Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Разработка понятийного аппарата концепции так называемой «местной демократии» 14
1.1 Появление концепции «местной демократии» в политической теории 15
1.2 Существующие в политической науке подходы к локальным вариациям «местной демократии» 19
1.3 Теоретическое обоснование проблемы управляемости в рамках концепции «местной демократии» 24
Глава 2: Влияние концепции «местной демократии» на политические процессы стран Западной Европы 35
2.1. Развитие местного самоуправления в Великобритании 35
2.2 Особенности практического применения концепции «местной демократии» в скандинавских
странах 57
2.3. Попытки применения концепции «местной демократии» в неоднородной политической среде Германии 79
Глава 3: Применение концепции «местной демократии» в политических процессах в странах Центральной и Восточной Европы 98
3.1. Теоретическое обоснование необходимости новых моделей местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы западной политической наукой 99
3.2. Попытки применения концепции «местной демократии в Польше» 108
3.3 Венгрия как пример неудачного применения концепции местной демократии 122
Заключение 141
Список использованных источников илитературы 147
- Появление концепции «местной демократии» в политической теории
- Развитие местного самоуправления в Великобритании
- Теоретическое обоснование необходимости новых моделей местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы западной политической наукой
Введение к работе
Актуальность темы определяется научно-теоретической и практической значимостью затронутых в исследовании проблем.
В настоящее время в академических кругах, как на Западе, так и в России, преобладает желание найти новые подходы к обеспечению эффективности местного самоуправления. Во многом это вполне объяснимо тем, насколько важным для государства является обеспечение стабильности «снизу-вверх». Уровень местного самоуправления является базовым, именно на нем лежит ответственность за обеспечение, так называемого «коммунального сервиса» для населения определенной территории.
Одним из новых подходов, который вызывает все больший интерес как на Западе, так и в странах Центральной и Восточной Европы, является так называемая концепция «местной демократии». Однако механизмы обеспечения эффективного функционирования этой демократии все еще не отработаны. С одной стороны, существует общая концепция (вернее набор взаимосвязанных теоретических положений о том, как должна функционировать эта демократия). С другой стороны - в каждом конкретном случае мы сталкиваемся с определенной практикой, выработанной в рамках конкретной страны или региона.
Именно это обстоятельство и определяет актуальность темы настоящей диссертации, предполагающей разработку вопроса практического воплощения в политической практике разных стран положений концепции «местной демократии».
Степень разработанности проблематики исследования.
Зародившаяся на западе идея «местной демократии» в новых условиях привлекает растущее внимание как альтернативный подход к разрешению новых проблем. Эта идея не является новым изобретением. Ее истоки могут быть прослежены от начала 60-х годов 20 века. Формирование данной концепции происходило в США и Великобритании в рамках разработки
теории так называемых «городских режимов» и исследований связанных с повышением эффективности функционирования органов местного самоуправления.
Однако, несмотря на достаточно долгую историю употребления самого термина, по-прежнему существуют проблемы определения «местной демократии». Несмотря на все большее распространение концепции местной демократии на Западе, в отечественной политической науке отсутствует не только достаточно глубокое осмысление концепции, но даже адекватный перевод самого термина local democracy. Работ же, рассматривающих именно применение концепции «местной демократии» в политической практике, невозможно найти ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Исследователи концентрируют свое внимание либо на исключительно теоретических аспектах, либо наоборот рассматривают местную демократию в рамках региональных, или, в крайнем случае, сравнительных исследований.
