Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ТЕМЫ
1) Гражданство как политико-правовая категория 12
2) Этнополитика: дефиниция и политическая составляющая 28
3) Этнополитика балтийских стран после обретения независимости: компаративный анализ 41
ГЛАВА II ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСТВА В КОНТЕКСТЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКОИ МОДЕЛИ ЭСТОНИИ
1) Политические и социальные факторы формирования этнополитики Эстонии в сфере гражданства 49
2) Положение русскоязычной диаспоры в Эстонии: политические, правовые и социально-экономические аспекты 60
3) Компаративный анализ подходов к проблеме безгражданства в Эстонии и «старой» Европе, включая их политическую составляющую 81
ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ РОССИЙСКИХ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ РОССИЙСКО-ЭСТОНСКИХ ОТНОШЕНИЙ
1) Проблема безгражданства в контексте российско-эстонских отношений. 115
2) Защита прав и интересов соотечественников за рубежом — один из внешнеполитических приоритетов России 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 136
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 142
- Гражданство как политико-правовая категория
- Положение русскоязычной диаспоры в Эстонии: политические, правовые и социально-экономические аспекты
- Проблема безгражданства в контексте российско-эстонских отношений.
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена значением, которое имеют вопросы гражданства и безгражданства для обеспечения развития общества и достижения социальной и внутриполитической стабильности в государстве. Проблематика гражданства давно вышла за рамки сугубо правовой темы и представляет собой важнейший фактор развития политической ситуации в странах, определяет уровень взаимодействия личности с политическими институтами, степень ее вовлеченности в общественно-политическую жизнь общества.
Достаточно наглядно влияние правового статуса населения страны на внутриполитическую и социально-экономическую ситуацию проявляется в Латвии и Эстонии, где значительная часть людей, постоянно проживающих на территории государства, исключена из категории граждан, а условия натурализации весьма затруднены.
Традиционно с институтом гражданства эксперты связывают уровень консолидированности общества, способной сплачивать людей определенной страны даже при весьма различных социальных характеристиках, политических взглядах, нравственных установках. Наиболее очевидно влияние степени консолидированности общества на развитие процессов внутри страны проявляется в переломные исторические моменты, когда действительно решается вопрос о судьбе государства.
В Эстонии, где вопросы гражданства окончательно не решены и по сей день, для той части населения, которая подпадает под категорию "титульной нации", гражданская принадлежность является, скорее, политическим выбором, демонстрирующим стремление к государственной независимости страны, а не актом, подтверждающим формальное проживание на соответствующей
территории. Значительная часть титульного населения Эстонии воспринимает проблему безгражданства как сознательное нежелание части русскоязычного населения проходить процессы натурализации, обусловленное неприятием новых политических реалий.
Что касается примерно трети русскоязычного населения, постоянно проживавшего на момент декларации независимости в Эстонии, то его принудительно лишили возможности получить гражданство ЭР со всеми вытекающими отсюда поражениями в правах. Сложившаяся практика приобретения гражданства и вызванная ей проблема наличия безгражданства в Эстонии является следствием политических причин и обусловлена курсом этнополитики и внешнеполитическими приоритетами, выбранными после обретения независимости властями Республики.
Актуальность данного исследования также вызвана необходимостью
своевременного определения легального статуса населения при процессе
распада старых государств и возникновения на их месте новых. Это позволит
избежать межгосударственных конфликтов, обусловленных
неопределенностью статуса т.н. новых диаспор.
Значительное влияние на весь комплекс затрагиваемых вопросов неизбежно окажет происходящее в настоящее время изменение геополитической ситуации в мире — расширение НАТО и ЕС, особенно, с учетом включения в их состав территорий бывшего Советского Союза — Литвы, Латвии и Эстонии.
Кроме того, актуальность исследования обусловлена практическим значением рассматриваемых вопросов с точки зрения внешнеполитической составляющей, особенно, в части, касающейся защиты законных прав и интересов наших соотечественников, проживающих за рубежом.
Цели и задачи исследования.
Данное диссертационное исследование посвящено анализу политических аспектов проблемы гражданства, роли и влиянию внутриполитических и внешнеполитических факторов на ликвидацию явления безгражданства в Эстонии как специфического феномена постсоветского развития страны. Для достижения поставленной цели был выделен ряд исследовательских задач:
анализ концептуальных аспектов темы, включая рассмотрение гражданства как политико-правовой категории; дефиниции понятия этнополитика, ее политической составляющей; компаративный анализ этнополитики балтийских стран;
анализ политических и социальных факторов формирования этнополитики Эстонии в сфере гражданства, включая проблемы правового регулирования статуса населения, проживающего в Эстонии;
компаративный анализ подходов к проблеме безгражданства в Эстонии и «старой» Европе, включая их политическую составляющую;
рассмотрение ключевых вопросов двусторонних отношений России и стран Балтии с момента обретения ими независимости и по настоящее время;
5) изучение основных аспектов политики России в отношении
соотечественников, проживающих за рубежом.
