Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа института лоббизма в условиях модернизации 13
1.1 Лоббизм как многоаспектный феномен социально-политической системы13
1.2 Неоинституциональный подход к изучению института лоббизма 43
1.3. Сущность модернизации как социально-политического процесса 64
Глава 2. Институционализация лоббизма в контексте модернизации российского государства 90
2.1 Специфика российских модернизационных процессов 90
2.2 Формирование и развитие института лоббизма в контексте основных этапов российской модернизации 123
2.3 Лоббизм в государственной политике России в условиях современных модернизационных процессов 151
Заключение 179
Список литературы 183
- Неоинституциональный подход к изучению института лоббизма
- Сущность модернизации как социально-политического процесса
- Формирование и развитие института лоббизма в контексте основных этапов российской модернизации
- Лоббизм в государственной политике России в условиях современных модернизационных процессов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основные цели и задачи государственной политики всегда формируются в процессе коллективной работы множества социально-политических и экономических акторов. Принятые государственные решения будут рациональными и способствующими минимизации актуальных политических и социально-экономических проблем в том случае, если охватят широкий спектр интересов различных субъектов. В этой связи принципиально важно, чтобы основные решения государственной политики представляли собой результат системного и сбалансированного участия всех ключевых акторов.
Нередко данные принципы не соблюдаются, и государственные решения формируются и реализуются в интересах одного или нескольких субъектов, обладающих значительными финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами. В таком случае государственная политика будет иметь частичный, фрагментарный характер и не будет решать те актуальные задачи, которые стоят перед государством и обществом, так как общественные интересы будут заменяться частными.
Эта проблема в настоящее время особо актуальна для российской действительности, которая с конца 80-х - начала 90-х годов XX века переживает непростой период формирования рыночной экономики и демократических политических институтов. Данные процессы усложняются также с одновременной интеграцией России в сеть глобальных политических и экономических связей. В то же время с началом этих масштабных преобразований перед Россией открылись возможности для осуществления модернизационного скачка с целью ликвидации того разрыва, который исторически отделял российское государство от развитых западных стран. С истечением 20-25 лет необходимость консолидации государства и общества с целью системной модернизации вновь становится в центре отечественной общественно-политической дискуссии, что свидетельствует о том, что те задачи, которые стояли перед государством еще в конце 80-х - начале 90-х XX века, не потеряли своей актуальности и в современное время.
Одна из причин нерешенности этих задач заключается в доминировании частных, узкокорпоративных интересов над общегосударственными, в условиях которого комплексная модернизация государства и общества нереализуема. Модернизация возможна только при достижении общественного консенсуса, при заинтересованности всех основных социально-политических и экономических акторов в установлении эффективных демократических политических институтов и формировании рыночной экономики, основанной на правилах открытой и честной конкуренции.
В этой связи изучение теории и практики лоббизма в условиях модернизации России в отечественной социально-политической науке является одной из первостепенных задач, эффективное решение которой позволит
государству осуществить модернизационные преобразования в оптимальные сроки и с наименьшими издержками.
Степень разработанности темы исследования. Институт лоббизма представляет собой сложный, многоаспектный и противоречивый феномен, комплексный анализ которого объединяет в себе политологов, социологов, историков, экономистов и юристов. Базовые теоретические основы изучения лоббизма как социально-политического института берут начало из теории групп интересов, ключевые принципы которой раскрыты в трудах А.Бентли, Д.Трумэна, М.Олсона, Р.Солсбери, Ф.Шмиттера и др.1 Среди российских исследователей, изучающих особенности функционирования групп интересов в общественно-политической системе, необходимо выделить СП. Перегудова и И.С.Семененко.2
В отечественной науке проблематика лоббизма становится предметом изучения с начала 90-х годов XX в. К числу первых работ, посвященных анализу лоббизма в российской, а также в зарубежной общественно-политической практике относятся труды Н.Г. Зяблюка, В. А. Лепехина, а также
коллективная работа исследователей экспертного института РСПП .
Начиная с 2000-х годов по настоящее время количество работ, содержащих в себе анализ теоретических и практических основ лоббизма, существенно возросло. Значительный вклад в этом направлении принадлежит отечественным исследователям А.П.Любимову, А.В. Паврозу, А.Э. Бинецкому, А.С.Автономову, А.Б. Белоусову, Л.Е.Ильичевой, П.А. Толстых и др.4 Помимо
Bentley A. The Process of Government: a Study of Social Pressures (originally published in 1908 by The University of Chicago Press). - New Jersey: New Brunswick, 1994 - 533 p.; Truman D.B. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion.-New York: Knopf ,1951.-560 p.; Salisbury R.H. Interest Groups// Nongovernmental Politics Handbook of Political Science / Ed. by F.I. Greenstein and N.W. Polsby. - Mass.: Reading, 1975; Олсон M. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. Пер. с англ.-М.: ФЭИД995.-174 с; Шмиттер Ф. Неокорпоратизм//Полис.-1997. - № 2. -С. 14-22; Дюверже М. Партийная политика и группы давления. Сравнительное введение. Организация групп давления//Лоббист. - 2006. - № 0 (сигнальный выпуск).- С.90-95.
2 Перегудов СП., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М.:
Эдиториал УРССД999.- 352 с; Семененко И.С. Группы интересов в политическом и
социокультурном пространстве: Концепции и практика на Западе и в России: дис.
докт.полит.наук: 23.00.02/Семененко Ирина Станиславовна.-М.,2001.-382 с; Перегудов СП.,
Семененко И.С. Корпоративное гражданство как новая форма отношений бизнеса, общества и
власти.-М.: ИМЭМО РАН, 2006. -194 с; Перегудов СП. Организованные интересы и российское
государство: смена парадигм// Полис.-1994.- № 5. - С.64-74; Перегудов СП. Корпоративный капитал
в мировой и российской политике. - М.: ИМЭМО РАН,2005.- 99 с.
