Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ 17
1. Анализ основных походов к исследованию государственного управления 17
2. Концептуальный анализ процесса институционализации механизма государственного управления 36
3. Критерии оценки и измерения эффективности и качества управления на государственном уровне 49
ГЛАВА II. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ - ВАЖНЕЙШИЙ ПУТЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 69
1. Модернизация политических механизмов государственного управления в постсоветский период 69
2. New Public Management как метод повышения эффективности управления на государственном уровне: применение элементов New Public Management в государственном управлении РФ 82
3. Особенности и противоречия административной реформы в современной России 94
4.Совершенствование механизма нормативно- правового обеспечения института государственного управления 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 149
- Анализ основных походов к исследованию государственного управления
- Критерии оценки и измерения эффективности и качества управления на государственном уровне
- Модернизация политических механизмов государственного управления в постсоветский период
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Значение политологического исследования механизма государственного управления и путей его совершенствования вызвано необходимостью глубокого осмысления теоретико-методологических, организационных и политических основ актуальной в теоретическом и прикладном аспекте проблемы и определяется следующими обстоятельствами.
Актуальность проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами которого являются: ускорение темпов научно-технического развития, высокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность, острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках, глобализация экономических связей и, наконец, постоянно растущая потребность в инновациях. Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик эффективного государственного управления.
Сегодня как зарубежные, так и отечественные исследователи солидарны в том, что отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, неудовлетворительное использование современной информационно-аналитической базы и средств коммуникации автоматически отбрасывает ее в разряд «догоняющих», или отсталых стран мира1.
Реформы, предпринятые в России в 90-е годы XX века начале XXI
веков, явились ярким подтверждением того, что эффективное управление
является важнейшим условием жизнедеятельности любой социальной системы.
В ходе политических реформ конца XX века была сделана попытка перехода к
демократической системе управления через демократизацию власти, властно -
политических отношений. Однако слабость новых демократических институтов
препятствовала разрешению основных общественно-политических проблем,
привела к их резкому обострению и усилению таких негативных явлений, как
дезинтеграция федерации,
олигархизация, теневизация, бюрократизм, коррупция, экстремизм, и сепаратизм, обусловили деструкции всех сторон общественной жизни страны. Непрофессионализм руководителей различного уровня и рядовых служащих, ' предопределили тот факт, что в качестве образца проведения политико-административных нередко выступает некритичный перенос зарубежного опыта на национальную почву, без основательного анализа социальных и
1 См. Иванов В. Н. Социальные технологии в современном мире. М., 1996. Сб.; Иванов В. Н., Иванов А. В., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. В 2-х т. Т.1. М., 2002. С A; UNDP. Good Governance and Sustainable Human Development II Governance for Sustainable Human Development/ A ; UNDP policy Document. 2002. ().
экономических выгод и издержек эксплуатации импортируемой модели в российских условиях. Слишком высокая социальная «цена» реформ, которую ощутило на себе подавляющее большинство граждан России и государств, входивших в состав Советского Союза, вынуждает государственную власть стремиться к более эффективному использованию имеющихся материальных и интеллектуальных ресурсов с тем, чтобы окончательно не потерять доверие населения и не оказаться на грани социального взрыва.
В таких условиях поиск оптимальной модели организации и функционирования механизма государственного управления, анализ концепции формирования эффективной системы политического управления имеют большое теоретическое и практическое значение, входят в число важнейших и неотложных. Значение поставленных в диссертации проблем обуславливается и тем, что политическое управление общественными процессами, представляя собой систему принципов и механизмов разработки, принятия и реализации политических решений, напрямую определяет способы, методы, возможности разрешения острых социально-политических проблем.
Определение действенных путей совершенствования российской системы государственного управления и ее механизмов требует ее пристального изучения не только в контексте формально-юридического анализа политико-административных институтов, но с точки зрения выявления принципов и практических механизмов их функционирования в процессе разработки и реализации политических решений. Особый интерес в этой связи представляет аналитическая работа, направленная на осмысление отечественных путей и зарубежного опыта совершенствования политико-правовых механизмов государственного управления, как в историческом аспекте, так и современном этапе, направленная на выявление причин неудачных попыток модернизации.
В данном контексте, структура и функционирование политико-правовых механизмов государственного управления в условиях транформации еще не стали предметом комплексного изучения политологов. В этой связи объективной общественной потребностью становится более пристальное изучение процесса формирования, развития и функционирования механизма государственного управления. Комплексный политологический анализ позволяет полнее представить сущность и структур} механизма и технологий государственного управления, оценить позитивные и негативные аспекты государственно-административной деятельности.
Степень научной разработанности проблемы.
Анализ становления путей совершенствоания механизма государственного управления побуждает обратиться к широкому спектру областей знания, представленных философской, исторической, социологической, политологической, психологической и юридической литературой, и наряду с этим к теории управления и политической науке, политическому менеджменту.
В русле обозначенной проблематики можно выделить несколько аспектов ее исследования.
Значительный блок современных исследований посвящен
организационно-функциональным и правовым аспектам государственного
управления и государственной службы. Здесь следует отметить
фундаментальные исследования Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Д.Н.
Бахраха, В.Д. Граждана, а также базовые учебные пособия по
государственному управлению, подготовленные группой авторов2. Процесс реформирования и современное состояние органов государственной власти отражены в работах Б.Н. Габричидзе, М.Дмитриева и В.А. Козбаненко, В.Е. Чиркина и др3.
Как отдельное направление исследований следует отметить работы по сравнительному государственному управлению, в первую очередь Л.В. Сморгунова, Г.В. Голосова, И.А.Василенко4.
