Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПОЛИТИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИЗМЕРЕНИЕ КОРРУПЦИИ 16
1 Основные причины и факторы возникновения и развития коррупции в России 16
2. Масштабы, типология, виды, формы и сферы распространения коррупции в России 33
3, Взаимопроникновение власти и бизнеса - основа коррупционных проявлений в России 74
ГЛАВА II. РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ФАКТОРОВ В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ КОРРУПЦИИ И БОРЬБЫ С НЕЙ 93
1. Место и роль законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в антикоррупционной борьбе 93
2. Имплементация мирового опыта и международных норм в российское право, практику предотвращения коррупции и борьбы с нею 115
3. Политическая и социально-правовая ответственность властных структур и широкой общественности за преодоление коррупции в современной
России 156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 193
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 201
- Основные причины и факторы возникновения и развития коррупции в России
- Взаимопроникновение власти и бизнеса - основа коррупционных проявлений в России
- Место и роль законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в антикоррупционной борьбе
Введение к работе
Коррупция - незаконное, противоправное, общественно-опасное деяние, проявляющееся в сфере экономики, политики, социальной и целом раде других областей или государственного управления, за которое нормативно-правовыми актами установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.
Характерная черта коррупции - использование должностными лицами предоставленных им властными структурами прав и возможностей, которыми эти лица нередко пользуются для личного обогащения, В наибольшей мере коррупция в условиях разрастания бюрократии проявляется в подкупе чиновников и общественно-политических деятелей и в протекционизме -продвижении по службе на основе принципов родства, личной тіреданности и приятельских отношений.
По свидетельству Фонда «Информации для демократии» (ИНДЕМ), разбухание коррупции в России шло и идет с невиданной скоростью и в невиданных размерах. Только в практику «бытовой коррупции» вовлечено более половины населения России, а проведенный Фондом опрос общественного мнения показал, что 75 % опрошенных, по их признанию, пользовались представившейся возможностью решать свои проблемы с помощью взятки. Согласно же данным международной неправительственной организации «Трансперепси Интернешнл», Россия в 2006 году по масштабам коррупции находилась в списке из 163 стран на 127 месте - в соседстве с Гондурасом, Непалом и Филиппинами, а в 2007 году в антикоррупционном рейтинге она снизилась среди других стран еще примерно на 20 мест.
Среди разрушительных процессов в нашей стране коррупция выделяется крайне опасными последствиями. Она поистине стала одним из ведущих факторов стагнации экономики, сохранения и развития ярко выраженного социального неравенства в обществе. Взятка мздоимцам действительно сметает
все барьеры па пути «нечистых на руку» и оставляет за собой тяжелейшие следы. Утвердилась практика назначений за взятку, ведущая к развалу управления. В результате коррупционной блокады, констатируется в пояснительной записке к проекту Федерального закона «Основы антикоррупционной политики», потерпела крах значительная часть федеральных экономических программ .
Коррупция в немалой степени ограничила свободное действие экономических законов и снизила престиж России в глазах мирового сообщества. Многие ожидания народа, связанные с демократическими преобразованиями, оказались обманутыми в результате неспособности государства и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инерции коррупционного разложения, отмечалось в Записке.
Коррупция пронизала все лоры общественного организма, практически все сферы его жизнедеятельности, поставила под сомнение демократический характер государства, характеризуемым подчас не социально ориентированным, а «коррупционным» государством.
О масштабах пагубного влияния коррупции на социально-экономическое и иное развитие России наглядно свидетельствует заявление президента РФ В. Путина на экономическом форуме в Петербурге летом 2006 года, в котором он привел такие сопоставительные данные: в самом деле, сказал он, можно ли рассчитывать па удвоение ВВП, если в 2005 году чиновники положили себе в карманы два (!) Федеральных бюджета России", Иначе говоря, коррупция в нашей стране достигла таких масштабов, что она стала прямой угрозой ее государственной безопасности.
От оборотней в погонах и без оных страдает политическое, социально-экономическое и демократическое развитие России, не говоря уже о ее имидже
Антикоррупционная политика / Anti-Cormption Policy. Материалы для парламентских слушаний /Materials for the parliamentary Hearing. M: изд. МГУ, 2001, с. 8. 2 См, «АиФ»п 2006, № 25, с, 8.
и престиже в современном мире, что, естественно, отражается на ее инвестиционной привлекательности. Причем материальные, политические и морально-нравственные издержки резко возросших в последние десятилетия масштабов коррупции в нашей стране стали столь очевидными и опасными для ее государственного строя и для ее дальнейшего развития, что проблема необходимости усиления антикоррупционной борьбы и повышения ее эффективности вышла за рамки чисто правового поля и приобрела значение одной из острейших политических проблем.
Хотя по своему содержанию и характеру борьба против коррупции имеет различные аспекты (экономический, социальный, организационный, правовой, административный и ряд других), но наиважнейший из них, от которого в решающей степени зависит ее успешный исход, является ее политическая составляющая- Особенно опасна коррупция тем, что она в значительной мере проникла в сферу тех, кто принимает судьбоносные для страны решения, то есть политическая коррупция. Речь идет о представителях верховной власти, высших должностных лицах и политических чиновниках, а также работниках высшего звена правоохранительных органов и органов государственной безопасности.