3 Зяблюк Н.Г. США: Лоббизм и политика. Отв.ред.В.П.Золотухин. - М.: Мысль,1976. - 207 с; Зяблюк
Н.Г. Лоббизм в политической системе США: дис. ... докт.полит.наук:23.00.02 /Зяблюк Николай
Гордеевич.- М.,1997.-77 с; Лепехин В.А. Лоббизм.- М.: Росс.Юрид.Изд.Дом,1995.- 93 с; Нещадин
А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В., Григорьев О.В., Ионин Л.Г., Кашин В.К., Малютин М.В.
Лоббизм в России: Этапы большого пути.- М.: Экспертный институт РСПП, 1995. - 40 с.
4 См., например: Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. - М.: ТЭИС,2004.-247 с; Белоусов А.Б.
Лоббизм как политическая коммуникация. - Екатеринбург: УрО РАН,2005. - 215 с; Васильева С. Не
стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в
России//Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. - № 1. - С. 138-144; Государственная
власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового
пространства: монография/под общ.ред.докт.юрид.наук, проф. А.Ю.Мордовцева.
М.:Юрлитинформ,2011. - 344 с; Заславский С.Е., Нефедова Т.И. Лоббизм в России: исторический
научных статей и монографий актуальные проблемы лоббирования в российской общественно-политической жизни были также отражены в диссертационных исследованиях1.
Особо следует выделить работы отечественных исследователей, в которых содержится комплексный анализ функционирования российской политической и экономической элиты на федеральном и региональном уровнях. К числу таких авторов относятся О. Крыштановская, О.Гаман-Голутвина, Н.Лапина, А. Чирикова, Я. Паппэ, А.Зудин, А.Яковлев .
В настоящем исследовании одной из теоретико-методологических основ изучения института лоббизма является неоинституциональная методология. В этой связи необходимо отметить, что среди российских исследователей неоинституциональный подход подробно рассматривается в трудах P.M. Нуреева, В. В.Разумова, А.П. Заостровцева, Е.А. Бренделевой и др.3
Среди работ, содержащих в себе анализ модернизации как социально-политического процесса, в первую очередь необходимо выделить труды О.Конта, М. Вебера, С.Хантингтона, Ш. Эйзенштадта, М.Леви, С.Блэка, П.Штомпки и Ю.Хабермаса4. В отечественной науке теоретико-
опыт и современные проблемы/ЛТраво и политика. - 2000.- № 2. - С.28-40.; Лоббизм в ЦФО: анализ, мониторинг, информация//Лоббист. - 2009. - № 1. - С.91-100; Лоббизм в ЦФО: анализ, мониторинг, информация//Лоббист. - 2009. - № 2. - С.85-100.; Масловская Т.С. Теория и практика лоббирования в России и в субъектах Российской Федерации: Монография. - М.: Компания Спутник+, 2008. - 173 с; Павроз А.В. Группы интересов и трансформация политического режима в России. - СПб.: Изд-во С. -Петерб.ун-та,2008. - 360 с; РСПП и цивилизованный лоббизм. Сборник выступлений и докладов Президента РСПП А.Н.Шохина. - М.: Изд.дом РСПП,2012. - 292 с; Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Научное издание/П.А.Толстых. - М.: Канон+, 2006. - 280 с.
См., в частности: Савватеев А.В. Моделирование коррупции и лоббирования в переходных экономиках: дис. ... канд.экон.наук: 08.00.13/Савватеев Алексей Владимирович. - М.2003. - 114 с; Муращенков СВ. Институт лоббизма в условиях трансформации политической системы современной России.: дис. ... канд.полит.наук: 23.00.02/Муращенков Сергей Викторович. - Тула 2009. - 160 с; Леви Д.А. Проблемы лоббирования на национальном и наднациональном уровнях (на примере Европейского Союза): дис. ... канд.полит.наук: 23.00.04/Леви Дмитрий Андреевич. -СПб.,2006. - 185 с; Крамченков СИ. Институционализация лоббизма в современной России: социологический анализ: дис. ... канд.социол.наук: 25.00.04/Крамченков Сергей Иванович. - М.2012. -139 с.
Гаман-Голутвина О.В. Метафизика элитных трансформаций в России/ЛТолис. - 2012. - № 4. - С. 23-40.; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. - М.: ИНТЕЛЛЕКТ, 1998. - 416 с; Зудин А. Государство и бизнес в России: эволюция взаимоотношений/ЛТеприкосновненный запас. - 2006. - № 6. - С.200-212.; Лапина Н. Бизнес и власть: сохранится ли региональное многообразие? //Региональная элита в современной РоссииЛТод общ.ред. Я.Фрухтманна. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - С.65-76.; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. - М.: Захаров, 2005. - 384 с; Чирикова А. Институт региональной власти в России: современные политические тенденции и неформальные практики//Казанский федералист. -2011. - № 4(30). -С.22-51.
Нуреев P.M. Теория общественного выбора. Курс лекций [Текст]: учеб.пособие для вузов. - М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2005. - 531 с; Разумов В. В.Неоинституционализм: теория и возможности ее прикладного применения: Монография. - М.: МАКС Пресс,2005. - 208 с; Заостровцев А.П. Теория общественного выбора и конституционная политическая экономия. - СПб.: Изд-во СП6ГУЭФ,2009. -202 с; Институциональная политология: Современный институционализм и политическая трансформация России. Под редакцией С.В.Патрушева. - М.: ИСП РАН, 2006. - 590 с.