Специфика проблемы предполагает использование литературы, которая может быть подразделена по нескольким критериям:
1. Теоретические аспекты концепции местной демократии
проблема эффективного функционирования органов
местного самоуправления;
теория «городских режимов»;
подходы к локальным вариациям местной демократии;
проблема управления в рамках концепции местной демократии;
2. Практические аспекты применения концепции местной
демократии в политических процессах стран Западной Европы;
особенности применения концепции местной демократии в Великобритании, странах Скандинавии, Германии и других странах Западной Европы;
3. Применение концепции местной демократии в политических процессах стран Центральной и Восточной Европы
теоретическое обоснование необходимости новых моделей местного самоуправления в странах ЦВЕ западной политической наукой;
попытки применения концепции местной демократии в Польше, Венгрии, и других странах ЦВЕ;
На протяжении последних сорока лет интерес среди представителей политической науки к проблеме эффективности органов местного самоуправления значительно усилился. Первоначально этой проблематике уделялось особое внимание только иностранными исследователями, в основном из Великобритании (Нирмала Рао, Робин Хамбельтон, Блэквелл, Коул, Баретт, Гиссенданер, Линч, Вильсон, Миллер, Волш, Янг). Проблема эффективного функционирования органов местного самоуправления достаточно тесно связана с развитием федерализма и процессом регионализации, поэтому особый интерес для автора представляли работы
, как зарубежных, так и российских исследователей по этой тематике
(Российские политологи и социологи стали разрабатывать данную тему относительно недавно, в начале 90 - годов XX века. Среди работ отечественных авторов в данной области наибольший интерес представляют публикации Г.Вайнштейна, В.Гельмана, Л.Гордона,
і А.Мельвиля, О.Г.Харитоновой, В.А. Казакова, О.А. Колобова, И.П. Склярова,
А.С. Макарычева, А.А. Сергунина, А.П. Цыганкова, Л.Шевцовой, СВ. Устинкина и некоторых других.
В рамках теории городских режимов существенный вклад в развитие концепции местной демократии внесли такие авторы как (Бораз, Даудинг, Файнстанйн, Гарсиа, Гетемис, Хардинг,Пьер, Кантор, Савич, Паддисон, Керне, Ле Галес,Моссбергер)
> Существенная часть исследований подходов к локальным вариациям
местной демократии в Западной политической науке рассматривает локальные вариации местной демократии. Среди авторов внесших наиболее
существенный вклад в разработку этой проблематики можно выделить: Голдсмит, Эшворт, Снэйп, Бэтхэм, Балдершайн, Бэннэт, Чнстертон, Коул, Дахлер, Ларсен, Элдер, Гарсиа, Хессе , Шарп, Хорват.
Проблема управления в рамках концепции местной демократии, теснейшим образом связана с теорией управления (governance), а также теорией «Новой политической культуры», которые занимают существенное место в рамках концепции местной демократии. Изучением этой темы в основном занимаются исследователи из США и Западной Европы, такие как: Кларк, Хамбельтон, Роус, Хагес, Кристенсен, Коул, Ди Гаэтано, Клемански, Данлеви, Гаспар,Пьер, Керн, Паддисон, Моуртцен, Свара, Роберт, Родес, Стоккер, Вильсон.
Попытки применения концепции местной демократии в Великобритании, странах Скандинавии, Германии и других странах Западной Европы являются объектом пристального внимания исследователей в последнее десятилетие. Существует достаточно много работ освещающих функционирование институтов местного самоуправления в странах Западной Европы. Однако, наибольший интерес для нас представляют исследования, акцентирующие внимание на практическом применении или попытках применения концепции местной демократии в политических процессах европейских стран. (Голдсмит, Армстронг, Балдершайм, Бартли, Стокер, Букве, Ларсен, Хансен, Артер, Гиссенданер, Клаусен, Магниер, Клейнфилд, Лехман, Дикман, Вульфсон, Сандхольтц.
Авторов разрабатывающих вопросы теоретического обоснования необходимости новых моделей местного самоуправления в странах ЦВЕ западной политической наукой можно разделить на две группы: первая группа авторов, как правило, это исследователи из Западной Европы и США, обосновывают необходимость применения позитивного опыта западного местного самоуправления, в том числе и концепции местной демократии на территории стран ЦВЕ (Хамбельтон, Кларк, Каулфилд, Кристенсен, Коулсон, Кокс, Кимбал, Нортон). Вторая группа авторов, как правило, это
исследователи из стран ЦВЕ, в своих работах достаточно осторожно, иногда скептически, относятся к возможности применения концепции местной демократии в условиях странах Центральной и Восточной Европы. (Илнер, Сваневич).