Российский криминолог А.И. Гуров считает, что «политическая коррупция - это когда чиновники аппарата власти вступают в противоречие с нормами морали и закона не столько из-за получения взяток, сколько из-за политической выгоды, родственных связей, кумовства и т.п.»1. По мнению проф. В.В, Лунеева, политическая коррупция представляет собой коррупционные или связанные с коррупцией формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп, отдельных лиц за власть2. По оценке американских исследователей М. Джексона и Дж, Най, этот тип
Криминология. Учебник- Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е, Эминова. М: 1995, с. 262. 2 Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. Под ред. В.В. Лунеева. М: «Юристъ», 2001, с, 25,
коррупции включает четыре ее вида - взяточничество, покровительство на почве личных связей, кумовство (непотизм), незаконное присвоение публичных средств1.
Полагаем, что эти элементы и определения, взятые вместе, дают представление о том, что такое «политическая коррупция» как юридический термин. Если сформулировать коротко, это - социально-политическое явление, характеризуемое как социально-политическая борьба за власть с использованием методов и средств коррупции.
И «если в ближайшее время, как подчеркивается в подготовленном в 2007 году Общественной палатой РФ докладе о коррупции в России, не будут приняты радикальные меры, восторжествует консолидированная коррупционная схема, имеющая своей целью формирование на территории России нового социально-экономического образования, ориентированного исключительно на обогащение незначительной части общества за счет большинства»2. В этой связи политическая актуальность рассматриваемой в настоящей диссертации проблемы обусловлена тем, что борьба против коррупции стала насущной потребностью и одной из важнейших предпосылок успешного развития нашего государства и укрепления его национальной безопасности.
Поэтому борьба с коррупцией - это масштабная, общегосударственная задача и без серьезной политической воли государства, без организации им целенаправленной, систематической работы по ее искоренению и минимизации ее негативных последствий, без совместных действий в этом направлении властных структур и институтов гражданского общества добиться эффективных результатов в деле решения этой проблемы невозможно.
Коррупция в органах власти. Природа, меры противодействия, международное сотрудничество. Под ред. П.Н. Шнченко и др. Нижний Новгород, 2001, с. 234. 2 См, «Ведомости», 2007,20 февраля, е. 1,
Степень научной разработанности темы. До недавних пор в научных работах, посвященных деструктивным явлениям, связанным с коррупцией, основной акцент авторы делали на экономических, социальных, правовых, морально-этических аспектах проблемы, тогда как политическим аспектам этого социального явления уделяли значительно меньше внимания.
Аналогичная тенденция отчетливо просматривается и в тематике подготовленных в последние годы кандидатских и докторских диссертаций. В большинстве из них дан анализ сложности коррупции, как социального явления, причин его возникновения и развития, социально-экономических, уголовно-правовых и криминологических его аспектах, последствий его развития, основных форм и методов антикоррупционной борьбы.
Новизна данной диссертации состоит прежде всего в том, что в ней особое внимание уделено государственной политике современной России в отношении этого явления, как отрасли политологии, занимающейся главным образом анализом взаимодействия политических структур и гражданского общества. В данном случае коррупция трактуется не только как уголовно-правовое деяние, а как политическая проблема, требующая адекватных теоретических и практических подходов и методов ее решения.
В России и мире в целом проблемам коррупции и необходимости борьбы с нею посвящена обширная отечественная и зарубежная научная литература.
Исключительно важное значение для анализа рассматриваемых в настоящей диссертации проблем имеют Конституция Российской Федерации 1993 года, действующее в стране законодательство, ежегодные послания президентов РФ Федеральному собранию, документы и материалы его обеих палат, правительства и правоохранительных органов.
Другой важный массив, на который опирался автор в целях решения поставленных в диссертации задач, это законодательные акты по проблемам, связанным с комплексом антикоррупционных мер, прежде всего Уголовный и
Уголовно-процессуальный кодексы, а также Гражданский и Налоговый кодексы РФ.
Отдельным блоком документальной базы диссертации являются международные договоры, прежде всего ратифицированные и подписанные Россией международно-правовые акты, в их числе Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых государств о модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также антикоррупционные законодательство и практика зарубежных стран, материалы международной экспертизы российского антикоррупционного законодательства, разработки и рекомендации МВФ, Мирового банка, НПО «Трапсперенси Интернешнл» и других международных организаций.
Генеральная Ассамблея ООН еще в 1979 г., открывая процесс создания нормативного заслона на путях распространения коррупции в мире, приняла Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка . В числе нормативных мевдународно-правовых актов - Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 2000). В статье 8 конвенция предусматривает «криминализацию» следующих коррупционных деяний:
а) обещания, предложения или предоставления публичному
должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо
неправомерного преимущества для должностного лица или иного физического
или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-
либо действие или бездействие при выполнении своих должностных
обязанностей;
б) вымогательства или принятия публичным должностным лицом, лично
или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого
Подробнее см. Вестник Московского Университета, Право. ,41: 2,2004, с, 79-S2.
должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей1.
