Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЯВЛЕНИЕ 16
1. Социальная и политическая обусловленность государственной кадровой политики 16
2. Экономические и политические факторы, обусловливающие развитие государственной кадровой политики 32
Глава II. СОЦИАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 82
1. Гармонизация интересов государственных служащих и органов власти 82
2. Роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персонала 112
Заключение 140
Список использованных источников и литературы 150
Приложения 167
- Социальная и политическая обусловленность государственной кадровой политики
- Экономические и политические факторы, обусловливающие развитие государственной кадровой политики
- Гармонизация интересов государственных служащих и органов власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что выработка и реализация научно обоснованной, социально ориентированной государственной кадровой политики стала насущной потребностью развития российского общества, важной предпосылкой укрепления государства и действующих в нем органов управления. Государственная кадровая политика представляет собой систему официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов по организации и регулированию административных процессов и отношений в государственном аппарате. Она имеет сложную структуру субъектов, объектов, средств реализации, уровней и видов. Анализ этой структуры учитывается в реализации административной реформы в России, для установления в государстве демократического правопорядка.
Ведущим фактором, обуславливающим необходимость исследования основ государственной кадровой политики, в современных условиях выступает характерная для нынешнего этапа развития страны дезориентация общественного сознания в данной области. Отказ от прежних идеологических парадигм кадровой политики привел к тому, что в качестве ее доминирующей основы стала рассматриваться -фактически на всех уровнях государственного управления - борьба за власть. Однако объективный анализ показывает, что кадровая политика государства представляет собой деятельность, детерминированную процессом усложнения административного труда, развития его профессионализации во взаимосвязи с глубокими социально-политическими переменами в современной России.
В условиях реформирования российского общества формируется новая модель кадровой политики: из средства борьбы за власть она все более превращается в существенное условие социального и
4 политического развития, в основной ресурс управления, который требует анализа и теоретического осмысления.
Состояние научной разработки темы. В своем исследовании автор использовал обширную литературу, посвященную проблемам кадровой политики и управления, прежде всего работы, связанные с анализом исторических и политических условий, современных тенденций формирования управленческих механизмов в обществах переходного периода. Развитие концепций управления, политической организации связано с трудами таких известных исследователей, как О. Конт, А. Сен-Симон, Ф. Тейлор, А. Фойоль, М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. Парето1. С учетом комплексности исследуемой проблематики, ее российской специфики использованы труды Н.А. Бердяева, Н.А. Ильина, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, В.И. Ленина, Г.В.Плеханова, П.А. Столыпина, П.А. Флоренского, Б.Н.Чичерина2, которые содержат идеи, не утратившие своей значимости в современных условиях.
Политический подход к теме потребовал от автора рассмотрения сущности государственной кадровой политики как объективного явления (с точки зрения ее социальной природы, политических технологий, средств и форм ее реализации). Концептуальные подходы к разработке государственной кадровой политики, системный анализ кадровой сферы
См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда: Метод социологии. М., 1991; Сен-Симон К. // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 1. М., 1997. С. 590-600; Тейлор Ф.У. Менеджмент. М., 1992; Фойоль А. Общее промышленное управление. М., 1982.
См.: Бердяев Н.А. истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Он же. Избранное. Образ общества. М., 1994; Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993; Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии. // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 4. М., 1997. С. 236-244; Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. М., 1997; Ленин В.И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 4. М., 1997. С. 327-338; Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. - М., 1974; Плеханов Г.В. Социализм и политическая борьба. Наши разногласия ; Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. М., 1991; Флоренский П.А, Столп и утверждение Истины. Т. 1. М., 1990; Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1904.
5 государственного управления представлены в трудах отечественных теоретиков Т.Г. Калачевой, А.Е. Лукьяненко, К.А. Малышева, П.А. Марченкова, А.И. Турчинова, А.А. Хохлова1.
