Jefferson and Medison(1801-
1819).N.Y. 1991; Black E. The Future of North America: the United States and Qycbac Nationalism. N.Y.
1979; Bennett W. H. American Theories of Federalism. Alabama: University of Alabama Press, 1964;
Friederick, Carl J. Trends of Federalism in Theory and Practice. New York: Frederick A. Praeger, 1968;
Graves, W. Brooke. American Intergovernmental relations: Their Origins, Historical Development, and
Current Status. New York: Charles Scribner's Sons, 1964; Laski, Harold J. The American Democracy: A
Commentary and Interprctaion. New Yor!;: The Viking Press, 1948
подходы работы таких ученных как, X.Адаме, Е. Блэк, С. Корвин, Д. Элазар, В. Остром, Д. Зиммерман, Р. Лич и другие.4 Значительный интерес представляет проводимая в ряде трудов идея о необходимости достижения компромисса в управлении сложными структурами (прежде всего государством) как основы стабильных федеративных отношений
Говоря о российских ученых начала 20 века, писавших о международном федерализме вообще и американском в частности, имя русского исследователя А. Ященко заслуживает особого внимания.5 В своих работах, говоря о сущности федеративного государства, он указывал, на важность участия штатов в образовании суверенитета, показывая при этом роль высших общегосударственных органов и органов власти штатов в деле образования суверенитета.
Значительный вклад в теоретическую разработку современного федерализма в самых разных аспектах историческом, политико-правовом, институциональном, политологическом, этносоциокультурном, экономическом вносят работы отечественных ученных: Абдулатипова Р.Г., Александренко Г.В., Атаманчука Г.В., Болтенковой Л.Ф., Егорова С.А., Козловой Ю.Н., Крылова Б.С, Лафитского В.И., Мишина А.А., Умновой И.А., Чиркина В.Е., Г.И. Королевой-Конопляной, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, и многих других авторов.6
4 См. Corwin, Edward S. The Commerce Power versus States' Rights. Princeton University Press, 1981;
Ela/ar, Daniel J. American Federalism: A View from the States, 3"1 ed. New York: Harpcr& Row,
Publishers, 1984; Ostrom, Vincent. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self governing
Society. San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1991; Zimmerman, Josef F.
Contemporary American Federalism. The Growth of National Power. United Kingdom: Leicester
University Press, 1981; Leach, Richard A. American Federalism. N.Y., 1970.
5 См. Ященко А. Теория федерализма Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев,
1912; Ященко А.С. Международный федерализм: Идея политической организации человечества в
политических учениях до конца XVIII в. М., 1908.
6 См. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л Ф. Опыты федерализма. М.. 1994; АбдулатиповР.Г. Россия на
пороге XX века. М., 1996; Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев. 1962; Атаманчук
Г.В. Новое государство: поиски. иллк>зии,возможности. М., 19904; Егоров С.А. Современная наука
конституционного права США. М., 1987; Галасв А., Королева-Конопляная Г.И. Фсдсрхтизм в
России. Исторические предпосылки и современный этап развития. М., 1997; Королева-Конопляная
Г,И. Проблемы определения статуса субъектов федерации в условиях конфликта. Международный
Анализ научных работ, посвященных данному исследованию выявляет различные подходы к изучению принципов развития федеративных отношений США в сфере разграничения компетенций - от децентрализации на раннем этапе и - до унитаризма. Острота данной проблемы связанна в первую очередь с тем, что раскрывая проблему разграничения компетенций, исследователь вплотную подходит к сущности всей федеративной системы США и находит объяснение её стабильности и долговечности. Однако необходимо подчеркнуть, что в отечественной науке вопросы разграничения компетенций, правовая и политическая культура США, а также проблемы сбалансированности во взаимоотношениях между федерацией и штатами, между штатами и местным самоуправлением, между федеральным центром и местным самоуправлением практически не изучены. Недостаточен также уровень общетеоретических исследований американского федерализма, а работы, затрагивающие данную проблематику, в значительной степени фрагментарны, так как имеют узкоспециализированную направленность.
Автор , не претендуя на полноту анализа, сделал попытку внести свой вклад в рассмотрение этой весьма важной для России проблемы.
Объектом исследования является опыт американской федерации по разграничению компетенций между органами власти разных уровней.
Предметом исследования являются политико-правовые механизмы разграничения компетенций в процессе эволюции американского федерализма. При этом ядро изучаемой проблемы исследуется на конкретных примерах конфликтных
опыт и Россия. «Федерализм» 1992 №2; Королева-Конопляная Г.И, В поисках средства разделения разделенного// Федерализм, М.,1996. №3; Мацнсв А.А. Регион и формирование федеральных отношений в России// Социально-политический журнал. М.,1995 №1; Лафитский ВИ. Основы конституционного строя США. М, 1998; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Умнова НА. Конституционные основы современного Российского федерализма. М..1998; Чиркин В Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
ситуаций, возникающих на различных уровнях власти.
Цель исследования: Она заключается в том, чтобы рассмотреть разграничение компетенций в федеративной системе США как основополагающий принцип построении государственного управления в масштабах всей федерации.
