Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследования института бюджетного федерализма в условиях демократизации российского государства 13
1.1. Понятие «бюджетный федерализм» в современной обществоведческой литературе 13
1.2. Структура и функции бюджетного федерализма как политического института. Принципы бюджетного федерализма... 34
Глава 2. Эволюция института бюджетного федерализма в Российской Федерации 54
2.1. Институциональное строительство российского бюджетного федерализма 54
2.2. Формирование политико-правовой основы бюджетного федерализма в России 69
2.3. Модель бюджетного федерализма как отражение политических процессов по обновлению российского государства 81
Глава 3. Пути оптимизации политических процессов по решению проблем бюджетного федерализма в России 99
3.1. Совершенствование политических механизмов укрепления бюджетного федерализма 99
3.1.1. Пути повышения прозрачности бюджетов, как способ решения проблем бюджетного федерализма 99
3.1.2. Основные средства повышения бюджетного потенциала российского государства 112
3.2. Роль федерального Центра в укреплении бюджетной сферы субъектов Российской Федерации 129
Заключение 137
Библиография 140
- Понятие «бюджетный федерализм» в современной обществоведческой литературе
- Институциональное строительство российского бюджетного федерализма
- Совершенствование политических механизмов укрепления бюджетного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обновление политических основ российского государства в процессе демократизации - объект пристального внимания политиков, поскольку представляет собой необходимое условие активного включения Российской Федерации в цивилизационные процессы мирового уровня, совершенствования государственности в целях укрепления единства и целостности России.
Реформирование российской политической реальности связано с институциональным строительством, использованием идей федерализма, влекущих инновацию политических институтов. В современной политологической мысли наблюдается особое внимание к институтам, как сложным многосоставным явлениям организованной общности '. Они структурируют и упорядочивают человеческую деятельность, раскрывают федеративные принципы государственного устройства, пространственную организацию государственной власти, объем и виды полномочий уровней власти, предупреждая политические конфликты, преобразовывая всю политическую систему.
Государство для достижения поставленных целей и задач активно использует бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм реализуется через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по использованию денежных ресурсов. В процессе принятия и исполнения бюджета, контроля за использованием национального богатства участвуют политические
Бляхер Л. Е. Властные игры в кризисном социуме: преобразование российской институциональной структуры //Полис- 2003. -№ 1.-С. 23-26; Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике.-ппрі/Дуту.роШБШсІіез. Ru /fulltex/helman/2003/4/2.htm; Лысенко В. Н. Развитие федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. - 1997- № 8. - С. 15-17; Бородулина Н. А. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов?.- http /full text/2002/6/12 htm; Боекс Дж Процессы децентрализации налогово-бюджетных полномочий в Российской Федерации в свете международной практики. Школа политических исследований Эндрю Янга. Университет штата Джорджия. - /Analysis/fpcenter/an_fpcenter_14102002/html; Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России // Полис. - 2000. - № 5. - С. 23.
4 партии, политические и региональные лидеры, общественно-политические движения. Образуется целостная политическая общность - институт, содержание которого определено федеративным конструированием российского государства и направлено на развитие финансовой самостоятельности регионов, укрепляющей государство и уровень централизации бюджетных средств, в целях решения общефедеральных задач.
Необходимость исследования политического института бюджетного федерализма проистекает из требований политической реальности. Целесообразность научных изысканий в данном направлении обуславливается важность проведения анализа единства проводимой федеральной политики и бюджетной деятельности на всех уровнях власти. Современное социально-экономическое положение российского государства, поиски компромисса в решении общефедеральных задач зависят от объема и качества работы, выполняемой органами государственной власти и муниципальных образований в бюджетной сфере. Сказанное предполагает знание дел в разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.
Политическая социализация напрямую зависит от схемы распределения доходов и расходов в бюджетной системе. В связи с этим возникает необходимость в оценке имеющейся системы распределения доходов.
Бюджеты всех уровней власти представляют собой политические документы, отражающие состояние федеративных отношений, перспективы дальнейшего укрепления экономики, социальной сферы, всего российского государства. Важно определить степень доступности содержания бюджетов и механизмы достижения прозрачности бюджетов, выявить их эффективность для выполнения бюджетных обязательств. Сформировавшаяся в условиях демократизации государства модель бюджетного федерализма имеет черты, делающие ее схожей с моделями других федеративных государств, но она имеет и свою специфику.