Особую актуальность в последние 10 лет, приобрели исследования попыток применения западного опыта в сфере организации и развития институтов местного самоуправления в странах ЦВЕ. (Сваневич, Илнер, Бенетт, Каулфилд, Коулсон, Кларк, Жабес, Ходжи, Кимбал, Кулежа, Петери, Зентай, Пиджей, Соос, Тока, Райт).
В этих условиях можно констатировать, что новые подходы, несмотря на настоящий бум исследований в области федерализма и развития местного самоуправления, пока еще не возникли. В какой то мере исправить сложившуюся ситуацию призвана настоящая работа.
Цель работы - исследование применения концепции «местной демократии» в политических процессах стран Западной и Центральной и Восточной Европе.
Для достижения этой цели представляется необходимым выполнить ряд исследовательских задач.
Во-первых, необходимо проанализировать саму концепцию «местной демократии», рассмотреть существующие теоретические подходы к данному явлению и дать наиболее адекватное определение этому термину.
Во-вторых, представляется важным рассмотреть то, как данная концепция применяется в политической практике европейских стран, и насколько теоретические построения, в рамках данной концепции, соответствуют реальной практике реформирования институтов местного самоуправления в различных западноевропейских странах.
В-третьих, требуется рассмотреть страны так называемые «новые независимые государства» в частности государства Центральной и Восточной Европы. Для нас наибольший интерес представляет применение
теории и практики выработанной в рамках изначально западной концепции «местной демократии», на территории этого региона.
В соответствии с поставленными исследовательскими задачами находится и структура работы. Она состоит из введения, трех глав и заключения. Первая глава рассматривает предпосылки и историю появления концепции «местной демократии» в политической теории, различные варианты определения самого термина «местная демократия», а также предлагает авторское определение. Так же рассматриваются существующие в политической науке подходы к локальным вариациям местной демократии. Вторая глава исследует практическое применение концепции местной демократии в политических процессах стран Западной Европы. Помимо этого дается обоснования выбора стран для этого анализа. Рассматривается развитие местного самоуправления в Великобритании, которая является своеобразным пионером в деле применения различных механизмов, повышающих эффективность функционирования органов местного самоуправления. Кроме того, подробно рассматриваются особенности практического применения концепции местной демократии в Германии и странах Скандинавии. Третья глава рассматривает применение концепции местной демократии в политических процессах стран Центральной и Восточной Европы. Здесь дается развернутое теоретическое обоснование необходимости новых моделей местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы западной политической наукой. Далее рассматриваются попытки применения концепции местной демократии в Польше и Венгрии.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает местное самоуправление в различных его проявлениях. Предметом исследования являются теоретические основания и практическая политика в области обеспечения самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили: документы Европейского Союза, региональных и других международных организаций, правительства России и зарубежных стран, аналитические материалы
ведущих Российских и зарубежных научных учреждений, международные статистические данные, отечественные и зарубежные теоретические работы по проблемам развития и функционирования местного самоуправления. Методологической основой диссертации являются:
Общетеоретические политологические положения о системно-структурном подходе в познании сложных общественных реалий;
аксиологический подход к изучению и творческому использованию богатейшего отечественного и зарубежного опыта обеспечения функционирования местного самоуправления;
идеи взаимосвязанности и взаимообусловленности политических, социальных идеологических факторов выработки и проведения политики в области местного самоуправления;
комплексное рассмотрение исторических обстоятельств выработки и проведения политики в области местного самоуправления.
В диссертации использованы такие методы исследования как:
метод восхождения от абстрактного к конкретному;
принцип единства объективного и субъективного;
анализ и синтез источников и материалов;
сравнительно-сопоставительные характеристики с позиций принципа историзма;
структурализация, позволяющая выделить в изучаемом явлении системообразующие факторы;
различные приемы методологического анализа и классификации;
систематизация и обобщение полученных выводов и результатов.