В диссертации использованы теоретические разработки в области политической социологии, социологии управления, в том числе выводы Г. Парсона, М. Крозье, Р. Мертона, М. Вебера2 о бюрократии как социальном феномене; Ю.П. Аверина, К.И. Варламова, В.Н. Иванова, В.Н. Кузнецова, И.М. Слепенкова, Ж.Т. Тощенко3 о кадровых службах как элементах системы социального управления; А.А. Галкина, З.Т. Голенковой, А.И. Кравченко, Э.В. Тадевосяна, С.С. Фролова, З.П. Яхимович4 о социальной стратификации общества, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях и процессах.
Существенно обогащают научное знание о сущности государственной кадровой политики, процессах, протекающих в государственном аппарате, возникающих при этом общественных связях
См.: Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта федерации: методологический и методический подходы. Н.Новгород, 1998; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997; Малышев В. А., Марченков П. А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма госслужащих. М., 1997; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики М.,1998; Хохлов А.А. Социология кадрового обеспечения органов власти. Орел 1998 и др.
2 См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Парсонс Т. Структура социального действия. М., 2000;.
3 Варламов К.И., Карпичев B.C. Личная тектология (самоменеджмент). М, 1993;
Иванов В.Н. Россия: варианты выбора: социально-политическая ситуация. - М., 2003;
Тощенко Ж.Т. Социология. М., 1998.
4 См.: Голенкова З.Т. Трансформация общества: цели и пути. М., 2003; Иванов
В.Н. Россия: обретение будущего. М, 2002; Слепенков И.М. Основы теории
социального управления. М., 1991; Тощенко Ж.Т. Парадоксальный человек. М., 2001;
Фролов С.С. Социология. 2 изд. М., 1996; Яхимович З.П. Категория национального /
государственного суверенитета // Форум 2004. Нация и мир. М., 2004.
работы В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, П.Г. Забродина, Е.В. Охотского, В.М. Шмарковского, A.M. Шепеля1.
Вопросы становления, формирования и функционирования кадрового потенциала общества через призму государственной кадровой политики в контексте профессионализации кадров, применения методов и технологий работы с персоналом нашли отражение в работах Ю.П. Аверина, Т.Ю. Базарова, Э.Н. Ожиганова, В. Д. Граждана, И. А. Голосенко, А.А. Деркача, А.Г. Здравомыслова, Л.В. Каширина, А.В. Понеделкова2.
С начала 90-х гг. XX века возросло количество работ, в которых делается критический анализ дореволюционной бюрократии и номенклатуры советского периода. Речь идет о работах А.А. Зиновьева, М.С. Восленского, О.Т. Джовланова, В.А. Михеева, А.Г. Каратуева и др.3 Выдвинутые в этих работах идеи и выводы сохраняют значение для исследования государственной кадровой политики в постсоветском обществе.
Анализируя накопленный научно-теоретический потенциал, автор рассматривает проблемы государственной кадровой политики в условиях реформирования российского общества, опираясь, прежде всего, на разработки отечественных исследователей. В первую очередь следует назвать В.М. Анисимова, А.И Горбачева, И.П. Литвинова, В.И. Лукьяненко, B.C. Нечипоренко, В.И. Никонова, Б.Т. Пономаренко, В.Г.
См.: Зинченко Г.П. и др. Персонал местной организации. Социологические проблемы становления. Ростов-на-Дону, 1994; Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте. М., 2002.
2 См.: Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Здравомыслов А.Г. Социология конфликта аппарата. М., 1995; Понеделков А.В. Элита. Проблемы методологии, социологии, культуры. Ростов н/Д., 1995.
См.: Восленский М. Номенклатура: Господствующий класс Советского Союза. -М., 1991; Зиновьев А.А, Идеология партии будущего. - М: Алгоритм, 2003.
7 Смолькова, В.А. Сулемова, В.В. Черепанова1. В содержательном плане они освещают такие стороны означенных проблем, как концептуальный подход к формированию кадровой политики, ее цели, приоритеты, принципы, технологии, анализируют профессиональное состояние и проблемы политизации кадров, стиль управления персоналом, уровни его руководства. Остается, однако, широкое проблемное поле государственной кадровой политики, не охваченное социально-политическим исследованием в современных условиях, что актуализирует тему диссертации.
Объект исследования - государственная кадровая политика в современных условиях развития российского общества.
Предмет исследования - институт государственной кадровой службы в органах власти современной России.