Huntington S. Political Order in Changing Societies. - New Haven and London, Yale University
методологические основы изучения сущности модернизации, а также определение особенностей российских модернизационных процессов являются объектом исследования В.И. Пантина, А.С. Ахиезера, С.И.Каспэ, В.Л. Иноземцева, В.А. Красилыцикова, В.Г. Федотовой и др.1 Необходимо также выделить В.В.Алексеева, И.В. Побережникова, Е.В.Алексееву и других представителей Института истории и археологии Уральского отделения РАН, издавших первое в российской историографии комплексное исследование российской модернизации и продолжающих активное изучение данной проблематики2.
В целом на основе анализа существующих в современной отечественной и зарубежной науке подходов к изучению института лоббизма, а также модернизации как социально-политического процесса, следует констатировать отсутствие исследований, содержащих в себе комплексный анализ института лоббизма в контексте модернизации государства, т.е. работ, рассматривающих влияние лоббистской практики на модернизационные процессы и их результаты. Данный факт особо актуален в российской действительности, в связи с чем были сформулированы соответствующие цели и задачи исследования.
Цель исследования - выявление основных объектов, субъектов и методов лоббизма в государственной политике на основных этапах модернизации российского государства, а также установление степени влияния института лоббизма на российские модернизационные процессы.
Press, 1968.- 488 p.; Levy М. Modernization and the Structure of Societies: A Setting for International Affairs. Vol. 1-2. Princeton: Princeton University Press, 1966; Eisenstadt S.N. Modernization: Protest and Change. - N.Y.: Prentice-Hall, 1966.-166 p.; Хабермас Ю. Философский дискурс о модерне. Двенадцать лекций/Юрген Хабермас; Пер. с нем.- 2-е изд., испр. - М.: Издательство «Весь мир», 2008. - 416 с; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций/ Самюэль Хантингтон; пер.с англ. Т.Велимеева. - М.: ACT: Астрель, 2011.- 571 с; ШтомпкаП. Социология. Анализ современного общества: Пер. с польск. СМ. Червонной. - М.: Логос, 2005. - 664 с.
Каменский А. Российская империя в XVIII веке: традиции и модернизация. - М.:Новое литературное обозрение, 1999. - 328 с; Тихонова Н.Е., Аникин В.А., Горюнова СВ., Лежнина Ю.П. Концепция модернизации в работах классиков социологической мысли второй половины XIX-XX вв.//Социология: методология, методы, математическое моделирование. - 2007. - № 24. - С. 102-129; Каспэ СИ. Империя и модернизация: Общая модель и российская специфика. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН),2001. - 256 с; Иноземцев В.Л. Пределы «догоняющего» развития/В.Л.Иноземцев. - М.:ЗАО «Издательство «Экономика»,2000. - 295 с; Федотова В.Г. Хорошее общество. - М.:Прогресс-Традиция,2005. - 544 с; Пантин В.И. Волны и циклы социального развития: Цивилизационная динамика и процессы модернизации/В.И. Пантин. - М.: Наука, 2004. -246 с.
Побережников И.В. Переход от традиционного к индустриальному обществу: теоретико-методологические проблемы модернизации. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН),2006. - 240 с; Опыт российских модернизаций. XVIII -XX века. - М.:Наука,2000. - 246 с; Цивилизационное своеобразие российских модернизаций XVIII-XX вв.: пространственно-временной аспект/В.В. Алексеев, Е.В. Алексеева, Е.Т.Артемов и др.; Ин-т истории и археологии УрО РАН. Екатеринбург,2011. - 384 с.
Задачи исследования:
-
Провести анализ лоббизма как многоаспектного феномена социально-политической системы;
-
Рассмотреть особенности неоинституционального подхода к изучению института лоббизма;
-
Раскрыть сущность модернизации как социально-политического процесса;
-
Выявить специфику модернизационных процессов в России;
-
Проанализировать формирование и развитие института лоббизма в контексте основных этапов российской модернизации;
-
Определить особенности лоббизма в государственной политике России в условиях современных модернизационных процессов.
Объект исследования - институт лоббизма в государственной политике.
Предмет исследования - особенности формирования и развития института лоббизма в государственной политике в контексте российских модернизационных процессов.
Теоретико-методологическая основа исследования. Основными общенаучными методами исследования явились классификация, описание, обобщение, индукция, дедукция, анализ, синтез и др. Также были использованы системный, исторический и сравнительный методы. Особый акцент в работе направлен на применение неоинституциональной методологии к изучению института лоббизма.
С помощью системного подхода был осуществлен комплексный анализ основных аспектов лоббизма и модернизационных процессов. Для углубленного изучения институционализации лоббистской деятельности в России до сегодняшних дней, а также для рассмотрения основных этапов российской модернизации был использован исторический метод. Применение сравнительного метода позволило выявить основные сходства и различия института лоббизма от моделей лоббирования, сложившихся в зарубежных странах.
Эмпирической базой исследования послужили нормативно-правовые акты и их проекты, разрабатываемые с целью урегулирования лоббизма в отечественной общественно-политической практике, а также федеральные законы, определяющие основные принципы формирования и функционирования органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Был также осуществлен вторичный анализ результатов социологических и экономических исследований, материалов средств массовой информации.
Личный вклад автора в получение научных результатов, изложенных в диссертации, заключается в обосновании тезиса о полиаспектности феномена лоббизма и в его содержательном анализе с позиций неоинституционального метода. Институционализация лоббизма в отечественной общественно-политической системе представлена в контексте российских модернизационных процессов, в связи с этим выделены и
последовательно раскрыты особенности основных этапов генезиса института лоббизма в российских условиях согласно собственной периодизации автора.
Рабочая гипотеза исследования. Модернизация России представляет собой длительный и сложный процесс, сопровождающийся борьбой множества социально-политических и экономических групп интересов, лоббирующих в процессе формирования и реализации основных направлений государственной политики принятие политических решений, способствующих сохранению или преумножению имеющихся у них прав и привилегий.