В блоке исследований, посвященных собственно политике- правовым механизмам государственного управления, следует выделить несколько направлений.
Современная система государственного уаправления находиться в состоянии постоянной транформации, поэтому проблема реформирования ее механизмов приковывает внимание большого количества исследователей из-за многих нерешенных на сегодняшний день вопросов в этой сфере.
Различные аспекты политических реформ в современной России затрагиваются в работах многих авторов: М.Н. Афанасьева (клиентелизм), В.А.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 2006; Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Государственное управление организационно-функциональные вопросы. - М., 2000; Бахрах Д.Н. Административное право. - М.,1996; Глазунова Н.И. Государствоведение. Уч. Пос. - М., 2000; Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2006; Государственная служба (комплексный подход). - М., 2000; Граждан В.Д. Теория управления. - М., 2006; Граждан В.Д. Деятельносыая теория управления. Учеб. пос. -М.,1997.
2 Государственная политика и управление. Учеб в двух частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. - М., 2006; Государственное управление и политика Учеб. Пособие. / Под ред. Л. В. Сморгунова. - СПб., 2002; Государственное управление основы теории и организации Учебник. В 2 т. / Под ред. В А Козбаненко. - М., 2002; Система государственного управления. Учеб. пос. в 5-ти кн. - М.,2000; Чиркин В. Е. Государственное управление Элементарный курс. - М ., 2001.
Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. - М., 2001; Габричидзе Б.Н. Органы государственной власти современной России. - М., 2003; Дмитриев М. Реформа государственного управления в России. // Государственная служба. №1(15), 2002; Реформа государственной службы Российской Федерации. - М., 2006; Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика: Уч. пособие. СПб.: Питер, 2004. - 448С.
4 Василенко И. А Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 2000; См. Сморгунов Л.В. Современная сравни гельная политология. Учебник. - M., 2002; Голосов Г.В. Сравнительная политология. - Новосибирск, 1995; Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000; Зиновьев А.А. Запад. -M., 2000; Пронкин СВ., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М., 2004.
Ачкасова (традиционализм в политическом процессе, российский президенциализм), Г. И. Вайнштейна, В. Я. Гельмана, Я. Горин, А. Ю. Мельвиля (проблемы демократического транзита), С. М. Елисеева (легитимность политической власти), И. М. Клямкина, Л. Ф. Шевцовой (политический режим), М. Макфола, С. Фиша (проблемы и перспективы российской демократии), А. М. Миграняна (концепция десубъективизации государства), Р. Саквы (концепция режимной системы), А.В. Костина и др; Я.Горин1.
Проблемами анализа сущности, структуры, политического управления, взаимоотношений и взаимодействий субъектов и объектов управленческой деятельности занимаются на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ (М.Г Анохин, B.C. Комаровский, З.М. Зотова, О.Ф. Шабров, В.А. Кулинченко, Е.Г. Морозова и др.) . Теоретико-правовые аспекты политического управления рассматриваются в работах А.А. Борисенкова, А.В. Кулинченко1.
1 Афанасьев М. Н Клиентелизм и российская государственность. - М., 2000; Ачкасов В.А. "Взрывающаяся архаичность"; Традиционализм в политической жизни России. - СПб., 1997, Ачкасов В.А, Елисеев СМ., Ланцов С.А. Легитимация власти в постсоциалистическом российском обществе. М., 1996; Власть и элиты в современной России: Сб. научных статей. — СПб., 2003; Гельман В.Я. Сильная исполнительная власть: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика. - СПб., 2000; Гельман В.Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М.,1999; Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализациии в современной России.// Полис, №2,2006; Елисеев СМ. Легитимность власти. Концепции и проблемы развития в посткоммунистическом обществе. -СПб., 1996; Зиновьев А.А. Посткоммунистическая Россия. Публицистика 1991—1995 гг. - М., 1996; Ильин B.B., Панарин А.С, Ахейзер А.С. Реформы и контрреформы в России. - М., 1996; Ильин B.B., Ахейзер А.С Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. - М., 1997; Клямкин И.М. Постсоветская политическая система в России (возникновение, эволюция и перспективы трансформации) // http//; Клямкин И.М., Шевцова Л. Внесистемный режим Бориса II: некоторые особенности политического развития постсоветской России. - М., 1999; Кордонский СГ. Рынки власти. Административные рынки СССР и России. - М., 2000; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм Российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1997; Миграняк A.M. Россия От хаоса к порядку? (1995-2000). - М., 2001; На путях к демократии Pro et Contra. - 1998 - Том 3 - №3; Россия политическая. - М., 1998; Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России // Полис, №1,1997; Согрин В.В. Политическая история современной России 1985-2001. - М., 2001; Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. - М., 1999; Эпоха Ельцина очерки политической истории. - М., 2001; Fish S. Democracy Begins to Emerge II Current History - October, 1995; Fish S. The Pitfalls of Russian Superpresidentialism//Current History. - October, 1997; Graham T. The Politics of Power in Russia II Current History. - October, 1999; McFaul M. Democracy Unfolds in Russia II Current History. - October, 1997; McFaul M. Lessons from Russia's Protracted Transition угода Communist Rule II Political Science Quarterly. - 1999 - Vol. 114 - N1; Sakwa R. Russian Politics and Society - N. Y., 1993; Shevtsova L. Yeltsin and the Evolution of Electoral Monarchy in Russia II Current History. - October, 2000; Shiapentokh V. Early Feudalism - The Best Parallel for Contemporary Russia II Europe-Asia Studies. -1996 -Vol. 48 -S33; White S. Russia's new politics the management of a postcommunist society. - Cambridge, 2000; Горин Я. Дороги, которые мы выбираем или бег покругу,- Спб., 2006; Институциональная политология. Системный институционализм и политическая транформацмя. Под ред. С.Патрушева.- M, 2002; Демократия вертикали: сб. статей.- M, 2006; реформы переходного периода. Под ред. Г.Ю. Семигина.- М.-2005; Политические перемены в современной России.-М.,2005.
Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика: возможности современных технологий. - М.,
1998; Политическое управление: Сборник научных трудов кафедры политологии и политического
управления. - М., 1998; Политическое управление: теория и практика. Под общей ред. Зотовой З.М. - М.,
1997; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, устойчивость (теоретико-прикладной анализ); Шабров
О.Ф. Политическое управление. Проблема стабильности и развития. - М.,1997. и др.; Морозова Е.Г.
Политический рынок и политический маркетинг концепции, модели, технологии. - М., 1998, Политическое
управление Курс лекций. - М., 1999; Связи с общественностью в политике и государственном управлении.
Определенную помощь в решении поставленных в диссертации задач оказали работы преподавателей кафедры политологии и социальной политики РГСУ: А.Л. Гуторовой, Л.Г. Лаптева, Е.Н. Тарасова, О.А. Белькова, Ю.В. Ярмака и т.д.
В работах Академика РАН В.И. Жукова3 рассматриваются последствия
политики перестройки и радикального реформирования России, предлагается
оптимальная для страны социально-политическая и управленческая модель,
анализируются место и роль страны в системе глобальных социальных
координат. Это способствовало углубленному изучению социальных аспектов
особенностей, тенденций и противоречий трансформации систем
политического управления России, исследованию сущностных аспектов функционирования современной модели политического управления, ее эффективности и перспектив развития. Для нашего исследования ценность работ В.И. Жукова и в том, что часть из них посвящена методологии математического моделирования управления социальными процессами4. Математическое моделирование управления, политического управления в том числе - это сегодня одно из перспективных направлений теории и практики управления.
Становление российской системы политического управления в историческом контексте отражено в работах таких авторов, как М.С. Байнов, В.И. Буренко, Е.Т. Гайдар, Т.Б. Дмитриев, А.П. Попов и А.Ю. Разумовский, Д.Е. Слизовский5.
Под ред. B.C. Комаровского.- М.,2001; Комаровский B.C. Административная реформа и процессы демократизации управления в российской Федерации. Там же. IV Всероссийский конгресс политологов. Тезисы докладов.- М.,2006; Морозова Е.Г. Современная административная реформа как вызов принципам демократической государственности. Там же; Кулинченко В.Л., Кулинченко Л.В. О духовно-культурных основаниях модернизации России /; 1 !олис. №2,2003.
1 Кулинченко А.В. Отсутствие взаимоперехода политики и управления как угроза политической системе,./1У
Всероссийский конгресс политологов. Тезисы докладов. - М.,2006; Борисенков А.А. О соотношении
государственного и политического управления // Вестник ун-та. - Сер.: Гос. и муницип. упр. №2, 2000.
2 Краснов Б.И., Авцинова Г.И., Сосина И.А. Политический анализ, прогноз, технологии. Учебное пособие. /Под
общ. ред. В.И. Жукова. - M., 2002; Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2.
Государство и политика. - М., 2000; Авцинова Г. И. Основные направления модернизации политической
системы современной России: некоторые итоги и перспективы развития. / Социальная модернизация России:
итоги, уроки, перспективы. V Международный социальный конгресс. Т.1. - М., 2005; Гуторова АЛ., Блохин
Р.В. Проблемы взаимосвязи политики и управления /Актуальные проблемы отечественной политической
теории и практики. Сб. научных статей и мат-лов. Ч.П. - М.,2004.; Ярмак Ю.В.Политические решения: теория и
технологии.- М.,2005.
3 См.: Жуков В.И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. 1985-2001 годы. - М., 2002;
Жуков В.И. Россия в глобальном мире: философия и социология преобразований. - М., 2006; Жуков В.И.,
Жукова Г.С. Методология математического моделирования управления социальными процессами. - М., 2006;
Жуков В.И. Социология социальной сферы. - М., 2006.
4 Жуков В.И., Жукова Г.С. Методология математического моделирования управления социальными
процессами. - М., 2006; Жуков В.И., Локосов B.B., Осипов Г.В. Социология трансформаций России в
меняющемся мире: социальная цена неолиберального реформирования. - М., 2005.
5 Байнова М.С. История государственного управления в России. - М., 2004; Буренко В.И. В поисках политики:
власть, управление, регулирование. - М.,1999; Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - М., 1995; Дмитриева Т.Б.
Следует отметить, что тема механизма государственного управления
недостаточно исследована в отечественной литературе. Одна из первых
попыток содержательно соотнести понятия «технологий» и «механизмов»
предпринята О.Н.Фоминым1, продолжает данное направление
диссертационное исследование Титаренко В.А., который уделяет внимание таким аспектам темы как взаимосвязь механизмов государственного управления с политическим режимом и формой государственного устройства .
Необходимо отметить отечественные исследования последних лет, посвященные непосредственно проблемам становления и модернизации государственного управления и его политическим аспектам3.
Зарубежные теоретические подходы к изучению проблем государственного управления и его политических механизмов представлены в работах основателей научных классических направлений: К. Маркса, М. Вебера, В. Вильсона, Л. Уайта, Ч. Баднара, Г. Саймона, Д. Уальдо, М. Крозье, П. Друккера, У. Нисканена, Э. Далшира, Дж. Марча, Й. Ослона, Д. Осборна, Т. Гэблера, в которых раскрываются материалистический, рационалистический и другие аспекты исследования бюрократии, политики и власти. Исследование интересующих нас проблем невозможно и без методологического инструментария, представленного в рамках системного, структурно-функционального, социологического подходов (Т. Парсонс, Г. Алмонд, Д. Истон, П.Сорокин, С. Липсет и др.4).