Подписанная Россией в 1999 г. Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» в главе П дает перечень коррупционных деяний, влекущих уголовно-правовые санкции. Это - активный и пассивный подкуп государственных должностных лиц, членов национальных государственных собраний, в частном секторе; использование сложного положения в корыстных целях; отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Одновременно принятая в том же 1999 г. Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию предусматривает возмещение ущерба, доказывание действительности договоров и т.п.
В год Миллениума на посвящешюй ему сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюция, в которой предусмотрено учреждение специального комитета по разработке комплексного документа об основах глобальной антикоррупционной политики. Он был создан под патронатом ООНовского цетра по международному предупреждению преступности Упраатения по контролю над наркотиками и предупреждению преступности . Через примерно три года, после многочисленных обсуждеїшй в структурах ООН, научных экспертиз с учетом практического опыта государств-членов в октябре 2003 года на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН был передан проект Конвенции ООП против коррупции, который и был принят 31 октября 2003 гЛ
В декабре 2003 года Россия подписала принятую Генеральной Ассамблеей ООН Конвенцию против коррупции, которая была ратифицирована Федеральным
1 Документы ООН. A/RES/55/25 (пит. по: Государство и право, № 4,2005 г., с. 80).
2 Там же, документ ООН A/RES/55/61.
3 Там же, документ ООН А/58/422.
собранием РФ 8 июня 2006 гада . Тем самым этот важнейший международный нормативно-правовой документ был имнлементирован в российское право,
Квинтэсенция Конвенции ООН против коррупции - определение коррупции и основнелх коррупционных деяний, их опасных последствий, мер борьбы против них и ответственности государств-членов ООН, структур мирового сообщества. Глава III Конвенции к коррупционным действиям относит: активный и пассивный подкупы в публичном и частом секторах; подкуп должностных лиц и служащих международных организаций; злоупотребление служебным положением; хишение и нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; воспрепятствование осуществлению правосудия; отмывание доходов от коррупции; незаконное обогащение , Этот перечень имеет прямое отношение к России как государству-члену ООН, ратифицировавшему Конвенцию, согласно действующему в стране конституционному порядку.
В России социально-политический и конституционный порядок основывается на Конституции 1993 года, действующем законодательстве, нормах мевдународного права, ратифицированных Российской Федерацией международных договорах и соглашениях. Пункт 4 статьи 15 главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции устанавливает, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»3.
Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Федеральным собранием РФ 8 июня 2006 г. и опубликована в официальном издании «Собрание законодательства Российской Федерации» 26 июня 2006 г. и с этого
См, Федеральный закон № 40-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006 г., № 12.С, 1231. Официальное издание.
2 Документ ООН А/58/422 (цит( по: Государство и право, 2005, № 4, с. 80), -1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М: изд. Юридическое образование, 1996, с. 7.
дня вошла в силу для России. Таким образом, Конвенция является составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, правила Конвенции имеют приоритет перед правилами российского законодательства и войдут в российское антикоррупционное законодательство, которое, следует полагать, не заставит долго себя ждать. Во всяком случае, задача создания исчерпывающего и всеобъемлющего законодательного обеспечения борьбы российского государства и общества против коррупции на этот раз провозглашена приоритетной и главой государства, и Федеральным собранием РФ.
Однако, отдавая себе отчет в ограниченной эффективности механического переноса зарубежного опыта на российскую действительность, в том числе на такую сферу как борьба с коррупцией, тем не менее представляется важным тщательный его анализ с целью возможной имплементации в России полезных методологических, институциональных, политико-правовых норм, разработанных в цивилизованных странах с наиболее низким уровнем коррупции, например, в Нидерландах, Финляндии, Дании, Новой Зеландии, Исландии, Швеции. В нашей стране в последние годы ведется большая работа по углубленному изучению истоков, причин коррупции, масштабов ее распространения и связей с организованной преступностью, по формированию научно выверенных механизмов» средств и методов предупреждения коррупции и борьбы с ней,
В этой связи заслуживают внимания исследования таких российских ученых как А. Бинецкий , Б.В. Волженкин", академик В.А. Кудрявцев , В,Н. Лопатин ,
Коррупция. М, Изд-во «Известия» Управления делами Президента РФ, 2005, "Коррупция как социальное явление //«Чистые руки», .№ 1, ]999.
3 Стратегия борьбы с преступностью // «Государство и право», № 3, 2004,
4 Современное состояние и перспективы антикоррупционного законодательства в России //
материалы научно-практич. конференции но теме «Социология коррупции»- М, 2004,
В.В. Лунеев1, ВДС Максимов2, ГЛ. Сатаров3, И.Н. Клюковская4, А.Л. Крутиков , Э.Ю. Козонов, A.M. Жукаев , А.К. Константинов7 и ряд других.
Современную отечественную литературу по проблемам коррупции можно условно разделить на три потока ио приоритетным векторам научных исследований. К первому следует отнести описания особенностей коррупционных проявлений в разных странах, различных общественно-политических системах, в органах власти, отраслях. Второй поток составляют исследования коррупции, которая, по выражению руководителя Фонда ИНДЕМ Г.А.Сатарова, берет начало в экономике. Третий поток, тесно связанный с первыми двумя, - это труды, нацеленные на поиск и научное обоснование путей наиболее эффективного предотвращения коррупции и борьбы с ней, направление не только с практической, но и научно-теоретической точки зрения наиболее плодотворное.