Положения, выносимые на защиту:
-
Лоббизм является многоаспектным феноменом, сущность которого раскрывается посредством обращения к таким его основным аспектам, как политический, социальный, экономический, правовой и культурологический. В то же время лоббизм является противоречивым социально-политическим институтом. Выступая одним из обязательных условий демократического общества, предоставляющим разным общественным группам возможность артикуляции интересов в органах государственной власти, он также может стать инструментом для продвижения только партикулярных интересов;
-
Одним из конструктивных методов комплексного анализа лоббизма как социально-политического института является неоинституциональный подход. Основанный в рамках экономической науки данный подход также позволяет изучить политическую систему по аналогии с рыночной. В проведении анализа лоббизма такой способ дает возможность представить основные объекты лоббистской деятельности как рациональных акторов, преследующих свои частные интересы, будучи избранными для решения общественных задач;
-
Отличительной особенностью российских модернизационных процессов является то, что на всех исторических этапах они осуществлялись в рамках «догоняющей» модели. В отличие от развитых стран, модернизация которых была результатом их естественного исторического развития, российские модернизации всегда начинались в результате осознания отсталости от западных стран не только военно-технического потенциала, но и в целом всего социально-политического устройства страны;
-
На всех основных исторических этапах модернизации российского государства, вплоть до советского периода, она носила однобокий, фрагментарный характер, направленный преимущественно на совершенствование военно-технического потенциала государства. Также данный процесс всегда сопровождался борьбой социально-политических и экономических групп влияния, лоббирующих в органах государственной власти принятие решений в частных интересах;
-
Институционализацию лоббизма в контексте российских модернизационных процессов следует представить в виде следующих этапов: 1) Имперский; 2) Позднеимперский (конец XIX века - начало XX в.); 3) Советский период; 3) Постсоветский период (1991-1999 гг.); 4)
Современный этап (2000-2013 гг.). Основные объекты, субъекты и методы лоббирования на каждом из приведенных этапов детерминировались действующим политическим режимом и спецификой институциональной структуры функционирующей социально-политической системы. Научная новизна исследования заключается в том, что:
В результате комплексного анализа политического, социального, экономического, правового и культурологического аспектов лоббизма выявлено, что акцентирование внимание только на одном аспекте данного феномена не охватывает всю его специфику, так как он является объектом исследования разных научных направлений;
Определены базовые принципы неоинституционального подхода и обоснована целесообразность применения неоинституциональной методологии к анализу лоббизма, а также раскрыта сущность лоббизма как социально-политического института;
С учетом поставленной цели и задач проводимого исследования сформулировано авторское определение модернизации как социально-политического процесса;
Выявлена специфика российских модернизационных процессов и существенно дополнены теоретические и практические основы изучения модернизации в отечественной социально-политической науке;
На основе анализа основных этапов российской модернизации представлена авторская периодизация формирования и развития института лоббизма в контексте российских модернизационных процессов.
Теоретическая значимость работы состоит в системном анализе существующих в современной политической науке основных теоретико-методологических принципов изучения лоббизма, а также в их в значительном расширении посредством выявления взаимосвязи между аспектами лоббизма и определения его основных характеристик в качестве института социально-политической системы. В исследовании также раскрыта сущность модернизации как сложного процесса, результаты которого в немалой степени детерминируются способностью политических элит и общества к консолидации, к принятию эффективных решений в интересах всего общества, а не только отдельных групп влияния.
Практическая значимость работы определяется возможностью применения основных результатов для подготовки экспертных докладов и программ, статей, направленных на анализ института лоббизма в отечественной социально-политической системе, а также посвященных проблемам модернизации российского государства на современном этапе. Ключевые выводы и положения диссертации могут быть использованы в процессе подготовки учебных курсов в вузах по таким дисциплинам, как «История политических учений», «История экономических учений», «Политология», «Региональная политология», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были отражены в докладах автора на международных и всероссийских научных конференциях, в числе которых: III Международная конференция молодых ученых, студентов и аспирантов «Российская государственность: истоки, традиции и перспективы развития» к 1150-летию российской государственности (Санкт-Петербург, 6 апреля 2012 г.), Научная конференция молодых ученых и специалистов, посвященная 125-летию со дня рождения академика Н.И.Вавилова (Москва, 5-6 июня 2012 г.), XXXII Всероссийская научная конференция «Дипломатия: историко-психологические аспекты» (Санкт-Петербург, 17-18 декабря 2012 г.), Международная научная студенческая конференция «Проблемы становления гражданского общества» (Иркутск, 22 марта 2013 г.). По теме диссертации автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 1,53 п.л., в их числе три статьи изданы в научных журналах, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных результатов диссертаций.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка литературы, включающего 253 наименования, в том числе 25 на иностранных языках. В тексте диссертации содержатся 4 таблицы. Общий объем работы составляет 208 страниц (с учетом списка литературы).
Неоинституциональный подход к изучению института лоббизма
При изучении деятельности политических, экономических и социальных систем в числе основных факторов, оказывающих воздействие на их функционирование, важно выделить механизмы и принципы, характерные внутренней структуре данных систем. На результирующие показатели деятельности напрямую влияют особенности взаимодействия основных акторов, в том числе и индивидов, и те «правила игры», которые установлены внутри отдельно взятой системы. В данном контексте с целью конкретизации значения понятия «правила игры» необходимо обратиться к ставшему классическим в современной науке определению термина «институт», сформулированного Д.Нортом: «Институты – «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»1. Таким образом, «правила игры» или институты упорядочивают внутреннюю структуру системы.