Новые подходы к модернизации государственного управления разрабатываются в рамках менеджериальной и неоинституциональной парадигм и представлены такими авторами, как Клаус Эрдманн, Фридер Нашольд, Фолькер Приттвитц, Роберт Райх, Роберт Эриксон, Штайн Роккан, Ян Сундберг, Петер Наннестаг, Роланд Штурм, Роджер Морган, Норберт Лепсиций, Клаус Симон и др5.
Характер: русский. - М., 2001; Слизовский Д.Е. Политическое лидерство в истории России (IX-XVI вв.). - М., 2002.
1 Фомин О.Н. Политические механизма в зонах конвергенции. - Старатов.,2002.
2 Титареко В.А. Политические механизмы управления. Автореф. дис... докт. Полит, наук. Саратов 2005.
См. Павроз А.В. Становление и эволюция системы политического управления в современной России. Автореф. дис... канд, полит, наук. - Спб., 2004; Романюк СВ. Особенности демократизации политического управления в условиях глобализации. Автореф. дис... канд, полит, наук. - М„ 2005; Коммуникация и ее роль в управлении политическим процессом. Автореф. дис... канд. полит. Наук. - М., 2006.
4 Almond G. The Civil Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations. - Boston, 1965; Easton D. Political
System. - N.Y, 1971; Lipset S. Consensus and Conflict: Essays in Political Sociology. - Garden City, 1963; Parsons T.
Politics and Social Structure.-N.Y., 1969.
5 Erdmann, Klaus Europaische Integration und deutsches Beamtentum, in: Bundeswehrverwaltung. Fachzeitschrift fur
Administration. - Bonn, 1992; Naschold, Frieder, Bogumil, Jorg Modernisierung des Staates. New Public Management
in deutscher und internationaler Perspektive. - Opladen, 2000; Reich, Robert Die neue Weltwirtschaft. Das Ende der
nationalen Okonomie. - Frankfurt, 1997 [Original: Reich, R. The work of nations, New York, 1991]; Robert B. Reich
lehrt an der Harvard University und war Arbeitsminister in der Regierung Clinton; Erikson, Robert ,(Hrsg) The
Scandinavian Model. - London, 1987; Rokkan, Stein Stat, nasjon, klasse. - Oslo, 1981; Sundberg, Jan Skandinavien,
in: Weidenfeld, Werner (Hg), Europa-Handbuch, Bonn, 1999; Nannestad, Peter Das politische System Danemarks, in:
Ismayr, Wolfgang (Hg.) Die politischen Systeme Westeuropas. - Opladen, 1999; Sturm, Roland Das politische System
GroBbritanniens, in: Ismayr, Wolfgang (Hg.): Die politischen Systeme Westeuropas. - Opladen, 1999; Morgan, Roger
GroBbritannien, in: Weidenfeld, Werner (Hg), Europa-Handbuch. - Bonn, 1999; Woyke, Wichard Niederlande, in
Характеризуя в целом состояние научной разработанности темы механизма государственного управления в контексте политологических исследований, следует отметить, что проблема находится в стадии разработки и исследована недостаточно. При этом можно отметить, что в отечественной и зарубежной науке создана определенная база для дальнейшего углубленного исследования данной проблематики. Актуальчость, теоретическая и практическая значимость, недостаточная разработанность темы механизма государственного управления обусловили выбор данной темы для целевого концептуального анализа.
Объектом исследования является механизм государственного управления в условиях трансформации политической системы.
Предметом исследования является процесс модернизации механизма государственного управления, и пути его совершенствования в условиях трансформации политической системы российского общества. Исследовательская гипотеза.
Автор исходит из научного предположения о том, что
взаимоотношения в системе государственного управления являются динамично
развивающимся процессом, который с одной стороны отражает, исторически
обусловленное соотношение сил во властвующей элите и обществе, с другой,
выражает особенности присущие данной цивилизационной модели развития,
что позволяет говорить о возможности выделения типологических моделей
государственного управления. Характер взаимоотношений между элементами
политической системы, государством и гражданским обществом в условиях
трансформации оказывает прямое воздействие на выбор путей
совершенствования механизма государственного управления, таких как приоритет политико-административных реформ «сверху» в условиях несформированности модели государственного управления.
Цель исследования на основе комплексного анализа разработать теоретико - методологический инструментарий выявления и оценки особенностей, тенденций, противоречий и путей совершенствования механизма государственного управления современной России в процессе трансформации постсоветского общества.
Сформулированная цель исследования определила необходимость решения следующих теоретических и эмпирических задач:
Weidenfeld, Werner (Hg), Europa-Handbuch. - Bonn, 1999; Lepzsy, Norbert Das politische System der Niederlande, in: Ismayr, Wolfgang (Hg.) Die politischen Systeme Westeuropas. - Opladen, 2000; Strehl, Franz Public Administration Refomrs: Actual Characteristics and Tendencies, 1995; Hill, Hermann / Klages, Helmut Trends in Publlic Sector Renewal. Recent Developments and Concepts of Awarding Excellence, Frankfurt, Berlin, Bern, New York, Paris, Wien, 1995; Trosa S. Next steps. Moving on, London, 1994; Simon, Klaus Local Governance und Verwaltungskultur in Entwicklungslandern, 2001; Konig, Klaus I Adam, Markus (Hrsg.) Governance als entwicklungspolitischer Ansatz, Speyer, 2001; Evers, Adalbert I Oik, Thomas (eds.) Плюрализм благосостояния. Or государства благосостояния к обществу благосостояния. - Opladen, 1996.
