Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти ...25
1.1 Место и роль института Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей: теоретико-методологические основы .26
1.2 Зарубежный опыт взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти ...49
1.3 Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации... 72
Выводы по первой главе 89
Глава 2. Политологический анализ политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти .91
2.1 Сущность политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти .93
2.2 Формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти 124
2.3 Основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти .132
Выводы по второй главе .147
Заключение .151
Литература 160
- Зарубежный опыт взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти
- Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации...
- Формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти
- Основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти
Введение к работе
Происходящий в современной России процесс консолидации демократии, развития правового государства предполагает создание эффективной системы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Данная проблема в современных условиях привлекает всё большее внимание представителей научного и экспертного сообщества, политиков, государственных деятелей, а также общественно-политических лидеров.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин отметил, что для России не может быть другого политического режима, кроме демократии. При этом Президент подчеркнул, что в Российской Федерации признаются универсальные демократические принципы, принятые во всем мире. В.В. Путин обратил особое внимание на то, что демократия, в первую очередь, это соблюдение и уважение действующего законодательства в области обеспечения прав и свобод граждан.
Актуальность исследования. Исследование проблемы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти (политологический анализ) обусловлено:
во-первых, реформированием российского общества, охватывающим политические, социальные, экономические и культурные сферы, где определяющими являются права и свободы человека, через обеспечение которых осуществляется развитие и утверждение демократии, правовой безопасности личности, общества, государства;
во-вторых, возрастанием значения института Уполномоченного по правам человека в развитии демократического государства, необходимостью совершенствования данного общественно-политического института с целью повышения его эффективности по всем направлениям деятельности и выведения данного органа на качественно новый уровень работы посредством укрепления политического взаимодействия с федеральными институтами государственной власти;
в-третьих, необходимостью всестороннего анализа проблем, связанных со становлением и укреплением института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в целях определения его места и роли в современной политической структуре государственных органов, в государственно-правовой системе Российской Федерации;
в-четвертых, необходимостью определения основных тенденций развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти;
в-пятых, недостаточной разработанностью темы в российских и зарубежных научных трудах, относящихся к исследованию политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти.
В государстве возникла настоятельная потребность в наличии работающего механизма по защите прав и интересов граждан. Как отметила Уполномоченный по правам человека в РФ Э.А. Памфилова, на современном этапе имеются проблемы, связанные с правовой безопасностью, требующие профессионального осмысления и продуманного решения. Основной обязанностью Уполномоченного по правам человека является обеспечение баланса интересов, чтобы большинство не было «подавляющее, а меньшинство подавляемое».
Степень научной разработанности проблемы. Анализ исследований, проведённых отечественными и зарубежными учёными, показывает, что вопросы функционирования института Уполномоченного по правам человека, его взаимодействия в области продвижения демократических принципов, идеалов, обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства с другими государственными структурами занимают особое место в политико-правовой науке. Научную литературу по данному вопросу, на наш взгляд, целесообразно структурировать по группам.
В первую группу вошли научные работы широкого круга учёных, посвящённые проблеме обеспечения безопасности личности, общества, государства: O.A Белькова, Д.В. Дёмкина, М.Ю. Зеленкова, В.П. Зимонина, Г.В. Иванова, А.Т. Климовича, А.Г. Лихоносова, Г.Г. Лозы, В.Ф. а, А.И. Панова, Э.Б. Петросяна, Г.И. Пещерова, А.И. Позднякова, П.П. Политаева, А.А. Прохожева, В.В. Серебрянникова, Ю.В. Синчука, Ю.К. Шафраника и других.
Вторую группу составили научные труды, посвящённые проблемам обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относятся труды: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Л.А. Гордона, А.В. Зиновьева, В.А. Карташкина, Г.Н. Комковой, Е.А. Лукашевой, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца и других.
Третью группу представляют труды учёных, внёсших весомый вклад в изучение проблем теории разделения властей: Х.А. Аккаевой, К.С. Вельского, H.H. Ворошилова, A.A. Жилина, В.Д. Зорькина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, Е.С. Лещевой, Г.Н. Манова, A.A. Мишина, Ш.Л. Монтескьё, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.С. Шевцова, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и других.
Четвёртую группу составляют труды учёных, посвящённые политико-правовым основам организации и взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, в том числе труды: А.В. Безрукова, К.А. Будаева, М.В. Глигич-Золотарёвой, И.Б. Гоптаревой, В.М. Долгова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, М.М. Курманова, С.В. Лихолетовой, Ю.М. Макеева и других.