См.: Анисимов В.М. Сущность механизма формирования и реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Материалы методологического семинара. 30 октября 2001 года. М, 2002; Горбачев А.И. Системность государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и реализации. Материалы «круглого стола» М.: РАГС, Сыктывкар СРАГСиУ, 2001; Литвинов И.П. и др. Стиль исполнения управленческой должности. М., 2003. Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., 2004; Никонов В.И Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации/ Под. Ред. Е.В. Охотского. М., 1998; Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и основные тенденции изменений // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации М., 2002; Пономоренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002. Смольков В.Г. Кадровый менеджмент в системе государственной службы зарубежных стран. М., 2000; Сулемов В.А. О социальной природе и целеустремленности государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и развития. Материалы «круглого стола». М.; Сыктывкар, 2001; Его же. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М., 2001; Черепанов В.В. Основные механизмы реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Материал методологического семинара. 30 октября 2001 г. М., 2002.
Цель исследования - изучение социально-политического содержания форм и методов осуществления государственной кадровой политики в условиях современной России.
Задачи исследования:
- проанализировать основные элементы государственной кадровой
политики;
выявить социально-политические факторы, обуславливающие формирование кадровой политики государства;
исследовать роль и место кадровых служб государственных органов в системе властных отношений;
- охарактеризовать специфику преобразования кадров госслужащих
в органах власти и управления в системе властных отношений.
Гипотеза исследования. Теоретическое обоснование выработки
форм и направлений государственной кадровой политики в условиях
реформирования общества позволяет активизировать кадровый корпус и
административный потенциал государственных органов, повысить
эффективность управленческих структур, профессионализм и
квалификацию задействованного в них персонала.
Теоретико-методологическую основу исследования составили общеметодологические принципы политологического анализа, а также исторический и системный подходы к исследованию рассматриваемых проблем. Использованы также эмпирические методы исследования, включая социологические опросы.
Источники. В качестве источниковой базы диссертации использованы Конституция РФ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разработки и реализации государственной кадровой политики, а также данные Государственного комитета статистики РФ, материалы текущего делопроизводства МЧС России, Аппарата Совета Федерации РФ, Администрации ряда субъектов Российской Федерации, материалы
9 тематических научно-практических конференций, научные статьи, материалы журнальной и газетной периодики по исследуемой проблеме.
Эмпирическая база работы основывается на материалах исследований, проведенных с участием автора Институтом социально-политических исследований РАН, общероссийский мониторинг «Россия: Центр и регионы» (2001-2003 гг.), использовался сравнительный статистический анализ кадрового потенциала, выявленный в ходе социологических исследований, осуществленных в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при участии автора:
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации». Опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошены 1210 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководители исследования - д.с.н., профессор Турчинов А.И., профессор Романов В.Л. Индекс исследования в диссертации: СПРКК-2000.
«Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 года. Опрошено 1180 государственных служащих в 6 центральных аппаратах федеральных органов власти (министерствах, комитетах, законодательных и судебных органах), а также в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС- 01.
«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации». Социологический опрос проведен в августе - сентябре 2002 года в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек.
10 Выборка репрезентована по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступали государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКП-2002.
«Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения». Социологический опрос проведен в сентябре 2003 года. Опрошено 1202 человек в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий. Руководитель исследования — д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС ОН-03.
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих». Социологический опрос проведен в октябре 2003 года. Опрошено 964 государственных служащих в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Руководитель исследования - д.с.н. профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС-03.
В работе использованы для вторичного анализа материалы исследований Всероссийского центра исследования общественного мнения, Фонда общественного мнения и ряда других научных учреждений.
Научная новизна диссертационного исследования.
1. Научная новизна определяется прежде всего концептуальным политологическим подходом к изучению государственной кадровой политики, основанном на конкретном анализе деятельности кадровых служб, органов власти и управления. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом социально-политических условий трансформации российского общества.