На основе анализа и обобщения разнообразных теоретических концепций предложить возможные подходы к изучению системы государственного управления, предложить авторские исследовательские подходы, адекватные поставленным целям и задачам; на основе анализа категориального аппарата теории управления уточнить сущность понятий Государственное управление «механизм государственного управления», «политический механизм государственного управления» и предложить их авторскую трактовку.
На основе осмысления основных закономерностей и принципов функционирования механизмов государственного управления предложить их классификацию и типологию моделей государственного управления как инструментария для анализа и оценки особенностей, тенденций и противоречий функционирования механизма государственного управления современной России;
Систематизировать и проанализировать представления об основных этапах условиях становления и эволюции, особенностях формирования и трансформации механизма государственного управления в постсоветской России;
Провести сравнительный анализ теоретических подходов к проблеме модернизации механизма государственного управления и выявить сущность, содержание, принципы, основные особенности реализации путей совершенствования механизмов государственного управления в рамках различных политических систем;
Выявить особенности, противоречия и тенденции реформирования современного отечественного механизма государственного управления в процессе многоэтапной трансформации.
Проанализировать критерии, признаки и пути повышения эффективности функционирования механизма государственного управления и разработать концептуально оформленные рекомендации по его совершенствованию в современной России в условиях трансформации.
Теоретико-методологические основы исследования.
Исследование осуществлено на основе положений философии и теории
политической науки, социальной и политической философии. К теоретико-
методологическим основаниям диссертации относятся концептуальные
положения теорий модернизации, глобализации, институционализма,
функционализма, социокультурной, психологической и цивилизационной
парадигм, представляющих многоуровневый комплекс принципов и методов
познания, присущих современной науке, обеспечивающих
междисциплинарный характер исследования. Фундаментальное значение для теоретического осмысления политического управления имела также теория и методология политического развития.
В решении поставленных задач применялись принципы диалектики, историзма, системности, комплексности, общенаучные методы наблюдения, систематизации, классификации явлений, индексный, опросно-
прогностический, а также метод моделирования и экспертных оценок. Большое влияние уделялось сравнительному методу, позволившему выявить общее и особенное в политической практике выстраивания отношений и взаимодействий акторов политического управления в различные исторические периоды в России и других странах, проследить трансформации политического управления в России в их последовательности и многоаспектности. В исследовании применялся также нормативно-ценностный подход, подразумевающий оценку установленных фактов в контексте их содействия или, напротив, противодействия эффективности политического управления.
Важное значение придавалось многомерности анализа, осуществления принципа единства теоретического и эмпирического в познании сущности и типов политического управления. В работе использованы положения Конституции РФ, законов РФ, указов и постановлений Президента и Правительства РФ, другие документы и правовые акты России и зарубежных стран, относящихся к исследуемой проблеме.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в развитии теории управления, политического управления, политических систем, в качестве концептуальной основы изучения политических процессов России, а также в роли методологического инструментария анализа закономерностей, особенностей, эффективности управления в России.
Положения и выводы работы могут найти применение в научно-исследовательской работе, направленной на дальнейшее изучение феномена становления системы политического управления и ее влияния на политическое развитие современной России. Практическая значимость работы заключается в возможностях использования ее результатов при выработке механизмов взаимодействия государственных органов власти и института гражданского общества в процессе формирования стабильных политических систем, при подготовке научно обоснованных рекомендаций для органов власти, политических институтов по совершенствованию системы политического управления, законодательной базы и выработки прогнозов политического развития. Материалы работы могут использоваться при разработке учебных курсов и спецкурсов, методических пособий, учебников и монографий для изучающих политологию, общую теорию управления, политическое управление, политическую историю.
Научная новизна диссертации.
На основе обобщения разнообразного теоретико - методологического
инструментария, существующего в политической науке, выявлены и
сформулированы возможные подходы к изучению механизма
государственного управления, такие как: институциональный, формально-юридический, системный, синергетический, структурно-функциональный,
менеджериальная, бихевиористский, психологический, и предложен
авторский комплексный исследовательский подход;
На основе анализа категориального аппарата и осмысления современной парадигмы управления дано современное политологическое понимание роли политических механизмов государственного управления; обосновано и уточнены понятия «государственное управление», «механизм государственного управления», «политические механизмы государственного управления»;
Выявлена и исследована структура механизма государственного управления в целом, которая включает в себя три уровня: институциональный, административный и технологический, и специфика механизмов управления, применяемых на каждом из этих уровней;
Выявлена зависимость моделей, содержания и структуры механизмов государственного управления от политического режима, формы правления и от формы государственного устройства, от уровня государственности и стабильности политической системы, культурно- исторических факторов.
предложена авторская типология моделей государственного управления и соответствующих им политических механизмов. В диссертации выделены следующие модели: плюралистически-демократическая, административно -корпоративная и командно - административная и корпоративно-олигархическая и соответствующие им политические механизмы управления.
На основе авторской методики предложен инструментарий анализа структуры типологии и оценки механизмов государственного управления особенностей, тенденций и противоречий современной модели государственного управления России, которая обозначается как «гибридная»;
Исследована эволюция моделей и совокупность применяемых в государственном управлении политических механизмов на постсоветском этапе развития государства в сравнении с предыдущими периодами и выявлены основные тенденции эволюции механизма государственного управления; такие как: компилятивный характер современных политических механизмов государственном управлении России, представляющих сочетание демократических, административных, теневых механизмов.