К пятой группе относятся труды отечественных и зарубежных учёных, касающиеся опыта функционирования института омбудсмена в других странах, в том числе в данную группу вошли труды: В.В. Бойцовой, Л.И. Захаровой, Р. Грегори, Л.К. Лазарь, Э. Лентовски, Е.А. Радюшиной, А.Н. Соколова, М.Т. Тимофеева, А. Хиль-Роблеса и других.
Шестую группу составили труды учёных, посвящённые предпосылкам возникновения правозащитных институтов в Российской Федерации, истории становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, особенностям функционирования отечественного института омбудсмена: М.С. Башимова, В.В. Бойцовой, В.В. Комаровой, А.Г. Майорова, А.Е. Новиковой, Н.Ю. Хаманевой О.А. Шеенкова и других.
В седьмую группу вошли труды учёных, уделивших особое внимание развитию региональных институтов уполномоченного по правам человека: И.Ф. Вершининой, О.Н. Еремеевой, А.Ю. Сунгурова, С.Н. Матвеева и других.
Восьмую группу представляют научные труды, раскрывающие особенности и основные направления взаимодействия региональных и федеральных уполномоченных по правам человека с другими государственными органами, правозащитными организациями в области обеспечения, защиты и реализации прав граждан: Е.Л. Корабельниковой, Н.Ф. Лукашовой, А.Э. Плотниковой и других.
Несмотря на достаточно широкую разработанность вопросов, касающихся функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и за рубежом, необходимо отметить, что в значительной части вышеперечисленные научные исследования охватывают только правовые элементы статуса, полномочий, направлений деятельности, взаимодействия с другими государственными структурами, не учитывая при этом политического аспекта, рассмотрение которого в настоящее время является архиважным в связи с событиями, происходящими на международной политической арене, их влиянием на демократические основы Российского государства, в частности, и международного сообщества, в целом. Учитывая изложенное, данное исследование является теоретически значимым.
Выявленное противоречие между недостаточной разработанностью тематики и необходимостью повышения эффективности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти определило тему исследования, объект, предмет, цель и задачи.
Объект исследования – процесс развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Предмет исследования – формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти.
Цель исследования – политологический анализ сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти в современном мире.
Задачи исследования:
– изучить теоретико-методологические основы исследования места и роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе разделения властей;
– исследовать зарубежный опыт взаимодействия института омбудсмена с органами государственной власти;
– рассмотреть становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в России;
– выявить сущность политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти;
– определить основные тенденции развития политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти.
Гипотеза исследования – политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти – важнейший механизм в структуре общегосударственной политической целостной системы, от функционирования которой зависит геополитическое положение государства в мировом сообществе. Исследование сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти позволит выявить основные направления для процесса оптимизации данного взаимодействия, что приведёт к повышению его эффективности и укреплению общегосударственной политической целостной системы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как составной части политической системы современной России, в определении проблем политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти, решение которых является объективно значимым в условиях современной политической действительности. Разработано авторское определение понятий «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти». Определено место и роль института Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей. Проведён политологический анализ сущности и содержания политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти. Выявлены основные формы означенного взаимодействия. Исследована практика функционирования института Уполномоченного по правам человека, на основе которой выделены основные тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили следующие источники: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации и закрепляющие основы взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. А также международные правовые акты, регулирующие отношения в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивающие деятельность различных правозащитных институтов, в числе которых институт омбудсмена: международные договоры, декларации и конвенции.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляют научные исследования отечественных и зарубежных учёных, посвящённые вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, истории становления и развития института омбудсмена в России и за рубежом, изучения демократических принципов, которые легли в основу построения политической системы общества современной России, а также проблемам функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его взаимодействия с органами государственной власти в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
При исследовании института Уполномоченного по правам человека и его взаимодействия с органами государственной власти были использованы теоретические, эмпирические, прикладные, специальные методы исследования, а именно: системно-деятельностный, прогностический, диалектический, системный, сравнительно-аналитический, историко-логический, индуктивный, дедуктивный, цивилизационный, метод системного анализа.
Исходя из целей и задач диссертационного исследования, автор выносит на защиту следующие научные положения:
1. Авторское определение понятий «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти».
Институт Уполномоченного по правам человека в России – важный, существенный компонент, неотъемлемое составляющее политической системы современного государства, наряду с комплексом государственных и негосударственных институтов, осуществляющих политические функции, то есть деятельность, связанную с функционированием государственной власти. Он является непосредственным движущим фактором национальной системы защиты прав и свобод человека (личности, индивидуума) и гражданина, монолитного, неотъемлемого компонента общей системы обеспечения национальной безопасности государства.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – это федеральный государственный правозащитный орган, общественно-политический институт, составная часть общегосударственной политической целостной системы современной России, сочетающий в себе общественные и государственные начала, основной задачей которого является обеспечение правовой безопасности личности (индивидуума), общества, государства, а также продвижение демократических принципов, ценностей, идеалов как на внутригосударственном, так и на международном уровне.
Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти – это совместная направленная деятельность омбудсмена с представителями федеральных институтов государственной власти, происходящая в форме сотрудничества в рамках функциональной и профессиональной компетенции субъектов взаимодействия, направленная на обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства, выявление неправомерных действий (или бездействия) по отношению к гражданину со стороны организаций, представляющих одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную и судебную), с целью последующего устранения результата неправомерных действий или возмещения ущерба потерпевшему, обратившемуся с жалобой к Уполномоченному по правам человека.
2. Место и роль института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе разделения властей. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает особое место в политико-правовой системе современной России, выступает в качестве вспомогательного органа в механизме разделения властей. Является важным структурным элементом единой общегосударственной политической системы, медиатором между государством и гражданским обществом, своей деятельностью по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства укрепляет уважение и доверие к власти со стороны граждан. В системе общественно-политических институтов институту Уполномоченного по правам человека в России принадлежит центральное место по продвижению демократических принципов и идеалов правового государства, так как главная задача института Уполномоченного по правам человека в РФ – обеспечение, охрана, защита прав и свобод человека и гражданина – полностью совпадает с задачей государства. Защита прав человека в современном мире играет решающую роль в укреплении демократических основ государства.
3. Результаты политологического анализа сущности и содержания политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Политическое взаимодействие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти заключается в совместной направленной деятельности по реализации политики государства, определяющим фактором которой является высокий уровень обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства.
Сущность политического взаимодействия института российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти – это политико-правовое явление, важнейший механизм политико-правового регулирования в структуре общегосударственной политической целостной системы, направленный на обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства. От функционирования данного механизма в условиях современной политической действительности зависит геополитическое положение государства в мировом сообществе.
4. В процессе политологического анализа выявлены формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти: участие омбудсмена в экспертных советах, организованных органами исполнительной власти; заключение омбудсменом договоров о сотрудничестве с органами государственной власти; представление ежегодного доклада уполномоченного, где указаны нарушения интересов граждан, требующие принятия мер по их устранению; запрос и получение омбудсменом материалов и документации, необходимых для рассмотрения жалоб граждан; получение объяснений от должностных лиц и государственных служащих относительно вопросов, связанных с жалобой; проведение проверки деятельности государственных органов; право безотлагательного приёма омбудсмена должностными лицами государственных органов; беспрепятственное посещение уполномоченным всех государственных органов, участие в заседаниях, коллегиях, комиссиях.
Осуществление контроля деятельности органов власти институтом Уполномоченного по правам человека позволит обеспечить баланс интересов гражданского общества и государства, реализацию политики государства по достижению высоких правовых стандартов в области защиты прав граждан.
Процесс политического взаимодействия института омбудсмена с федеральными институтами государственной власти основывается на принципах: добросовестности; единства целеполагания; согласованного действия.
5. Тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Исходя из основных целей и ряда наиболее актуальных задач института омбудсмена, выявлены основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти: обеспечение систематического расследования нарушений прав и свобод граждан; реструктуризация института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации путём создания аналитического отдела, состоящего из сотрудников с юридическим образованием, осуществляющих фильтр поступающих жалоб; развитие сотрудничества с другими правозащитными структурами в рамках взаимодействия, имеющего одинаковую векторную направленность, ставящего общую цель – обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства на принципах разделения обязательств; развитие консультативного направления аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; выполнение медиаторских функций институтом омбудсмена не только между властью и обществом, но также внутри системы федеральных институтов государственной власти; определение баланса взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти, чтобы каждый субъект данного взаимодействия не испытывал давления со стороны другого субъекта; наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации законодательной инициативой и властными полномочиями; критическое переосмысление зарубежного опыта функционирования института омбудсмена; осуществление политического мониторинга институтом Уполномоченного по правам человека в РФ для выявления накала проблем и политических настроений в обществе с целью последующего их доведения до главы государства.
Реализация основных тенденций и перспектив политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с федеральными институтами государственной власти окажет благотворное влияние на положение России в мировом сообществе.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём положения, обобщения и выводы позволяют более глубоко проанализировать проблемы функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как составного элемента политической системы современной России и на этой основе определять тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти.