Научная новизна.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в российской политологии проблема гражданства в Эстонии детально рассматривается в контексте правовых аспектов проблемы. В данной работе дается системный анализ именно политических факторов, как внешних, так и внутренних, влияющих на развитие ситуации в сфере гражданства и решения проблемы безгражданства в Эстонии.
Научная новизна исследования определена и тем, что в диссертации анализируются тенденции в подходах к вопросу о гражданстве, проявившиеся в
Эстонской Республике в последнее время и связанные с попыткой снять возможные проблемы с учетом ее вступления в НАТО и ЕС.
Наряду с этим, в диссертации значительное внимание уделено рассмотрению указанных тем в контексте практического двустороннего взаимодействия России и стран Балтии, в первую очередь, в гуманитарной сфере.
Ряд документов и материалов, использованных в диссертации, впервые привлечен к научному исследованию.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Основой данной диссертационной работы является принцип системности, междисциплинарного исследования и компаративного анализа. Диссертантом используется конкретно-исторический подход с применением системного и логического методов анализа в исследовании политических аспектов проблемы гражданства в Эстонии.
Источниковая база исследования.
В ходе работы автором были изучены и проанализированы как опубликованные, так и неопубликованные следующие источники:
Основные международные конвенции и соглашения в гуманитарной сфере;
Европейская конвенция о гражданстве;
Конституция и законы Эстонской Республики, регулирующие положение русскоязычного населения на территории страны;
Правовая база Российской Федерации, имеющая отношение к рассматриваемой теме;
Открытые архивные материалы и документы текущей политики МИД России;
Выступления, интервью, публицистические статьи российских и зарубежных государственных деятелей и других лиц;
Материалы конференций, официальные публикации экспертных организаций, научно-аналитических, правозащитных центров и НПО;
Экспертные и аналитические публикации в российских и эстонских СМИ;
Статистические данные по итогам переписи населения Эстонии, результаты социологических опросов.
Наряду с этим, к работе привлечен целый ряд новых источников и архивных материалов, в том числе на английском и эстонском языках. Обобщен и проанализирован личный опыт работы автора в Посольстве Российской Федерации в Эстонии, что позволило обогатить теоретические материалы эмпирическими данными.
Степень разработанности темы исследования.
Проблемы гражданства являются междисциплинарными и достаточно подробно исследованы в общетеоретическом и юридическом ключах. Применительно к данному исследованию автор опирался на работы российских и зарубежных политологов общетеоретического характера, касающиеся в первую очередь анализа ситуации в балтийском регионе в постсоветский период. Это исследования и монографии Е.П.Бажанова, А.Г. Задохина, С.А.Караганова, Е.П.Кожокина, Т.Н.Мозель, А.Д.Шутова, и другие.
Особое внимание было уделено работам российских и зарубежных исследователей, где анализируются проблемы этнополитической ситуации в Эстонии и перспективы ее урегулирования (В.А.Тишков, Л.М.Дробижева, В.И.Курьянов, М.Ю.Мартынова, М.Ю.Лебедева, Т.В.Полоскова, Д.Ю.Цветков, Г.СЯскина и др.).
Что касается самого понятия этничности, различных подходов к его определению, генезису, формам проявления и характерным признакам, то важные теоретические установки были почерпнуты главным образом из научных трудов Л.Н.Гумилева ( "География этноса в исторический период". М.,
1990; "Этногенез и биосфера Земли". Л., 1990), академика Ю.В.Бромлея ("Этнос и этнография". М, Наука, 1973), работ В.А.Тишкова, Л.М.Дробижевой, других российских и зарубежных авторов.
Анализ базовых норм международного гуманитарного права и, в частности, его положений, касающихся гражданства, предполагает использование широкого набора основополагающих международных документов в указанной сфере. В этой связи, следует выделить Всеобщую декларацию прав человека (Международные документы, ратифицированные Эстонией, Таллин, 1998 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (там же), Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (там же), Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (там же), Конвенцию ООН о правах ребенка (там же), Конвенцию ООН о статусе беженцев (там же), Конвенцию ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Центр информации по правам человека, Материалы международного семинара, Таллин, 1998 г.), Конвенцию ООН о сокращении безгражданства (Международные акты о правах человека. Сборник документов. Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации. М., 1998 г.), Конвенцию ООН о статусе апатридов (там же), Конвенцию ООН о гражданстве замужней женщины (там же), Декларацию ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (там же), Европейскую конвенцию о гражданстве (Центр Совета Европы по правам человека, 2003 г., Интернет-версия).