В России научная разработка проблем коррупции в более значительной степени, чем в других развитых странах, связана с теми процессами модернизации, которые в стране приняли форму реформ, на первой стадии обернувшихся не модернизацией и, тем более, не ускорением развития в рамках модернизациогшых процессов, а системным кризисом (особенно в 1992— 1999 гг.), разрушением экономической, политической, нормативно-правовой
Коррупция; политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Сб. того же названия под ред. проф. Лунеева. М., 2001; Политические и правовые проблемы коррупции // Коррупция в органах власти. Природа, меры противодействия, международное сотрудничество. Нижний Новгород. 2001.
2 Понятие коррупции ь международном и российском праве // «Право и безопасность», № 2-Зэ 2002.
Разнообразие стран и разнообразие коррупции. Анализ сравнительных исследований. Аналитический доклад. М., Интернет, сайт .
Современное состояние коррупции в России к проблемы ее предупреждения. Ставрополь, 2001.
5 Власть и коррупция. Ульяновск, 2006.
6 Коррупция: исгоки и пути преодолении. М. 2006.
Коррумпированная Россия, М. 2006.
систем. Именно в том разломе, который образовался между гибнущими старыми и с трудом нарождающимися новыми реалиями возникло огромное коррупциогешюе поле. Коррупция фактически стала своего рода мотором и инструментарием перехода к этим новым квазилиберально ориентированным реалиям в сферах экономики, политаки и права. Эти коррупционно зараженные сферы в комплексе явились преимущественным объектом исследований.
Непосредственно по теме диссертации в последнее десятилетие появился ряд работ. Среди них исследование И.В. Кузнецова «Коррупция в системе государственного управления» (2000), социально-политическое исследование И.М. Клямкина и Л.М. Тимофеева «Теневая Россия» (2000), работа А.И, Кирпичникова «Взятка и коррупция в России», раскрывающая поражение общественно-политической системы мздоимством как наиболее распространенным в России видом коррупции (1997).
Наряду с исследованиями отечественных и зарубежных ученых, опубликованных в сборнике материалов Международной научно-практической конференции в Москве (1999) «Коррупция, Политические, экономические, организационные и правовые проблемы» (под ред. В.В. Лунеева), следует отметить монографический сборник «Коррупция в органах власти» (2001); доклад и выступления на конференции ВНИИ МВД РФ, публикуемые в сборнике «Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией» (2003); Антикоррупционные документы и инструменты: международный и национальный опыт борьбы с коррупцией (2004); Коррупция - враг прогресса России: срежем углы вместе. Круглый стол. М 2006.
Заметным явлением в научной жизни страны явились работы, подготовленные в течение более 15 лет коллективом научных сотрудников Фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ). В итоге реализации ряда научно- практических проектов исследователями этой общественной организации под научным руководством Г.А. Сатарова налажено систематическое изучение феномена коррупции в России и мире, а также
подготовлена серия серьезных научных трудов, нацеленных на активизацию борьбы против коррупции. В их числе аналитические доклады, индивидуальные и коллективные монографии, такие как «Антикоррупционная политика» (2004), используемая в научных и учебных целях. Одна из коллективных работ так и называется: «Коррупция: знать - значит, победить». Все труды Фонда ИНДЕМ предоставлены для пользования в Интернете, сайт .
В диссертации, наряду с отечественной, использована зарубежная литература, посвященная борьбе с коррупцией, в том числе важные исследования таких специалистов, как Сьюзан Роуз-Аккерман1, Питер Ходгкинсон2, Ганс Герберт фон Арним, Г. Лейендеккер, Дуглас Нарт5, Maprapcra Моммзен , В. Танци , Иоганн Граф Ламбсдорф и другие. Эксперты МВФ Г.Т. Абид и Х.Р, Дейвуди, например, в своем исследовании трактуют взаимосвязи явлений коррупции, реструктуризации и экономических перемен с точки зрения их коррупциогенности, наблюдаемой в транзитных странах9, Обширную информацию о коррупционных проявлениях, клиентелизме, «крышевании» в «новой рыночной экономике» России собрал Федерико Варезе? издавший в Нью-Йорке оксфордский сборник «Русская мафия»10.
«Коррупция и государства. Причины, следствия, реформы». Пер. с англ, М., 2003.
2 Hodgkinson P. The sociology of Corruption // Sociology, 1997. - Vol. 31, N 1. - P. 17-35.
3 Hans Herbert von Arnim, Korruplion. Netzwerkc in Politik, Amtern und Winschaft. Munchen,
RowhllVerlag. 2003.
4 Hans Leyendecher. Die Korruptionsfalle. Wie unser Land im Filz versinkt Reinbek bci Hamburg,
Rowohlt Verlag, 2003,
«Институты, институциональные изменения и функционирование экономики». Пер. с англ. М., Ї997.