Политико-правовые регуляторы бюджетного федерализма играют большую роль в решении проблем, связанных с денежным обеспечением жизнедея-
5 тельности государства, политической стабильностью. Необходимо располагать достоверными знаниями о состоянии политико-правовых ресурсов, связанных с регулированием бюджетного федерализма.
Концепция бюджетного федерализма привлекательна в теоретическом аспекте целесообразностью развития теоретико-методологических конструкций, повышающих политическую культуру и продуктивность исследования бюджетного федерализма, возрастающую при наличии теоретических разработок.
Таким образом, исследование института бюджетного федерализма как политического института, направленного на выполнение очерченных Конституцией Российской Федерации целей и задач российского гражданского общества и государства, сохранение и укрепление суверенного российского государства, имеет важное теоретическое и практическое значение. Изложенным и объясняется выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение. Степень разработанности проблемы. Данная тема исследования с разной степенью глубины анализа разрабатывается российскими и зарубежными учеными, политиками, но предметом комплексного исследования в полной мере не стала.
Политические усилия по реформированию государственно-властных отношений в федеративных государствах на принципах федерализма, в том числе в России, изложены в работах русских и зарубежных исследователей: А. С. Ященко, И. А. Ильина, А. Гамильтона, Дж. Джея, Д. Элейзера, П. Пернталера1.
Специфика моделей российского федерализма, принципы реализации федерализма рассмотрены в трудах Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, Г. Б. Ковалевой, А. Понеделкова, И. Сидоренко, Э. В. Тадевосяна, И. Бусыгиной, Д. Н. Замятина, Н. Ю. Замятиной, М. Г. Миронюк 2.Научные разработки по
Ященко А.С. Русский федерализм // Федерализм. -1996.- № 1.- С. 13 7; Ильин И А Что такое федерация? // Собр. соч. в 10-ти томах. - Т. 2. Кн. 1. - М., 1993- С.206; Федералист: политическое эссе А. Гамильтона, Д. Медисона, Дж. Джея / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. - М.: Прогресс- Литера, 1993. - С.26; Пернта-лер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. -1994- № 3. - С. 123. 2 Абдулатапов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма -М.: Республика, 1994.-С. 24; Ковалева Г. Проблемы бюджетного федерализма в контексте российских реформ // Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. - 1995.-№ 1 (10).- С.21; Понеделков А., Сидоренко И. Федерализм в
проблемам федерализма пополнились выступлениями на конференциях, где рассматривается его роль в бюджетной сфере, выделяется специфика, обусловленная политическими, историческими, национальными и другими особенностями. Это работы и выступления А. В. Федорова, А. А. Галкина, П. А. Федосова, С. Д. Валентей, В. Д. Соловей, В. В. Попова \
Продолжают осуществляться диссертационные исследования по проблемам российского федерализма. Среди них диссертации А. С. Галаева «Развитие федерализма в России как формы государственного устройства», Э. П. Доржие-ва «Федерализм в России: теоретико-правовой аспект» и др. Написаны диссертации по проблемам деятельности государства в бюджетной сфере. В 2001 г. защищена докторская диссертация Ю. А. Крохиной «Принцип федерализма в бюджетном праве»1. В ней исследуется федеративный принцип как основа деятельности органов власти в бюджетной сфере, межбюджетных отношений. Вышли хмонографии: Б. Л. Корсунского «Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра», О. И. Бетина «Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления», Г. В. Каменской «Федерализм: мифология и политическая практика», Т. С. Онучак «Принципы организации межбюджетных отношений в России» и др.2
Анализ научных работ, посвященных российскому бюджетному федерализму, свидетельствует о различных подходах к его исследованию. Бюджетный федерализм рассматривается как явление экономического характера, наблюда-
России и Германии: общее и особенное, проблемы и перспективы // Власть. — 2002. —№11. — С.58; Та-девосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. — 1996. - № 10- С. 19; Бусыгина И, Захаров А. Федерализм. Общая тетрадь (Вестник Московской школы политических исследований).- http \\-vvuv!egislature.Ru/funaVpersons /zakharov /02р4 htm; Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство Российского федерализма- http //www .politstudies. ru/fulltext /2000/5/9 htm; Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма (Федерати-стские теории и тенденции развития федеративных отношений в России).-http //www. politstudies. Ru /Mtext/2003/3/llhtm.