Выявлены тенденции политического характера в развитии государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Уточнено понятие «государственная кадровая политика как общественное явление в органах власти и управления» как сознательно регулируемый политический процесс, целенаправленный и высокоорганизованный инструмент обеспечения воспроизводства кадрового потенциала в органах государственной власти, один из важных управленческих инструментов. Это должным образом организованная система, в которой тесно взаимосвязаны стратегические цели, приоритетные направления, принципы, механизмы разработки и реализации государственной кадровой политики. Ее объектом является профессионально подготовленный, социально ориентированный аппарат государственных органов.
Выявлена обусловленность государственной кадровой политики экономическими и социальными факторами, представляющими собой внутренние и внешние условия среды, в которых действуют органы власти и управления, оказывающие существенное политическое влияние на содержание, формы, способы руководства государством и обществом. К основополагающим факторам отнесены: экономические факторы включают переход к рыночным механизмам управления; политические факторы, порожденные системным кризисом российского общества, внедрением либеральной модели политического управления, обусловивших нарушение конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.
Классифицированы субъектно-объектные отношения и связи в органах власти и управления: выделены служебные отношения - между государством и чиновником и публичные - между чиновником и гражданином; раскрыта их роль в социализации государственной кадровой политики в органах власти и управления. Обоснован вывод о
12 подвижности и изменчивости субъектно-объектных отношений и связей в зависимости от социально-экономических и политических условий, что необходимо учитывать в процессе практической кадровой работы органам государственной власти всех уровней.
6. Исследованы проблемы социальной защиты персонала кадровых
служб государственных органов, прежде всего при разработке штатов и
структуры организации, создании условий для снижения текучести
кадров; ликвидации разрыва в оплате труда в равных по статусу
управленческих структурах. Выявлены условия, при которых кадровые
службы государственных органов приобретают высокий управленческий
и правовой статус, возможности на этой основе реально влиять на
формирование штатов и совершенствование деятельности аппарата
органов власти и управления.
7. Введены в научный оборот новые социологические данные,
касающиеся разработки государственной кадровой политики, работы
государственных кадровых служб.
Положения, выносимые на защиту:
1. Нуждается в дальнейшей теоретической разработке вопрос о роли народа как носителя, первосубъекта государственной кадровой политики. По Конституции Российской Федерации, многонациональный народ выступает единственным источником власти, а исходя из этого - и первоосновой государственной кадровой политики. Человек для государства должен являться высшей социальной ценностью. Однако реализация этого конституционного положения встречает немало трудностей. Поэтому важно обеспечить законодательно, организационно, психологически активность народа, различных социумов в общественно-политической жизни, в том числе в выработке и претворении в жизнь государственной кадровой политики.
В условиях реформирования органы власти и управления, институты гражданского общества должны стремиться к цивилизованным, партнерским, основанным на законности и правовой регламентации, отношениям в интересах личности, общества и государства. Это предполагает создание механизмов открытости органов государственной власти для институтов гражданского общества по вопросам государственной кадровой политики, объективности информации о решениях государственных органов, затрагивающих права и законные интересы граждан, дебюрократизации государственной службы, взаимной ответственности за состояние всего кадрового корпуса.
В современных условиях происходит переориентация политических и социальных задач и функций органов власти и управления, меняются требования к служащим, от политической благонадежности, исполнительности к лидерству и профессионализму. Это должно обеспечиваться наличием у служащего «интеллектуального капитала», т.е. обязательного высшего образования, знания иностранных языков, желательно ученой степени, знания западной системы управления и законодательства.
Субъектно-объектные кадровые отношения и связи находятся под сильным влиянием субъективного фактора, в стадии повышенной динамики, характеризуются нестабильностью, стихийностью, снижением роли правовых норм в их регулировании, ростом влияния негативных тенденций, коррумпированностью, бюрократизмом, карьеризмом, оторванностью аппарата от интересов граждан, его высокой конфликтностью; невостребованностью профессионально подготовленных специалистов, их социальной и правовой незащищенностью; непрерывными структурными реорганизациями, что приводит к неоправданно частой смене руководящих кадров и специалистов. В этих условиях у части кадров деформируется мотивация
14 к саморазвитию. Частое обновление кадров приводит к снижению качества кадрового корпуса государственного аппарата.