Данная цель реализовывалась через решение следующих задач, в ходе которого предстояло:
-рассмотреть исторические условия и особенности формирования американского федерализма как способа управления федеративными отношениями;
-проанализировать теории американского федерализма, проливающие свет на определенные периоды развития федерализма в США;
-дать сравнительный анализ Конституции США и штатов, позволяющий показать компетенцию властей разных уровней;
-выявить особенности в разграничении компетенций между федерацией и штатами, а также местным самоуправлением, исходя из истоков разделения властных полномочий;
-раскрыть механизмы регулирования взаимоотношений между федерацией и штатами и рычаги давления;
-показать влияние судебной системы в развитии
федеративных отношений;
-изучить влияние разграничения компетенций
экономической сфере.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют положения и выводы широкого спектра работ зарубежных и отечественных авторов по истории, философии, политологии, конфликтологии, управлению и регулированию федеративных отношений, а также исследований, связанных с разграничением компетенций в США на разных этапах исторического развития.
В качестве методологической основы автор руководствуется такими научными принципами, как историзм и
системный подход, ориентированный на комплексное изучение данной проблемы в процессе развития общества в целом и взаимоотношений федерального правительства с властями штатов в частности. Системный подход позволил рассмотреть эволюцию американской федерации, провести политико-правовой анализ Конституции США, конституций и законов штатов, а также толкований Основного закона Верховным судом на практике.
В качестве эмпирической базы использовались государственные официальные документы - Конституция США, конституции штатов, а также литературные источники и документы по решению дел Верховным судом, создавшие правовую базу для взаимоотношений федерального центра и штатов, обзоры американской печати, публикации материалов научно-практических конференций по вопросам федеративных отношений.
Основные научные результаты и их новизна
Диссертация является одним из первых отечественных исследований, посвященных анализу динамики разграничения властных компетенций в США.
Автором сделана попытка проанализировать и показать различие понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», а также неоднозначность трактовок в зарубежной и отечественной литературе.
В ходе рассмотрения данной проблемы автором показано соотношение федеральных законов и законов штатов в их эволюции, верховенство законов федерального правительства, а также механизмы регулирования отношений по всей вертикали власти в Соединенных Штатах.
Выявлена и осмыслена взаимосвязь социально-экономических и политико-правовых процессов в развитии федеративных отношений на всем протяжении исторического развития США. Показано, что от того, как разграничены предметы ведения между федерацией и ее частями зависит роль
федерации в социально-экономической и политической жизни государства.
Проанализировано содержание различных теорий американского федерализма, дающих объяснение природы управленческой системы США.
Раскрыты механизмы регулирования взаимоотношений между федерацией и штатами. В ходе исследования автором доказано, что федеральный центр решительно пресекает любые попытки штатов расширить сферу своей компетенции, отводя главенствующую роль правительству во всех переменах, происходящих в стране. И как следствие, формируется вывод о том, что американская федерация все больше стремится к централизации и унитаризму. Правоту такого вывода подтверждают не только действия федеральных властей последних двух десятков лет, но и ряд законодательных актов, решений Верховного Суда.
Рассмотрены не только вертикальное разделение компетенций, но и разграничение предметов власти по горизонтали - Конгресса, Президента, Верховного суда.
Показана роль судебной системы в регулировании федеративных отношений. Делается вывод о том, что судебная система играет роль стабилизирующего фактора в федеративных отношениях.
На основании вышеизложенного сделаны выводы об универсальности американского опыта по разграничению компетенций в сфере федеративных отношений, а пределы его использования автором увязываются со спецификой страны, политической культурой и менталитетом народа.
Практическая значимость работы
Положения и выводы, сформулированные в работе, могут служить научной базой для дальнейшего исследования проблем американского федерализм, а также в учебном процессе при чтении спецкурса по зарубежному опыту федеративных отношений. Отдельные положения могут быть использованы
специалистами в сфере управления федеративными отношениями
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, а также излагались на семинарах и в выступлениях на кафедре национальных и федеративных отношениях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
Разграничение компетенций как базовый принцип становления и развития американского федерализма
Если проанализировать процесс образования американской федерации, то федеративная система США с самого начала основана на разделении функций между двумя уровнями власти. Сущность любой федерации заключается в разделении общественных задач между федерацией и её членами. Для такого разграничения компетенций существуют различные методы и механизмы. В конституциях одних государств приводятся два перечня областей, относимых к сфере исключительной юрисдикции двух уровней власти. В конституциях других государств есть только один перечень, а все области, не попавшие в него, считаются автоматически включенными в компетенцию другого уровня власти. Некоторые федерации предусматривают совместное ведение двух уровней власти. Точно также, одни федерации являются более централизованными, нежели другие. Различия между федерациями заключаются в том, что компетенции штатов не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке. К примеру, в США, которые создавались «снизу вверх», штаты явились исконными хранителями тех компетенций, от которых произошли компетенции федерации. В различных федерациях эта концепция приобрела различные формы.