6 Margareta Mommsen. Wer hcrrscht in RuSland? Munchen, Verlag CJL Backons, 2003.
7 V. Tanzi. Corruption around the world: causes, consequences, scope. Wash.: IMF, 1998.
s Johann Graf Lambsdorff. Wie lasst sich Korruplion messen? - in: Zentrum fur Europa - und Nordamcrika Studien; Polilische Korruption. Opladen, 2000.
9 G.T, Abed, H.R. Davoodi- Corruption in the transition economics. Wash.: IMF, 2000.
10 Federico Varesa The Russian Mafia. Private Protection in a new Market Economy. Oxford,
University Press. New York, 2001. Oxford, reprinted 2004.
Однако, несмотря на предпринятые в последние годы усилия, приходится констатировать, что меры противодействия коррупции и борьбы в н^ю явно пробуксовывают. До сих пор проводимые властными структурами антикоррупционные действия осуществляются от случая к случаю, а не ведутся систематически. Выступая на предвыборном съезде политической партии «Единая Россия» I октября 2007 года, президент РФ В.В.Путин заявил: «Никакими лозунгами и наскоками эту проблему не решить. Нам нужна программа системных мер, причем не только законодательных, но и финансовых, организационных, кадровых»1.
Власти постоянно говорят и средства массовой информации регулярно пишут о коррупции, о том, какой вред она наносит стране. Государственная Дума и Совет /Федерации, правительство ею возмущаются, Президент РФ в ежегодных посланиях Федеральному Собранию и в отдельных выступлениях порой в более, а иногда и менее резких формах негодует по этому поводу. Но ни одна из антикоррупционных реформ не доведена до конца. До сих пор так и не принят сколько-нибудь эффективно действующий закон, создающий благоприятные условия для борьбы с коррупцией,
В условиях, когда проблемы борьбы против коррупции выдвинулись на одно из ведущих мест в жизни современной Росси, и перед политической наукой возникла острая необходимость выработки новых подходов, механизмов и эффективных методов решения этой задачи.
Российская газета, 2007. 2 октября. с,2.
Основные причины и факторы возникновения и развития коррупции в России
Коррупция — феномен не новый. Его истоки уходят вглубь истории государственной организации человеческого общества. Еще две тысячи лет назад премьер-министр Индийского королевства брахман Каутилия (Kautilya), известный также под именем Чанакья, в политико-экономическом трактате «Артхашастра» (Arthashastra) рассмотрел пагубное воздействие этого явления на весь строй жизни, выступил в зашиту тех, кто обманут, «истратился на взятки и не получил службы», «оттеснен (царскими) родственниками», и советовал царю учредить «надзор за главными должностными лицами».,Л
Данте поместил взяточников и мздоимцев в последний, самый глубокий круг ада. Шекспир в некоторых своих произведениях отводил коррупции важную роль в развитии сюжетов. Жан Жак Руссо в своем главном труде «Об общественном договоре, или Принципы политического права» предупреждал от «злоупотреблений властью ее публичными блюстителями», обличал нуворишей в том, что они роскошествуют, когда «оскудевает» народ2. Американская конституция называет коррупцию одним из двух тягчайших преступлений (наряду с государственной ИЗМЕНОЙ), влекущих импичмент (отстранение) президента США .
Коррупционные действия ставятся вровень с нечистоплотностью, развращенностью, разрушением нравов обществ1. В просветительских трудах реформации она предстает как «наследственный порок» (die Erbsunde). «Новый лексикон Мейерса» (Meyers Neues Lexicon) объясняет понятие коррупции как подкуп, всеобщее моральное разложение, В криминологических исследованиях, проводимых в зарубежной науке, коррупция обозначается как злоупотребление занимаемой публичной должностью, функцией в экономике или политическим мандатом - в пользу другого лица по настоянию этого лица или по собственной инициативе с целью извлечения выгоды для себя или для третьего лица, В применении к политической коррупции американский исследователь И.С. Hue (J.S. Nye) в статье «Коррупция и политическое развитие» описывает это явление как отклонение (deviation) в поведении от нормальных публичных обязанностей по причине частных интересов (семьи, узких частных групп) или ради добывания денег или статуса или нарушение правил ради оказания различного рода частно обусловленного влияния".
Американский криминолог Э. Сатерленд назвал совокупность преступлений, совершаемых должностными лицами, уполномоченными осуществлять публичные функции, «бсловоротничковой преступностью», что предполагает наличие другой, скажем, «синеворотничковой» преступности. Здесь проявляется социальный подход к преступности «беловоротничковой», то есть коррупции в виде взяточничества, должностного патронажа, злоупотребления «дискреционными» полномочиями, когда решение госчиповника основывается на его субъективной оценке, некоем «праве усмотрения».
«Трансперенси Интернешнл», специализированная неправительственная организация по противодействию коррупции со штаб-квартирой в Берлине, избрала менее пространное определение, не вобравшее в себя ряд важных признаков феномена. Он охарактеризован как «злоупотребление публичной или делегированной властью для получения частной выгоды» . В документах ООН и Совета Европы встречается определение: «коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп» . Схожее определение бытует в России. Политологический центр «Стратегия» в Санкт-Петербурге характеризует коррупцию как «действие или бездействие одного лица, принимающего решение, в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов»1.