Лауреат Нобелевской премии Д.Норт относится к ученым, чьи научные подходы к изучению политики, экономики и социума основаны на акцентировании внимания именно на институтах, оказывающих ключевую роль как на формирование, так и на развитие политических, экономических и социальных систем. Неоспоримый вклад и новшество данных научных идей и подходов обусловили формирование неоинституционального подхода в науке во второй половине XX века. Выбор методологии неоинституционализма в числе ключевых подходов к изучению проблемы лоббизма в государственной политике обусловлен с учетом следующих обстоятельств: 1) В целях комплексного изучения лоббизма актуально его рассмотрение в качестве института общественно-политической системы. Такой подход открывает возможность ознакомления с новыми свойствами лоббизма, которые характерны ему, в частности, как политическому институту. 2) Неоинституциональный подход предоставляет возможность проведения конструктивного анализа самих политических институтов, особенности функционирования которых напрямую влияют на процесс лоббирования. Основными объектами лоббистской деятельности выступают органы государственной власти, и степень их открытости и организованности является одним из основополагающих факторов уровня развития лоббистской деятельности в стране. 3) Кроме того, основанный в рамках экономической науки неоинституциональный подход позволяет изучить политическую систему по аналогии с рыночной. В проведении анализа лоббизма такой способ дает возможность представить основных объектов лоббистской деятельности как рациональных акторов, преследующих свои частные интересы, будучи избранными для решения общественных задач. В этой связи наиболее оптимальной и плодотворной теорией среди всех направлений неоинституционального подхода при изучении проблемы лоббизма в государственной политике является теория общественного выбора. Основные идеи и подходы представителей данной теории предоставляют широкую теоретическую и практическую базу для анализа лоббистской деятельности с учетом проблематики исследования. Таким образом, подытоживая причины, обусловливающие необходимость применения неоинституционального подхода к изучению лоббизма, и переходя к их подробному рассмотрению, нужно подчеркнуть, что именно применение методологии неоинституционализма позволили автору наиболее детально проанализировать лоббизм в контексте институциональной системы и выявить внутренние структурные особенности функционирования института лоббизма, и таким образом дополнить теоретическую основу изучения лоббизма в отечественном политологическом дискурсе.
Как было сказано выше, центральной категорией рассматриваемого нами подхода являются институты. Однако это не свидетельствует о том, что изучение институтов характерно только для неоинституционального подхода. Существует и «старый» (традиционный) институционализм, сравнение с которым позволит сформулировать базовые идеи неоинституционализма, которые послужили причиной формирования нового подхода к изучению институтов. Более того, различия между «старым» и новым институционализмом являются «ключевыми для понимания развития современной политической теории»1.
Между тем, мы бы хотели в очередной раз отметить, что неоинституционализм был основан в рамках экономической теории, и в этой связи рассмотрение генезиса неоинституционализма невозможно без обращения к экономической теории. Также данным обстоятельством объясняется использование некоторых экономических терминов в ходе изучения основных идей рассматриваемого нами подхода.
Итак, начало изучения проблемы роли институтов в экономической сфере было дано представителями «старого» институционализма Т. Б. Вебленом, Дж. Р. Коммонсом, Дж.К.Гэлбрейтом. На данном этапе институты рассматривались как «экзогенный фактор, определяющий поведение людей («холизм»), нежели как ограничения, возникающие в результате осознанного выбора индивида»2. Таким образом, одной из основных идей неоинституционализма является методологический индивидуализм, когда основным актором выступает рациональный индивид, который в соответствии со своими потребностями устанавливает институты как необходимые ограничения общественной жизни. В изучении проблемы современной экономической теории представители традиционного институционализма «шли к экономике от права и политики», а неоинституционалисты, в свою очередь, изучают «политологические и правовые проблемы методами неоклассической экономической теории, и прежде всего с применением аппарата современной микроэкономики и теории игр»1. Следует также отметить, что для «старого» институционализма характерен индуктивный метод, а для неоинституционализма - дедуктивный, т.е. путь «от общих принципов неоклассической экономической теории к объяснению конкретных явлений общественной жизни»2.
Однако самым главным достижением неоинституционального подхода было не простое описание институтов, а стремление изучить особенности самих институтов, их роль и значение в общественной жизни. И это стало возможным после введения в 1937 г. Рональдом Коузом термина трансакционных издержек, под которыми подразумеваются «издержки взаимодействия субъектов»3. Данный термин позволяет утверждать, что формирование и функционирование институтов в политической, экономической и социальной сферах необходимо именно для снижения трансакционных издержек. Представителями же традиционного подхода, рассматривавшими институты как внешний, экзогенный фактор не были сформулированы роль и значение функционирования институтов.
Сущность модернизации как социально-политического процесса
Утверждение С.Блэка о том, что «современная литература по проблемам модернизации... еще находится в процессе определения своего предмета и установления фундаментальных различий между универсальными характеристиками современности и специфическими институтами конкретных обществ и культур»1, сформулированное им еще в 1966 году в труде «Динамика модернизации», не потеряло своей актуальности и в настоящее время. Несмотря на то, что большинство исследователей определяют модернизацию как процесс перехода от традиционного к современному обществу, которому характерны такие черты, как дифференцированная социальная структура, рациональные жизненные установки, бурное развитие машинной технологии и т.д., существует множество нюансов в определении сущности и основных критериев данного процесса. В этой связи следует привести ряд дефиниций, акцентирующих внимание на различных аспектах модернизационного процесса. Так, согласно Р.Бендиксу модернизация представляет собой «тип социальных перемен, имеющий корни в английской индустриальной и политической французской революциях. Он заключается в экономическом и политическом прогрессе отдельных обществ-первопроходцев и последующих переменах у отстающих»2. С точки зрения С.Блэка модернизацию можно определить как «процесс, посредством которого исторически эволюционировавшие институты адаптируются к быстро меняющимся функциям, что отражает беспрецедентное расширение человеческих знаний, позволяющее осуществлять контроль над своим окружением, которое сопровождало научную революцию. Этот процесс адаптации имел свои корни и первоначальное влияние в обществах Западной Европы, но в XIX-XX вв. данные изменения распространились на другие общества и результировались в мировой трансформации, затронувшей все человеческие отношения»1.