Научная новизна предполагаемого диссертационного исследования состоит:
Во-первых, в комплексном рассмотрении теоретической и практической реализации концепции «местной демократии» на территории стран имеющих различный исторический опыт организации институтов местного самоуправления.
Во-вторых, она заключается в попытке, используя инструментарий политической науки, обобщить существующие теоретические подходы к обеспечению эффективного функционирования демократии на местном уровне и дать синтетическое авторское определение самого термина «местная демократия».
В-третьих, в выполнении анализа практической реализации концепции «местной демократии» на различных уровнях (субгосударственном, государственном и наднациональном). При этом будет исследован достаточно широкий круг объектов и субъектов (индивидуально-личностный, организационный, общественные группы и общество в целом). Подобный анализ еще не предпринимался не в отечественной, не в зарубежной политической науке.
В-четвертых, в исследовании применимости предлагаемой концепции на территории политического пространства стран Центральной и Восточной Европы.
Практическая значимость исследования состоит в том, что:
Его результаты могут быть использованы в процессе практической выработки и проведения политики.
Теоретическое осмысление применения концепции «местной демократии» в политических процессах стран Западной, Центральной и Восточной Европы позволит выработать практические рекомендации и более качественно решать важные народнохозяйственные задачи, связанные с развитием современной России.
Результаты исследования будут использованы в учебном процессе в виде специальных курсов и включения отдельных тем в основные курсы, читаемые на факультете международных отношений.
В качестве основных на защиту выносится следующие положения: Оригинальное авторское определение местной демократии, которое стремится обобщить существующие теоретические подходы к обеспечению
эффективного функционирования демократии на местном уровне, а так же
учитывает тесную взаимосвязь на различных уровнях (субгосударственном,
государственном и наднациональном) и заключается в том что местная
демократия — это динамично развивающаяся система со
множеством взаимосвязанных и постоянно меняющихся
компонентов, в рамках которой происходят процессы
взаимодействия на локальном, таких акторов как
наднациональных сил и институтов, национальных и
местных правительств, гражданского общества,
неправительственных организаций, а также различных групп давления, в процессе выработки общезначимых решений.
Все страны, выбранные в качестве объекта анализа, в 1970-80-е годы, столкнулись с целым рядом проблем в сфере местного самоуправления. Попытки применения отдельных положений концепции местной демократии в этих странах отмечались различной степенью успешности, зависевшей от исторического, культурного и социально-экономического развития конкретной страны, а также от ее политической системы.
Попытки использовать концепцию местной демократии для массированного «экспорта демократии» в страны Центральной и Восточной Европы в 1990-е годы были успешными лишь в тех случаях (пример Польши), когда учитывалось культурное, историческое и политическое своеобразие конкретной страны.
На основе проведенного анализа автор предлагает ряд положений, которые могут оказаться полезными при совершенствовании системы местного самоуправления РФ, должны учитываться (на уровне учебных программ) при подготовке и переподготовке кадров и найти отражение в образовательных стандартах.
Результаты исследований нашли отражение в целом ряде публикаций в профессиональных и научных изданиях, выступлениях на российских и международных конференциях.
Основные положения диссертационного исследования были апробированы в
ходе участия автора во Всероссийских и международных конференциях
(«Университетская политология: Россия в национальном и европейских
контекстах.», Москва: Российская ассоциация политической науки, 2005.; XI
нижегородская сессия молодых ученых. Н.Новгород, 2004.; XII
нижегородская сессия молодых ученых. Н.Новгород, 2005; Конференция,
PR-технологии в информационном обществе Санкт-Петербург, 25-26
февраля 2006 г.; «Современные проблемы и пути их решения в науке,
транспорте, производстве и образовании. » Одесса, 2005.; 1 st BI-Annual
EURA Conference:Cities in City Regions. 11-14 May 2006, Warsaw, Poland.;
Local elites and the modernization of local government. 21-23 September
2005, Groningen University, The Netheriands). Кроме того, автор принимал участие в работе многолетнего исследовательского проекта Eurolock, к настоящему времени в данном исследовании участвует более 200 ученых из 18 европейских стран. Также, автор являлся членом EURA (Europe Urban Research Association), которая является основным исполнителем аналитических работ по проблематике нашего исследования для Европейского Союза. Результаты этих исследований были отражены в ряде публикаций автора.