Выявлена тенденция постоянного преобладания в совокупности механизмов государственного управления элементов администрирования, превратившихся в политическую традицию России и политико-административных реформ «сверху» как основного пути совершенствования механизма государственного управления на современном этапе;
Проведен сравнительный анализ концепций и стратегий административных реформ в странах Европейского Союза и в России, который позволяет выявить основные противоречия проводимой в стране Административной реформы и выявить факторы, затрудняющие применение элементов «нового государственного менеджмента», других западных стратегий модернизации в постсоветской России;
Предложены авторские обобщенные критерии оценки эффективности государственного управления, и определены направления совершенствования
нормативно-правовой базы, как основы совершенствования механизма государственного управления;
сформулированы оптимальные направления внедрения инновационных механизмов в современный механизм государственного управления России;
Разработаны рекомендации, внедрение которых, по мнению автора, может способствовать повышению эффективности функционирования механизма государственного управления в современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Анализ подходов возможного изучения системы государственного управления позволяет сделать вывод о том, что большинство юридизированных и технологизированных концепций государственного управления не являются самодостаточными , т.к. не принимают во внимание психологические, поведенческие культурологические аспекты, действующие в рамках определенной системы управления. Поэтому в настоящем исследовании проблематика развития сферы государственного управления и проблематика функционирования его механизмов рассматривается в ракурсе комплексного подхода: как реальность административно-политической практики и как совокупность достижений различных теоретических подходов: институционального, системного, синергетического, структурно-функционального, менеджериального, бихевиористского, психологического.
Механизм государственного управления представляют собой совокупность структур, действий и процедур по выработке решения, его реализации, анализу и контролю над результатами и последствиями принятых решений.
Политический механизм государственного управления можно определить как практику реализации нескольких процедур: разработки решения, его реализации, урегулирования возникающих политических кризисов и конфликтов, анализа и оценки результатов и последствий принимаемых решений. Политические механизмы управления несводимы к чисто административной деятельности государственных органов, в них включены множество институтов не являющихся государственными, но участвующих в процессе принятия решений
Можно выделить три структурных уровня внутри механизма государственного управления: институциональный, административный и технологический. Для каждого из этих уровней характерна собственная комбинация механизмов управления. На высшем уровне доминируют формально функционирующие механизмы, для среднего и низшего уровней характерно все меньшее обращение к формальным механизмам реализации решений и переход к практическим механизмам согласования интересов, часто с использованием неформальных и теневых механизмов управления.
Анализ реальной политической практики демонстрирует тот факт, что обозначенные политические механизмы государственного управления выступают в различных сочетаниях, что позволяет выделить несколько
моделей их функционирования: плюралистически-демократическую, административно - корпоративную, командно - административную и корпоративно- олигархическую, а также смешанную или «гибридную», при которых соответственно наблюдается преобладание определенных механизмов: демократических и консенсусных на основе принципа субсидиарности, административно - договорных, и командно - административных с навязыванием решений «сверху», теневых или смешанных;
6. Эволюция механизмов государственного управления в России в
постперестроечный период позволяет проследить динамику их изменений и
сконструировать типовые модели их функционирования. Так в 90-е гг. XX в. в
России наблюдается тенденция в направлении отхода от командно -
административной модели и соответствующих механизмов управления и
попытка перехода к демократически - плюралистической модели с
использованием демократических механизмов, что в свою очередь в условиях
неразвитости институтов гражданского общества и демократических традиций,
приводит в действие теневые механизмы в системе государственного
управления, и влечет за собой ухудшение всех параметров развития общества
до критических пределов, резкому ослаблению государственности,
дезинтеграции и доминированию в процессе принятии государственных
решений финансово-олигархических групп, что демонтирует неготовность
общества к демократической модели управления.
Период 2000 - 2007 гг. характеризуется сменой идеалов политического управления и одновременно изменением механизмов государственного управления. Наблюдается тенденция перехода к модели административно-корпоративной, при которой происходит модернизация механизмов государственного управления при помощи политико-административных реформ «сверху», которые становятся основным, «королевским» путем совершенствования системы государственного управления.
Реформы рассматриваются автором как преобразование, изменение какой-либо существенной стороны жизни общества при сохранении основ его экономического и государственного строя. При этом следует различать реформы государственного управления, проводимые в условиях сохранения базовых принципов существующей политической системы, и в условиях ее радикального изменения. Проведенный анализ показывает, что реформирование «сверху» являются основным путем совершенствования механизма государственного управления в России в условиях тотального переустройства политической системы общества, в результате этого наблюдается противоречие между базовыми (формальными) принципами демократического режима и практикой принятия управленческих решений.
Политические реформы, проводимые в России в 2000- 2007 годы с одной стороны, демонстрируют положительные тенденции развития общества, такие как: восстановление целостности федерации, улучшение характеристик социального состояния общества, улучшение его экономических параметров
развития, с другой стороны, тенденцию к свертт.іванию демократических механизмов управления, в первую очередь: выборности «политических» управленцев, сужению электорального поля выборов, переходу к административным механизмам управления, формализации демократических принципов управления, что способствует девальвации демократических ценностей в обществе.
10. Сравнительный анализ административных реформ, проводимых на Западе и
соответствующих современных концепций «нового государственного
менеджмента» (New Public Management), «политических сетей», «хорошего
управления» (Good governance), как совокупности технологий повышения
эффективности управления на государственном уровне демонстрирует, с одной
стороны, их большой креативный потенциал, с другой, пределы применения
элементов New Public Management в государственном управлении РФ, в силу
наличия политико-культурных рамок, ограничивающие возможности их
использования.