Правовые аспекты положения русскоязычного населения на территории Эстонии рассматривались в работе, в первую очередь, на основании законов Эстонской Республики. К ним относятся: Конституция Эстонской Республики * (1992 г. Официальное издание), Закон Эстонской Республики «О гражданстве» (1938 г., Личный архив автора), Закон Эстонской Республики «О гражданстве»
(Сборник законодательных актов Эстонской Республики, 1992 г.), «новый» Закон Эстонской Республики «О гражданстве» (Сборник законодательных актов Эстонской Республики, 1995 г.), Закон Эстонской Республики «О культурной автономии» (Сборник законодательных актов Эстонской Республики, 1993 г.), Закон Эстонской Республики «Об иностранцах» (Сборник законодательных актов Эстонской Республики, 1993 г.), Закон Эстонской Республики «О языке» (Сборник законодательных актов Эстонской Республики, 1995 г.).
Значимыми для темы данного исследования, особенно с точки зрения анализа российских подходов к вопросам защиты прав и интересов соотечественников за рубежом являлись правовая база и документы официальных органов власти Российской Федерации. К ним следует отнести Федеральный Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (М. 2003), Федеральный Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (М. 2003), Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» (Известия. 31.08.1994), Федеральный Закон Российской Федерации об общественных объединениях (М., 1995), Федеральный Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (М., 1999), Основные направления поддержки соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы (М., 2002), а также Договор об основах межгосударственных отношений между Российской Федерацией и Эстонской Республикой (1991).
Актуальность исследования в значительной степени обусловлена широким использованием открытых документов и материалов текущей политики МИД России. В данном ^контексте необходимо отметить Интервью ' первого заместителя Министра иностранных дел Российской Федерации Э.В.Митрофановой, опубликованное в «Парламентской газете» 25 ноября 2003
г. под заголовком «Судьба соотечественников не безразлична России» (ДИП МИД России, 25.11. 2003 г.), Интервью директора Второго Европейского департамента МИД России А.И.Удальцова журналу «Смысл», №15-16 за октябрь 2003 года, «Дефицит демократии» (ДИП МИД России 11.06.2003г.), Выступление представителя России Г.Е.Лукьянцева в 111 Комитете 58-й сессии ГА ООН по пункту повестки дня 117 (Ь,с,е) «Вопросы прав человека» (14.11.2003 г., ДИП МИД России), Выступление Председателя Комиссии по правам человека при Президенте России Э.А.Памфиловой на 59-й сессии Комиссии ООН по правам человека по пункту 18 повестки дня «Эффективное функционирование механизмов в области прав человека» (Женева, 17 04.2003 г., ДИП МИД России), «Россия и страны Балтии: есть ли новая повестка дня? Обнадеживающие перспективы и старые препятствия» - Тезисы выступления заместителя директора Второго Европейского департамента МИД России М.В.Демурина на международной конференции «Мир 2002: вызовы и надежды», г.Юрмала, 31 мая - 1 июня 2002 г. (ДИП МИД России 10.07.2002 г.), а также Перечень основных претензий и рекомендаций международных организаций и НПО к Эстонии по правам национальных меньшинств, Справочная информация, (ДИП МИД России, 18.12.2003 г.).
Серьезным подспорьем в разработке темы данного исследования явились экспертные и аналитические публикации российских и зарубежных специалистов, материалы международных научно-практических конференций. К ним следует отнести работы Д.Ю.Цветкова «Интеграция и ассимиляция — как основные тенденции этнополитики, на примере Эстонии», (М., 2001), «Этнические меньшинства в Эстонии: внутреннее законодательство и международные инструменты» (Материалы международного семинара, Таллин, 1997 г.), Х.Барабанера, А.Семенова., Л.Шера «Тенденции развития * общественных движений неэстонского населения Эстонии» («Эстония», 15.06.1995 г.), The Oslo recommendations regarding the linguistic rights of national
minorities and explanatory note (February 1998, Материалы международного семинара, Центр информации по правам человека, Таллин, 2000 г.), Overview of the status of human rights in Estonia in 1999 (Estonian Institute of Human Rights, 2000), The recent amendments to the Estonian legislation in the light of the international standards on minority rights (International seminar, Tallinn, Estonia, 27-28 January 2000), Sheeny A. The Estonian law on Aliens (RFE/RL, Research report, vol.2, № 38, 1993), Vares P., Zhuryari O. The Foreign Policy Choices of the Baltic States. - The Politics of Transition in the Baltic States (Collection of papers from the Parnu seminar, 16-19 January 1992. Aarhus: Institute of Political Science, 1991).