/
Появление концепции «местной демократии» в политической теории
В настоящее время в большинстве стран посткоммунистического пространства существуют такие атрибуты демократии, как демократические выборы, многопартийность, неправительственные общественные организации, относительно независимые средства массовой информации, гарантированы ответственность правительства перед парламентом, смена правительств, соблюдение гражданских прав и свобод. Но наличие отдельных структурных элементов демократии не обязательно означает установление реальной демократии. Об уровне демократизации стран свидетельствует не только наличие политических институтов западного образца, но, главным образом, эффективность их функционирования в конкретных условиях трансформирующихся обществ.
Одним из проявлений возросшего внимания к данному вопросу является все более широкое использование в общественных науках и политической практике концепции так называемой местной демократии.
Существуют различные определения собственно самого понятия местная демократия. Фактически этот термин является, русскоязычным переводом такого термина как local democracy, т. е локальная или местная демократия, к сожалению данный термин не получил какого либо четкого определения в российской политической науке, основная часть исследований посвященная данной тематике проводились в США и Западной Европе. Соответственно большая часть понятийного аппарата, к сожалению, применима исключительно в контексте стран которые являлись объектами соответствующих научных исследований.
В данный момент достаточно сложно сказать, где и кем был впервые применен данный термин, однако, основная часть исследований в области развития, функционирования и демократизации институтов местного самоуправления, была сосредоточена в Англии, где около двадцати лет назад изучение локальных политических процессов выделилось в отдельную дисциплинарную область . По большей части данные исследования были связаны с попытками центрального правительства улучшить эффективность функционирования органов местного самоуправления (local government), так же применение и адаптация идей профессионального управления на уровне местного самоуправления3.
Академические исследования городской политики и местных структур власти, вылились в широкомасштабную программу инициированную учеными из США, основное внимание в которой сосредоточено на изучении «городских режимов» (urban regime) . Так же более часто стали проводиться кросс-национальные исследования «городских режимов», основной целью которых, была попытка выявить существование различных модификаций этих режимов в европейском контексте, при этом за основу исследования брались страны, имеющие разную историю взаимоотношений между государством и частным сектором.
Дигаэтаео и Клеменски (1999)4, провели сравнительный анализ Бермингема, Бристоля, Бостона и Детройта, в процессе исследования они выделили четыре типа местной власти: 1.) Направленная на рост 2.) Управление ростом 3.) Направленная на социальное развитие 4.) Направленная на заботу. Первый тип-направление на рост, фокусирует внимание прежде всего на поощрении развития бизнеса. Управление ростом - основная задача защитить или улучшить экологическую ситуацию в городе, третий тип, социально ориентированный, прежде всего концентрируется на развитии сообщества, нежели на развитии бизнеса. Стратегия направленная на заботу, стремиться минимизировать общественные расходы, например, сокращая расходы на содержание аппарата правительства.
Теория режимов старается объяснить как политические и не политические элиты формируют альянс для решения определенных задач касающихся общества в целом.5
В рамках теории «городских режимов» необходимо уделить вниманию такому понятию как власть, как правило, этот термин употребляется в отношении полномочий государства. Закон страны, наделяет человека, всенародно выбранного на должность, например мэра, «властью над» определенными функциями и действиями. Теория режимов полагает, что власть, предполагающая команды сверху и доминирование над другими, при современных условиях социальной диффузии в городах, скорее иллюзорна: «Процесс борьбы во власти, предполагает не контроль и сопротивление, но получении способности действовать, то есть власть на какое-то действие, а не власть над кем-то» . То есть другими словами, власть рассматривается как попытка достижения желаемого результата через сотрудничество, а не контролем над другими участниками политического процесса.