Федоров А. В. Выступление II По итогам работы Международного семинара «Бюджетный федерализм в России» -; Галкин А. А., Федосов П. А., Ватентей С. Д., Соловей В. Д. Федералізм и п>бличная сфера в России // Полис. - 2002. -№ 3 — С. 19 - 29; Попов В. В. Бюджетный федерализм в России: роль политических факторов в формировании финансовых потоков между центром и регионами.- www. budgetrf /Publications/Analysis/fpcenter/anfpcenter _14102002/ LB.
7 ются попытки заимствования черт западных моделей для решения проблем российского федерализма; имеются утверждения о существовании бюджетного федерализма в унитарных государствах.
В контексте изучения современного бюджетного федерализма Российской Федерации отсутствуют исследования бюджетного федерализма как политического института, не исследуются его функции. Принципы бюджетного федерализма разрабатываются при доминировании экономических и бюджетных начал. Характеристика модели бюджетного федерализма связана только с анализом аналогичных черт моделей зарубежных стран. Черты, которые приобретает модель в результате обновления политики последних лет, не стали предметом глубоких и всесторонних научных разработок. Обобщенные диссертационные работы по изучению современного бюджетного федерализма как политического института практически отсутствуют.
Имеющееся состояние российского бюджетного федерализма потребовало комплексного подхода к анализу понятия бюджетного федерализма как политического института, чем и определяются цели и задачи диссертационного исследования.
Цель исследования. Комплексный анализ развития бюджетного федерализма как политического института, его наиболее актуальные проблемы в условиях демократизации российского государства.
Задача исследования:
- определить понятие бюджетного федерализма, раскрыть структуру, функции и принципы бюджетного федерализма как политического института;
Галаев А. С. Развитие федерализма в России как формы государственного устройства: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата политических наук. - М., 1997. - С. 5; Доржиев Э. П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.,1997. - С. 8; Крохина Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном праве. Дис. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. - Саратов, 2001. - С.98. 2 Корсунский Б. Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск, 1998.-С. 6 - 28; Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 1999. - С. 28, Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика.- М., 1998; Онучак Т.С. Принципы организации межбюджетных отношений в России. - М., 1998.
8 исследовать этапы развития бюджетного федерализма Российской Федерации; изучить специфику модели российского бюджетного федерализма;
- проанализировать исторический и зарубежный опыт бюджетной дея
тельности других федеративных государств;
— выработать рекомендации по совершенствованию бюджетного феде
рализма, его правовой основы.
Объектом исследования являются политические аспекты деятельности государства в бюджетной сфере в условиях демократизации.
Предмет исследования. Функционирование политического института бюджетного федерализма российского государства, закрепленное политико-правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ, пути решения его проблем.
Методы исследования определены целью и задачей. Применялись общенаучные методы: диагноза и прогноза, определения и классификации, конкретного, логического и системного анализа. Использовались специальные методы.
Особое внимание было уделено институциональному подходу, структурно-функциональному анализу, нормативно-сущностному, историческому, осуществлены синхронно-компаративные исследования в целях сопоставительного разбора бюджетного федерализма, его модели, принципов, проблемных сторон. Активно применялся метод политического анализа, сравнения особенностей бюджетного федерализма за рубежом.
Гипотеза исследования. В качестве гипотезы высказывается предположение, что бюджетный федерализм, как политический институт, развивая бюджетную самодостаточность субъектов Российской Федерации, укрепляет единство и целостность российского государства и способствует снятию противоречий в политике, укреплению эффективности федеративных связей.
Теоретические основы исследования. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие разные аспекты исследуемой проблемы, публикации в периодической печати, раскрывающие сущность российского бюджетного федерализма в современный период.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Российской Федерации, действующие с начала 1990-х гг. Анализировались конституции США, Германии.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационные данные государственных органов законодательной и исполнительной власти Читинской области и органов муниципального образования г. Чита.