Практическая значимость исследования.
Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности государственных структур, для чтения лекций и проведения консультаций по затронутой проблеме, а также стать основой дальнейших научных разработок.
*
Гражданство как политико-правовая категория
Прошло столетие с момента осознания простых и общепринятых норм, закрепляющих за каждым человеком неотъемлемые права. "Все люди рождаются свободными и равными", говорится в статье 1 Всеобщей Декларации Прав Человека. Естественные права человека на жизнь, свободу, равенство, человеческое достоинство, на неприкосновенность личности, семью, и т.д. сформировались в период его социального развития. Лишение или ограничение человека в этих правах возможно только в особых случаях, когда люди сами демократическим путем договариваются об этом.1
Огромным достижением современного международного законодательства является принятие и все более широкое воплощение в жизнь всеобщих прав человека. В результате в настоящее время оно охватывает гораздо более широкий спектр человеческой деятельности в т.ч. и в области гражданских прав, чем всего несколько десятилетий назад.
Каждая страна присоединяется к международному договору добровольно и добровольно возлагает на себя соответствующие обязательства и ответственность. Что касается контрольных механизмов, то они присутствуют в ряде пактов и договоров. Как правило их предназначение заключается в том, чтобы отслеживать ситуацию, оказывать помощь, где она необходима и где требуется использовать международное сотрудничество. Для этого созданы специальные органы (например, Комитет по правам человека, занимающиеся вопросами реализации гражданских и политических прав) и механизмы для . решения конкретных проблем, в частности, под эгидой Комиссии ООН по правам человека.
Международные конвенции и механизмы призваны уменьшить напряженность в обществе, снизить вероятность возникновения конфликтов, усилить стабильность и помочь развитию:
правового государства;
демократии сотрудничества и участия;
уважения прав и достоинств человека.
Идея, что власть ограничена правами гражданина, которые морально приоритетны и по своей сущности стоят выше власти и правителей, имеет долгую историю. Она уходит «корнями» в Великую Хартию Вольностей (1215), учение о естественном праве, Французскую Революцию и Гражданскую войну в Америке. Последним глобальным толчком к развитию в этом направлении была Вторая Мировая Война, реакцией на которую стало создание Организации Объединенных Наций для защиты мира и человеческого достоинства.
Вслед за принятием Хартии ООН, в 1948 году последовало принятие Всеобщей Декларации — первого достижения ООН в области прав человека. Декларация послужила примером для таких, региональных документов, как Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Африканская Хартия о правах человека и национальностей. Последняя стала моделью также для более поздних инструментов ООН, которые в правовом отношении имели для стран-участниц обязывающее значение, например, таких как Международный Пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года.2
С юридической точки зрения Всеобщая декларация прав человека, основанная на международной практике и традициях доброй воли, не является источником международного права, в том смысле, что в ней отсутствует какой-либо механизм надзора за ее исполнением. Однако, Декларация получила всеобщее признание в международной политической и правовой деятельности и является краеугольным камнем гуманных устремлений общества, заслуживает внимания и уважения со стороны всех народов и государств.
До последнего времени считалось, что каждое государство вправе принимать и формулировать законы, определяющие статус гражданства. В то же время уже во Всеобщей декларации прав человека ООН, 50-летний юбилей которой недавно отмечался, ясно заявлено, что "каждый человек имеет право на гражданство" (статья 15). Послевоенные события во многих странах, приведшие к появлению многочисленных групп беженцев, перемещенных лиц и апатридов, привели к пониманию того, что гражданство является основой множества прочих прав, и что лишение права на гражданство неизбежно ведет к лишению полноты прав человека. В специальном отчете секретариата ООН "Изучение безгражданства" (1949) отмечалось, что "вся организация юридической и экономической жизни индивида... зависит от наличия гражданства. Тот факт, что апатрид не имеет гражданства, ставит его в ненормальное и униженное положение, которое снижает его социальную ценность и разрушительным образом влияет на самоуважение".
В последующие годы ООН, в рамках которой были приняты следующие основополагающие международные документы, подтвердила неизменность этого подхода:
Международный пакт о гражданских и политических правах (принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря1966 г.);
Строганов Ю.В. Права человека: концепция и генезис, М., 1989, с. 16. 3 ООН: Документы и материалы., М., 1986, с.7. Конвенция о сокращении безгражданства (принята 30 августа 1961 г. в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г.);
Конвенция о статусе апатридов (принята 28 сентября 1954 г., в соответствии с резолюцией 526 (XVI1) Экономического и Социального Совета ООН от 26 апреля 1954 г.);
Конвенция о статусе беженцев (принята 28 июля 1951 г. в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г.);
Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.);
Конвенция о гражданстве замужней женщины (принята резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи ООН от 29 января 1957 г.);
Конвенция о правах ребенка.