Российские разработчики антикоррупционного законодательства исходят из того, что коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, в том числе служащим коммерческой или иной организации (в их числе, международной), каких-либо преимуществ (имущества, прав на него или льгот), либо в предоставлении последним таких преимуществ.
Из этого определения следует, что непременными признаками коррупционного преступления являются: непосредственное нанесение ущерба авторитету и законным интересам публичной службы; незаконный характер получаемых преимуществ; использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы; наличие у виновного умысла, корыстной или иной личной заинтересованности, признаков лица, принадлежащего к одной из указанных категорий.
УК РФ (с изменениями и дополнениями от 24 июля 2002 г,) разграничивает коррупционные преступления в негосударственном секторе (Глава 23. Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях) и в государственном секторе (Глава 30. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления). В первом случае санкции за сопоставимые деликты менее строгие, чем во втором. Но это не создает «коррупционную брешь».
В российском законотворчестве, в антикоррупционной политике применяется понятие «коррупция» как подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу . Коррупционное правонарушение может иметь разную степень отклонения от норм и влечет за собой соответствующие санкции, это - общественно вредное либо общественно опасное деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность .
К мерам ответственности за коррупционные правонарушения относятся прямо предусмотренные соответствующими законами (кодексами) меры гражданско-правовой, административной, дисциплинарной и уголовной ответственности, К мерам воздействия, пресечения коррупционных правонарушений, когда исчерпаны другие, относятся меры задержания, досмотра личных вещей и транспортных средств, изъятия вещей и документов . К коррупционным преступлениям во всех случаях могут быть отнесены уголовные преступления, имеющие в своем составе признаки коррупции.
Бельгийский криминолог Том Вандер Бекен в экспертизе по проекту Федерального закона «Основы антикоррупционной политики», подготовленной для Государственной думы РФ, отметил, что из определения коррупции, данного в законопроекте, следует более «широкий» подход к феномену, чем это традиционно принято в уголовном праве на Западе. Дело в том, что кроме ключевого понятия взяточничества (дача и получение взятки), многие другие виды деятельности определяются, согласно законопроекту и УК РФ, как коррупция. Этот выбор широкого определения, говорится в экспертизе, очень ценен, поскольку предоставляет пространство для целостного» междисциплинарного подхода. Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, как злоупотребление властью, делает возможным включение в понятие коррупции целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц.
Взаимопроникновение власти и бизнеса - основа коррупционных проявлений в России
Особенность формирования бизнес-структур в России состоит в том, что с самого начала этого процесса оно происходило на основе тесного взаимодействия новой власти и приближенной к ней группировки бизнесменов, вылившегося в своего рода (российского) олигархах, власть коррумпированной бюрократии и вчерашних нуворишей, пытавшихся стать экономическими властителями России. В некотором смысле примером такого явления можно считать карьеру бывшего советского министра, а затем премьер-министра В.Черномырдина, сочетавшего в своем лице высшую власть в государстве и крупный бизнес. Именно ему принадлежит инициатива преобразования союзного нефтегазового министерства в Российское акционерное общество газовой промышленности - РАО «Газпром».
На базе экономического монополизма, замкнутых сфер политического влияния стало возможным возникновение финансово-промышленных групп и параллельно «партий власти» («Наш Дом - Россия», «Выбор России», «Союз правых сил», «Единая Россия»), авторитарной властной основы монополизма политического. Противостояние двух тенденций в исполнительных и законодательных органах власти - государственно-монополистической и неолиберальной повлияло на расстановку сил в бизнес-структурах. Специалисты выделяют три основные типа компаний. Первый - это государственные бизнес-структуры, второй - «промежуточные», пользующиеся поддержкой власти (например, «ОНЭКСИМ-МФК») и третий - частные структуры («ЮКОС», «Сибнефть», ТНК-ВР)1. Произошла, по словам «Независимой газеты», замена официальных государственных институтов системой неформальных связей . На деле власть и собственность стали еще более взаимосвязаны и взаимозависимы, что способствовало развитию лоббистских отношений, увеличению масштабов коррупции, девальвации демократических принципов, фальсификации выборов, коррозии парламентаризма и партийной системы в России.
Взаимное проникновение власти и бизнеса усилилось и на этапе залоговых аукционов в декабре 1995 г., а затем «точечной приватизации», когда крупный российский частный капитал становится привилегированным партнером власти. Финансово-промышленные структуры заняли центральное место в экономической жизни, поставили под контроль финансовый, сырьевой и промышленный рынки России - Залоговые аукционы носили откровенно коррупционный характер. По оценкам исследователей и политиков различных направлений, они явились «крупнейшей приватизационной аферой», в ходе которой наиболее привлекательные российские предприятия были переданы властью в руки «своих» людей .
Усилился процесс срастания коррумпированной власти со столь же коррумпированными экономическими структурами. Взаимная поддержка -взаимное обогащение. Тогда и были заложены на коррупционной основе несущие конструкции явления, известного под наименованием «олигархия»3. На этой базе был установлен государством «индивидуализированный патронаж». Он гарантировал устойчивые, долговременные и многообразные коррупционные отношения между властью и олигархическим бизнесом в лице крупнейших олигархов и их объединений типа «семибанкирщины», удержавшей «своего» президента у власти в 1996-м и открыто претендовавшей и дальше определять, кому быть в России главой государства.