Научная новизна определяется самой постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в бюджетной деятельности российского государства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования. Диссертация представляет собой первое в российской политологической науке комплексное исследование института российского бюджетного федерализма, сформировавшегося после 90-х гг. В ней в единстве разработаны структура, принципы бюджетного федерализма, раскрыты функции, охарактеризованы имеющиеся и рассмотрены новые черты модели бюджетного федерализма, выработаны предложения по совершенствованию политических и правовых основ регулирования бюджетного федерализма.
Научная и практическая значимость заключается в том, что выводы и предложения, выдвинутые в диссертационном исследовании, позволяют определить состояние дел в бюджетной сфере, оценить политико-правовые ресурсы бюджетного федерализма, наметить пути решения обозначившихся проблем.
Методические разработки нашли свое применение в Забайкальском институте предпринимательства Сибирского университета потребительской кооперации. Результаты исследования использованы научными работниками, аспирантами в учебном процессе, преподавателями при чтении учебного курса по изучению политических институтов, моделей федерализма, практическими работниками органов исполнительной власти.
10 Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Перми, Владивостоке, на заседаниях кафедр гуманитарных наук и государственно-правовых наук Забайкальского института предпринимательства Сибирского института потребительской кооперации. Материалы исследования изложены в 10 публикациях и используются в практической деятельности Забайкальского института предпринимательства Сибирского института потребительской кооперации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
концепция бюджетного федерализма - предпринятая попытка сформулировать понятие бюджетного федерализма как политического института; его структуры, включающей: государственные органы законодательной, исполнительной власти, муниципальных образований, осуществляющие бюджетную деятельность; их бюджетные полномочия; политические отношения, включающие субъектов политики в бюджетный процесс, установление межрегиональных и муниципальных связей по использованию денежных средств; бюджетные средства; содержание функции бюджетного федерализма: регулятивной, закрепления и воспроизводства политических отношений, включения людей в политическую деятельность и политические отношения;
обобщенная характеристика принципов бюджетного федерализма: равный правовой статус субъектов Российской Федерации как субъектов политики; очерченная бюджетную автономию; согласование воль и урегулирование политических разногласий; разграничение и делегирование бюджетных полномочий уровнями исполнительной власти; рациональное соотношение политики децентрализации и централизации в бюджетной сфере; бюджетная оптимизация; заинтересованность регионов и местного самоуправления в развитии своего хозяйственного комплекса, улучшающего доходную бюджетную базу;
характеристика модели бюджетного федерализма, отражающая асимметричность, дуализм, дифференцированность, централизацию, кооперацию
усилий сторон, прагматизм, плановость, прогнозирование; анализ политико-правовой основы функционирования бюджетного федерализма;
4) совершенствование политико-правовых механизмов укрепления деятельности российского государства в бюджетной сфере путем повышения прозрачности бюджетов всех уровней власти; изменения схемы распределения доходов: отказа от регулирующих доходов, закрепления за каждым уровнем власти только собственных доходов; сужения сферы совместных полномочий уровней власти, в целях повышения ответственности за взятые бюджетные обязательства.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Родионова А. К. Сравнительные исследования регионального (конституционного) законодательства // Региональное человековедение: Сб. науч. докл. / Забайкальское отделение Академии социальных наук РФ. - Чита, 1999. — С. 42-47.
Родионова А. К. Историко-сравнительные исследования и национальное законодательство // Фундаментальные проблемы общей и социальной философии, философской антропологии: Материалы теорет. конференции: Новые идеи в философии: Межвуз. сб. науч. трудов: / Перм, ун-т; Ред. Л. П. Сидорова. - Пермь, 1999.-С. 167-174.-Вып. 8.
Родионова А. К. Федерация в России: идейные истоки и основания // Проблемы правоприменительной практики в современных условиях: Ч. 2. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2000. — С. 99-107.-Вып. 3:
Родионова А. К. Теория и практика современного федерализма. Российская федерация и российский федерализм: Учебное пособие. / Забайкальский институт предпринимательства. -„Чита: ЗИП СибУПК, 2002. — 124 с.
5. Родионова А. К. Прозрачность бюджетов как средство укрепления бюд
жетного федерализма // Ученые записки: Научно-практ. журнал: Вып. 4. /
Забайкальский институт предпринимательства.- Чита: ЗИП СибУПК, 2003. —
С. 201-209.