Положение русскоязычной диаспоры в Эстонии: политические, правовые и социально-экономические аспекты
Согласно принципам получения гражданства Эстонии, установленным Конституцией и законом «О гражданстве», гражданство приобретается по рождению или на определенных условиях, т.е. в порядке натурализации или за особые заслуги перед эстонским государством.
Лица, которые не являются гражданами Эстонии, относятся по действующему законодательству к иностранцам. Эта категория включает как иностранных граждан, так и лиц без гражданства.
45 «Эстония», 2000 г., с.4. К иностранным гражданам относятся лица, не являющиеся гражданами Эстонии и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства (наибольшее количество — граждане России).
Лица без гражданства (ЛБГ) или апатриды — это лица, не имеющие прав гражданства в каком-либо государстве. В Эстонии это лица с т.н. «серым» (по цвету обложки) паспортом или лица, не являющиеся обладателями какого-либо действительного документа. Они подчиняются законам страны пребывания, однако, их правоспособность существенно ограничена. Они не пользуются избирательными правами, не могут работать на госслужбе, приобретать оружие, не пользуются дипломатической защитой за пределами своей страны и т.д.
Правовой статус иностранцев и ЛБГ определяется в Эстонии законом «Об иностранцах», принятым в 1993 году.
Иностранцы, за исключением граждан Евросоюза, США и некоторых других государств (для которых властями были сделаны исключения) обязаны находиться в Эстонии на основании визы или вида на жительство.
Вид на жительство — документ, предоставляющий человеку право на проживание в Эстонии на постоянной или временной основе. Срочный (т.е. временный) вид на жительство требует своевременного продления.
Кроме того, лицо, которое находится на территории страны без паспорта . гражданина, иностранца с видом на жительство, гражданина другого государства с видом на жительство или без действующей визы считается нелегалом.
Жесткие ограничения установлены эстонским законодательством для получения гражданства и вида на жительство для бывших военнослужащих и членов их семей.
Наряду с этим, основная проблема с получением видов на жительство для лиц, постоянно проживавших в Эстонии, связана с квотным принципом их выдачи. Квота ежегодно устанавливается правительством и в 2000 году, например, составляла всего 610 человек.46
Далее более подробно рассмотрим положение основных групп населения Эстонии, образовавшихся в результате применения на практике законов «О гражданстве» и «Об иностранцах».
Граждане Эстонской Республики.
В зависимости от способа приобретения гражданства, всех граждан Эстонии можно разделить на две группы: граждан по рождению и натурализованных, т.е., тех, кто прошел через процедуру сдачи экзамена на знание государственного языка и основных законов Эстонии.
Что касается граждан по рождению, то каждый ребенок, на момент рождения которого хотя бы один из родителей имел гражданство Эстонии, автоматически приобретает гражданство.
Для получения гражданства в порядке натурализации иностранец должен выполнить целый ряд условий.
Во-первых, его возраст не может быть меньше 15 лет, и он должен прожить в Эстонии на основании постоянного вида на жительство как минимум 5 лет до дня подачи заявления о получении гражданства (в отношении лиц, поселившихся в Эстонии до 1 июля 1990 года, это требование не применяется).
Во-вторых, необходимо сдать замены на знание языка, а также Конституции ЭР и закона «О гражданстве».
Третьим обязательным условием является наличие легального дохода, т.е. средств к существованию.
Закон предусматривает еще одну возможность получения гражданства Эстонии — за особые заслуги. Особыми заслугами считаются достижения в области культуры, науки, спорта или в иной сфере, способствовавшие повышению престижа Эстонии в международном масштабе. Предложение о
М.Черногорова «Советы юриста и депутата», Таллин, 2000 г., стр 13. предоставлении гражданства за особые заслуги вносится членом Правительства Республики и должно быть мотивировано. По этой статье гражданство ЭР может предоставляться не более чем десяти лицам в год, и к ним не применяются требования относительно постоянного пребывания в Эстонии и владения государственным языком.
Что касается получения гражданства в несовершеннолетнем возрасте, то ст. 8 Конституции провозглашает, что каждый ребенок, один из родителей которого является гражданином Эстонии, имеет право на гражданство по рождению.