В последующие годы «олигархаг» не исчез, а, наоборот, укрепился, но уже не под «индивидуализированным», а «групповым» патронажем государства и всех ветвей государственной власти - каждой по своим направлениям и компетенции («равноудаленно» или «равноприближенно»)1.
В этой связи можно выделить восемь громко заявляющих о себе финансово-промышленных групп, па примере которых наглядно проявляются контуры, формы и содержание коррупционных отношений между государством и крупнейшими компаниями. Это - консорциум «Альфа-групп», ОАО «Газпром», группа «Интеррос», НК «ЛУКойл», группа «МДМ», Московская группа, РАО «ЕЭС» России, НК «ЮКОС».
Ни один из названных бизнес-конгломератов не возник путем трудового сбережения и накопления капиталов. Их путь формирования можно охарактеризовать формулой: перераспределение и захват. Захват им не принадлежащего, чужого, причем при непосредственной опоре на властные рычага, на власть в ее самом грубом и нелегитимном понимании. Под патронажем власти или войдя во власть, захватить все, что не запрещено захватывать, - этика нуворишей, скопившихся у подножия высших властных структур или обретших в них собственное местечко, собственную нишу. И она, эта этика, хорошо усвоенная и созвучная с этикой власти, «сработала».
Тот же чукотский губернатор, член властвовавшей «семьи» Р. Абрамович за немногие годы создал бизнес-империю, аналог которой мало - где найдется в мире. Произошла «конвертация власти в собственность». Тот же путь проделал О-Дерипаска. Он овладел, под патронажем власти, холдингом «Сибирский алюминий», который позже объединился с НК «Сибнефть» Р.Абрамовича и Уральской горно-металлурнической компанией. Возникла широко диверсифицированная финансово-промышленная структура с мощными финансовыми ресурсами и политическим обеспечением в высших сферах власти. Обладая таким прикрытием, многие олигархи не стремятся платить все полагающиеся налоги и далеки от декларированного стремления содействовать достижению социального благополучия российского общества.
К олигархическому сегменту, возникшему в экономике страны по сценарию «преобразователей» России, относится многоотраслевой консорциум «Альфа-групп». Его истоки - в тех же хитросплетениях власти и бизнеса, в которых возникли владения Р.Абрамовича и О-Дерипаски. «Альфа-банк», ставший основой структуры консорциума, был создан одним из министров из числа членов той же «семьи». В консорциум вошли Тюменская нефтяная компания (ТНК) и холдинг «Сибирско-Уральская алюминиевая компания» (СУАЛ-холдинг) и другие предприятия и организации1. Он ориентирован на максимальную универсализацию в самых различных сферах экономики: банковской, газовой, нефтяной, газо-химической, телекоммуникационной, в торговом бизнесе, цветной и черной металлургии, энергетике и угледобывающей промышленности.
Место и роль законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в антикоррупционной борьбе
Проблемы коррупции еще недавно оставались табу в российском обществе. Страна все глубже погрязала в болоте коррупции в условиях, когда господствовал принцип - «что не запрещено, то разрешено», а эти проблемы выталкивались на периферию общественного интереса, маскировались «демократической» риторикой, а если все острее проявлялись - списывались в счет издержек переходного периода, Гем не менее постепенно, исподволь привлекали к себе внимание в ходе реформ перекрещивающиеся явления -преобразования в сферах политики, экономики, процессы криминализации, разрастания коррупции, ее диверсификации - от отдельных громких коррупционных действий, индивидуальной коррупции до формирования обширных коррупционных сетей. Масштабы явления первое время удавалось маскировать, и ввиду отсутствия сколько-нибудь достоверных данных Россия оставалась исключенной из мировых рейтингов «уровня коррупционности». Ныне она упоминается в первых рядах государств с наиболее высоким уровнем коррумпированности.
Коррупция в России стала важнейшим индикатором состояния страны как демократического государства. Ее особенностью является фактически беспрепятственное саморазвитие, воспроизводство, в значительной мере обеспеченное методами проведения политических, экономических и социальных реформ, рыночио ориентированным законотворчеством, начиная с законодательства в период «перестройки» и кончая социальным законодательством начала XXI века.
Несовершенство законодательства было использовано элитными кругами реформаторов для создания коррупционных схем, обеспечивших захват ключевых позиций в политике и экономике узкими группировками бывшей номенклатуры, окрепшей в годы кооперирования и приватизации и ориентированной на деловые круги Запада и компрадорско-теневой капитал, использовавший приватизацию и выход на мировой финансовый рынок для легализации своего положения и своих активов. Важнейшим каналом такого рода «реструктуризации» мощной экономики страны стали «неформальные связи между высшими менеджерами некоторых государственных предприятий и чиновниками госаппарата, причастными к выделению бюджетных средств»1.