Родионова А. К. Российский современный бюджетный федерализм. Теория и практика-Чита: ЗИП СибУПК, 2003. - 64 с.
Родионова А. К. Политический институт современного бюджетного федерализма и его роль в развитии российского общества и государства // Проблемы правоприменительной практики в современных условиях: Вып. 4. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2004 . -С. 67-76.
Родионова А. К. Бюджетный федерализм как категория конституционного права // Перспективы высшего образования в малых городах: Материалы четвертой международной научно-практической конференции- Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 2002. - С. 21-24.
Родионова А. К. Российский политический институт бюджетного федерализма в современных условиях // Ученые записки: Научно-практ. журнал: Вып. 5. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2004.-С. 84-95.
10. Родионова А. К. Реализация политического института бюджетного фе
дерализма в российской региональной политике // Ученые записки: Научно-
практ. журнал: Вып. 5. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита:
ЗИП СибУПК, 2004. - С. 118-120.
Понятие «бюджетный федерализм» в современной обществоведческой литературе
Россия на рубеже XXI столетия переживает сложный переходный период, решая важнейшие задачи политического, социального и экономического обновления в ходе глубокой модернизации российского общества и государства. Основная цель проводимого реформирования - это демократизация российской политики, эффективная деятельность публичной сферы, изменение существа государственной власти, сохранение единства и целостности суверенного российского государства, включение России в мировые цивилизационные процессы.
Обновление политических основ российского общества осуществляется через организацию действенного и свободного функционирования государства, его формы, способов и методов осуществления власти. Первичная база политических процессов по строительству и функционированию на демократической основе российского государства, организация государственной власти на принципах федерализма, как способе укрепления российской государственности в связи с входом в мировое сообщество, требовала кардинального преобразования. Особое внимания в этой связи было уделено внутригосударственным процессам, связанным с изменением федеративной политики Центра, являющегося вершиной властной вертикали и задающего правила и полномочия подчиненных ему органов регионального управления.
Российское государство до начала 1990-х гг. имело форму устройства, принципиально отличающуюся от фор мы других федеративных образований и не соответствующую теоретическими разработками о федеративной форме государственного устройства. Федеративная организация в России до 1990-х г.г. была столь специфична, что политические отношения внутри государства правильнее оценивать как отношения унитарного государства в условиях дефицита гарантий для реализации политических и гражданских свобод. В советский период в условиях институционализированного авторитаризма исследования научной конструкции государственной власти и реализации в рамках федеративных отношений увязывались главным образом с преимуществами установившегося социалистического строя \
Начавшийся процесс демократизации Российской Федерации, предполагал принципиальное изменение властных отношений внутри Федерации. В первую очередь - изменение политической основы взаимоотношений федеративного Центра и субъектов Российской Федерации в соответствии с теорией федерализма, с использованием опыта других государств, чего никогда не наблюдалось ни в политической практике, ни в политической культуре России. Обновление властных внутригосударственных отношений в соответствии с теорией федерализма, нацеленное на формирования суверенного российского государства, началось с учетом мировых федеративных универсалий. Внимание было уделено элитным федеративным конструкциям, имеющим место в США и ФРГ, а также анализу причин распада социалистических федераций.
На концептуальном уровне имелись четкие представления о сущности и организации государственной власти федеративного образования, а также эмпирические и теоретические описания развития федераций за рубежом ученых А. Гамильтона, Д. Медисона, Дж. Джея, В. Острома, Элейзера и др.2 К этим и другим научным разработкам обратится российское научное сообщество, политические движения, предполагая использовать положительный опыт федеративного государственного строительства других государств.
Новый политический курс российского руководства, связанный с развитием самоуправления, субсидиарностью, демократическими выборами, расширением конституционных свобод, построением правового государства в начале 1990-х гг. предполагал радикальный пересмотр политических, гражданских, социально-экономических основ функционирования российского общества и государства на основе мирового опыта, т. к. российский путь мыслился как инвариант мировых процессов1.