Необходимо привести систему формирования и использования кадрового резерва в соответствие с современными требованиями, обеспечить высокую технологичность этого процесса, исключить проявления необъективного подхода к перспективным работникам, их карьерным устремлениям. В этих целях целесообразно: разработать и утвердить Положение, на федеральном уровне устанавливающее порядок организации работы, теоретически обосновать необходимость института резерва кадров из числа высококвалифицированных специалистов для выдвижения на руководящие должности во всех сферах общественной жизни.
Следует более четко определить критерии подбора и расстановки руководящих кадров, позволяющие объективизировать характеристики кандидатов к выдвижению, снижающие вероятность, ошибочность кадровых назначений, выработать механизм ответственности руководителей за кадровые ошибки.
Практическое значение результатов исследования определяется возможностью использования его выводов научными и практическими работниками в осуществлении государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Результаты исследования могут быть использованы: при разработке региональных программ кадрового обеспечения органов власти и управления, планов их практической реализации; в совершенствовании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсам «Теоретические основы государственной кадровой политики», «Управление персоналом государственной службы», «Политическая социология», «Социология управления»; в процессе консультирования работников кадровых служб
15 государственных органов по вопросам социальной защиты персонала органов власти и управления.
Выводы и предложения диссертационного исследования позволяют обогатить методологическую базу подготовки специалистов по работе с персоналом, применения его результатов в целях повышения теоретического уровня кадров, занятых в сфере государственного управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены на научно-практической конференции «Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации: опыт России и Германии (г. Кисловодск, 29-30 марта 2002 г.), на научно-практической конференции молодых ученых РАГС при Президенте РФ (г.Москва, 12 марта 2002 г.), в публикациях автора.
Социальная и политическая обусловленность государственной кадровой политики
Государственная кадровая политика - явление социальное, это должным образом организованная социальная система, она связана с определением стратегии развития и использования кадрового потенциала общества, в том числе и в органах власти и управления. В содержательном плане ГКП призвана содействовать выявлению социальных интересов россиян, созданию необходимых предпосылок для профессиональной и личностной самореализации специалистов, достижения совпадения интересов человека и общественных потребностей. Она базируется на современной кадровой доктрине -державной идее, системы принятых взглядов, концепций развития людских ресурсов, кадровой политики, управления персоналом, принятых в государстве, ведомстве. Социальной основой кадровой доктрины современной России становится идея о том, что государство перестает выполнять функцию монополиста в профессионально-трудовой и творческой самореализации личности, а становится социальным партнером человека1. Социально направленная ГКП создает основу для гармоничного и прогрессивного социально-экономического роста и способствует переходу страны к устойчивому развитию.
На основе положений кадровой доктрины вырабатывается федеральная (региональная), кадровая политика, создаются программы кадрового обеспечения, происходящих в обществе реформ. В процессе исследования социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления автор диссертации опирался на ряд социологических теорий таких как, теория мотивации, лидерства, теория рациональной бюрократии, социологические и воспроизводственные подходы к изучению кадровых процессов и
отношений и др. Например, теория человеческих ресурсов которая предполагает, что главной задачей руководителя любого органа и организации является лучшее использование человеческих ресурсов; создание такой обстановки, в которой каждый работник мог бы максимально проявить свои способности; способствовать полному участию в решении важных проблем, постоянно расширял самостоятельность и самоконтроль у своих подчиненных. Факт расширения влияния самостоятельности и самоконтроля у подчиненных повлечет за собой прямое повышение эффективности их деятельности. Полученное удовлетворение трудом может повыситься, поскольку подчиненные наиболее полно используют собственные человеческие ресурсы.
Аналогичные задачи рассматривает теория человеческих отношений.3 Здесь работники стремятся быть полезными, значительными, интегрированными, признанными как личности. Эти потребности для них более важны, чем деньги в побуждении и мотивированности людей к труду. Факт удовлетворения потребностей поднимает дух работников и уменьшает чувство противодействия официальным властям.
Такие предпосылки создаются только в условиях социального государства. Социальное государство существует в различных проявлениях: как идея и ее развитие в целом ряде концепций, как конституционный принцип, закрепленный в основных законах всевозрастающего числа стран, в том числе и в России, как реальная практика деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества, социальных групп и отдельных личностей. В наиболее общем понимании социальное государство означает такой тип государства, в число важнейших внутренних функций которого входит активное влияние на социальную среду жизнедеятельности общества в интересах самых широких слоев населения.