Исходя из контекста данных исследований, термину локальной или местной демократии можно дать ряд определений: Кессельман и Розенталь (Kesselman&Rosenthal) предлагали следующие определение: местная демократия это процесс, в ходе которого органы местной власти организуют взаимодействие между политическими и социальными силами, для удовлетворения нужд местных сообществ . Богнадор (Bogdanor) предлагал рассматривать концепцию местной демократии в трех различных измерениях: (а) электоральное поведение и соревнования между политическими партиями на локальном уровне; (Ь) взаимоотношения между местными политиками, местной властью, чиновниками, а так же более высоким политическим уровнем (региональным, национальным), с точки зрения получения специфических выгод (с) Влияние местных структур на национальный уровень, с точки зрения реализации локальных интересов8.
С точки зрения автора данные определения не совсем точно или полно отражают суть концепции местной демократии, первое определение не дает развернутого ответа о действующих лицах данного процесса, констатируя лишь наличие неких политических и социальных сил. Второе определение более полно раскрывает содержание концепции, однако не принимает во внимание процессы связанные с влиянием на местный уровень процессов выходящих за рамки конкретного государства.
Наиболее содержательным и полным нам кажется следующее определение: местная демократия это динамично развивающаяся система со множеством взаимосвязанных и постоянно меняющихся компонентов, в рамках которой происходят процессы взаимодействия на локальном, таких акторов как наднациональных сил и институтов, национальных и местных правительств, гражданского общества, неправительственных организаций, а также различных групп давления, в процессе выработки общезначимых решений. Далее в работе под термином местная демократия мы будем применять именно это определение.
Развитие местного самоуправления в Великобритании
Рассматривая деятельность членов совета на протяжении 90х годов, можно констатировать, что их представительная функция ослабевает. Частично такая ситуация сложилась из за того что большую часть своего времени они тратят в различных комитетах, занимаясь внутренним управлением своего района.
Представлять проверяющую функцию -создание на основе членов совета контрольных комитетов для проверки улучшения деятельности других агентств в их районе.
4.Укрепление и создание различных новых форм взаимодействия и партнерства между членам совета.
Сдвиг от правительства к управлению, и от общественного администрирования к новому общественному управлению, о котором мы говорили ранее, так же оказал существенное влияние на чиновников на местном уровне.
Чиновники на локальном уровне зарекомендовали себя как эффективные управленцы, а также одним из наиболее важных качеств является сохранение ими политического нейтралитета45. Так же необходимо сказать о важности внедрения различных инноваций в работу чиновников, в частности изменения в политической культуре.
Если рассматривать высший уровень чиновников, то необходимо признать что они играют ключевую роль в процессе изменения и развития в своей сфере. Как правило они выполняют четыре основные функции: разрабатывают стратегические рекомендации для членов совета, управляют процессом принятия решений, принимают решения от имени совета, влияют на другие агентства .
Ранее мы уже говорили что одним из факторов изменений, было увеличение информированности граждан. Тэри Кларк в своем исследовании, предположила, что новая политическая культура развивается в противовес классовой политике, которая доминировала во многих странах, в течении долгого времени. На протяжении всего периода в 1960-1970х годах наблюдался рост участия общества в политическом процессе, также выработка новых форм политического участия.
Под влиянием всех этих изменений, необходимо укреплять как институт лидерства, так и вовлечение граждан .В Великобритании в 2000г. был принят акт о местном правительстве, который обязывал местную власть в Англии и Уэльсе изменить конституции, внеся следующие изменения, исполнительный мэр города и его кабинет должен избираться на прямую на выборах, напрямую избирается мэр и председатель совета, председатель совета избирается советом, в качестве главы совета47. Все эти изменения направлены на разделение властей, на исполнительную, которая развивается благодаря индивидуальному лидерству, и коллективную которая фокусируется на политике развития, выполняя как представительскую роль, так и контрольные функции.