В результате проведенных преобразований сформировались новые политические формальные и неформальные институты: утвердилась практически осуществимая многопартийность, при наличии широкой политической свободы, по-новому проявят себя институты парламентаризма, четче обозначит себя процесс согласования интересов Федерации и регионов, начнется переход к рыночной экономике. Внутригосударственные реформы начала 1990-х гг. оказались чрезвычайно эклектичными. Политические решения приобрели шоковый характер, сочетающий в себе элементы из советского периода с заимствованиями опыта либеральных демократий, что в итоге повлекло чрезвычайно специфическое состояние российского гражданского общества и государства.
Концепция политики обновления государственно-властных отношений федеративного Центра и субъектов Российской Федерации, содержащая в основе идею федерализма, как способ децентрализации государственной власти («горизонтальное разделение власти»), как институт демократизации государственного строя, предполагала предоставление регионам определенной политической, экономической свободы. Предполагалось развитие бюджетной самодостаточности, поддержка объединения субъектов Российской Федерации в общественно-политические региональные блоки в целях активного участия в преобразовательных процессах как субъектов политики. Реформирование отношений властных структур во всех сферах было важной задачей, требующей внимательного отношения к процесса м внутриполитического обновления Рос сийской Федерации, поскольку распад СССР, ЧССР являл собой результат непродуманной политики выстраивания федеративных отношений Центра и республик, приведшей к ослаблению и разрушению государства как таковых.
Российское государственное строительство не в полной мере учло оправдавшую себя мировую практику демократических государств по включению в государственно-властные отношения основных теоретических положениях выстраивания федеративных отношений. Это коснется вопросов соотношения суверенитета Российской Федерации и ее субъектов. Согласно теории федеративного построения государства, суверенитет членов федерации сохраняется в пределах, свободных от воздействия федеральной сферы. Инициируемый как Центром, так и регионами процесс делегирования части функций из Центра в регионы носил во многом конъюнктурные соображения. Политическое и государственно-правовое реформирование России приобрело хаотичный и как, покажет время, во многом неудовлетворительный характер. Причин тому много: большая скорость деградации директивного управления, слом однопартийной системы, распад механизма воспроизводства партхозноменклатуры и. т. д. Возникла «несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов, сказались исторические традиции - все это предопределило асимметричность российского федерализма».
Институциональное строительство российского бюджетного федерализма
Процесс институционального строительства представляет собой политический цикл, включающий в себя институциональный выбор и институциональные эффекты1. Бюджетный федерализм, как и другие политические институты, в своем развитии прошел несколько этапов. Выделяют четыре завершившихся этапа и современный2. Первый этап - «союзный» - 1989-1991 гг.; второй «российский» - 1991-1993 гг.; третий - 1993-1996 гг.; четвертый — 1996-2000 гг. Данное деление связано с консолидацией и ролью элит и легального лидера в советском и постсоветском российском обществе, поскольку институциональное строительство неразрывно связано с массовыми ориентация-ми. На каждом этапе на первом плане обозначались политические субъекты, которые определяли варианты институционального строительства.
Первый этап Реформирование имеющихся институтов, каковым является бюджетный федерализм, происходило не столько путем «прорастания» снизу в результате организованных, систематических усилий общества и его борьбы за политические права, сколько за счет насаждения их «сверху» в интересах и при активном участии сравнительно узких, наиболее динамичных слоев коммунистической и посткоммунистической элит 3. Бюджетное строительство на первом этапе освобождалось от прежних устаревших и ставших обременительным для развития рамок и форм взаимодействия федерального Центра и субъектов Российской Федерации: постоянным администрированием со стороны
Центра. Данное обстоятельство определило новизну формирующегося института бюджетного федерализма, проявившуюся в 1991-1993 гг. Осуществлялось обновление данного института новым федеральным Центром, новой политически мобилизованной элитой и массами, настроенными радикально и ориентированными на проведения необходимых модификаций в сферах экономики (введение рыночной экономики, проведения приватизации, развития частной собственности) и политического управления государством. На первом этапе шло формирование бюджетного федерализма в условиях распада СССР определялась концепции бюджетного строительства, обусловливаемая изменением федеративных отношений. Особое внимание было уделено абрису принципов построения суверенного российского государства и обновлению его политических институтов. Стремление к реформированию, вызванное политическим обновлением российского общества, повлекло преобладание неформальных институтов над формальными. Данное положение сохранилось и на втором этапе. На втором этапе явно обозначатся навязывания частью политической элиты субъектов Российской Федерации своей воли, в результате реализации ими предложения со стороны Центра взять неограниченный объем суверенитета (сколько смогут «проглотить»), что почти до середины 90-х годов определит характер отношений Федерации и субъектов Российской Федерации. Возникнут «теневые институты» власти, опирающиеся на дружеское и родственное окружение.«Приватизация» власти на региональном уровне создаст новое политическое явление - регионализм. В республиках начнется процесс постепенного образования особого республиканского суверенитета и превращения России во «многогосударственное» государство, что ученые обозначат республи-канизацией. Регионализм и республиканизация создадут опасное для целостности России явление - сепаратизм1. В бюджетной сфере сепаратизм повлечет пе реход Татарстана, Якутии (Саха), Башкортостана, Чеченской республики на одноканальную модель бюджетного федерализма, что найдет отражение в заключенных договорах. Одноканальный (котловой) тип бюджетной системы предполагает полную экономическую самостоятельность федератов, т. к. федеральный бюджет формируется не за счет налогов, а за счет взносов федератов, размеры которых рассчитываются сообразно общефедеральным затратам.