Авторы книги «Приватизация» в скобках резонно замечают, что для этих менеджеров политические интересы правящей элиты «всегда служили главными ориентирами при принятии тех или иных хозяйственных решений -если не считать собственных интересов этих менеджеров»2. Но именно эти собственные интересы менеджеров, коими были лодменены интересы нации, в решающей мере стали катализатором коррупции, явившейся важным инструментом разворовывания национального богатства в конце 80-х - начале 90-х годов, когда, как отмечено в Аналитической записке Счетной палаты РФ (2005 г.), получение контроля над собственностью осуществлялось фактически вне правового поля, а нередко и криминальными методами.
Авторы записки назвали «переход к массовой приватизации, основанный на формальных процедурах», предпринятых государством, «попыткой прекратить спонтанный захват предприятий»3. Здесь уместно вместе с авторами книги «Приватизация» поставить вопрос: «Но разве воровство бесконтрольное лучше воровства контролируемого, санкционированного государственной властью, как это происходило сплошь и рядом в ходе ваучерной приватизации? Или воровства другого рода (а по сути того же самого), которое фактически осуществлялось при прямом попустительстве уполномоченных государством администраторов в ходе так называемых залоговых аукционов?» 1.
Истоки коррупции - в бюрократизации управленческих структур, механизме принятия решений, в чрезмерной раздутости штатов менеджеров высшего и среднего звена, многоступенчатой структуре управления, отсутствии сколько-нибудь обоснованных финансовых ограничений, которые могли бы помешать использованию государственного бюджета в качестве бездонной кормушки. По некоторым свидетельствам в западных источниках, по данным ИНИОН РАН, численность управленческого персонала государственной фирмы на Западе в среднем, как правило, вдвое - втрое превышает число руководящих должностей в сравнимой по объему продаж частной корпорации той же отрасли.
В исследованиях отмечается весьма острая для госсектора, наиболее коррупционной сферы деятельности, «проблема некомпетентности крупных чиновников». Кадры подбираются нередко не по профессиональным качествам, а исходя из личной преданности высшим администраторам. Немалую роль при распределении должностей играют взаимные обязательства, родственные и дружеские связи, кумовство. Чиновнику, занявшему свой пост по протекции, представляется «естественным» пользоваться им в своих личных интересах. Таким образом управленческий персонал образует своего рода унию, связанную круговой порукой, тесную коррупционную сеть.
Подстать этому - коррупционные связи в России, бессчетно умножившиеся и беспредельно разбухшие в сфере теневой экономики, куда ушла значительная часть производственно-экономического потенциала страны. Это - явление не новое. А, Нещадин, исполнительный директор Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей (ЭИ РСПП), отмечает, что в 70-80 гг. теневая экономика, составляя не более 10 процентов ВВП, имела достаточный вес в стране и создавала определенную коррумпированную среду, без которой ее существование было бы невозможным , С принятием «Закона о кооперации», когда бизнесу было выгоднее выйти из «тени», коррупция уменьшилась, но вскоре она вдвойне - втройне возросла, как только ей был дан мощный импульс снятием контроля и ограничений на экспортно-импортные операции и операции с бюджетными деньгами, И оказалось: законодательство приобрело настолько размытый, неопределенный характер, что исчезла всякая грань между теневым и официальным бизнесом. Розничный оборот, скрытый от учета, составил до 40 процентов всего товарооборота.
Соответственно вырос коррупционный доход от теневого бизнеса, утаивания фактических прибылей, незаконного размещения капиталов за рубежом, контрабанды, ухода от акцизов. Заметим, что теневая экономика, являющаяся первопричиной коррупции, в развитых странах рыночной экономики оценивается примерно в размере от 10 до 15 процентов ВВП, в развивающихся странах - до 60-70 процентов внутреннего национального продукта- Россия ближе к последним, чем первым,
В стране не уделялось должного внимания мерам регулирования, практике отклонения (deviation) бизнеса от легальных норм, предупреждению преступного коррупционного поведения. Превентивные меры всячески сдерживались, их реализация затруднялась, а антикоррупционное законодательство по разным причинам блокировалось. Такой политики требовали глубинные политические и социальные интересы властных структур и, прежде всего, политической и экономической элиты, объединившей свои усилия в интересах захвата и удержания власти и присвоения национальных богатств и собственности. Произошло так, как еще в 1911 г, сформулировал социолог Роберт Михельс социальную сущность элит - «железным правом олигархии» закрыть путь к представительным институтам1.
Отвечая пессимистам, считающим ныне обреченной на неудачу борьбу с коррупцией, заместитель Генерального прокурора РФ АХ, Звягинцев, подчеркивает, что, если с ней «не бороться, она превращает власть в ширму, за которой формируется другая власть - мафиозных структур - одна из главных опасностей для любого государства, И Россия не исключение»1.
Опасность такой трансформации, как считают отечественные и зарубежные исследователи, реальна, В России глубоко укоренилась политически мотивированная коррупция, констатирует российский криминолог В.В. Лупеев, совершаемая отдельными лицами или группами с целью захвата власти или удержания власти, а также против своих политических конкурентов. Для достижения своих целей политические коррупционеры совершают внешне легитимные, а на деле неправомерные овладения денежными и товарными потоками, прибегают к нецелевому использованию бюджетных ресурсов, создают скрытные избирательные фонды под будущие государственные должности, финансовые и налоговые льготы, выделения выгодных квот, другие привилегии.