По мнению М.Леви общество является «более или менее модернизированным в зависимости от того, как широко его члены используют неодушевленные источники энергии и/или применяют машины, чтобы умножить эффект собственных усилий»2. Д.Эптер подчеркивает роль индустриализации в модернизационном процессе, осуществление которой он связывает «с распространением и использованием ролей индустриального типа в неиндустриальном окружении»3. В своей монографии «Политика модернизации» Д.Эптер подчеркивает, что индустриализация «меняет дисфункциональные институты и обычаи, создавая новые роли и социальные институты на основе использования машин. По его мнению, индустриализация, мощный аспект модернизации, более динамична и последовательна в своем осуществлении по сравнению с модернизацией»4. По Э.Дюркгейму, модернизация это - переход от механического к органическому состоянию общества; по Г. Зиммелю - от вечного прошлого к вечному настоящему; по З.Кракауэру - переход к нахождению единичных экземпляров общего принципа рациональности5. Н. Смелзер подчеркивает технологические сдвиги, переход от семейно-общинных отношений к экономическим, разрушающий прежнее общество характер модернизации. Т.Парсонс считает модернизацию универсальным процессом, в основе которого лежит адаптация. Согласно Н.Луману, модернизация связана с дифференциацией6. Как свидетельствуют рассмотренные определения, все исследователи придерживаются различных точек зрения о сущности модернизационного процесса. Существующее в социально-политической науке большое количество определений понятия «модернизация» можно продолжить и далее. В этой связи весь спектр определений, по мнению отечественного исследователя И.В. Побережникова, с известной долей условности можно классифицировать на универсальные (чувствительные к изменениям в различных сферах общества) и специализированные (акцентирующие внимание на отдельных измерениях процесса). Также можно выделить определения исторические (описание процессов, посредством которых осуществляется модернизации: трансформации, революции и т.д.; например, Р.Бендикс, С.Блэк, Ш.Эйзенштадт, В.Цапф), дихотомические (модернизация как переход от одного состояния общества, традиционного, к другому - индустриальному или современному; например, С.Ваго), инструментально-технологические (модернизация как трансформация инструментов и способов освоения и контроля над окружающей средой, технологический прогресс, индустриализация; например, М.Леви, Р.Уорд, Р.Макридис, Д.Растоу, Л.Пай, Д.Эптер, Р.Бендикс), ментальные (модернизация как ментальная трансформация; например, Д.Лернер), культурологические (модернизация как особая социокультурная ориентация; например, Г.Терборн), цивилизационные (модернизация как распространение особой цивилизации modernity; например, С.Эйзенштадт)1. В целом, наиболее распространенными являются следующие трактовки модернизации: во-первых, под ней иногда подразумевают все прогрессивные социальные изменения, когда общество движется к улучшению по той или иной шкале этих изменений; во-вторых, термин «модернизация периодически используется применительно к странам бывшего «третьего мира», чтобы подчеркнуть их противоположность современной западной цивилизации, и означает при этом действия и усилия этих стран, направленные на то, чтобы сократить существующий разрыв между ними и развитыми странами. В этом случае модернизация ассоциируется скорее с движением по осям «Запад – Восток», «Север – Юг», «Центр – периферия» и т.п.; в-третьих, понятие модернизация (modernization) употребляется как синоним движения к «современности» (modernity) и в этом случае означает комплекс социальных, политических, экономических, культурных и т.п. трансформаций, которые происходили на Западе начиная с XVI в. и достигли своего апогея в XIX-начале XX вв.1
Необходимо также добавить, что модернизация, с одной стороны, - это «становление и развертывание модерна в масштабах всего мира», а с другой - это «переходные модернизационные процессы, характерные для отдельных обществ и государств, привносящие в глобальный процесс становления Современности ярко выраженную специфику собственного, всякий раз уникального опыта приобщения к модерну»2. Важно подчеркнуть тесную взаимосвязанность данных составляющих, т.к. «становление, развертывание модерна (и соответствующих этому представлений и понятий) осуществляются прежде всего за счет модернизационных процессов, происходящих в отдельных странах; уникальный опыт отдельных обществ становится в итоге очередным образцом для модернизации других обществ и государств, затем происходит смена образца и т.д.»3. К примеру, в XVII-XVIII вв. образцом тогдашнего модерна была Голландия, в XIX в. - Англия, в первой половине XX в. - Германия и США, а после второй мировой войны - США и европейские страны.
На наш взгляд, в данном контексте следует также выделить третью сторону модернизации, где она охватывает проблему отдельной личности. С точки зрения роли модернизации для отдельного индивида социально-политической системы она представляет собой форму «перехода от традиционной цивилизации к либеральной, от общества, нацеленного на воспроизводство на основе некоторого статичного идеала, к обществу, рассматривающему повышение эффективности форм деятельности, развитие способности личности к собственному саморазвитию как основу общественной динамики»1. С учетом выше приведенных значений модернизации подчеркнем, что для исследования российских модернизационных процессов наиболее перспективным и плодотворным, по нашему мнению, является такое значение модернизации, где она определяется как качественный скачок в развитии общества, обусловленный масштабными преобразованиями в политической, социальной, экономической и культурной сферах, в результате которых общество из традиционного переходит в ряд современных. Смысл такого перехода гораздо объемнее и шире, чем, к примеру, только переход от аграрного производства на промышленное. Модернизация в данном случае включает в себя процессы индустриализации, урбанизации, рационализации, распространения индивидуализма и др.
В данном контексте обоснованно возникает вопрос: в каком случае можно утверждать о том, что какое-либо общество модернизированное, т.е. уже преодолело разрыв между традиционностью и современностью? Для поиска ответа на него необходимо обратиться к основным характеристикам традиционных и современных государств.