Практическая значимость работы состоит в том, что научные положения диссертации, отдельные выводы, предложения и практические рекомендации могут быть учтены и использованы органами государственной власти, политическими партиями, общественными организациями при разработке основных направлений развития и совершенствования вопросов обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства в целях реализации основной задачи государственной политики современной России, в частности, применены при разработке мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, внесении изменений в действующее законодательство, регулирующее вопросы деятельности Уполномоченного по правам человека и его взаимодействия с федеральными институтами государственной власти для оптимизации данного взаимодействия.
Положения, материалы, результаты, выводы, практические рекомендации и предложения, сформулированные в данном диссертационном исследовании, могут быть использованы в практике преподавания политико-правовых дисциплин, спецкурсов по данной проблематике в высших учебных заведениях Российской Федерации и в научно-исследовательской работе.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и литературы.
Зарубежный опыт взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти
Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина является приоритетной целью и важным направлением политики любого государства на современном этапе развития. Целью современной стратегии России является превращение Российской Федерации в развитое демократическое государство, занимающее адекватное его потенциалу место в мировой политике. Соблюдение единых международных стандартов в этой области является необходимым условием эффективности правозащитной деятельности.
Институт омбудсмена функционирует в большинстве государств Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В частности, данная должность есть в таких государствах, как: США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша. Как показывает мировой опыт, институт омбудсмена вводится тремя разными путями: путём закрепления в конституции государства; на основе издания особого нормативно-правового акта; на базе специального закона без фиксации в конституции. К первой модели формирования рассматриваемого института относятся такие государства, как: Швеция, Дания, Венгрия, Испания и другие. Ко второй – Португалия, Польша и другие. Третью модель избрали такие государства, как: Франция, Австралия, Великобритания, некоторые штаты Соединенных Штатов Америки и другие. Во многих государствах процесс становления и развития данного правозащитного института, призванного обеспечивать соблюдение баланса между интересами государства и граждан, продолжается. Наряду с классической моделью парламентского уполномоченного, создаются специализированные омбудсмены, к ним относятся: финансовые, административные омбудсмены, омбудсмены по правам ребёнка, уполномоченные по правам заключённых, военные омбудсмены.
Появление института омбудсмена в государствах с различными формами правления указывает на развитие реальных демократических принципов и ценностей и ставит человека и гражданина с его правами и свободами во главу угла при осуществлении государственными органами и их должностными лицами властных полномочий.
Всеобщий процесс глобализации демократических стандартов на современном этапе развития подтверждается также и тем, что институты омбудсмена создаются как на внутригосударственном уровне, так и на уровне международных организаций и объединений. Для понимания механизма обеспечения прав и свобод граждан в Российской Федерации необходимо рассмотреть опыт становления и развития такого института, как институт омбудсмена, на примере ряда зарубежных государств, где данный институт зародился. Как утверждают историки, предпосылки возникновения института омбудсмена зародились ещё во времена Древней Греции и Древнего Рима, когда впервые была произведена попытка по установлению контроля за исполнением положений правоустанавливающих документов, касающихся соблюдения прав и свобод граждан. В Афинах в 509 год до н.э. полномочиями по осуществлению контроля и надзора за администрацией обладал архонт-эпоним. Прототипом современного омбудсмена в древние времена являлась греческая гелиэя, основной функцией, которой было рассмотрение жалоб на судебные решения и осуществление контроля за администрацией. В 494 году до н.э. в Древнем Риме были введены должности народных трибунов, которые обладали полномочиями по вынесению протеста на решения сената, а также по наложению вето на решения патрицианских магистратов. Кроме того, они обладали полномочиями, позволяющими накладывать арест на указанных должностных лиц. Народные трибуны обладали абсолютной неприкосновенностью. В случае оскорбления данного должностного лица, оскорбивший карался смертной казнью. В разных государствах уполномоченный по правам человека называется по-разному: омбудсмен, омбудсман, парламентский комиссар, общественный прокуратор, но независимо от названия, которое носит должностное лицо, представляющее данный общественно-политический институт, суть у всех одна – обеспечение, охрана и защита прав и законных интересов граждан от произвола и неправомерных действий государственных органов. Международная Ассоциация адвокатов приняла следующее определение термина «омбудсмен»: служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая публичным независимым должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады . И хотя во многих государствах институт омбудсмена создавался по, так называемой, «классической модели», по-другому эта модель ещё называется «парламентской», в этом названии, безусловно, отдана дань истории создания данного политико-правового института, созданного в 1809 году в Швеции, где омбудсмен появился как парламентское учреждение. Причиной его возникновения послужила необходимость урегулирования полномочий короля дополнительными полномочиями парламента, которые заключались в возможности назначения особого должностного лица (парламентского комиссара, омбудсмена), в компетенцию которого входило осуществление контроля и надзора за соблюдением органами исполнительной и судебной власти правовых актов, издаваемых парламентом. Основным направлением деятельности данного органа являлось обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвола государственных органов и их должностных лиц при осуществлении ими своих государственно-властных полномочий. А именно: в 1713 году король Швеции Карл XII издал Указ «О канцлерстве», которым была учреждена должность верховного прокуратора (Hogste Ombudsmannen), обладающего полномочиями по контролю за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, а в 1809 году появилась должность специального парламентского омбудсмена.