В свете последних изменений, необходимо сказать о фактической стороне усиления индивидуального лидерства, а именно, что изменилось в практике руководства в Западной Европе. Во-первых, местная исполнительная власть стала более динамичной. Местные политические лидеры все чаще выступают во главе, так называемых «коалиций развития» (development coalitions), стремящихся создать наиболее привлекательный имидж своей территории для потенциальных инвесторов48. Во-вторых, все меньшее влияние на их деятельность оказывает партийная принадлежность .
Как уже отмечалось ранее, переход к прямым выборам мэра, некоторые исследователи считают ответом на низкое электоральное участие (lower electoral turnouts), данный процесс был обозначен как кризис легитимности (legitimacy crisis). Данные негативные тенденции в работе представительной демократии наиболее ярко проявили себя в Норвегии, Англии и Германии и других европейских странах. Основной их задачей реформ в Англии декларировалось, с помощью перехода к прямым выборам мэра инкорпорировать в процесс принятия решений на локальном уровне большую прозрачность и подотчетность, одновременно восстанавливая интерес граждан к городским делам. Хотя изначально проблема легитимности была не столько вопросом участия граждан в политической жизни или прозрачности структур, сколько вопросом эффективного функционирования власти на местном уровне. Особенно это относится к странам Скандинавии в которых на местном уровне происходит производство и распределение «общественных благ» (welfare service). Реформаторы считали что не эффективные структуры местной власти являются угрозой легитимности системы местного самоуправления.
Позднее, рост социальных движений и политические конфликты, так же привели к требованию реформ институтов местной власти. Реформы во Франции, Италии и Испании в начале 80-х, лучше всего иллюстрируют, что преобразования в сфере местного самоуправления является частью более общей попытки демократизировать страну снизу-доверху50.
Многие исследователи отмечают тот факт, что, несмотря на весь комплекс реформ реализованных на местном уровне, их результат в целом разочаровывает. Несмотря на переход к прямым выборам мэра, активность избирателей продолжает снижаться51.
Как отмечают исследователи52, такая ситуация вызвана тем, что несмотря на формальный переход к прямым выборам мэра, исполнительная власть не получила дополнительных ресурсов. В своей работе, мэры как лидеры местного сообщества сталкиваются с все более возрастающими ожиданиями населения в отношении местной власти. Мэру приходится иметь дело с различными группами интересов, управлять различными социальными процессами в условиях явного дефицита ресурсов.
Теоретическое обоснование необходимости новых моделей местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы западной политической наукой
Новые локальные демократии стран Центральной и Восточной Европы могут быть подвергнуты сравнению исходя из двух популярных классификаций Западно-Европейских моделей местной демократии.
Первая была разработана Пэйджем и Голдсмитом в 1987г. (Page & Goldsmith), вторая Хессе и Шарпом в 1991г. (Hesse & Sharp).
В контексте стран ЦВЕ дебаты о местной демократии как правило сводятся к историческому опыту жесткой централизации в течении коммунистического периода. Хотя такой опыт не уникален для стран ЦВЕ, как заметили Хессе и Шарп централизм и авторитаризм в разные исторические периоды наблюдался в Испания, Португалия, Австрия или Германии. Последующая децентрализации является результатом изменения отношения центрального правительства к месту и роли местного самоуправления .
Наибольшие различия между странами относятся к политическому определению осуществления принципа децентрализации. Различные варианты децентрализации в странах ЦВЕ могут быть условно классифицированы в три модели:
1. «Пошаговая» модель (step by step model) сточки зрения этой модели фундаментальный реформы 90-х годов, имели определенную базу, то есть политическая дезинтеграция 1989-1990 г. была встречена более или менее подготовленными предложениям по дальнейшим экономическим и политическим реформам. Наиболее ярким примером является Венгрия, начавшая экономические реформы еще вначале 80-х годов.