Формирование и развитие института лоббизма в контексте основных этапов российской модернизации
Лоббизм как один из механизмов представительства интересов в органах государственной власти присутствовал на всех исторических этапах развития российского государства. Безусловно, для каждого периода свойственен «свой», специфический институт лоббизма, который формировался в зависимости от функционировавшей социально-политической системы.
Одну из периодизаций развития лоббистской деятельности в России предложил отечественный исследователь П.А.Толстых, выделив следующие этапы: лоббизм в царский период (вторая половина XIX века - 1917 год), лоббизм в годы Советской власти (1917 - 1991 годы) и современный этап лоббистской деятельности (1991-2003)1.
Разделяя точку зрения П.А.Толстых, авторы монографии «Государственная власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового пространства» дополнили данную периодизацию, выделив пять этапов политико-правовой институционализации лоббизма: царский период, имперский период, советский период, постсоветский период (1991 - 2005 гг.), современный этап (от 4 апреля 2005 г.)2. Следует подчеркнуть, что главным событием, с которого в данном случае отсчитывается начало современного этапа институционализации лоббизма, является принятие Федерального закона Российской Федерации от 4 апреля 2005 г. № 32 - ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Как отмечают авторы, создание Общественной палаты РФ «есть одно из проявлений борьбы со сложившимися в стране высокими политическими рисками и экономической нестабильностью, клановостью политической элиты, развитой системой клиентелизма, превалированием так называемого «телефонного права»1. Между тем, ключевым обстоятельством, значительно скорректировавшим становление современного института лоббизма в российской социально-политической системе, на наш взгляд, является смена Президента РФ в 1999 году, когда в качестве исполняющего обязанностей Президента РФ был назначен, а впоследствии избран, Председатель Правительства В.В.Путин. Именно с этого момента начинаются существенные изменения во взаимоотношениях государственной власти с другими акторами социально-политической системы. В частности, во время правления В.Путина образован институт полномочных представителей президента в федеральных округах РФ, отменена и вновь восстановлена система выборности глав субъектов РФ, задекларирован принцип «равноудаленности» политической и экономической элиты, установлена пропорциональная система формирования Государственной Думы и др. Все перечисленные пункты сыграли основополагающую роль в институционализации современной практики лоббирования интересов в органах федеральной и региональной власти. Таким образом, учитывая рассмотренные выше периодизации и основные этапы российских модернизационных процессов, формирование и развитие института лоббизма в российской действительности можно, по-нашему мнению, представить в виде следующих этапов: 1) Имперский; 2) Позднеимперский (к. XIX века - нач. XX в.); 3) Советский период; 3) Постсоветский период (1991-1999 гг.); 4) Современный этап (2000-2013 гг.)2. В эпоху петровских преобразований значительное влияние на государственную власть, особенно на местах, оказывали такие сословно представительские учреждения, как дворянские собрания, гильдии, цеха1. Учреждений для официального представительства интересов различных отраслей, обладавших эффективными инструментами влияния на государственную власть, в этот исторический период не существовало. В петровскую эпоху в результате реформирования административной системы были созданы первые учреждения для управления отраслями, в связи с чем было недопустимо функционирование органов, созданных на принципе самоуправления для защиты и представительства интересов отдельных отраслей. Достаточно значимым событием, после которого появилась возможность представительства интересов на государственном уровне, было образование в эпоху Екатерины II первой российской ассоциации – Вольного Экономического Общества. Несмотря на свое тесное сотрудничество с правительством, Вольное Экономическое Общество базировалось «на принципах добровольной ассоциации членов и самоуправления». В условиях самодержавия его устав действовал как «микроконституция, оперировавшая такими понятиями, как представительство, выборы и подотчетность, что давало ему автономное существование и особый смысл»2. Несмотря на спорность вопросов о членском составе общества, а также об эффективности его деятельности, связи Вольного Экономического Общества с правительством «создали прецедент для возникновения двусторонних и, более того, взаимовыгодных отношений между российскими добровольными ассоциациями и государством, - и этот шаблон использовался вплоть до конца XIX в.»3. Одним из плодотворных этапов в развитии взаимоотношений органов государственной власти и групп интересов в лице различных общественных организаций является позднеимперский период (к. XIX века – нач. XX в.), последовавший за реформами 1860-1880 гг. Между тем, сам процесс разработки и реализации Великих реформ тоже сопровождался борьбой разных групп интересов. Так, американский исследователь А.Дж. Рибер выделяет группы «экономистов», «инженеров», «военных» и группу П.Шувалова. При всей условности предложенной классификации в целом нельзя не согласиться с А.Дж.Рибером в том, что «в процессе политической борьбы вокруг концепции реформ выкристаллизовывались протолоббистские группировки, позиции которых наложили несомненный отпечаток на осуществление модернизационных преобразований»1.
Основные позиции данных групп интересов можно определить следующим образом. Группа «экономистов», объединившая специалистов в области финансов и статистики во главе с министром финансов М.Рейтерном, «выступила сторонником перераспределения полномочий между государством и группами влияния в сфере экономики в пользу последних». Наиболее полно позиция данной группы «проявилась в ходе борьбы вокруг концепции железнодорожного строительства, являвшегося ключевым для дальнейшей экономической модернизации страны. Если «экономисты» были настойчивыми и последовательными сторонниками отхода государства от роли монопольного субъекта этого процесса и передачи железнодорожного строительства в частные руки, то группа «инженеров», объединявшая сторонников активной роли государства в экономике во главе со ставшим в 1862 г. министром путей сообщения П.Мельниковым, отстаивала необходимость сохранения ключевых позиций государства в стратегически важном вопросе»2. В конечном итоге стратегия М.Рейтерна не принесла ожидаемых результатов.