Начиная с 1809 года, шведский омбудсмен утратил зависимость от короля, стал подотчётен Риксдагу, однопалатному парламенту, который его избирает. В функциональные обязанности шведского омбудсмена входит не только надзор за органами юстиции, деятельностью администрации, но даже надзор за Церковью, что, несомненно, указывает на широкий круг его полномочий, который был законодательно закреплён в Конституции 1809 года.
Уполномоченный по правам человека в Швеции ежегодно в форме доклада, который он представляет Риксдагу, подробно отчитывается о проделанной работе за год. С этого времени в Швеции идёт чёткое разделение двух общественно-политических институтов, контролирующих работу администрации, а именно: канцлер юстиции в Швеции подчинён и полностью подотчётен королю и является чиновником у него на службе, а омбудсмен юстиции не зависит от короля, подчиняется только закону и назначается парламентом, перед которым омбудсмен отчитывается о своей работе. Шведский омбудсмен назначается парламентом: показательно в этой связи то обстоятельство, что не весь состав Ригсдага принимает участие в назначении уполномоченного по правам человека, а создаётся специальная комиссия, тщательно отбирается её состав, для того чтобы избежать давления со стороны «партии» при назначении на должность омбудсмена. Кандидатура уполномоченного должна получить полное одобрение представителей всех партий, представленных в Риксдаге, и единодушно избранный омбудсмен должен быть непререкаемым авторитетом в области права, и его репутация должна быть признана всеми членами партий, входящих в Парламент.
Омбудсмен в Швеции назначается на четыре года, и хотя он абсолютно независим от назначающего его Риксдага, тем не менее, омбудсмен может быть досрочно освобождён от занимаемой должности по ходатайству комиссии Риксдага, которая осуществляет надзор за его деятельностью в течение всего срока действия его полномочий. Надо отметить, что по статистике, которая ведётся с 1809 года, не было ни одного случая досрочного освобождения от занимаемой должности уполномоченного по правам человека в Швеции, зато в истории существования этого общественно-политического института были случаи, когда шведские омбудсмены юстиции не переизбирались на очередном созыве Риксдага, продолжая исполнять свои функциональные обязанности ещё четыре года до следующего созыва парламента.
Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации...
Институт Уполномоченного по правам человека в России прошёл сложный путь становления и развития от момента зарождения идеи о создании до функционирования общественно-политического института. Образование института омбудсмена в России связано с процессом всеобщей демократизации общества и государства в целом, а также со стремлением Российской Федерации к достижению международно-правовых стандартов в области защиты граждан. Возникновение института Уполномоченного по правам человека в РФ явилось исторической необходимостью, обусловленной наступившим после распада СССР кризисом, породившим рост преступности, понижение авторитета прав и свобод человека и гражданина, массовые нарушения многих сфер действующего законодательства. Становление института омбудсмена в России можно разделить на следующие этапы. Предварительный этап – 1991 – 1992 годы. Первый этап – 1993 – 1995 годы. Второй этап – 1996 – 2003 годы. Третий этап – 2004 – 2014 годы. Четвёртый этап – 2014 – настоящее время. Предварительный этап в становлении института омбудсмена в Российской Федерации непосредственно связан с принятием в России 22 ноября 1991 года Декларации о правах и основных свободах человека, где была чётко сформулирована идея создания в Российской Федерации должности омбудсмена. Эта идея получила широкую поддержку среди учёных, правоведов, а также политических деятелей и юридическое закрепление в форме декларации, которую можно считать «отправным пунктом» создания нового для России общественно-политического института. Должность российского омбудсмена впервые законодательно была закреплена Конституцией Российской Федерации, что стало показателем того, что права и свободы человека и гражданина, а также их охрана и защита являются главным ориентиром политики государства.
В связи с переменами государственной политики, государственного устройства на рубеже 90-х годов права и свободы человека приобрели наибольшую актуальность. Именно поэтому в региональных советах были организованы комиссии по правам человека, которые в дальнейшем были созданы также при Президенте и в субъектах федерации. Так, в ноябре 1993 года была создана Комиссия по правам человека, которая обладала всеми функциями института омбудсмена. Первоначально Комиссия выполняла роль механизма политической коммуникации, через посредство Комиссии жалоба о нарушениях поступала от гражданина напрямую к Президенту, и в этой связи можно констатировать, что, до появления института российского омбудсмена, Комиссия по правам человека была в государстве единственной организацией, которая рассматривала проблему обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Комиссия положила начало конструктивному диалогу между государством, с одной стороны, и гражданином, – с другой. При осуществлении своих полномочий Комиссия осуществляла взаимодействие с государственными органами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации.