Опыт социально-политических реформ в России показывает, что реализация принципов социального государства возможна лишь на основе высокоразвитой, эффективной и социально ориентированной экономики. В экономической политике требуется сочетание мер государственного регулирования, поощрения конкуренции и развития личной инициативы граждан по обеспечению своего собственного благосостояния. В политической сфере социального государства необходимы консенсус главных политических сил относительно целей и задач развития данного общества, сложившейся системы социальных институтов, обеспечивающая преемственность социальной политики государства в случае демократической смены правящих партий, правительств и высших должностных лиц. Духовная сфера социального государства должна характеризоваться развитым чувством гражданственности, солидарности и гуманизма.
Экономические и политические факторы, обусловливающие развитие государственной кадровой политики
В понимании социальной природы и содержания государственной кадровой политики важен учет того, что она объективно обусловлена, детерминирована многими социально-экономическими и политическими факторами. Государственная кадровая политика во многом объективна по своей природе: ее содержание и целеустремленность, выбор форм и механизмов реализации в значительной мере зависят от уровня и потребностей социально-экономического развития России, ее производительных сил; от уровня развития культуры, образования (особенно специального), развития демографических, миграционных и других процессов; от социальной структуры общества; состояния государственности и институтов гражданского общества. Формирование и реализация государственной кадровой политики оказывает воздействие на состояние кадрового потенциала страны, уровень и эффективность использования его профессионального опыта, стабильность системы власти, наличие материально-финансовых возможностей государства и общества решать важнейшие кадровые проблемы.
Значение государственной кадровой политики как социального явления обусловлено тем, что она не сводится только к работе непосредственно с людьми, но в широком смысле затрагивает экономику, идеологию, культуру, социальную сферу, являясь составной частью общегосударственной политики.
Этот вывод подтверждают данные мониторинга о социально-политическом состоянии российского общества «Как живешь Россия?», который проводится аналитическим Центром стратегических исследований ИСПИ РАН с 1992 года по настоящее время.1 Методологически мониторинг базируется на понимании развития общества как социальной системы в которой социально-политические отношения образуются совокупностью взаимосвязей, возникающих между социальными отношениями по поводу обладания, удержания и использования политической власти, которая в свою очередь служит целям реализации материальных и духовных потребностей и интересов общества, обеспечивая государственно-территориального единства, целостности и суверенитета страны в системе региональных и международных отношений. Система социально-политических отношений складывается из отношений между социальными группами и слоями, выражающими их интересы партиями, движениями, объединениями, их лидерами, а также субъектами власти и институтами самого государства.
Мониторинг проводится в городах и сельских населенных пунктах, расположенных в 12 экономических зонах России. Объем выборочной совокупности от 1280 до 2000 респондентов. Анализ динамики всех шести используемых социологических индикаторов и интегрального индекса социально-политической устойчивости показывает, что начиная с 1992 г. российское общество развивается в кризисной зоне социополитического континиума.
Интерпретация полученных результатов по базовым и дополнительным индикаторам мониторинга «Как живешь Россия?» позволило ученым прийти к следующим выводам, характеризующим генеральную тенденцию развития российского общества к 2002 г.
Исследователи ИСПИ РАН выявили, во-первых, прогрессирующую тенденцию массового отчуждения населения от производимых реформ, население осознает свой проигрыш от их курса. Подавляющая часть граждан не доверяет новым группам элиты: банкирам, предпринимателям, верхушке бюрократического аппарата, милиции, другим правоохранительным органам. Возникло фундаментальное социально-политическое противоречие: государство своей политикой реформ противопоставляет себя обществу, а общество, исчерпав внутренние резервы выживания, все настойчивее требует смены курса государственной политики. Нарастание этого противоречия находит выражение в результатах выборов в Государственную Думу, президентских выборов и выборов в регионах Российской Федерации. Во-вторых, большая часть населения считает себя обманутой государством. Правительству не удалось выполнять главную политическую задачу реформ - создать в обществе убежденность в эффективности и справедливости проводимой политики преобразований. Радикал-либералы, создав миф о «народной приватизации» и «демократической России», заложили основу будущих социально-политических потрясений. Игнорирование властями социальных компонентов реформ и вызванная массовым обнищанием насильственная люмпенизация населения разрушили социальную базу реформ и продолжают оказывать дестабилизирующее влияние на социально-политическую ситуацию в стране.