Лоббизм в государственной политике России в условиях современных модернизационных процессов
С избранием президентом Российской Федерации В.В.Путина механизм лоббирования претерпевает значительные изменения. Реформы, начатые по инициативе нового главы государства, коснулись, в первую очередь, представительства региональных интересов в федеральных органах государственной власти.
В годы президентства Б.Н.Ельцина политика центральных властей по отношению к регионам сводилась к известному выражению первого президента РФ: «Берите столько суверенитета, сколько сможете унести». Данное обстоятельство было вызвано тем, что «разрушение плановой экономики и последовавший за ним распад межрегиональных экономических связей привели к углублению этих различий, а затем, к росту многообразия экономических и политических систем, складывающихся в регионах»1. В этой связи для регионального уровня в начале 90-х годов было характерно формирование на базе бывших советских предприятий множества экономических акторов, а также политических сил, артикулирующих их интересы. К примеру, «экономическая и политическая жизнь Вологодской области полностью определялась компанией «Северсталь», которая к середине 90-х контролировала практически все СМИ региона, а ее представители занимали основные посты в исполнительной власти и значительное число мест в областной думе, в результате в регионе складывалась относительно авторитарная политическая система»2. В Нижегородской области, в свою очередь, одновременно начали развиваться множество компаний, ранее бывшие «предприятиями военно-промышленного комплекса, пищевой и автомобильной промышленности, соответственно, необходимость согласования их интересов требовала демократизацию процесса принятия решений. Федеральная политика в это время была открыто ориентирована на децентрализацию…»1.
Однако, начиная с 2000 года, предпринимаются первые шаги к централизации власти, которые напрямую повлияли на функционировавший ранее механизм лоббирования. 13 мая 2000 г. президентом был подписан Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», согласно которому в функциональные обязанности полномочных представителей входит: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; контроль за исполнением законов, указов и распоряжений федеральных органов власти; согласование и реализация президентских кадровых решений и т.д.
Таким образом, с введением института полномочных представителей федеральная власть усилила административные рычаги управления региональными процессами. У губернаторов, в свою очередь, появился «конкурент», обладающий собственным ресурсным потенциалом, а главное -имеющий прямой выход на президента»2. Возможности для лоббирования региональных интересов были также значительно уменьшены в результате реформирования Совета Федерации согласно принятому 5 августа 2000 г. Федеральному закону № 113 - ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»3. Положения данного закона закрепляют, что отныне в верхнюю палату российского парламента будут входить не губернаторы и руководители региональных легислатур, как это было ранее, а представители законодательной (избирается представительным органом субъекта РФ на срок полномочий этого органа) и исполнительной (назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий) власти регионов, которые будут заниматься законотворческой деятельностью на постоянной и профессиональной основе. В дальнейшем в порядок назначения представителей будут внесены ряд поправок, однако, к первоначальному принципу формирования Совета Федерации из губернаторов и руководителей региональных представительных органов возврата не будет. Единым федеральным органом государственной власти, в работе которого должны принимать участие главы субъектов РФ, стал созданный 1 сентября 2000 года Государственный Совет. Однако функционирование Совета носит совещательный характер, в связи с чем влияние руководителей регионов на формирование политического курса государства значительно снизилось. Изменения коснулись также партийной системы, когда 11 июля 2001 года был принят федеральный закон № 95 – ФЗ «О политических партиях», согласно которому регистрация региональных партий, «по большей части представлявших собой «политические машины» региональных элит»1, запрещалась. В результате регионы лишились еще одного эффективного способа лоббирования своих интересов на федеральном уровне. Следует добавить, что одним из наиболее влиятельных избирательных блоков на выборах 1999 года был блок «Отечество – Вся Россия», образованный движениями «Отечество» во главе с Ю.Лужковым и «Вся Россия» под председательством президентов республики Татарстан М.Шаймиева, Башкирии М.Рахимова, Ингушетии Р.Аушева и губернатора Санкт-Петербурга В.Яковлева. Объединив в себе ключевых фигур региональных элит, эти блоки создавались «скорее в противовес президентской власти, которая казалась безнадежно слабеющей», и по «элитному качеству» своего персонального состава»2 они значительно превосходили поддерживаемую Кремлем партию «Единство». В связи с этим, запрет на регистрацию региональных партий можно рассматривать как нежелание федеральной власти возврата к ситуации 90-х годов, когда региональные элиты могли оказывать существенное воздействие на формирование основных направлений государственной политики. В системе лоббирования на уровне региональных представительных органов ключевую роль сыграло принятие федерального закона от 12.06.2002 г. № 67- ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Положениями данного нормативно-правового акта установлено, что формирование региональных представительных органов отныне будет осуществляться по принципу смешанной избирательной системы. В этой связи, начиная с 2003 г. на региональных выборах не менее половины мандатов представительных органов стало распределяться по спискам федеральных партий. Главным посылом такого решения было повышение роли партий в политической жизни страны не только на федеральном, но и на региональном уровне. Это было одним из эффективных инструментов для регулирования деятельности губернаторов, которые зачастую полностью контролировали работу региональной представительной власти. Таким образом, возможности лоббирования интересов исполнительной власти субъекта РФ отныне стали зависимы от состава и структуры законодательного органа региона, сформированного по новому принципу.
Важно также подчеркнуть, что федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была отменена выборность глав субъектов РФ. В дальнейшем (до восстановления выборности губернаторов в 2012 г.) кандидатуры губернаторов стали представляться президентом РФ для утверждения законодательному собранию региона. Реакция общественности на такое новшество было довольно эмоциональным. Между тем, федеральный центр постарался максимально смягчить практические следствия этого шага, сохранив на своих местах подавляющее большинство губернаторов. Так, «на новый срок были выдвинуты даже те руководители регионов, которые не пользовались у федерального центра особым доверием (в частности, курский губернатор А.Михайлов). Сохранили власть и «региональные тяжеловесы» - А.Тулеев и М.Шаймиев»1.