К правам данной Комиссии относились права по получению необходимой для осуществления деятельности информации от любых государственных органов и их должностных лиц, право на проверку работы органов государственной власти, в отношении которых у Комиссии имелась информация о нарушениях прав граждан, а также право на получение объяснений от любых должностных лиц по интересующим Комиссию вопросам. По результатам своей деятельности Комиссия по правам человека выносила заключения. В случае обнаружения нарушений прав граждан, Комиссия выносила заключение с соответствующими рекомендациями по устранению данных нарушений и направляла данный документ в орган, компетентный решать вопрос по восстановлению нарушенного права. После чего государственный орган, получивший указанный документ Комиссии, в течение 15 дней обязан был изучить данные рекомендации и сообщить о принятых мерах по данному вопросу, а в некоторых исключительных случаях заключения Комиссии направлялись Президенту.
Председатель Комиссии по правам человека (с 1996 по 2002 год) В.А. Карташкин, отмечал: «Строительство правового государства – это сложный, длительный и многообразный процесс. В него должны быть вовлечены все органы законодательной и исполнительной власти, правительственные и неправительственные организации» .
Таким образом, можно заключить, что данная Комиссия явилась прототипом современного института омбудсмена, который на тот момент уже эффективно функционировал в большинстве зарубежных государств.
Первый этап в развитии института омбудсмена в России, который датирован 1993 годом, ознаменовался принятием новой Конституции, по которой должность российского омбудсмена получила конституционный статус.
В тексте Конституции Российской Федерации омбудсмен значился как Уполномоченный по правам человека, термин «парламентский» был опущен. Конституция Российской Федерации в пункте «д» части 1 статьи 103 закрепила, что назначение и освобождение от должности российского омбудсмена отнесено к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Второй этап связан с принятием 25 декабря 1996 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в котором были закреплены основы правового статуса российского омбудсмена, его полномочия, порядок назначения на должность, основные направления деятельности.
Необходимость издания Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» была обусловлена, в первую очередь, намерением Российской Федерации вступить в Совет Европы, одним из условий вступления в данную организацию было совершенствование и приведение действующего законодательства Российской Федерации в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права.
В специальном послании Совету Европы Российская Федерация обозначила главные обязательства и планы по совершенствованию своего законодательства в соответствии с международными стандартами. Как было отмечено в данном послании, главным обязательством России была ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней. Именно эти правовые акты содержали в себе требования по совершенствованию судебной и правоохранительной системы, учреждению и законодательному закреплению правозащитных институтов в соответствии с принципами и нормами международного права.
Этот период в развитии института омбудсмена пришёлся на время политического, экономического и общественного кризиса, который отмечен массовыми выступлениями граждан в защиту своих прав и свобод, которые зачастую принимали характер крайних мер, таких как: блокирование автомобильных магистралей и железных дорог, голодовки и даже самоубийства граждан.
На данном этапе в целях поддержания политико-правовой стабильности государства институт Уполномоченного по правам человека, кроме обеспечения защиты прав и свобод граждан, стал осуществлять бесплатное правовое просвещение граждан. Для этого был инициирован выпуск большого числа соответствующей политико-правовой литературы – брошюры и плакаты на тему обеспечения, защиты, охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Уполномоченным были изданы сборники документов, в которых отразились этапы становления и развития данного общественно-политического института в России, которые имеют важное исследовательское значение. Также был выпущен журнал «Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и ежемесячный информационный бюллетень «Права человека в России» – всё это, безусловно, способствовало политико-правовой и просветительской работе среди граждан, что постепенно меняло их отношение к данному политико-правовому институту.
Также для оказания консультативной помощи гражданам при Уполномоченном по правам человека был создан экспертный совет, куда вошли адвокаты, юристы, другие компетентные в области права сотрудники. Таким образом была создана ещё одна форма социально-политического взаимодействия между институтом омбудсмена, с одной стороны, и другими общественными и государственными структурами, – с другой.
Третий этап в развитии института омбудсмена в России связан с назначением в начале 2004 года Президентом РФ В.В. Путиным В.П. Лукина, бывшего депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ и одного из основателей партии «Яблоко», на должность российского омбудсмена; данного кандидата поддержали 335 депутатов. На должности Уполномоченного по правам человека В.П. Лукин находился два срока подряд. 2004 год также был ознаменован преобразованием Комиссии по правам человека в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию и развитию институтов гражданского общества по правам человека.
Формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти
Мировой опыт создания институтов по правам человека свидетельствует, что по-настоящему в обществе возникает потребность в создании такого института, когда уже существующие общественно-политические институты не могут полностью удовлетворить потребности граждан по защите их прав и свобод от произвола чиновников от администрации. Подобная ситуация, по объективному наблюдению, сложилась в России накануне образования института омбудсмена, который зарекомендовал себя ранее как правозащитный орган более чем в ста государствах.
Такое широкомасштабное распространение данного общественно-политического института в мировом масштабе указывает, во-первых, что мировое сообщество в целом созрело для демократических перемен и готово развернуться к требованиям граждан, с другой стороны, такая тотальная ассимиляция данного института в государствах с разным политическим устройством, экономическим положением и национальными приоритетами свидетельствует о том, что институт омбудсмена действительно объективно положительно зарекомендовал себя в деятельности по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства и является весьма удачно работающей моделью политико-правового института, который способен не только эффективно функционировать, но и успешно развиваться в современном обществе.
Помощь Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации необходима, в первую очередь, социально незащищённым членам общества, которые не могут себе позволить высокооплачиваемых адвокатов, которые бы защищали их интересы, а значит, для этой группы населения помощь омбудсмена представляется единственно доступной.
В перечень непосредственных функциональных обязанностей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит формирование толерантных отношений между простыми гражданами и органами исполнительной власти государства, деятельность омбудсмена, направленная на уменьшение негативных последствий, возникающих в результате бюрократических издержек, которыми часто сопровождается работа административного аппарата. Также омбудсмен призван осуществлять деятельность, направленную на побуждение чиновников от администрации в своей работе руководствоваться кодексом административной этики, а также в функционал омбудсмена главным пунктом входит защита прав и свобод человека и гражданина.
Одной из наиболее важных функций института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации стала, на наш взгляд, медиаторская функция данного института, роль посредника между властью и народом, который служит связующим звеном между безликой государственной машиной, с одной стороны, и простым человеком (с вполне конкретным лицом и обозначенной в жалобе проблемой), – с другой. А, учитывая исторически сложившийся менталитет граждан Российской Федерации, такой общественно-политический институт в роли своеобразного социального моста между российским человеком и Российским государством трудно переоценить. Вот почему задача укрепления политического взаимодействия института омбудсмена в России по всем основным направлениям и во всех формах взаимодействия с другими структурами является архиважной задачей и особенно остро стоит на повестке дня.
Формы политического взаимодействия между субъектами, в первую очередь, определяются целью данного взаимодействия. В случае рассмотрения политического взаимодействия института российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти, речь идёт не о промежуточной цели или конечной цели, а, правильнее будет сказать, о цели, которая предусматривает положительную динамику развития событий, «изменение текущего состояния чего-либо в сторону улучшения, удовлетворения определённых потребностей или требований» .
Основная цель деятельности института Уполномоченного по правам человека отлично видна в названии данного органа, который занимается защитой прав граждан, их интересов и свобод. Если «цель» отвечает на вопрос «чего нужно достигнуть?», то «задача» – это ответ на вопрос «какими действиями этого можно достигнуть». И в этом аспекте рассмотрения «задачи» как «действия для достижения заданной цели» можно сравнить с «формами» взаимодействия, которые использует институт омбудсмена, реализуя свою основную цель - защиту прав и свобод граждан.
Являясь важнейшим общественно-политическим институтом, институт омбудсмена в Российской Федерации выполняет роль дополнительного механизма юридической защиты прав, свобод и законных интересов граждан от неправомерных действий (бездействий) органов исполнительной власти.
Институт омбудсмена не относится ни к одной ветви власти – законодательной, исполнительной, судебной, так как данный орган выражает интересы всех социальных слоёв населения. Именно поэтому независимость – важный атрибут омбудсмена, который свидетельствует о его самостоятельности относительно федеральных институтов государственной власти и, в первую очередь, органов исполнительной ветви власти, деятельность которых институт российского омбудсмена должен контролировать.