На практике, однако, на протяжении почти трех лет с момента принятия Конституции ЭР в 1992 году, т.е. до 1995 года дети натурализовавшихся граждан не могли по закону «О гражданстве» 1993 года получить гражданство автоматически. В то же время по закону «О гражданстве» 1995 года несовершеннолетние дети старше 15 лет также не могут получить гражданство по родителю, если тот получил гражданство по натурализации, так как в качестве несовершеннолетних в законе «О гражданстве» рассматриваются дети в возрасте до 15 лет, при том, что согласно нормам международного права дети считаются несовершеннолетними до достижения ими 18-летнего возраста.
Вместе с тем, с момента введения в действие закона «О гражданстве» 1938 г. по 1 апреля 1995 года практически не применялась одна из статей закона, а именно ст. 17, ч. II, второй абзац, на основании которой дети незамужних женщин имели право получать гражданство одновременно с получением гражданства матерью.
Закон «О гражданстве» 1995 года предусматривает для детей несколько возможностей получения гражданства:
1. По соответствующему ходатайству родителей, являющихся гражданами Эстонии. Если гражданство Эстонии имеет только один из родителей, то он подает ходатайство вместе с нотариально удостоверенным документом, подтверждающим согласие второго родителя на получение ребенком гражданства Эстонии. В случае, когда ребенка воспитывает только один родитель или усыновитель, имеющий гражданство Эстонии, то по его ходатайству.
2. Несовершеннолетний получает гражданство вместе с одним из родителей или усыновителем, который ходатайствует о получении гражданства Эстонии. Это означает, что если в ДІМ подается ходатайство о получении гражданства родителем, то законом предусмотрено право одновременной подачи ходатайства о получении гражданства и для ребенка.
3. Дети, родившиеся на территории Эстонии после 26 февраля 1992, года также имеют право на получение гражданства в порядке натурализации при условии, что ходатайствующие об этом родители или опекун легально проживают на территории Эстонии как минимум 5 лет и у них отсутствует гражданство какого-либо другого государства (т.е. этот пункт касается обладателей т.н. "серых" паспортов). Необходимо отметить, что поправки к закону «О гражданстве» в отношении лиц, перечисленных в п.З вступили в силу с 1 июля 1999 года.
Наряду с вышеуказанными моментами, несовершеннолетний в возрасте до 15 лет, о предоставлении которому гражданства Эстонии подается ходатайство, должен постоянно пребывать в Эстонии и быть освобожден от прежнего гражданства, либо быть признан лицом без гражданства (т.е. иметь т.н. "серый" паспорт). Постоянным пребыванием в Эстонии в понимании закона «О гражданстве» является законное проживание в стране в течение не менее 183 дней в году, при этом продолжительность отлучки из Эстонии не должна превышать 90 дней подряд.
Существуют некоторые правовые различия между правопреемными и натурализованными гражданами Эстонии. Так, граждане по натурализации могут быть лишены гражданства, а граждане, приобретшие гражданство ЭР по праву преемственности нет (ст.28 закона «О гражданстве» от 19.01.1995 г.). Только дети правопреемных граждан признаются гражданами Эстонии с момента рождения независимо от места и времени рождения, если даже на момент их рождения их родители постоянно проживали вне территории Эстонии.
Дети натурализованных граждан имеют право на гражданство с момента рождения, если они родились после вступления в силу 1 апреля 1995 г. нового закона «О гражданстве» в том случае, если хотя бы один из родителей на момент рождения имел гражданство Эстонии. Дети натурализованных граждан старше 15 лет считаются иностранцами и должны ходатайствовать о гражданстве ЭР на общих основаниях как иностранцы, даже если они родились в Эстонии, но ни один из их родителей на момент рождения не имел гражданства (ст.6 закона «О гражданстве» от 19 января 1995 г.).
Следующей большой группой населения ЭР являются т.н. "иностранцы" Эстонской Республики, среди которых в особую категорию вьщеляются граждане России с видом на жительство в ЭР. Также сюда входят лица, принявшие гражданство других стран СНГ, однако это самая малочисленная категория людей, не представляющая серьезного интереса в контексте данного исследования.
На сегодняшний день в консульских учреждениях России в Эстонии зарегистрировано около 120 тыс. чел., из них на территории Эстонии реально проживает примерно 90 тыс. чел.
Одна из наиболее авторитетных социологических служб ЭР "Саар пол" сообщала, что только 1/8 граждан России родились на территории Эстонии, остальные были отнесены ей к так называемым "мигрантам первой волны", т.е. людям старшего поколения (40 % из них достигли пенсионного возраста), "неспособным гибко реагировать на проводившиеся реформы». В этой связи службой делался вывод, что они нуждались хотя бы в минимальной государственной поддержке. Указывалось также, что выбор российского гражданства для многих был обусловлен нуждами передвижения за пределами ЭР и ведением коммерческих дел в России.