Этот вывод подтверждают данные социологических исследований, проведенных другими научными организациями. Так, в ходе социологического опроса «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих», проведенного учеными и аспирантами кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС в октябре 2003 года на вопрос, какие, на Ваш взгляд, в настоящее время препятствия (социальные барьеры) стоят на пути профессионального развития кадрового потенциала общества получены следующие ответы: политическая и экономическая нестабильность — 50,2%, невозможность долгосрочного планирования карьеры - 49,0%, слабая финансовая база - 48,6%, неэффективность государственной поддержки и регулирования кадровых процессов — 34,7%, несовершенство законодательной базы - 31,2% и др.
Представляет интерес мнение респондентов по вопросу какие меры необходимо принять в первую очередь для повышения эффективности государственной кадровой политики в стране - 67,5% из них считает, что необходимо обеспечить качественный отбор и подбор персонала, 52,1% -создать более гибкую систему оплаты труда, 44,4% - повысить профессиональный уровень работников управления, 29,7% создать условия для профессионального саморазвития кадров, 28,5% - укрепить трудовую дисциплину и менее четверти респондентов - 24,7% считает необходимым сделать ее научно-обоснованной.
Гармонизация интересов государственных служащих и органов власти
Становление института государственной гражданской службы, формирование и развитие его кадрового потенциала в условиях модернизации общества выступает как сложное многоплановое социальное явление. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами граждан, интересами кадров работающих в государственном аппарате. Институт госслужбы функционирует, упорядочивает, форматирует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные — между чиновником и гражданином.1
В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования органов государственной власти имеют для должностного лица значение норм и права. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчиненности, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжения вышестоящих управленческих структур.
В основе публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.
Для аппарата органов власти и управления характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри органа власти (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов.
В понимании субъектно-объектных отношений и связей в проявлении социальной сущности ГКП автор диссертации опирался на концепцию социальной мобильности Питирима Сорокина. «Под социальной мобильностью ученым понимается любой переход индивида или социального объекта (ценности), то есть всего того, что создано или модифицировано человеческой деятельностью, из одной социальной позиции в другую»1. По мнению социолога, существует два основных типа социальной мобильности: горизонтальная и вертикальная.
Под горизонтальной социальной мобильностью, или перемещением, подразумевается переход индивида или социального объекта из одной социальной группы в другую, расположенную на одном и том же уровне при сохранении своего профессионального статуса, без заметных изменений социального положения.
Под вертикальной социальной мобильностью подразумеваются те отношения, которые возникают при перемещении индивида или социального объекта из одного социального пласта в другой. В зависимости от направления перемещения существуют два типа вертикальной мобильности: восходящая и нисходящая, т.е социальный подъем и социальный спуск.2
П. Сорокин в своих работах подчеркивает, что едва ли существует такое общество, в котором бы вертикальная мобильность была свободной, беспрепятственной, хотя демократические общества зачастую более подвижнее, чем автократические. «Историю делают люди. Люди, занимающие положения, которым они не соответствуют, могут «успешно» разрушить общество, но не могут создать ничего ценного».1
Следовательно, стабильность, надежность, качество, оперативность функционирования государственного аппарата выступают, как необходимые факторы обеспечения социальной сущности кадровой политики в органах власти и управления. Важную роль в этом, пишет д.ф.н. В.М. Анисимов, отводится формированию кадрового состава управленческого уровня, причем автоматически этот процесс развиваться не может. Государственный служащий, работник высокого профессионального класса не готовится скоротечно. Для полного формирования качеств, соответствующих необходимому стандарту профессионала, требуются многие годы, нередко 10-15 лет.2 Здесь необходим продуманный научный подход к формированию и реализации современной социально-обусловленной кадровой политики, кадровому обеспечению государственной службы.