Для более эффективной деятельности по восстановлению и защите прав человека, омбудсмену необходимо взаимодействовать с государственными, общественными и другими структурами. Механизм данного взаимодействия можно рассмотреть как правовое явление, которое включает в себя: нормативное предписание, устанавливающее возможность взаимодействия; юридический факт, который позволяет начать процесс взаимодействия; правоотношение, в котором есть права и обязанности. Процесс политического взаимодействия института омбудсмена с федеральными институтами государственной власти основывается на принципах: добросовестности; единства целеполагания; согласованного действия. И, наконец, данный процесс взаимодействия имеет следующие формы: беспрепятственное посещение уполномоченным всех государственных органов, а также участие на заседаниях, коллегиях, комиссиях; запрос и получение омбудсменом материалов и документации, которая необходима ему для рассмотрения жалобы гражданина; получение объяснений, необходимых омбудсмену от должностных лиц и государственных служащих, относительно вопросов, связанных с жалобой; проведение проверки деятельности государственных органов по информации, содержащейся в жалобе; право безотлагательного приёма омбудсмена должностными лицами государственных органов; представление ежегодного доклада уполномоченного, где указаны нарушения интересов граждан, требующие принятия мер по их устранению; участие омбудсменов в экспертных советах, организованных органами исполнительной власти; заключение омбудсменами договоров о сотрудничестве с органами исполнительной власти и др.
Необходимо отметить, что вышеперечисленные формы политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти строго ограничены рамками рекомендательного характера, которые присущи положениям, выдвигаемым в ходе рассмотрения жалоб омбудсменом, отсутствием у него властных полномочий и законодательной инициативы, что заметно снижает эффективность его работы, сводя результаты деятельности к минимуму.
Основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти
Уполномоченный по правам человека является специализированным институтом по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства, исполняющим роль посредника между государством и гражданами. По своей организационно-правовой форме является дополнительным органом в механизме разделения властей и не относится ни к одной ветви власти, у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствуют государственно-властные полномочия, он не вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими государственными органами и должностными лицами, иметь другие государственные органы в подчинении, требовать отчёта об исполнении выработанных рекомендаций, что, безусловно, снижает эффективность функционирования данного института обеспечения прав и свобод, поскольку приоритетным направлением деятельности является содействие защите прав граждан от неправомерных действий (бездействий), решений органов государственной власти, должностных лиц.
В одном из своих докладов В.П. Лукин, давая анализ роли института омбудсмена на современном этапе, отмечал: «национальный правозащитный институт вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата» .
Существующие проблемы судебной системы, приоритет органов исполнительной власти над органами законодательной и судебной власти, подконтрольность средств массовой информации, бюрократизация и коррумпированность органов государственной власти свидетельствуют о необходимости наделения российского омбудсмена дополнительными полномочиями в области обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства.
В связи с ограниченностью полномочий российского омбудсмена, по мнению В.П. Лукина, «результаты деятельности Уполномоченного следует, очевидно, оценивать, исходя из того, насколько ему удаётся «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания представителей государственной власти к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан». Из чего можно сделать вывод о необоснованном затягивании процесса восстановления нарушенного права, что постепенно приводит к увеличению уровня недоверия граждан к органам государственной власти.
В.П. Лукин отметил, что «ключевую роль в реализации социально-экономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. Отстранённость государства от социальной сферы и тем более его технократическая «зацикленность» на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей – недопустимы».
Политика, проводимая государством, в первую очередь, должна соответствовать интересам граждан и быть направлена на совершенствование законодательства в области обеспечения и защиты прав и свобод.
Существенным пробелом законодательства России об уполномоченном является отсутствие императивной нормы, обязывающей региональные власти учреждать должность омбудсмена, следствием чего является отсутствие должности Уполномоченного по правам человека в ряде регионов Российской Федерации, обусловленное тем, что органы государственной власти субъектов намеренно избегают создания органа дополнительного контроля их деятельности. Что, безусловно, негативным образом влияет на восстановление нарушенных прав граждан конкретного региона, поскольку, как свидетельствует практика субъектов Российской Федерации, где функционирует институт Уполномоченного, зачастую, своевременное и эффективное восстановление прав граждан возможно лишь на местах. Кроме того, отсутствие в ряде регионов должности Уполномоченного по правам человека противоречит основам законодательства Российской Федерации, согласно которым, в Российской Федерации действует принцип единого правового пространства и единообразия правовой защиты граждан на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система уполномоченных по правам человека, для этого, в первую очередь, необходимо введение в Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность регионального омбудсмена.
Другой слабой стороной института Уполномоченного по правам человека является необязательность его решений, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или в выборе образа действий при реагировании на выявленные нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. На наш взгляд, это утверждение весьма спорно. Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в России по обеспечению содействия охране и защите прав и свобод человека и гражданина осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной власти, должностными лицами, видится необходимым наделение российского омбудсмена определёнными государственно-властными полномочиями в целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействием), решениями органов государственной власти и должностных лиц. Например, посредством предоставления Уполномоченному права требовать отчёта органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций.
Кроме того, для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности государственных органов, их должностных лиц за воспрепятствование деятельности российского и региональных омбудсменов, посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации соответствующих изменений.