В исследовании 1996 года "Эстония и Россия, эстонцы и русские: диалог", проведенном совместно Международным центром Олафа Пальме (Швеция), Институтом международных и социальных исследований (Эстония) и Университетом штата Вирджиния (США) фигурирует понятие "балтийский русский". Под ним имеется ввиду русскоязычное население ЭР, считающее Эстонию своей родиной и не собирающееся ее покидать. Эти люди во многом впитали в себя и разделяют культурные традиции балтийского региона и негативно относятся к политике "выдавливания" их в Россию.
Проблема безгражданства в контексте российско-эстонских отношений
Во времена балтийского движения за независимость в 1990 - 1991 гг. демократическое крыло российского политического спектра оказывало поддержку прибалтийским республикам в политико-правовом процессе их суверенизации. Логично было ожидать, что, получив долгожданную независимость, благодарные балтийские республики превратятся в дружественных соседей новой России. Однако, дальнейшие события показали, что данный прогноз был лишь одним из ряда идеалистических подходов во внешней политике демократического руководства России начала 1990-х годов.
На самом деле прибалты не только радикально повернули на Запад со всеми вытекающими из этого решения негативными последствиями для русскоязычного населения Латвии и Эстонии, но и начали обвинять Россию во всех бедах своего предшествующего развития.
Что касается российской стороны, то при развитии отношений со странами Балтии она неизменно исходила из зафиксированных в Хельсинкском Заключительном Акте основополагающих принципов межгосударственного общения.
К тому же Россия и государства Балтии являются соседями с общей, хотя и непростой, историей. Российская сторона убеждена, что только совместными усилиями возможна реализация уникального потенциала Балтики, позволяющего превратить данный регион в пространство безопасности и стабильности, добрососедства и сотрудничества.
Очевидно, что для этого необходимо установление подлинного взаимопонимания и доверия между соседними государствами. Россия, со своей стороны, сделала главное для обеспечения суверенитета стран Балтии - вывела войска, ликвидировала военные объекты, подписала соглашения об основах взаимоотношений. Учитывая озабоченности своих соседей, Россия пошла на крупные односторонние шаги по сокращению сухопутной и морской военных группировок на российском Северо-Западе и трансформировала их в сугубо оборонительные, зафиксировала в адаптированном ДОВСЕ намерение при неизменности нынешней военно-политической ситуации дополнительно не размещать на постоянной основе вооруженные силы в Калининградской и Псковской областях, предложила широкий комплекс мер укрепления безопасности в регионе.
Стратегическая линия России на создание атмосферы доверия и взаимовыгодного партнерства с государствами Балтии остается неизменной. Достичь этого, однако, возможно лишь на путях взаимного учета интересов сторон. При этом для российской стороны безусловным приоритетом остается положение ее сограждан и соотечественников. От того, насколько партнеры готовы учитывать озабоченности России в гуманитарной сфере, зависят и перспективы нормализации отношений, развития широкомасштабного сотрудничества во всех областях.57
После принятия Верховным Советом Эстонии в феврале 1992 г. постановления, восстанавливающего действие закона «О гражданстве» 1938 г., Москвой с целью приведения законодательства в области гражданства,
Интервью первого заместителя Министра иностранных дел России А.А.Авдеева газете «Молодежь Эстонии» под заголовком «Мы за зону стабильности на Балтике» от 24.03.2000 г. государственного языка и образования Латвии и Эстонии в соответствие международным стандартам был задействован механизм человеческого намерения ОБСЕ. Согласно положениями итогового Документа Московского совещания Конференции по человеческому намерению 1991 г. Россия запросила согласия на приглашение в Эстонию миссии экспертов ОБСЕ для рассмотрения на месте проблемы соблюдения прав человека в республике.
Россия также поддержала предложение о создании в рамках ОБСЕ института Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, в функции которого, в соответствии с решениями Хельсинкского саммита ОБСЕ 1992 г., входило наблюдение за ситуацией в соответствующих регионах с целью возможно более раннего предупреждения возникновения конфликтов, связанных с положением национальных меньшинств.
Одна из первых поездок назначенного в декабре 1992 г. Комиссаром М. ван дер Стула состоялась в Прибалтику. Впоследствии Россия вносила предложения об укреплении института Верховного комиссара, в частности путем введения контроля ОБСЕ за ходом выполнения его рекомендаций государствами-реципиентами. По предложению России пост Комиссара по проблемам национальных меньшинств был создан в 1994 г. и в рамках Совета государств Балтийского моря.