Обращаясь к мировой практике, необходимо отметить, что одноканаль-ные отношения сложились и успешно развиваются между Канадой и Великобританией. В России же данная модель бюджетного федерализма в условиях политики перманентной реструктуризации внутригосударственных федеративных отношений, в том числе и в бюджетной политике, превращалась в угрозу целостности государству. Вследствие этого одноканальная модель была отрицательно оценена как российскими политиками, учеными, так и практиками1. Возникнет асимметрия в бюджетных отношениях Федерации и регионов, «фу-ралистический федерализм».
Регионализм и республиканизация уменьшили долю расходов региональных и местных бюджетов в общей сумме бюджетных расходов РФ: в 1992 г. она составила около 24 % .В 1994 г. Башкортостан перечислил на общефедеральные нужды лишь 12 % всех собранных налогов, Татарстан - 16 %, Саха не перечислила ничего, а Москва переведет 40 % собранных налогов. В тоже время в 1993 г. сумма поступлений из Центра в местный бюджет в расчете на одного жителя Якутии окажется в шесть раз выше, чем, например, жителя При-морского края . В последующем, федеральный Центр приложит немало усилий, чтобы выровнять отношения с указанными республиками, но только в 1996 г. Якутия начнет перечислять налоги в федеральный бюджет, а отношения Федерации с Башкортостаном и Татарстаном по взаимным бюджетным обязательствам выстраивались почти до 2002 г. В рассматриваемый период между Центром и регионами сложатся очень непростые властные отношения, и в бюджетной сфере будут напоминать торг за бюджетные ресурсы, результаты которого зависели от влияния региональных лидеров.
Процесс демократизаций в России в существе политической власти и структурно-функциональной организации Федерации повлек положительные результаты: повысился уровень демократизации общественной и государственной жизни, активизировались политические силы, появились новые правила политической игры, и новые лидеры и. т. д. Но шоковый характер реформ в бюджетной сфере не приведет к улучшенному качеству российского федерализма. Разгосударствление производства, осуществляемое в соответствии с указами Президента Российской Федерации, будет претворено в жизнь без механизмов ощутимого пополнения бюджетов различных уровней.
Совершенствование политических механизмов укрепления бюджетного федерализма
Распад прежних административных институтов, обеспечивавших функционирование государственного организма как единого целого, интересы акторов, стоящих во главе государства, связаны с обеспечением посредством новых институтов функционирования демократического государства. Сильная демократия нуждается в политических институтах. В свою очередь политические институты - потребность демократического развития России, причем потребность долговременная. Функциональная подсистема российской политической системы напрямую связана с реализацией политической системой важнейшей функции - политической социализации. Государство в этих целях использует все формы, способы системы, включая институт бюджетного федерализма.