2. «Прыжок в неизвестность » (Jump in at the deep end) в условиях этой модели у государства не было времени для подготовки и дискуссий о новых законах. Тем не менее реформы по децентрализации прошли очень быстро. Реформы проведенные в Польше 1990/1991 а так же в 1998-1999 годах, к сожалению подтверждают такое определение. Так называемое «Окно для реформ» (Windows for reform), которое открывается только на короткий период времени, и дает возможность для поспешной реализации изменений, пока центральная бюрократия не заблокирует эту инициативу.В то время это был основной аргумент.
3. «Это все случилось слишком быстро» (The it s all happening too fast) эта модель описывает очень быстрые и неожиданные политические изменения, и центральное правительство занимало неопределенную позицию по отношению к децентрализации. Основным аргументом было то, что местная власть не готова принять новые полномочия, и что распределение власти сверху-вниз приведет к политическому хаосу и экономическому коллапсу . Петерй и Зентай (Peteri&Zentai), так же приводят похожую классификацию, в основе которой лежит скорость изменений на локальном политическом уровне 1.Быстрый старт, но длительный процесс изменений (Польша,Венгрия)
2.3адержка на старте, с последующими реформами. (Болгария, Латвия)
3.Поздний старт с последующими попытками ускорить реформы. (Хорватия, Словакия)160
О чем же свидетельствуют проведенные реформы по децентрализации? Прежде всего необходимо отметить что институциональные рамки далеки от стабильности. Многие государства до сих пор ищут стабильные, долговременные модели организации местного самоуправления.
Польша, Чехия и Словакия совсем недавно, в конце 90-х годов приняли ряд законов о положении местного самоуправления. Однако до настоящего времени не закончена дискуссия о местной финансовой базе. (Текущее законодательство трактует этот вопрос как временный)161.
В большинстве стран ЦВЕ местные органы формально получили достаточно функций касающихся их общей компетенции. На практике эти функции часто ограничены действующим законодательством. Местное самоуправления во всех странах ЦВЕ имеет конституционный статус.
Разница между моделями местного самоуправления в странах ЦВЕ хорошо заметна через структуру территориальной организации.
В эпоху коммунизма, экономическая централизация и авторитарный стиль управления, привели высокой региональной консолидации. Неудивительно, что после падения коммунизма, во многих странах наблюдались тенденции резкой фрагментации больших территориальных образований. Это привело к необычайно высокому росту местных территориальных образований. Так например в Венгрии количество муниципалитетов в период с 1962 по 1988 было понижено с 3021 до 1364, затем в 1992 их количество выросло до 3133. В Чешской Республики в период с 1950 по 1988 количество муниципалитетов было понижено с 11459 до 4104, однако к началу 90-х годов их количество возросло до 6000. Похожие тенденции наблюдались в других странах региона. Хотя в Польше в 1973 году количество муниципалитетов было понижено с 4000 до 2400, и до настоящего времени остается стабильным (2491). В Болгарии наблюдается похожая ситуация, в период с 1949 до конца 80-х количество муниципалитетов было сокращено с 2178 до 255162.
Несмотря на достаточно высокую фрагментированность, практически во всех странах ЦВЕ отмечается слабость организации местного самоуправления на мезо уровне, т.е отсутствие избираемого местного самоуправления на уровне выше муниципалитетов163. Корни данного явления уходят в эпоху социализма, когда регионы и округа осуществляли жесткий контроль над муниципалитетами, и их сильная позиция стала синонимом ограничения локальной автономии. С другой стороны, у центральной власти существуют опасения что слишком высокий уровень автономии, особенно на региональном уровне, может привести к дезинтеграции и потере национальной идентичности. Среди прочих причин, исследователи выделяют традиционно сильную позицию центральной бюрократии, которая пытается сохранить свои позиции.
С точки зрения Пэйджа и Голдсмита, следующим пунктом анализа выступает возможность местной демократии принимать решения независимо от центра, а также способность влиять на принятие решений на центральном уровне. С этой точки зрения Чехия, Польша и Словакия ближе всего к «относительной независимости»,в то время как Болгария и Румыния ощущается сильное влияние директивных указаний центрального правительства.