Сравнительный анализ процесса создания федерации в США и в России дает ясную картину того, что в России федерация создается из субъектов, которые через децентрализацию и ослабление центральной власти приходят к большей самостоятельности, и на этой основе к разграничению компетенций, тогда как в США, в соответствии с конституцией суверенные государственные образования сформировали федеральное правительство, соединив в одно целое разнородные территории как единое государство.
Одним из наиболее сложных вопросов при анализе федеративных систем является юридическое и практическое разграничение компетенции между федерацией и её частями (штатами). От того как будут распределены компетенции зависит юридическое положение государственного образования в союзе, а также характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации. Разграничение компетенций между федерацией и штатами составляет сущность федеративной системы США, которая вбирает в себя широчайший спектр таких направлений, как федеративное построение государственного управления, эффективность государственного управления, прочность политико-правовых устоев, единство законодательного регулирования и гибкость применения политико-правовых, экономических и других норм с учетом специфики региона и в зависимости от обстоятельств. Любое нарушение этого конституционного разграничения, будь то со стороны федерации или со стороны штатов, приведет к нарушению правовых основ самого федеративного строя и поставит политический вопрос о существовании самого государства.
Конституция США - основа разграничения компетенций между органами власти федерации и штатов
Конституция США сравнительно лаконична и образна, что по мнению многих ученных, обернулось ее долголетием и удивительной гибкостью.
Конституция была задумана и понимается сейчас не как предоставление кому-либо всеобщей и полной власти, а как отчетливо выраженное делегирование ограниченной власти. Базовая структура конституций штатов также устанавливает ограничения правотворческой власти законодательных собраний штатов. При этом подразумевается, что в сфере законодательных полномочий штатов остаются все полномочия, не изъятые из нее федеральной Конституцией. С другой стороны, конституции штатов изобилуют ограничениями в отношении деятельности законодательных собраний штатов (легислатур), включая те, которые содержатся в положениях о местном самоуправлении. Рассматриваемая как система конституционных договоров, структура конституций США основана на различных, но взаимодополняющих посылках, относящихся к сущности и системе властных взаимоотношений. Сущность можно найти в конституциях штатов, структуру федеральных связей - в Конституции США и в Хартиях местных органов власти, ибо "сохраненные" полномочия "остаются за штатами или за народом" Для глубокого рассмотрения данного вопроса следует более конкретно раскрыть сущность политико-правовой системы, через Конституцию США.
Основой конституционной системы США являются три политико-правовых принципа - разделение властей, судебный конституционный надзор и федерализм.
Принцип разделения властей предполагает независимость трех ветвей государственной власти, реализуемой через систему сдержек и противовесов - законодательной, судебной и исполнительной с соответствующим между ними функциями.
Судебный конституционный надзор заключается в том, что суды имеют право признать не соответствующими конституции и тем самым недействительными законы конгресса и акты исполнительной власти.
Взаимодействие властей различных уровней как фактор стабилизации федеративных отношений
Для федеративного государства законодательное установление порядка деятельности исполнительной власти в центре и в регионах имеет значение одного из фундаментальных оснований правового характера государства, особенно в сфере разграничения компетенций. Формирование федеративного государства, его единство и эффективное функционирование во многом зависит от того, как будет устроен институт правления, объединяющий в себе как федеральную, так и региональную службу правления, а также от того, каковыми будут механизмы взаимоотношений между ними.
Говоря о взаимоотношениях между центром и регионами, и механизмах их регулирования, в первую очередь следует выявить роль исполнительной и законодательной власти в этом процессе. Анализ взаимодействия конгресса с легислатурами штатов, влияние президентской власти на деятельность губернаторов в штатах, взаимоотношения между федерацией и муниципалитетами дает четкую картину развития федеративных отношений в США и конкретно в сфере разграничения компетенций.
Конгресс США является высшим представительным и законодательным органом, занимающий ведущее место в политической жизни США.
Законодательный орган Соединенных Штатов, представляя народ в одной палате и штаты в другой, сконструирован как "инструмент федерализма" Более того, по образному выражению Б. Грейвса, Сенат является "живым символом" Соединенных Штатов. Каковы бы ни были замыслы отцов-основателей относительно законодательной ветви, последующее ее развитие показывает, что не только структура Конгресса создавалась под воздействием федеральной концепции, но также вся его (Конгресса) деятельность постоянно испытывает влияние эволюционирующего американского федерализма; с другой стороны, деятельность Конгресса оказывает огромное влияние на изменение характера американского федерализма.
На взгляд автора, следует выделить несколько способов влияния Конгресса на деятельность легислатур штатов. Во-первых, это воздействие на законодательную власть штатов путем запрещения издания актов, регламентирующих некоторые виды деятельности; во-вторых, одобрение законов штатов, касающихся различных видов деятельности; в-третьих, регулирование определенных видов деятельности через свои (федеральные) законы. Наконец, возможно прямое воздействие федерального правительства на штаты с целью навязать им федеральные стандарты и положения, одобренные федеральными властями.
Влияние Конгресса на легислатуры штатов увеличивается по мере того, как возрастает объем финансовых субсидий (grants-in-aid). Особенно это давление возросло во время правления Рузвельта и в последствии Рейгана.