Административная реформа, проводимая в России, свидетельствует об ориентации ее на новые модели государственного управления, реализованные в других странах Запада в результате либеральных реформ. Провозглашенные принципы модернизации, такие как: сокращение государственных задач, децентрализация управления, конкуренция государственного и общественного секторов, транспарентность, сотрудничество с общественным сектором, плохо коррелируют с моделью государственного управления России и управленческими стратегиями, которые использует действующая российская власть: доминирование административных механизмов, ориентация на жесткую централизацию, элементы, выстраивание «вертикали власти», авторитарный характер проведения либеральных реформ. Модель «нового государственного управления» предполагает изменение социо-культурного типа взаимоотношений между обществом и государством, что не прослеживается в современной России.
Исследование путей совершенствование законодательной и нормативно -правовой базы механизма государственного управления демонстрирует нерешенность ряда базовых проблем: необходимость дальнейшего совершенствования механизма разделения властей, разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения, устранение двойственности и параллелизма между президентской и исполнительной структурами власти в системе государственного управления, запаздывание правового регулирования в различных сферах. В тоже время существенными факторами повышения эффективности правовой базы государственного управления следует считать процесс приведения в соответствие Конституции РФ и законодательства субъектов Федерации, ликвидации правового вакуума во многих сферах государственного управления.
Совершенствование механизма государственного управления современной России могут идти по следующим направлениям: методологическое,
нормативно - правовое, организационное, кадровое, инновационное, информационно-коммуникационное, прогнозно- аналитическое.
Апробация диссертации.
Основные положения и выводы диссертации изложены соискателем в научных публикациях.
Результаты исследования апробированы в выступлениях автора на международных и всероссийских научных конференциях, семинарах, «круглых столах»: на конференции «Политические коммуникации XXI века: гуманистические аспекты» МГСУ, март 2002 г., Третьем Всероссийском Конгрессе политологов, апрель 2003 г., на V Международном социальном конгрессе (РГСУ, ноябрь 2005 г.); Годичных научных чтениях Гуманитарного факультета РГСУ (январь 2005 г., январь 2006 г.); научно-исследовательских семинарах по проблемам политического развития России. Результаты исследования используются автором в профессиональной деятельности.
Анализ основных походов к исследованию государственного управления
Управление выступает одним из многочисленных средств и методов обеспечения динамичного развития современного государства и общества. В наше время становится все более очевидным, что роль управления как особого рода деятельности, социального института в жизни общества чрезвычайно велика. Сфера этой деятельности в жизни людей является тем местом, где, как в фокусе, концентрируются интересы огромного числа граждан. Исследователь В. Н. Иванов, не без оснований отметил, что страна может обладать всеми ресурсами для развития, но отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, неудовлетворительное использование современной информационно-аналитической базы и средств коммуникации автоматически отбрасывает ее в разряд «догоняющих», или отсталых стран мира1. Именно управленческий ресурс как интеллектуальное богатство сегодня становится определяющим потенциалом страны в ее созидательных устремлениях. Его неполное или искаженное использование ведет к застою общественного развития, является значительным тормозом прогресса, несет дезорганизацию, влечет пробелы в обеспечении национальной, общественной и личной безопасности, общественного порядка. Поэтому от качества управления во многом зависит состояние многочисленных отношений, возникающих между различными субъектами в обществе и государстве.
В современных условиях доля управленческого труда в совокупной деятельности человечества (материального и духовного производства) непрерывно и стремительно увеличивается (по разным подсчетам до 25%), а расходы на содержание управленческого аппарата ежегодно растут (составляют до 18% годового бюджета страны)1.
Важным показателем рационального использования управленческого потенциала в организации государственной или общественной жизни является механизм управления. Как свидетельствует практика, в силу целого ряда причин управленческий ресурс российского общества пока находится в замороженном состоянии, что говорит о крайне несовершенном механизме прежде всего государственного управления2. Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Президент России в своем послании Федеральному Собранию РФ 2003 года отметил неэффективность деятельности аппаратов государственного управления и выразил готовность к принятию решительных мер по проведению административной реформы4. В значительной степени именно неэффективность механизма государственного управления обусловлена необходимость ее проведения, которая должна привести к существенному пересмотру основ действующей системы государственного управления. В силу этого проблема поиска эффективных путей и форм использования управленческого ресурса на сегодняшний день объективно выдвигается в число приоритетных и наиболее актуальных вопросов теории государственного управления.
Становление новой российской государственности, формирование ее основ, - длительный, трудный и сложный период новейшей истории возрождающейся России, требующий коренного пересмотра как самой философии государственного управления, так и модернизации политико-правовых институтов общества.
В современной политической науке существуют различные методологические подходы к анализу механизмов государственного управления, каждый из которых создает собственную логику познания.
Процессы становления новых общественных отношений характеризуются усложнением общественно-экономической структуры общества, возрастанием значимости анализа новых методов и способов научного управления социально-экономическими, политическими процессами новейшей истории России.
Термин методология, согласно общепринятым подходам можно определить как «определяющее начало процесса познания, система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных требований и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности, как принципы организации исследований, «нормы», при помощи которых выбираются и оформляются процедуры познания .
В свою очередь под парадигмой в общенаучном смысле следует понимать наиболее общий методологический подход, логическую модель исследования и решения познавательной проблемы, которая в свою очередь может включать несколько теоретических подходов.
Критерии оценки и измерения эффективности и качества управления на государственном уровне
Совершенствование механизмов государственного управления предполагает, по мнению автора, определение критериев оценки и измерения эффективности государственного управления.
Понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Ее описанию, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectivtness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результативность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект .
В результате понятие эффективности каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. В общем смысле эффективность означает то, сколько ресурсов было затрачено для достижения определенного результата или каковы были издержки при получении той или иной выгоды, то есть эффективность - это соотношение результатов и издержек1. Иногда разделяют социальную и функциональную эффективность. Авторы интерпретируют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государственного управления. Уже сам термин «социальная эффективность», по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управления, гуманизировать образ управленческой организации.
Изначально понятие эффективности относили к технике и технологии. При этом под эффективностью понимали меру выполненной работы по отношению к затраченной энергии или соотношение между фактическим и потенциальным результатом любого процесса. Позднее стали применять понятие эффективности к экономической деятельности, рассматривая эффективность производственного процесса как отношение того, что произведено к тому, что необходимо для производства, в частности, отношение выпуска продукции к затратам ресурсов.
Эффективность экономической деятельности еще более четко подчеркивает оценочный характер категории "эффективность". Она всегда связана с отношением ценности результата к ценности затрат и может меняться с изменением оценок. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организации в целом, персональном и интерперсональном уровнях).
Помимо обозначенных примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к эффективности управления (и государственного управления как его части), только усложняется. Оценивая эффективность социальных систем, уже используют сложные системы показателей. В теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются : внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; технология группового принятия решений; взаимодействие между членами группы; мотивация в группе.
Помимо этих примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к эффективности управления (и государственного управления как его части), только усложняется. Оценивая эффективность социальных систем, уже используют сложные системы показателей. В теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются : внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; технология группового принятия решений; взаимодействие между членами группы; мотивация в группе.
В результате в любой социальной системе оценка эффективности представляет собой проблему корреляции указанных параметров, причем их конечный список может отличаться от одной дисциплины к другой. Тем более сложной представляется проблема оценки эффективности процесса управления вообще, как и государственного управления в частности в связи с многозначностью и многовариантностью трактовок управления.
В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям.
Модернизация политических механизмов государственного управления в постсоветский период
Модернизация системы политического управления в России с трудом коррелирует с реформами, проводимыми в странах Запада. Механизм государственного управления, сложившийся в России в постсоветский период 1990-е годы, был построен на принципах административного рынка со взаимной конвертацией экономических и политических ресурсов, что подрывало основы рыночной конкуренции посредством создания монопольных, привилегированных условий для отдельных олигархических групп, имеющих особые отношения с органами государственной власти. Данная система характеризуется исследователями как «картельная» принятия политических решений, которая в целом не может способствовать становлению эффективной экономической системы», и обозначена нами как корпоративно - олигархическая модель, предполагающая в условиях ослабления государственности и отсутствия политической стабильности предполагает девальвацию официальных механизмов государственного управления и формирование корпоративно-олигархических механизмов кооперации, преобладание теневых механизмов принятия государственных решений, с разрастанием механизма оказания давления крупных финансово-олигархических групп интересов федерального и регионального уровней на процесс принятия государственных решений олигархической кооперации.
Многие исследователи отмечают, что в 1990 - е происходило создание системы особых привилегий для отдельных финансовых групп, предприятий, регионов, приобретавших самые разнообразные формы: прямые бюджетные вливания, льготы по уплате налогов, одобрение сомнительных приватизационных схем и т. п., что делало экономическую среду крайне нестабильной, мешало реформам и инвестицилм1. Бесперспективность подобной модели развития отмечают многие исследователи2.
Первые попытки ревизии системы политического управления были предприняты в начале 1997 года путем ослабления возможностей влияния привилегированных групп интересов на политический процесс. В контексте повышения эффективности системы государственного управления объявлялась необходимость борьбы с коррупцией, признана недопустимость положения когда ««свободная купля-продажа» распространяется на принятие законов, действия чиновников, решения судов» и призвав к устранению условий, способствующих коррупции, требуя «усилить контроль за расходованием бюджета стран, устранить индивидуальные льготы, запутанные процедуры согласований, внеконкурсное распределение государственных заказов»3. Финансовый кризис 1998 года, послужил поводом к серьезной трансформации отечественной системы политического управления
Важно отметить, что в целом попытки реформирования сложившейся модели олигархической кооперации в системе политического управления в 1997-1999 годах происходили в направлении усиления технократических тенденций, о чем свидетельствует введение в правительство Л. Чубайса и Б. Немцова, назначение на пост премьер-министра С. Кириенко, создание коалиционного правительства во главе с Е. Примаковым, которые, впрочем, не дали сколь либо существенных результатов и не смогли изменить характер отечественной модели политического управления. Уже в мае 1999 года, президент, столкнувшись с угрозой импичмента, отправляет правительство Е. Примакова в отставку и возвращаясь к привычному автократическому типу правления, обозначенному И. М. Клямкиным как «выборное самодержавие» . Новый этап модернизации системы политического управления в России начинается с избрания на пост Президента В.В.Путина. Идейная программа будущего президента, построенная на принципах «прагматического патриотизма» и «либерального консерватизма», включающего «восстановление порядка под сильным государство!;, преодоление отсталости России через рыночную экономику и возрождение государственности в постсоветской России», оказалась чрезвычайно популярной у россиян, уставшим как от левого, так и от правого радикализма и жаждущим наведения элементарного порядка в стране. Наряду с этим В. В. Путину удалось собрать компромиссную, но достаточно работоспособную и эффективную команду, в которую вошли многие «либеральные технократы» и прежние коллеги но работе в спецслужбах. Все вышеперечисленное вместе с наличием весомого административного ресурса, сделало В.В.Путина фактически безальтернативным кандидатом, на пост нового президента Российской Федерации.
Похожие диссертации на Пути совершенствования механизма государственного управления в современной России: политико-правовой аспект