К ситуации с русскоязычным населением в Латвии и Эстонии было привлечено и внимание Совета Европы. В мае 1992 г. Россия подала официальную заявку на вступление в эту организацию, при этом в выступлении на Комитете министров Совета Европы - Министр иностранных дел России подчеркнул, что Москва надеется на помощь Совета Европы в решении проблем русского и русскоговорящего населения в странах Балтии. Тогда же был распространен "Меморандум о нарушении прав человека в странах Балтии", в котором отмечалась недопустимость лишения гражданских прав русскоязычного населения Латвии и Эстонии, приводящих к его политической и социальной дискриминации.
Вопрос о положении русскоязычного населения в Прибалтике был поднят Россией ив ООН, в частности на заседаниях Комиссии ООН по правам человека в Женеве. По инициативе России Генеральная Ассамблея ООН в 1992 и в 1993 гг. принимала резолюции, в которых отмечалось. существование в Латвии и Эстонии "проблем, затрагивающих, большие группы населения различного этнического происхождения".
Приветствуя позитивную вовлеченность ОБСЕ, СЕ, ЕС, других международных организаций и ведущих государств Запада в правозащитные дела в странах Балтии, одновременно нельзя не отметить, что некоторые решения с их стороны были явно продиктованы политическими соображениями. Так, Эстония официально стала членом Совета Европы 14 мая 1993 г., еще до того, как ее законы и практика их применения в правочеловеческой сфере стали хотя бы в минимальной степени соответствовать высоким требованиям этой авторитетной международной организации. Практически сразу же после этого, 19 мая 1993 г., в Эстонии был принят закон «О выборах в местные органы власти», лишающий пассивного избирательного права неграждан и, таким образом, ущемляющий интересы русскоязычного населения республики. Эстонские парламентарии сделали такой шаг вопреки мнению Совета Европы, в документах которого неоднократно делались ссылки на тот факт, что по Конституции страны неграждане обладают всем комплексом прав (активных и пассивных) на выборах в местные органы власти. Однако, вопреки собственным заявлениям Совет Европы позитивно оценил состоявшиеся в октябре 1993 г. на основе данного закона выборы в местные органы власти. Наблюдателями Постоянной комиссии по делам региональных органов власти при Совете Европы выборы были признаны "свободными, открытыми и честными".
Возникает вопрос почему ОБСЕ, например, в Словакии, активно поддерживает требование второго государственного языка, почему в целом ряде европейских государств, в частности в Финляндии и Швеции, узаконено полноправное наличие нескольких государственных языков по числу главных национальных общин, но в этом праве отказывают русской диаспоре в странах Балтии? Почему в местах компактного проживания немецкого нацменьшинства в Северной Италии (выходцы из Австрии) немецкий язык является полноправным наряду с итальянским - в системе образования, в органах правосудия, в СМИ и т.п., а на северо-востоке Эстонии, где русские составляют от 80% до 90% населения, русский язык законодательно исключен из сферы официального общения?
Несмотря на явно неблагополучную ситуацию в сфере соблюдения общепризнанных прав человека (налицо проблема массового безгражданства, замедления темпов натурализации и др.) в конце 2001 года со стороны ОБСЕ было принято решение свернуть деятельность функционировавших с 1993 года в Латвии и Эстонии миссий организации «технически» не продлив их мандат. Таким образом без достижения консенсусного решения Постоянного совета ОБСЕ был демонтирован важный механизм международного мониторинга за выполнением эстонскими и латвийскими властями их обязательств в области защиты прав национальных меньшинств, наблюдения за работой по приведению их внутреннего законодательства и правоприменительной практики в соответствие мировым европейским стандартам.58
Более того, прекращение деятельности миссий было осуществлено вопреки многочисленным призывам представителей русскоязычного населения и их ассоциаций.
В конце 90-ых годов в плане поиска решений наиболее острых проблем и Заявление МИД России в связи с прекращением работы миссий ОБСЕ в Эстонии и Латвии, Сообщения МИД России, 21.12.2001 г. преодоления известных политических мифов и стереотипов появляется ряд инициатив, в которых концептуально оформлены российские подходы и предложения в отношении стран Балтии.
К ним относятся Концепция российской политики в отношении стран Балтии, опубликованная пресс-службой президента России 11 февраля 1997 г. и детализированная МИД России в документе под названием «Долговременная линия России в отношении стран Балтии».
Согласно Концепции стратегической целью российской политики в Балтийском регионе объявлялась всемерная реализация потенциала добрососедства между Россией и государствами Балтии и создание конструктивной модели отношений на принципах поощрения региональной экономической интеграции и двустороннего экономического сотрудничества, неделимости безопасности государств, уважения прав человека и национальных меньшинств через урегулирование основных проблем как в двусторонних отношениях, так и в целом в регионе на основе взаимности, а также использование механизмов сотрудничества в рамках ООН, Евросоюза, ОБСЕ, Совета Европы, СГБМ.