Бюджет, как политический документ отражает проводимую бюджетную политику государства. В условиях демократизации эта политика должна быть открытой и понятной для населения. Формирование, исполнение бюджетов -это полномочия института бюджетного федерализма, от реализации которых зависит бюджетная политика Федерации и субъектов Федерации, местного самоуправления. Проблема прозрачности принимаемых на разных уровнях власти бюджетов - это одна из проблем бюджетного федерализма. Прозрачность бюджетов обусловлена необходимостью:
- обеспечения открытости политики по использованию денежных средств;
- выработки правильных методов государственного руководства с целью укрепления федеративных начал в бюджетной сфере;
- повышения у населения уровня доверия к власти в выполнении заявленных государством социальных обещаний. Главная потребность демократического развития России - восстановление утерянного за последние годы политического доверия к властным политическим структурам и власти вообще с опорой на демократические институты:1
- развития бюджетных гарантий для реализации народовластия, прав и свобод, предоставленных населению России Конституцией РФ;
- определения путей по совершенствованию бюджетного федерализма, направленных на укрепление экономики субъектов Российской Федерации и всего государства, на построение социального государства.
Прозрачность бюджетов всех уровней - один из путей предотвращения принятия популистских решений властью, один из способов контроля за учетом реально существующих бюджетных ресурсов. Транспорентность бюджетной деятельности позволяет судить о реальном социально-экономическом положении дел на каждом уровне власти, об усилиях властей по улучшению жизни отдельных категорий населения и укреплению регионов. Необходимость принятия реальных социальных обязательств, осуществить которые позволяют бюджетные возможности, прозрачность бюджетов - одна из задач власти, на которую указывал Президент России в бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ2.
Сегодня есть все основания говорить о непрозрачности, как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации. Непрозрачность бюджетов создает проблемы в реализации бюджетных полномочий и делает проблематичной оценку политики федерального Центра по реализации принципа равенства субъектов Российской Федерации. Бюджет - это документ, свидетельствующий о состоянии дел в социальной и экономической сферах. Неточность в отражении в бюджете бюджетных ресурсов исключает объективную оценку Центра о действительном состоянии региона, влечет необоснованное выделение дополнительных сумм. Кроме того, возникают сложности в прогнозировании внутренней социально-экономической политики и определения механизмов решения возникающих проблем.
Прозрачность бюджета должна быть обеспечена посредством следующих механизмов:
- участия заинтересованных партий, общественно-политических движений, политических лидеров, населения в бюджетном процессе;
- обязательного обсуждения в средствах массовой информации технологии расходов, прогноза всех показателей бюджета;
- точного отражения доходов и расходов в законе о бюджете;
- простоты в изложении и структурировании доходной и расходной частей бюджета в целях доступности для населения;
- указания лиц, ответственных за исполнение конкретных бюджетных программ.
Исходящей функцией политической системы российского общества является нормотворчество. Введение демократических институтов требовало изменения формы осуществления властных функций1. Встречные акции политических субъектов результируются определенным видом взаимодействия и «опредмечиваются» в устойчивых политических отношениях. Бюджетный процесс предполагает участие не только представительного органа при подготовке к принятию бюджета, но и заинтересованных лиц-партий, общественно-политических движений, политических лидеров, обсуждение проекта бюджета в средствах массовой информации того уровня, бюджет которого принимается. Законодательное собрание может оспаривать прогноз бюджета, осуществляя свой прогноз доходов и расходов бюджета. Бюджет России на 2003 г., прошедший нулевое чтение в июле в нулевом варианте, в августе трижды рассматривался комиссиями, был возвращен в Правительство РФ, по возвращению в Государственную Думу был принят в четвертом чтении 28 ноября 2003 г. Проект лоббировался со стороны представителей партии «Яблоко», «КПРФ» в части расходов на социальные проблемы.
Процедура принятия закона о бюджете на региональном уровне также предполагает участие населения, активных его групп, партий, политических лидеров в обсуждении проекта бюджета. В Читинской области при принятии проект бюджета опубликовывается в печатном органе регионального уровня власти, в газете «Забайкальский рабочий». Представители политических партий «Народный депутат», КПРФ, ЛДПР, общественных организаций, таких как: центр «Даурия», Центр гражданских инициатив, общественных организаций ветеранов Великой Отечественной войны, воинов-афганцев высказывают свои мнения о предложенном законопроекте. Под воздействием Центра гражданских инициатив в бюджет области в 2003 г. были внесены поправки, касающиеся финансирования программ по борьбе с туберкулезом. Действующее законодательство не относит общественные организации, партии к субъектам законодательной инициативы, как и граждан.
